Document · PDF

1. Eindrapport RES Provincie Groningen

Informatiebijeenkomst 28 mei 2026, gemeente Midden-GroningenBij agendapunt: Presentatie24.563 woorden

Open het PDF bij iBabs ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 2 van 3

Het gaat om de gemeenten Het Hogeland, Midden-Groningen, Oldambt en Westerkwartier. De resultaten van deze onderzoeken komen aan het einde van dit rapport aan bod.

1.7

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 beschrijven we de ontwikkeling van de RES-organisatie, het proces na de RES 1.0 en de resultaten van de RES-samenwerking. In hoofdstuk 3 staan we stil bij de stand van zaken

Eindrapport –Groningen

met betrekking tot de projecten die moeten optellen tot het Groningse RES-bod van 5,7 TWh. In hoofdstuk 4 gaan we in op de betrokkenheid van Provinciale Staten, stakeholders en inwoners bij het proces na de RES 1.0. In hoofdstuk 5 beschrijven we de doorwerking van de eerder gedane aanbevelingen in het proces na de RES 1.0. Tot slot behandelen we in hoofdstuk 6 de resultaten van de onderzoeken naar de democratische legitimiteit in het proces na de RES 1.0 in vijf Groningse gemeenten. In dit rapport gebruiken wij vrij veel afkortingen. Dit is vanwege de aard van de RES niet te vermijden. Bijlage 5 bevat een overzicht van deze afkortingen voorzien van een uitleg.

Eindrapport –Groningen

2. Het proces na de RES 1.0 In dit hoofdstuk beschrijven we de RES-organisatie en het proces na de RES 1.0 in de regio Groningen. Met het proces na de RES 1.0 doelen we op de stappen die de provincie zette na de RES 1.0 in het kader van de energietransitie. We lichten eerst kort de organisatie van de RESregio Groningen ten tijde van de RES 1.0 toe – een uitgebreide toelichting op de organisatiestructuur heeft de Noordelijke Rekenkamer in het eerdere onderzoek opgenomen31 – om vervolgens in te gaan op de vervolgstappen na de vaststelling van de RES 1.0. Daarna behandelen we de organisatieontwikkeling richting de beoogde RES 2.0. We beschrijven tevens het functioneren, de samenwerking en de resultaten van de RES-organisatie. Met de informatie in dit hoofdstuk beantwoorden wij (delen van) de volgende deelvragen: 1. Welke processtappen zijn genomen na de RES 1.0, op welke wijze en welke instanties waren hierbij betrokken? 2. Hoe heeft de organisatie van de RES-regio zich ontwikkeld en welke resultaten kent die samenwerking? 4. Op welke wijze, waar en door welke instanties worden kaders gesteld?

2.1

De organisatie van de RES-regio Groningen 2021

Groningen is een afzonderlijke RES-regio bestaande uit de provincie, tien gemeenten, twee waterschappen en enkele maatschappelijke partners. De maatschappelijke partners die deelnemen aan de Groningse RES zijn Enexis, Gasunie, Groninger Energiekoepel, JongRES, Landen Tuinbouworganisatie (LTO) Noord, Nationaal Programma Groningen, New Energy Coalition, Natuur en Milieu Federatie (NMF), TenneT, VNO-NCW en Waterbedrijf Groningen.32 Afbeelding 1 toont door welke partij de netbeheerders, werkgevers en maatschappelijke organisaties vertegenwoordigd worden.

2.1.1 Bestuurlijk onderdeel De bestuurlijke opdrachtgevers van de Groningse RES-regio waren rond de RES 1.0 de Gedeputeerde Staten van Groningen, de colleges van B&W van de Groningse gemeenten en de

31 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: een onderzoek naar de democratische legitimatie van de

RES Groningen. 32 RES-regio Groningen. (2021). RES 1.0 Groningen, p. 23.

Eindrapport –Groningen

Dagelijkse Besturen (DB’s) van de waterschappen. Samen vormden zij de Stuurgroep, die maandelijks overlegde. Deze groep gaf sturing aan het RES-proces door kaders te stellen en te besluiten over producten die in het kader van de RES opgeleverd werden. Belanghebbende partijen namen niet allemaal zitting in de Stuurgroep, maar werden vertegenwoordigd door een aantal organisaties.33 Het Directieoverleg bewaakte de voortgang van de RES op hoofdlijnen en bestond uit een directielid van de provincie Groningen, een directielid van een waterschap en twee gemeentesecretarissen. Deze leden overlegden iedere zes weken. Het Directieoverleg stuurde het Projectbureau aan.34

2.1.2 Inhoudelijk onderdeel Het Projectbureau was verantwoordelijk voor het RES-traject tot aan de indiening van de RES 1.0. Aan het Projectbureau namen vijf vertegenwoordigers deel namens alle betrokken overheden. Het bureau bewaakte de voortgang van de producten en de werkgroepen en vertaalde deze naar eindproducten die uiteindelijk in de RES terecht kwamen.35 De Adviesgroep bestond uit ambtenaren van iedere deelnemende overheid. De Adviesgroep was verantwoordelijk voor het draagvlak van de RES binnen deelnemende organisaties. Onder deze groep hingen vier werkgroepen – Warmte, Draagvlak, Ruimte en Elektriciteit. De Adviesgroep stemde haar werkzaamheden af met de werkgroepen tijdens het tweewekelijkse overleg. De groep zorgde ervoor dat de werkgroepen de juiste informatie van de deelnemende overheden tot hun beschikking hadden voor verschillende onderdelen van de RES.36

33 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: een onderzoek naar de democratische legitimatie van de

RES Groningen, p. 20. 34 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES Groningen, p. 21. 35 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES Groningen, p. 21. 36 Noordelijke Rekenkamer. (2021). Regionale democratie vergt energie: een onderzoek naar de democratische legitimatie van de RES Groningen, p. 20.

Eindrapport –Groningen

Afbeelding 1: de samenstelling van de RES-regio Groningen anno 2021

2.2

Vervolgstappen na de RES 1.0

Het was oorspronkelijk de bedoeling dat iedere RES-regio in Nederland na de eerste strategie elke twee jaar een nieuwe RES zou ontwikkelen. Omdat een nieuwe RES met het in werking treden van de Omgevingswet plan-m.e.r.-plichtig zou zijn, maakt het NPRES sinds 2022 onderscheid tussen een Voortgangsrapportage en herijkt beleid in de vorm van een RES 2.0. Volgens het Klimaatakkoord moeten alle vergunningen op 1 januari 2025 verleend zijn. Voor de projecten die hierná vergund worden, zou het nog steeds mogelijk kunnen zijn om deze vóór

Eindrapport –Groningen

2030 te realiseren. 37 Overigens kunnen de maatregelen die concreet invulling geven aan de afspraken uit de RES, wel m.e.r.-plichtig zijn. In deze paragraaf beschrijven we de stappen die de provincie als overheid en als deelnemer aan de GET zette na de RES 1.0 in het kader van de energietransitie.

2.2.1 Op weg naar de RES 2.0 In 2022 stelde de RES-regio Groningen het Startdocument RES 2.0 op. Dit document bevatte samenwerkingsthema’s voor het Uitvoeringsprogramma, waaraan brede afspraken of intenties werden gekoppeld. Het Uitvoeringsprogramma legde de kaders vast voor de uitvoering van de RES 1.0. Daarnaast fungeerde het Startdocument als een voorbereiding op de ontwikkeling van de RES 2.0. De afspraken uit de RES 1.0 gaan over de periode tot 2030. In het Startdocument RES 2.0 geven de overheden aan ook naar de lange termijn te kijken, richting 2050. .38 De afspraken binnen de samenwerkingsthema’s bestonden onder andere uit het monitoren van het RES-bod, het ontwikkelen van een aanpak voor zon-op-dak, het samenwerken als regio en het uitvoeren van participatie van inwoners, maatschappelijke partners en volksvertegenwoordigers in de planvorming van de energietransitie.39

2.2.2 Van RES 2.0 naar Voortgangsdocument In paragraaf 1.3 legden we uit dat de RES-regio’s de keuze kregen voorgelegd tussen een Voortgangsrapportage en een RES 2.0 bestaande uit herijkt beleid. De RES-regio Groningen koos voor het opstellen van een voortgangsrapportage, omdat in de periode na de RES 1.0 geen nieuwe ambities zijn vastgesteld, geen nieuwe plannen zijn gemaakt en geen nieuwe zoekgebieden zijn aangewezen voor zon en wind op land.40 In de Voortgangsrapportage 2.0 geeft de RES-regio Groningen aan op koers te liggen het bod van 5,7 TWh in 2030 te realiseren. Essentieel punt hierbij is dat de transportcapaciteit van het elektriciteitsnet moet worden uitgebreid. Elke gemeente in Groningen levert hier een bijdrage aan onder de volgende voorwaarden: ▪ Elke gemeente staat voor haar eigen ambitie voor wat betreft het opwekken van hernieuwbare elektriciteit. ▪ Gemeenten leggen elkaar geen extra opgave op en gaan niet over de ambities van andere gemeenten. ▪ De RES -regio monitort de voortgang van het bod en geeft bij elke tweejaarlijkse actualisatie van de RES een update daarvan. ▪ Bij het niet halen van de eigen gemeentelijke ambitie, wordt het tekort niet zonder overeenstemming bij een andere gemeente neergelegd.41

37 https://www.regionale-energiestrategie.nl/resregios/resen+per+regio/default.aspx, benaderd op 26 september 2024. 38 RES-regio Groningen (2022). Startdocument RES 2.0 RES Groningen, pp. 1-3. 39 RES-regio Groningen (2022). Startdocument RES 2.0 RES Groningen, pp. 1-3. 40

RES-regio Groningen. (2023). Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen.

41 RES-regio Groningen. (2023). Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen.

Eindrapport –Groningen

Op 31 oktober 2023 stelden Gedeputeerde Staten voor geen zonneparken meer toe te staan die niet in de RES 1.0 waren voorzien. Op 20 december 2023 namen Provinciale Staten onderstaande besluiten hierover: ▪ geen medewerking meer te verlenen aan zonneparken op landbouwgrond bovenop de afspraken van de RES 1.0;42 ▪ Gedeputeerde Staten in overleg met gemeenten te laten bepalen welke zonneparken nog onder de RES 1.0 afspraken vallen en hierbij zoveel mogelijk het open landschap te ontzien; ▪ in te stemmen om deze beleidswijziging en het bestuursakkoord tussen IPO, VNG en het Rijk over zonneparken te verwerken in de actualisatie van de Omgevingsverordening en de nieuwe Omgevingsvisie;43 en ▪ voorlopig geen medewerking meer te verlenen aan bestemmingsplanwijzigingen voor grootschalige batterijopslag op ongewenste locaties, vooruitlopend op de ontwikkeling van nieuwe beleidskaders in de Omgevingsvisie en -verordening.44 In de voortgangsrapportage staat dat een aantal plannen voor zonne- en windenergie nog in ontwikkeling is. Het gaat om 1,66 TWh aan wind- en zonne-energie.45 In de Voortgangsrapportage 3.0 geeft de RES-regio Groningen aan dat er grote zorgen zijn over het behalen van de doelstelling van 5,7 TWh.

De opwek van 5,7 TWh in 2030 is buiten bereik als er geen oplossingen komen voor netcongestie, vertraagde vergunningverlening en afnemend rendement door dalende stroomprijzen en oplopende bouwkosten.46

2.2.3 Kaders, visies en programma’s Naast het Startdocument en de Voortgangsrapportage stelden de RES-regio Groningen, Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten verschillende documenten vast die direct raken aan de RES. Hieronder worden de documenten waarvan de Noordelijke Rekenkamer vast heeft kunnen stellen dat ze in RES-verband zijn ontwikkeld, beschreven. Participatiekader Vanuit de RES-organisatie is eind 2022 gewerkt aan een concept-participatiekader, dat zou fungeren als een handreiking voor gemeenten. 47 De provincie Groningen besteedde zelf geen aandacht aan participatie bij individuele projecten.48 De provincie gaf aan dat de RES-regio het participatiekader niet afmaakte, omdat de betrokken Groningse overheden niet tot overeenstemming konden komen over één participatieaanpak.49

Kleinschalige energie-initiatieven van inwoners blijven mogelijk.

43 Het betreft hier de Bestuurlijke verankering van voorkeursvolgorde zon. Deze voorkeursvolgorde is als volgt, zonne-energie: 1. op

daken en gevels 2. Op terreinen en objecten binnen gebouwd gebied 3. Op terreinen en objecten in het landelijk gebied 4. Op landbouw- en natuurgronden https://open.overheid.nl/documenten/34c845f6-5752-4978-8ed5-83fb5648b26a/file. 44 Provinciale Staten Groningen. Besluit 43/2023, 2023-116799. 45 RES-regio Groningen. (2023). Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen, p. 6. 46 RES- regio Groningen, Voortgangsrapportage RES 3.0 Groningen, 27 mei 2025.. 47 RES-regio Groningen. (2023). Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen. 48 Gebaseerd op een interview met een medewerker van de provincie Groningen op 2 juli 2024. 49 Gebaseerd op schriftelijke communicatie met een medewerker van de provincie Groningen op

Eindrapport –Groningen

Omgevingsvisie Door een Startnotitie vast te stellen, zetten Provinciale Staten een traject in gang om te komen tot een nieuwe omgevingsvisie. 50 In dit traject zijn verschillende rapporten opgesteld. Deze rapporten komen aan bod in de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD), die is opgesteld door een externe partij. 51 In de NRD staat dat de RES planologisch moet worden verankerd in de omgevingsvisie (en eventueel in de omgevingsverordening) van de provincie, alsook in de omgevingsvisies en omgevingsplannen van de betreffende gemeenten. Belanghebbende konden hun zienswijze indienen over de concept NRD.52 Eén van de opgestelde rapporten betreft een evaluatie zonbeleid die de provincie in 2022 liet opstellen door Royal HaskoningDHV. Hierbij waren stakeholders betrokken in gesprekken en werksessies.53 De provincie verwacht de conceptomgevingsvisie in 2025 te kunnen publiceren.

Provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur, Energie en Klimaat (pMIEK) Gedeputeerde Staten stelden op 20 juni 2023 de pMIEK 1.0 vast en informeerden Provinciale Staten hierover.54 De provincie beschrijft het pMIEK als volgt: “In het pMIEK geeft de provincie inzicht in de prioritaire, regionale energie infrastructuurprojecten die (dreigende) knelpunten in het bestaande net verhelpen, gewenste ruimtelijk-economische ontwikkelingen mogelijk maken en/of passen binnen het energiesysteem van de toekomst.”55 Gedeputeerde Staten kozen voor een focus op de elektriciteitsinfrastructuur, omdat hier de meest urgente knelpunten liggen. Vanwege netcongestie wordt het steeds moeilijker om energie te vervoeren. Afgaande op de tekst in het pMIEK, kwam dit tot stand in samenwerking met gemeenten, netbeheerders en andere stakeholders. Volgens het pMIEK zijn de stakeholders vertegenwoordigd in de sectorale plannen – waaronder de RES – en kunnen zij input leveren en reflecteren op producten en discussies. Op 20 januari 2025 stelden Provinciale Staten het pMIEK 2.0 vast. Deze editie omvat een verdieping en verbreding ten opzichte van het van het pMIEK 1.0.

In de ambtelijke en bestuurlijke overlegstructuren, waaronder de Energyboard, zijn het pMIEK 2.0 afgestemd met gemeenten en netbeheerders.56 Leidraad Ecologie op Zonne- en Windparken in Groningen In opdracht van de RES-regio Groningen heeft Natuur en Milieufederatie Groningen een Leidraad Ecologie op Zonne- en Windparken opgesteld. Het Groningse RES-bod om 5,7 TWh duurzame energie op te wekken moet met zonne- en windenergie gerealiseerd worden. Het is volgens Natuur en Milieufederatie van belang de ecologische situatie in acht te nemen bij het opwekken van duurzame energie. De Leidraad Ecologie biedt een handvat aan vergunningverlenende instanties, zodat deze beter in staat zijn te toetsen of de ingediende verzoeken voldoen aan zowel

50 Provinciale Staten Groningen. Besluit 40/2020, 2020-077197. 51 Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs BV, PlanMER Omgevingsvisie provincie Groningen, Notitie Reikwijdte en Detailniveau

(NRD) in opdracht van de provincie Groningen, 13 februari 2024. 52 Onder andere de gemeente Pekela en een inwoner van Haren dienden een zienswijze in. 53 Royal HaskoningDHV. (2022). Kwalitatieve Evaluatie Zonbeleid provincie Groningen. 54 Brief Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten, dossiernummer K37361, documentnummer 2023-059953, 20 juni 2023. 55 Provincie Groningen. (2023). Provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie & Klimaat. 56 Provincie Groningen. (2023). Provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie & Klimaat en Provincie Groningen. (2025). Provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie & Klimaat 2.0.

Eindrapport –Groningen

de opwek van duurzame energie als de verbetering van de biodiversiteit. De Leidraad Ecologie is nadrukkelijk niet bedoeld als hulpmiddel bij het aanwijzen van zoekgebieden voor zonne- en windparken.57

2.3

De organisatie van de RES-regio Groningen 2024

Na de vaststelling van de RES 1.0 is de organisatie van de regio ingrijpend veranderd. De redenen hiervoor waren volgens de RES-regio Groningen om de controle op stukken, voortgang en financiën te verbeteren, een politiek-bestuurlijke discussie op gang te brengen en de betrokkenheid van stakeholders te vergroten.58 Volgens de regio Groningen voldoet de nieuwe structuur aan het ‘gebruikelijke’ model in overheidsorganisaties: een driehoeksverhouding tussen bestuur, management en beleidsadviseurs. 59 Afbeelding 2 toont de nieuwe organisatiestructuur van de RES-regio Groningen. Kader IV: de Groninger Energietafel Na de vaststelling van de RES 1.0 is binnen de RES-regio Groningen de Groninger Energietafel (GET) opgericht. De provincie beoogde met de oprichting van de GET een grotere betrokkenheid van stakeholders te realiseren.60 Aan de GET nemen vertegenwoordigers van verschillende deelnemers van de Groningse RES plaats. Zij bespreken hier samen de plannen en besluiten voor de RES. 61 De vertegenwoordigers van de maatschappelijke partners hebben een adviserende rol binnen de GET. Voor de deelname aan de GET is geen nieuwe stakeholderanalyse uitgevoerd. 62 Een stakeholder kan altijd een verzoek tot toetreding indienen bij de voorzitter van de GET, waarover de overige deelnemers kunnen overleggen. Het besluit over het inwilligen van het verzoek wordt genomen door de bestuurders. 63

2.3.1 Opdrachtgever en -nemer De Ambtelijk Opdrachtgever (AO) geeft de opdracht tot opstelling van de RES aan de REScoördinator. De AO is tevens opdrachtnémer van de Stuurgroep. De AO bestaat uit een gemeentesecretaris, een MT-lid van een waterschap en een directeur van de provincie Groningen. Samen zijn zij verantwoordelijk voor de inzet van ambtenaren in het RES-proces en het beschikbaar stellen van budget van de RES-coördinator. Deze coördinator legt verantwoording af aan de AO.64

57 Natuur en Milieufederatie Groningen en RES-regio Groningen. (2023). Leidraad Ecologie op Zonne- en Windparken in Groningen,

pp. 3-4. 58 RES-regio Groningen. Governance RES 2.0 Groningen, p. 1. 59 RES-regio Groningen. (2022). Startdocument RES 2.0, RES Groningen, p. 5. 60 Gebaseerd op een e-mailwisseling met een medewerker van de provincie Groningen op 9 april 2024. 61 RES-regio Groningen. Governance RES 2.0 Groningen, p. 3. 62 Gebaseerd op een e-mailwisseling met een medewerker van de provincie Groningen op 9 april 2024. 63 https://resgroningen.nl/actueel/2774777.aspx?t=Energy-Board-Groningen-is-eenfeit#:~:text=Groninger%20Energietafel%20(GET)&text=De%20GET%20Is%20bedoeld%20als,of%20besluitvorming%20in%20de%20E B., benaderd op 27 september 2024. 64 RES-regio Groningen. Governance RES 2.0 Groningen, p. 2.

Eindrapport –Groningen

2.3.2 Besluitvorming De besluitvorming over de RES vond plaats binnen de Stuurgroep, zo ook over het opstellen van een Voortgangsrapportage als opvolger van de RES 1.0.65 Deze Stuurgroep bestaat uit bestuurders van de tien Groningse gemeenten, twee waterschappen en de provincie en wordt geleid door een voorzitter of vicevoorzitter. Sommige stakeholders haken bestuurlijk aan bij de GET, die input levert aan de Energyboard. Stakeholders maken geen deel uit van de besluitvorming. 66 De Stuurgroep neemt besluiten aan de hand van de behandelde stukken in de GET. De Stuurgroep bepaalde vervolgens of en welke stukken ter vaststelling aan de colleges en dagelijks besturen werden voorgelegd. De uiteindelijke besluiten werden genomen in de raden, besturen en staten, die tevens de bestuurlijke kaders van de RES accorderen.67 Sinds 1 juni 2024 vervangt de Energy Board (EB) de Stuurgroep. Stakeholders maken geen deel uit van de besluitvorming. Kader V: Energy Board Per 1 juni 2024 is in de RES-organisatie Groningen de Energy Board (EB) in het leven geroepen. Dit is een bestuurlijk overlegplatform waarin bestuurders besluiten voor de verschillende overheden voorbereiden. 68 Doel is om de ontwikkelingen rond de energietransitie integraal af te stemmen in het kader van beleidsontwikkeling. De EB vervangt de Stuurgroep binnen de RES-organisatie. DE EB wordt geadviseerd door de GET.

De EB is opgezet om de RES met de pMIEK te vervlechten. 69

2.3.3 Voorbereiding en ondersteuning De Regietafel fungeert als verbinding tussen bestuurders en ambtenaren. Deelnemers aan de Regietafel – bestuurders uit de Stuurgroep – hebben het karakter van portefeuillehouders die gekoppeld zijn aan projectleiders van de verschillende werkgroepen. Deze portefeuillehouders zijn tevens woordvoerders van de deelgroepen. Onder de Regietafel hangen de werkgroepen Elektriciteit, Economie en werkgelegenheid, Lokaal eigendom, Ruimte, Warmte en Participatie. De naam van één werkgroep moet nog nader worden bepaald. De tafel controleert de kwaliteit van de stukken, voortgang en financiën binnen de RES-organisatie. Daarnaast bereidt deze tafel de stukken voor de GET en de Stuurgroep voor. De Regietafel werkt nauw samen met het Werkbureau om te zorgen dat de GET en de Stuurgroep de juiste stukken ontvangen.70 Kader VI: Strategisch Overleg Per 1 juni 2024 is in de RES-organisatie Groningen het Strategisch Overleg (SO) opgezet. Het SO vervangt de Regietafel en fungeert als voorportaal van de GET en de EB. Dit overleg bewaakt de voortgang en samenhang van thema’s binnen de EB en adviseert hierover. Net als de EB is het SO opgezet om de RES met de pMIEK te vervlechten.71

65 Gebaseerd op een gesprek met een medewerker van de provincie op 2 juli 2024. 66 Gebaseerd op e-mailwisselingen met verschillende maatschappelijke partners op 29 oktober en 4 november 2024. 67 RES-regio Groningen. Governance RES 2.0 Groningen, pp. 1-2. 68 https://resgroningen.nl/actueel/2774777.aspx?t=Energy-Board-Groningen-is-een-

feit#:~:text=Groninger%20Energietafel%20(GET)&text=De%20GET%20Is%20bedoeld%20als,of%20besluitvorming%20in%20de%20E B., benaderd op 27 september 2024. 69 RES-regio Groningen. Invlechten Governance RES – pMIEK, p. 2. 70 RES-regio Groningen. Governance RES 2.0 Groningen, p. 1. 71 RES-regio Groningen. Invlechten Governance RES – pMIEK, p. 3.

Eindrapport –Groningen

Het Werkbureau is verantwoordelijk voor het operationele proces van de RES en ondersteunt de hierboven genoemde werkgroepen bij het inhoudelijke werk. Dit bureau bestaat uit projectleiders van de werkgroepen, een projectsecretaris, een projectondersteuner en een communicatiemedewerker. Zij zijn verantwoordelijk voor het opstellen van de werkplannen en voorstellen. Ook beschikt het Werkbureau over extra inhoudelijke ondersteuning. Het Werkbureau: ▪ levert leiders van de werkgroepen; ▪ coördineert de totstandkoming van de inhoud van de RES; ▪ ondersteunt de GET en de Stuurgroep; ▪ regisseert het ambtelijk proces voor het opstellen van de RES 2.0 Groningen; en ▪ stelt voortgangsrapportages op.72 Het Werkbureau wordt aangestuurd door een RES-coördinator, die: ▪ afstemt tussen projectleiders en werkgroepen; ▪ bepaalt welke stukken aan de Regietafel worden voorgelegd; ▪ verantwoordelijkheid draagt voor het Werkbureau; ▪ het werk van het Werkbureau organiseert; ▪ de communicatie over de RES 2.0 coördineert; ▪ verantwoordelijkheid draagt voor het toegekende budget; en ▪ halfjaarlijks rapporteert aan de Regietafel.73 De Beleidsadviesgroep (BAG) adviseert het Werkbureau op beleidsmatig en bestuurlijk niveau over de verschillende werkgroepen. In de BAG zitten de RES-coördinator, de provincie, tien gemeenten, twee waterschappen, Enexis en NPRES.

Het betreft ook beleidsadviseurs van de stakeholders die plaats hebben genomen in de GET.74

72 RES-regio Groningen. Governance RES 2.0 Groningen, pp. 1-3. 73

RES-regio Groningen. Governance RES 2.0 Groningen, p. 4.

74 RES-regio Groningen. Governance RES 2.0 Groningen, p. 4.

Eindrapport –Groningen

Afbeelding 2: de samenstelling van de RES-regio Groningen tot 1 juli 2024

2.4

Resultaten RES-regio Groningen

De RES werd afgelopen jaren onderdeel van de algemene energietransitie. Volgens de provincie Groningen rijst daarom steeds vaker de vraag of de Groningse overheden nog aan een

Eindrapport –Groningen

afzonderlijke RES werken.75 Dit mede omdat de RES-regio Groningen al een groot deel van het in de RES 1.0 gestelde doel van 5,7 TWh bereikt heeft (zie hoofdstuk 3). Concrete resultaten van de RES-samenwerking in Groningen zijn de inhoudelijke producten, zoals het Startdocument RES 2.0 en de Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen. Deze lichtten we toe onder hoofdstuk 2.2.

2.5

Samenvattende bevindingen

Organisatiestructuur ▪ De RES werd onderdeel van de algemene energietransitie in Groningen. ▪ De organisatiestructuur van de Groningse RES-regio veranderde tussen 2021 en 2024. De nieuwe structuur voldoet aan het gebruikelijke model in overheidsorganisaties; een driehoeksverhouding tussen bestuur, management en beleidsadviseurs. ▪ Met het oprichten van de Groninger Energietafel beoogde de provincie een grotere betrokkenheid van stakeholders te realiseren. ▪ De focus van de RES-regio verschoof tussen 2021 en 2024 van strategievorming naar uitvoering. Vervolgstappen na de RES 1.0 ▪ De Groningse RES-regio koos in 2023 voor een Voortgangsrapportage 2.0, omdat de regio de RES niet herijkte. ▪ Na de vaststelling van de RES 1.0 stelde de provincie een participatiekader en de pMIEK vast. Ook begon ze met de totstandkoming van de Omgevingsvisie. Resultaten ▪ Concrete resultaten zijn de in RES-verband opgeleverde producten, zoals het Startdocument RES 2.0 en de Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen.

75 Gebaseerd op een gesprek met een medewerker van de provincie op 2 juli 2024.

Eindrapport –Groningen

3. Stand van zaken In dit hoofdstuk beschrijven we de mate waarin de RES-regio Groningen haar doel bereikt: het opwekken van 5,7 TWh hernieuwbare elektriciteit. In eerste instantie waren we voornemens de voortgang per project te onderzoeken. De Stuurgroep RES duidt in de Voortgangsrapportages RESGroningen de voortgang van het RES-bod in zijn totaliteit en niet op projectniveau. Wij sluiten ons aan bij deze systematiek, omdat deze past bij ons onderzoek over de betrokkenheid van Provinciale Staten, stakeholders en inwoners op regionaal niveau. Lokale overheden voeren de projecten op lokaal niveau uit. We maken in het RES-bod, net als in de Voortgangsrapportages, onderscheid tussen de gerealiseerde opwek, de verwachte opwek vanuit projecten die nog in de pijplijn zitten en nog in te vullen ambities van de RES-regio. De ontwikkeling beschrijven we op basis van de door de RES-regio uitgevoerde monitoring. Met de informatie in dit hoofdstuk beantwoorden we de derde deelvraag: 3. Wat is de stand van zaken met betrekking tot de projecten waar de RES 1.0 op doelde?

3.1

Monitoring

Monitoring van het RES-bod doet de RES-regio zelf. De cijfers uit dit hoofdstuk zijn afkomstig uit de Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen en de Voortgangsrapportage RES 3.0 Groningen.76 We vergelijken de stand van zaken van de RES 1.0 met die in de Voortgangsrapportage. De Groningse RES is een optelsom van uitgevoerde projecten, goedgekeurde projecten en ambities waar nog geen projecten aan gekoppeld zijn. De RES-organisatie gebuikt de monitoring om de ontwikkeling van deze ambities bij elkaar op te tellen en zodoende in kaart te brengen in hoeverre het RES-bod wordt behaald. Gemeenten behouden hun autonome besluitvorming en het niet behalen van een ambitie van de ene gemeente kan niet leiden tot een gedwongen plus bij een andere gemeente.77

3.2

Ontwikkeling in het RES-bod

In deze paragraaf beschrijven we de ontwikkelingen in het Groningse RES-bod.

76 RES-regio Groningen. (2023). Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen en RES- regio Groningen, Voortgangsrapportage RES 3.0

Groningen, 27 mei 2025. 77 RES-regio Groningen. (2021). RES 1.0 Groningen; RES-regio Groningen. (2023). Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen.

Eindrapport –Groningen

Het Groningse RES-bod is 5,7 TWh. Als alle ambities ten ontwikkeling komen, komt de duurzame opwek van elektriciteit tot 6,4 TWh. In figuur 1 geven we de stand van zaken aan het begin van de uitvoering van de RES weer. Deze bestaat voor 4,10 TWh uit projecten die reeds bestonden. Projecten die in de pijplijn zaten, dus waar concreet zicht op het realiseren ervan was, zorgen voor een waarde van 1,20 TWh. In gemeentelijke plannen was daarnaast ruimte voor een totaal van 1,10 TWh. Voor deze ruimte was op dat moment nog geen invulling. In de tweede kolom van figuur 1 geven we de stand van zaken weer ten tijde van de Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen. In juli 2023 is 4,41 TWh aan hernieuwbare elektriciteit gerealiseerd in de RES-regio Groningen. Voor 1,67 TWh aan projecten is concreet in beeld hoe dit gerealiseerd gaat worden. Voor een beperkt deel van de opgave van de RES-regio is nog geen concrete invulling, te weten 1,74 TWh. De derde kolom van figuur 1 geeft de stand van zaken weer ten tijde van de Voortgangsrapportage RES 3.0 Groningen. Toen was 4,49 TWh gerealiseerd. Voor 2,02 TWh zijn projecten in ontwikkeling en voor 0,48 TWh is nog geen concrete invulling.78

Voortgang RES-Groningen bod 5,7 TWh 8 7

TWh

5 4 3 2 1 0 RES 1.0 Gerealiseerde projecten

Voortgangsrapportage Voortgangsrapportage 2023 2025 Projecten in de pijplijn Ambitie zonder invulling

RES-bod

Figuur 1: stand van zaken RES 1.0 en Voortgangsrapportage

3.3 ▪

Samenvattende bevindingen

De totale verwachte opwek van de RES-regio Groningen is in 2023 4,42 TWh. In 2025 is dit 4.49 TWh.

78 Technologische ontwikkelingen leiden ertoe dat wind- en zonneparken meer opleveren. Dit is de reden dat de opbrengsten in de

RES 3.0 omhoog zijn bijgesteld ten opzichte van de RES 1.0 en de Voortgangsrapportage RES 2.0. Zie: RES- regio Groningen, Voortgangsrapportage RES 3.0 Groningen, 27 mei 2025, p. 7.

Eindrapport –Groningen

▪ ▪

In 2023 was voor 1,67 TWh aan projecten in de pijplijn. In 2025 was dit 2,02 TWh. De nader te bepalen ambitie bedroeg in 2023 1,74 TWh. In 2025 was dit 0,48 TWh.

Eindrapport –Groningen

4. Democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0 4.1

Inleiding

In hoofdstuk 2 beschreven we het proces ná de RES 1.0. In dit hoofdstuk beschrijven we de mate van betrokkenheid van volksvertegenwoordigers, maatschappelijke actoren en inwoners bij dat proces. De mate van betrokkenheid scoren we op basis van onze Scorekaart Democratische Legitimiteit. Het betreft dezelfde scorekaart die we gebruikten in ons onderzoek uit 2021.79 Per thema beschrijven we kort het belang ervan, waarna we de resultaten schematisch weergeven in een tabel. Ook vergelijken we deze resultaten met de resultaten van ons onderzoek uit 2021. Onder iedere tabel volgt de onderbouwing. We belichten waar nodig afzonderlijke onderdelen van dit proces. We gaan hierbij in op de verschillende documenten die wij scharen onder het proces ná de RES 1.0. Met de informatie in dit hoofdstuk beantwoorden we de vijfde deelvraag: 5. In hoeverre zijn er veranderingen in de democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0 ten opzichte van de RES 1.0? Voor het invullen van de scorekaart maakten we gebruik van onderstaande legenda. Score

Betekenis

Onvoldoende

Deels voldoende

Voldoende

Niet te beoordelen

De NRK kon op basis van de gegevens geen inhoudelijke score geven of de score vloeit voort uit een negatieve score op een eerdere indicator

n.v.t.

Indicator is niet van toepassing

Volgens het Klimaatakkoord moeten gemeenten, waterschappen en provincies per regio zorgdragen voor een goede en tijdige informatieverstrekking richting inwoners over de plannen

Voor meer informatie over de scorekaart: Heslinga, S., De Jong, P.O. & Schaap, L. (2023). Regionale Energiestrategieën vergen meer democratie. Bestuurswetenschappen, nummer 2 (2023), pp. 10-30.

Eindrapport –Groningen

uit de RES. Op deze manier moeten inwoners in staat worden gesteld om effectief mee te denken in de strategievorming. 80 De Noordelijke Rekenkamer gaat in dit onderzoek in op inwonerparticipatie over het proces na de RES 1.0 op regionaal niveau. Participatie over gemeentelijk beleid of individuele energieprojecten zien wij niet als onderdeel van het proces na de RES 1.0 op regionaal niveau.

4.2

Volksvertegenwoordigers en de RES

4.2.1 Verankering van het proces ná de RES 1.0 in verkiezingsprogramma’s en bestuursakkoorden Het eerste thema van de scorekaart democratische legitimiteit is de verankering van het proces ná de RES 1.0 in verkiezingsprogramma’s of bestuursakkoorden. In deze documenten geven volksvertegenwoordigers aan wat de plannen en ambities zijn binnen bepaalde beleidsvelden voor een bepaalde periode. De mate waarin de volksvertegenwoordigers erin slagen deze plannen te realiseren, kan voor kiezers een indicatie zijn voor de daaropvolgende verkiezingen.81 Dit thema bevat vier indicatoren. In dit onderzoek namen we het hele proces na de RES 1.0 mee. In dat proces werd de RES onderdeel van de algemene energietransitie. Daarom weegt het benoemen van aan de RES verwante thema’s in verkiezingsprogramma’s en het bestuursakkoord mee voor de scorekaart. Wij scoorden de eerste drie indicatoren oranje, omdat de thema’s weliswaar aan bod kwamen in de verkiezingsprogramma’s en het bestuursakkoord maar niet expliciet in verband gebracht werden met de RES of het RES-bod. Tabel 1: Bevindingen verankering van het proces ná de RES 1.0 in verkiezingsprogramma's

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Campagne

Verkiezingsprogramma

Bestuursakkoord

Omzetten in beleid

De eerste indicator is in hoeverre de RES als belangrijk thema is behandeld tijdens de campagne, bijvoorbeeld in debatten, traditionele media of sociale media. In de meeste verkiezingsdebatten is de RES niet als onderwerp behandeld. In een van de debatten benadrukten de deelnemers het belang van inwonerparticipatie bij duurzame opwek, waarna ze opmerkten dat dit sinds 2019 uit de RES kan volgen, maar dat hier niets van terecht is gekomen.82

80 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. (2019). Klimaatakkoord, p. 218. 81 Beckers, V., Dijkstra, G., Edwards, A. & Fenger, M. (2007). Governance and the democratic deficit. (1e ed) Burlington: Ashgate

Publishing Limited, p. 44. 82 RTV Noord. (2023). Verkiezingsdebat Provinciale Staten in Forum Groningen. https://www.youtube.com/watch?v=e2FVLns-2MA, benaderd op 5 september 2024.

Eindrapport –Groningen

Bij de volgende indicator staat de vraag centraal in hoeverre volksvertegenwoordigers het onderwerp benoemen in verkiezingsprogramma’s. Negentien politieke partijen deden in 2023 mee aan de Provinciale Statenverkiezingen. Alle verkiezingsprogramma’s gingen in op thema’s die raken aan de RES, zoals zon-op-dak, inwonerparticipatie en netcongestie. De deelnemende politieke partijen benoemden de RES zelf niet of nauwelijks. Het is voor de democratische legitimiteit van belang in hoeverre het proces ná de RES een plek krijgt in het bestuursakkoord; de derde indicator. Na de verkiezingen hebben vier van de veertien politieke fracties een hoofdlijnenakkoord opgesteld, genaamd: “Veur Mekoar”. Volgens dit hoofdlijnenakkoord draagt Groningen met de Regionale Energiestrategie “nu meer dan evenredig bij aan het opwekken van duurzame energie in Nederland”. In hoeverre de provincie haar standpunten ten opzichte van de RES hierop aanpast, maakt ze niet duidelijk. Daarnaast willen de coalitiepartijen samen optrekken met inwoners, andere overheden, maatschappelijke organisaties en bedrijven, omdat de omschakeling naar nieuwe vormen van energie en aanpassingen vanwege klimaatverandering invloed hebben op de leefomgeving en het landschap. De coalitiepartijen maken deze ambitie niet concreet. Daarom scoren we deze indicator ‘deels voldoende’.

Tot slot is het relevant dat volksvertegenwoordigers de plannen weten om te zetten in beleid. Voor de coalitie is het makkelijker om uitvoering te geven aan beleidsvoornemens dan voor de oppositie. Binnen de Nederlandse decentrale politiek zijn samenwerken en compromissen sluiten essentieel. Dit maakt het moeilijk om alle plannen om te zetten in beleid, zo ook voor de RES. Bovendien bemoeilijkt de interbestuurlijke samenwerking tussen Rijk, provincies en gemeenten het beleidsvormingsproces. De provincie kon haar ambities uit het coalitieakkoord nog niet toepassen op de RES, omdat de RES-regio sinds het vaststellen van de RES 1.0 geen herijking doorvoerde. Wel stelden Provinciale Staten onder andere de Omgevingsvisie en het Statenbesluit Geen zonneparken op landbouwgrond boven op de RES 1.0 vast. Dit is de reden dat deze indicator een ‘voldoende’ score krijgt.

4.2.2 Openheid agenda Het tweede thema is de openheid van de agenda. Wanneer een agendavormingsproces een open karakter heeft, is het makkelijker voor volksvertegenwoordigers om in te springen op elementen en signalen uit de samenleving. Zo kunnen zij beter de koers van het beleid bepalen. 83 Tabel 2 bevat vier indicatoren. Deze tabel heeft betrekking op de documenten die we in paragraaf 2.2 beschrijven. Tabel 2: Bevindingen openheid agenda

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Beleidsruimte

Betrokkenheid

Beckers, V., Dijkstra, G., Edwards, A. & Fenger, M. (2007). Governance and the democratic deficit. (1e ed) Burlington: Ashgate Publishing Limited, p. 44.

Eindrapport –Groningen

Invloed delen

Inzicht in beleidsproces

In de eerste plaats dient er beleidsruimte te zijn voor de volksvertegenwoordigers; in de tweede plaats moeten zij betrokken zijn. Provinciale Staten stelden de actualiseringen van de Omgevingsvisie, en het Koersdocument Dit is Groningen, vast. De overige documenten zijn ter kennisgeving voorgelegd. De mate waarin het bestuur invloed deelt met de volksvertegenwoordiging is de derde indicator voor een open agenda. Formeel gezien stellen Provinciale Staten het beleid van de provincie vast en controleren ze de uitvoering ervan. Provinciale Staten oefenen invloed uit op de besluitvorming, onder andere aan de hand van het indienen van moties en amendementen. In tabel 3 geven we de ingediende moties en amendementen weer. Na de vaststelling van de RES 1.0 kregen volksvertegenwoordigers niet meer de kans om met moties of amendementen sturing te geven aan het dagelijks bestuur, of aan de bestuurlijke Stuurgroep van de GET. Bij besluitvorming over de actualisaties Omgevingsvisie en het koersdocument Dit is Groningen was deze mogelijkheid er wel. Tabel 3: Betrokkenheid Provinciale Staten

Document

Provinciale Staten

Datum behandeling

Moties en amendementen

Actualisatie Omgevingsvisie provincie Groningen 2021

Vastgesteld84

2 februari 2022

2 moties ingediend, 0 aangenomen.

Actualisatie Omgevingsvisie provincie Groningen 2022

Vastgesteld85

25 mei 2022

Startdocument RES 2.0 Groningen

Ter kennisgeving86

28 september 2022

Koersdocument Dit is Groningen

Vastgesteld87

28 september 2022

3 moties ingediend waarvan 1 aangenomen.

Notitie Reikwijdte en Detailniveau Omgevingsvisie

Ter kennisgeving88

5 maart 2023

Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen

Ter kennisgeving89

24 mei 2023

84 https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/5e8fe8be-629b-489e-9563-

6088a5530f55?documentId=53d16602-105c-4ef1-a8e1-cbfb234031a2&agendaItemId=a1bf6510-56f1-4307-9234-03cb3de76f10, benaderd op 3 oktober 2024. 85 https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/7e66adbc-dd26-4b2a-8b92835ed7fda125?documentId=e68c1bf5-99ce-40fa-a930-7f6bd6e55682&agendaItemId=ba385638-24b2-4174-a8d9-251ab01b47db, benaderd op 3 oktober 2024. 86 https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/0aaba527-50d5-4e6e-af903286d75100dc?documentId=eeb55c6e-a9aa-49f4-8f43-060994ea5cda&agendaItemId=6137295b-b4fb-4564-b6e6-86bdde6b4cad, benaderd op 3 oktober 2024. 87 https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/0aaba527-50d5-4e6e-af903286d75100dc?documentId=bc54be08-605b-4865-96ca-dfb2bc0a377e&agendaItemId=5c7f01f4-997f-4470-b569-4f05daf0db4e, benaderd op 3 oktober 2024 88 https://www.provinciegroningen.nl/fileadmin/user_upload/Notitie_Reikwijdte_en_Detailniveau__NRD_.pdf, benaderd op 3 oktober 2024. 89 https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/b606822c-92f0-4c39-b0c24b9d772279a2?documentId=a137b45e-9b96-4bba-af57-bc0503d5f5cc&agendaItemId=159bdf24-31dc-40f2-9a97-c735ec91811f, benaderd op 3 oktober 2024.

Eindrapport –Groningen

pMIEK

Ter kennisgeving90

12 juli 2023

Actualisatie Omgevingsvisie provincie Groningen Oostpolder

Vastgesteld91

8 november 2023

7 moties ingediend, waarvan 1 aangenomen. 2 amendementen ingediend, waarvan 1 aangenomen.

Uitvoeringsprogramma Energie 2024-2027

Ter kennisgeving92

11 september 2024

Voortgangsdocument RES 3.0

Brief van GS aan PS 3 september 2025 met Voortgangsdocument, B-stuk (overige brieven van GS) in Statencommissie93

Tot slot dient het dagelijks bestuur inzicht te geven in het beleidsproces. De informatievoorziening aan de volksvertegenwoordigers kan op verschillende manieren vorm krijgen. Naast algemene informatievoorziening via de website van de RES-regio, ontvingen Statenleden informatie in de vorm van het Voortgangsdocument RES 2.0. Volksvertegenwoordigers kunnen door de RES-regio Groningen op de hoogte worden gehouden van de doelen, afspraken en ontwikkelingen om op basis daarvan besluiten te nemen. Onduidelijk is wat voor soort besluiten genomen kunnen worden. De communicatie richting volksvertegenwoordigers bestaat uit een nieuwsbrief waarvoor zij zich kunnen aanmelden en de RES-website die zij kunnen bezoeken. Gedeputeerde Staten boden Provinciale Staten de Voortgangsrapportage RES 3.0 per brief aan.94 Hier stelde één fractie schriftelijke vragen over, die door Gedeputeerde Staten werden beantwoord.95 Door documenten ter kennisgeving aan te bieden, geven Gedeputeerde Staten inzicht in het besluitvormingsproces.

4.2.3 Betrokkenheid volksvertegenwoordiging bij besluitvorming Het derde thema is de betrokkenheid van volksvertegenwoordigers bij de besluitvorming. Deze betrokkenheid gaat verder dan het stemmen over onderwerpen. Het is belangrijk dat volksvertegenwoordigers het proces daadwerkelijk kunnen beïnvloeden, bijvoorbeeld door erover te debatteren. Aan dit thema zijn in de scorekaart zeven indicatoren verbonden.

90 https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/c3314480-3ccd-4f65-bd9b-

161c06e60edd?documentId=fe612fdb-9387-4a2d-aa5c-09fa9043b6df&agendaItemId=2dcac51e-2bb2-4fe4-8cab-0cd1b3acd0d4, benader op 3 oktober 2024. 91 https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/db90a9dc-4493-46e6-861f16a6776c8891?documentId=7d4b4227-d08c-411a-a598-bca98765d325&agendaItemId=bbcec558-139c-48ff-933a-36cb80b992a0, benaderd op 3 oktober 2024. 92 https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/8e21ef27-6cb7-4f00-af2bc2d20b387014?documentId=15cd66ef-3aae-4aa3-85be-4b1da46b0e40&agendaItemId=478fc117-617d-4fe2-bcbf-689b6b04fbf5, benaderd op 3 oktober 2024. 93 Statencommissie 3 september 2025, punt B.02. 94 Statencommissie 3 september 2025, punt B.02. 95 Provinciale Staten: https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Document/24650158-c9a5-4778-b14011c882f7f18a?documentId=dec68852-2af7-4716-bf24-1002332d4dc9 en Provinciale Staten: https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Document/24650158-c9a5-4778-b14011c882f7f18a?documentId=f3ad6035-3a67-4e0e-b03e-89cdbaf7d75c.

Eindrapport –Groningen

Tabel 4: Bevindingen betrokkenheid volksvertegenwoordiging bij besluitvorming

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Informatie

Behandeling

Tijd

Vormgeving

Amenderen

Stemmen

Tegenstemmen

Gedeputeerde Staten hebben in het proces na de RES 1.0 Provinciale Staten voor een aantal documenten betrokken bij de besluitvorming (tabel 3). Provinciale Staten hadden voldoende informatie om besluiten te kunnen nemen en kregen voldoende tijd om deze tot zich te nemen. Gedeputeerde Staten waren voornemens momenten te organiseren voor volksvertegenwoordigers om nadere inhoudelijke toelichting te ontvangen over de RES Groningen. Daarnaast zou in het najaar van 2022 een conferentie georganiseerd worden door de RES-regio Groningen voor alle volksvertegenwoordigers over de ontwerp-RES 2.0. 96 Volksvertegenwoordigers stelden schriftelijke vragen over het voortgangsdocument RES 3.0 en de haalbaarheid van de RES-doelen. Wij scoorden de laatste vier indicatoren oranje, omdat Provinciale Staten niet bij alle documenten de mogelijkheid hadden te stemmen of moties en amendementen in te dienen.

4.2.4 Mate van controle Het vierde thema gaat over de mate waarin volksvertegenwoordigers hun controlerende taak kunnen uitvoeren. De controlefunctie is een uiting van één van de grondregels van het Nederlandse staatsrecht, namelijk het feit dat niemand een bevoegdheid kan uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle bestaat.97 Dit houdt in dat bestuurlijke organen een verantwoordingsplicht hebben tegenover vertegenwoordigende organen. Aan dit thema zijn in de scorekaart vier indicatoren verbonden. Tabel 4: Bevindingen controlerende taak volksvertegenwoordigers

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Kaderstelling

Periodieke toetsing

Verantwoording

Bijsturen

Gedeputeerde Staten hebben in het proces na de RES 1.0 geen besluitvorming gevraagd van Provinciale Staten over de Voortgangsrapportage. Hoewel de RES-regio’s van het NPRES de keuze

Belinfante, A.D. & Reede, J.L., de. (2015). Beginselen van het Nederlandse staatsrecht. (18e ed) Deventer: Wolters Kluwer. pp. 1415.

Eindrapport –Groningen

kregen tussen een voortgangsrapportage en een herijking van de RES, zijn Provinciale Staten niet betrokken geweest bij die keuze. Provinciale Staten toetsen de uitgangspunten en randvoorwaarden die de RES-regio Groningen voor zichzelf formuleerde niet periodiek. Het voortgangsdocument is ter informatie voorgelegd en het al dan niet halen van de RES-doelen is als verantwoordelijkheid bij de gemeenten neergelegd. Van bijsturen met betrekking tot de RES is geen sprake. Wel sturen Provinciale Staten Gedeputeerde Staten aan op onderwerpen die vallen onder het proces ná de RES 1.0, zoals het verbod op grootschalige zon op landbouwgrond.98 Provinciale Staten actualiseren periodiek de omgevingsvisie. Hier is een deel van de uitvoering van de RES-doelen vastgelegd. Om deze reden scoren wij een deel van de thema’s oranje.

4.2.5 Politiek-bestuurlijk draagvlak Het vijfde thema is de mate van politiek-bestuurlijk draagvlak voor het beleid. Dit wil zeggen dat er feitelijke steun moet zijn voor het beleid of voor aspecten daarvan. 99 Tabel 6 bevat twee indicatoren. Tabel 5: Bevindingen politiek-bestuurlijk draagvlak voor beleid

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Stemregels

Draagvlak

Aan dit thema zijn in de scorekaart twee indicatoren verbonden. Gedeputeerde Staten hebben in het proces na de RES 1.0 geen besluitvorming gevraagd van Provinciale Staten over het Startdocument en de Voortgangsrapportage. Het is daarom niet duidelijk of voor het Voortgangsdocument voldoende draagvlak bestaat. Over andere documenten konden Statenleden wel stemmen. Daar waar gestemd is, zijn de stemregels gevolgd. Zowel de actualisaties van de Omgevingsvisie als het Koersdocument zijn door Provinciale Staten vastgesteld, waardoor we voor deze documenten kunnen spreken van draagvlak.

4.2.6 Beleidsresultaten Het zesde en laatste thema is beleidsresultaten. In het onderzoek uit 2021 nam de rekenkamer de beleidsresultaten van de RES niet mee. De deelnemers werken nu een paar jaar aan de in 2021 vastgestelde doelen. Hoewel het nog steeds te vroeg is om de beleidsresultaten van de RES volledig in kaart te brengen, de RES loopt immers door tot 2030, maken we hier in het onderzoek een begin mee. We legden de provincie Groningen schriftelijk vragen voor met betrekking tot de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.

98 Provincie Groningen: https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Item/80385867-c3c6-42b0-bc8e-cf699fcae7b3,

benaderd op 6 juni 2025. 99 Pröpper, I. (2013) De aanpak van interactief beleid (3e ed.) Bussum: Uitgeverij Coutinho. p. 51.

Eindrapport –Groningen

Voor elk beleid is het van belang te weten of het doeltreffend en doelmatig is. Hiervoor moet het bevoegd gezag criteria opstellen en deze regelmatig toetsen. Het is voor de democratische legitimiteit belangrijk dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid openbaar wordt gemaakt. Dit thema bevat vier indicatoren. Tabel 6: Beleidsresultaten

Indicator

Score huidige onderzoek

Criteria

Evaluatie

+/-

Openbaarheid

Effectiviteit en doelmatigheid

Niet te beoordelen

De provincie rapporteert over drie indicatoren, namelijk de totale emissie van broeikasgassen, de totale productie van hernieuwbare energie en de voortgang van het RES-bod. Ze gebruikt de voorjaars- en najaarsnota om te kijken hoe het beleid en de financiën ervoor staan. Deze stukken zijn openbaar. Volgens de provincie is het lastig het beleid te sturen op basis van beleidsresultaten, omdat veel en diverse actoren betrokken zijn bij de energietransitie en deze uiteenlopende bevoegdheden hebben.100 De Groningse RES-regio moest in 2023 nog 1,67 TWh aan wind- en zonne-energie opwekken om tot haar doel te komen.101

4.3

Stakeholders en de RES

Voor het invullen van dit deel legden we de betrokken maatschappelijke organisaties schriftelijke vragen voor. We stuurden één herinnering. Drie maatschappelijke organisaties reageerden op onze vragen. Dit is te weinig om een betrouwbaar beeld te schetsen. Waar de schriftelijke beantwoording van vragen de enige bron is, scoren we daarom ‘niet te beoordelen’

4.3.1 De betrokken deelnemers Bij het eerste thema staan de betrokken deelnemers centraal. Aan dit thema zijn drie indicatoren verbonden. Tabel 7: Bevindingen betrokken deelnemers

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Actorenanalyse

Alle relevante actoren

Niet te beoordelen

Aandacht voor ‘stille’ belanghebbenden

Niet te beoordelen

Besluitvorming in het proces na de RES 1.0 vindt plaats in de Stuurgroep, met daarin de bestuurlijk vertegenwoordigers van de betrokken overheden. Dezelfde bestuurders zitten ook in de

100 Gebaseerd op een e-mailwisseling met een medewerker van de provincie op 2 december 2024. 101 Provincie Groningen: https://provinciegroningen.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/b606822c-92f0-4c39-b0c2-

4b9d772279a2?documentId=a137b45e-9b96-4bba-af57-bc0503d5f5cc&agendaItemId=159bdf24-31dc-40f2-9a97-c735ec91811f, benaderd op 6 juni 2025.

Eindrapport –Groningen

Groninger Energietafel. In dit orgaan nemen ook stakeholders deel.102 Deelnemende stakeholders zijn Enexis, Gasterra, Gasunie, Groninger Energiekoepel, Groninger Dorpen LTO-Noord, Nationaal Programma Groningen, Natuur en Milieufederatie Groningen, JongRES, New Energy Coalition, TenneT, VNO-NCW en Waterbedrijf Groningen.103 RES-regio Groningen heeft voor de samenstelling van de Groninger Energietafel geen actorenanalyse uitgevoerd. Niet alle belangen, zoals die van de inwoners, vertegenwoordiging, zijn vertegenwoordigd. De RES-regio ontplooide geen activiteiten om de ‘stille’ belanghebbenden te benaderen. Omdat er geen actorenanalyse is uitgevoerd, konden we de overige twee indicatoren niet beoordelen.

4.3.2 Openheid agenda Het tweede thema is de openheid van de agenda. Wanneer een agendavormingsproces een open karakter heeft, is het makkelijker voor de stakeholders om in te springen op elementen en signalen uit de samenleving. Zo kunnen zij makkelijker de koers van het beleid bijsturen.104 Tabel 8 bevat tien indicatoren. Tabel 8: Bevindingen openheid agenda

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Er is beleidsruimte

Rol stakeholders van tevoren bepaald

Bestuur deelt invloed

Procesafspraken voor besluitvorming

Niet te beoordelen

Inbreng deelnemers schriftelijk vastgelegd

Bestuur informeert stakeholders over wat met inbreng gebeurt

Bestuur weegt inbreng stakeholders mee

Niet te beoordelen

Bestuur geeft inzicht in afweging

Niet te beoordelen

Bestuur informeert stakeholders over stilliggen

n.v.t.

Bestuurders zijn transparant over input

Sommige stakeholders zijn bestuurlijk aangehaakt bij de RES Groningen, anderen hebben een adviserende rol aan de GET. Stakeholders kunnen zelf bepalen wat hun input is. Daarom scoren we deze indicator voldoende. De rol van de stakeholders, bijvoorbeeld in de GET of de Energy Board, is duidelijk. Daarom scoren we deze indicator voldoende. In de Stuurgroep (vanaf 2024 de Energy Board), het orgaan dat de besluiten neemt, nemen de deelnemende overheden de besluiten. Na een besluit van de Energy Board moeten de individuele besturen van de overheden deze besluiten nog in hun beleid opnemen. Hier hebben stakeholders geen invloed op. Daarom scoren we deze indicator ‘onvoldoende’. In hoeverre de stakeholders tevreden zijn met de

102 RES-regio Groningen. Governance RES 2.0 Groningen. RES-regio Groningen. 103 https://www.resgroningen.nl/over+de+res/partners/default.aspx, benaderd op 25 september 2024. 104

Beckers, V., Dijkstra, G., Edwards, A. & Fenger, M. (2007) Governance and the democratic deficit. (1e ed) Burlington: Ashgate Publishing Limited, p. 44.

Eindrapport –Groningen

procesafspraken heeft de rekenkamer niet kunnen achterhalen. Deze indicator kunnen we dus niet inhoudelijk beoordelen. Van de bijeenkomsten van de Stuurgroep wordt een verslag gemaakt waardoor de inbreng van stakeholders op schrift wordt gesteld. Dit is de reden dat we deze indicator als voldoende scoren. De rekenkamer trof geen documenten aan waarin het bestuur inzicht geeft in wat ze met de input van stakeholders doen. Dit is de reden dat we deze indicator als onvoldoende scoren. In hoeverre het voor stakeholders wél duidelijk is wat het bestuur met de input doet, kon de rekenkamer niet achterhalen. Daarom scoren we deze indicator ‘onbekend’. Het RES-proces lag niet stil. Daarom laat de rekenkamer de indicator ‘Bestuur informeert stakeholders over stilliggen’ buiten beschouwing. Omdat de stakeholders bij de vergaderingen van de Energy Board, en de GET aanwezig zijn, is de input van de bestuurders voor hen inzichtelijk.

4.3.3 Uitlegbaarheid onderhandelingsresultaten Het derde thema houdt in dat de deelnemers er per saldo op vooruit gaan en dat de deelnemers de resultaten kunnen uitleggen aan de eigen organisatie en de eigen achterban.105 Dit thema heeft twee indicatoren. Tabel 9: Bevindingen uitlegbaarheid onderhandelingsresultaten

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Deelnemers gaan er op vooruit

Niet te beoordelen

Mitigerende maatregelen

Niet te beoordelen

De maatschappelijke actoren die reageerden, gaven aan dat ze tijdens bijeenkomsten hun standpunten kenbaar konden maken, maar dat deze niet aantoonbaar invloed hebben gehad op de inhoud van het proces na de RES 1.0.106 De rekenkamer kon ook geen mitigerende maatregelen vinden. De rekenkamer kon niet beoordelen of stakeholders er na het delen van hun inbreng op voor- of achteruitgingen. Deze indicator konden we daarom niet beoordelen. In navolging hiervan konden we ook niet beoordelen of er mitigerende maatregelen nodig waren.

4.3.4 Behartiging kernwaarden Het vierde thema borgt dat de deelnemende partijen hun kernwaarden kunnen behartigen. Dit thema kent één indicator. Tabel 10: Bevindingen behartigen kernwaarden

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Procesafspraken voor beschermen kernwaarden

105

Bruijn, J.A., de & Heuvelhof, E.F., ten. (2007). Management in netwerken (4e ed.) Den Haag: Uitgeverij Lemma, p. 121.

106 Gebaseerd op mailwisselingen met maatschappelijke partners op 29 oktober en 4 november 2024.

Eindrapport –Groningen

De rekenkamer vond geen procesafspraken voor het beschermen van de kernwaarden van de deelnemers.

4.3.5 Hiërarchie en structuur Bij het vijfde thema staat de manier waarop de verschillende hiërarchische posities van organisaties een plaats krijgen binnen het besluitvormingsproces centraal. Binnen samenwerkingsverbanden kunnen overheden in verschillende vormen samenwerken met elkaar, en met belangenorganisaties en bewonersorganisaties. Deze organisaties kennen niet dezelfde structuur, verantwoordelijkheden of bevoegdheden. Het is relevant om binnen het besluitvormingsproces rekening te houden met deze verschillen. Tabel 11 bevat drie indicatoren. Tabel 11: Bevindingen hiërarchie en structuur

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Duidelijkheid over hiërarchische posities van stakeholders

Op de hoogte van afspraken wie welke rol heeft

Stakeholders tevreden over deze afspraken en kunnen hierbinnen functioneren.

De hiërarchische posities van de deelnemers aan de GET zijn duidelijk. De deelnemende overheden hebben beslissingsbevoegdheid en de stakeholders brengen adviezen uit. Niet alle organisaties zijn tevreden over deze rolverdeling. Met name de adviserende stakeholders vinden dat de maatschappelijke partners op zowel ambtelijk/voorbereidend als besluitvormend niveau vertegenwoordigd moeten zijn.107

4.3.6 Draagvlak Bij het zesde thema staat de mate van draagvlak onder de deelnemers voor het beleid centraal. Draagvlak is de feitelijke steun voor het beleid of voor aspecten daarvan, door relevante actoren, zowel binnen als buiten de verantwoordelijke organisatie.108 Dit thema omvat twee indicatoren. Tabel 12: Bevindingen mate van draagvlak

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Gezamenlijke definitie van draagvlak

Er is draagvlak voor het beleid

Niet te beoordelen

De rekenkamer vond geen gezamenlijke definitie voor de draagvlak onder de betrokken stakeholders. Het is dus niet mogelijk vast te stellen in hoeverre er sprake is van draagvlak voor het energiebeleid van de provincie Groningen. Hierom scoren we deze indicator ‘Niet te beoordelen’.

107

Gebaseerd op mailwisselingen met een maatschappelijke partner op 4 november 2024.

108 Pröpper, I. (2013) De aanpak van interactief beleid (3e ed.) Bussum: Uitgeverij Coutinho, p. 51.

Eindrapport –Groningen

4.4

Inwoners en de RES

In de RES 1.0 is afgesproken dat gemeenten de participatie door inwoners zouden oppakken. Hierop was geen centrale sturing. In het kader van de RES zijn destijds weinig tot geen participatiemogelijkheden voor inwoners aangetroffen. In de periode ná het vaststellen van de RES 1.0 vond ook geen inwonersparticipatie op regionaal niveau plaats. Een deel van de indicatoren laten we dus buiten beschouwing.

4.4.1 Betrokkenheid inwoners Het eerste thema is de mate van betrokkenheid van de inwoners. Voor de invulling van het proces is het van belang om te weten welke inwoners wel of niet aan de onderhandelingstafel zitten en wat hun standpunten zijn. De diepgang van deze actorenanalyse is afhankelijk van de beschikbare tijd, de omgang en de intensiteit van het proces.109 Dit thema omvat drie indicatoren. Tabel 13: Beoordeling betrokkenheid inwoners

Indicator

Score onderzoek 2021

Score huidige onderzoek

Actorenanalyse

Alle relevante inwoners

Aandacht voor ‘stille’ belanghebbenden

Volgens de eerste indicator dient de RES-organisatie een actorenanalyse uit te voeren om te bepalen welke inwoners betrokken moeten worden bij het vervolg van de RES 1.0. Tijdens dit proces is geen actorenanalyse uitgevoerd en zijn inwoners niet betrokken. Dat betekent dat niet alle relevante inwoners aan tafel zaten en er ook geen extra aandacht is besteed aan het bereiken van participanten die zich niet vanuit zichzelf melden om te participeren.

4.4.2 Overige indicatoren In de RES 1.0 spraken deelnemers af dat gemeenten de participatie door inwoners zouden organiseren. Hierop was geen centrale sturing. In het kader van de RES 1.0 zijn weinig participatiemogelijkheden voor inwoners geweest. In de periode ná het vaststellen van de RES 1.0 vond geen inwonerparticipatie op regionaal niveau plaats. Het grootste deel van de thema’s en indicatoren in de scorekaart kunnen we daarom niet beoordelen. We nemen deze tabellen om dezelfde reden niet op in dit rapport.

4.5 ▪

Samenvattende bevindingen

Volksvertegenwoordigers De RES was geen groot thema in verkiezingsprogramma’s tijdens de Provinciale Statenverkiezingen van 2023. Aan de RES verwante thema’s kwamen snel aan bod. De agenda had een redelijk open karakter; Provinciale Staten werden betrokken bij het proces na de RES

109 Pröpper, I. (2013) De aanpak van interactief beleid (3e ed.) Bussum: Uitgeverij Coutinho, p. 49.

← Vorig deel Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij iBabs is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/16989528/1