04. Bijlage 2 - Eindrapport RES Midden-Groningen
Tekst van het document
24
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Amendement A2: De volgende tekstuele wijzigingen voorstellen in de beleidsnota beleid zonneparken Midden-Groningen: (bijlage 1), hoofdstuk 3.4, blz 16 van 47: - 1e alinea: vanaf '1IVe moedigen dubbelgebruik...... t/m. experimenteren." Verwijderen - 2e alinea: 1e zin: vervangen: het woord "gerechtvaardigd" door het woord "onontkoombaar"; - 2e alinea: de tekst van bullit 1 "Er zijn kansen......biodiversiteit' vervangen door: "Mogelijkheden voor dubbelgebruik kunnen worden onderzocht." - 2e alinea: "Van belang zijn....de bodem' te wijzigen in: "Van belang zijn het behoud van een goede structuur, organische stofgehalte en waterdoorlatendheid van de bodem".61 Amendement A3: Een tekstuele wijziging voorstellen in beleidsnota hfd 3.2.3 op pagina 15, 1e alinea. Na de laatste zin opnemen: "Naast financiële participatie is ook participatie op maat mogelijk, te denken aan sociale- en arbeidsparticipatie.”62 Concept Regionale Energie Strategie (RES) Groningen
28 mei 2020
Motie: Verzoek om: 1. Inwoners te betrekken bij de aanleg van alle toekomstige zonneparken door ze de mogelijkheid te bieden mede financieel eigenaar te worden van de zonneparken tot een percentage van minimaal 50%. 2. Dit als een inspanningsverplichting te stellen voor projectontwikkelaars/investeerders/exploitanten voor de aanleg van zonneparken. 3. Indien een constructie zoals genoemd onder 1 niet mogelijk is een bijdrage voor gemeenschapsvoorzieningen op te leggen van minimaal 40% van de netto-opbrengst.63 Motie: Verzoek om: Exploitanten /investeerders van gebouwde c.q. te bouwen, wind -en zonneparken te verplichten om jaarlijks 10%van de bruto opbrengst in een (gemeentelijke) exploitatie fonds te storten. Dit fonds te gebruiken voor de kosten van verwijderen etc. indien exploitanten hier niet in voorzien c.q. (beschadigde) infrastructuur te herstellen. a. Tevens de middelen in te zetten als revolterende fonds voor kleine particuliere (ver)duurzaamheidsprojecten, waarvoor draagvlak onder de bevolking is. b. b: Fonds tevens aan te wenden voor gasloos maken van dorpen (wijken) etc. c. c: Stimuleren van het investeren van o.a. dorpscoöperaties voor windmolens tot een hoogte van maximaal 15 meter.64
RES 1.0
3 juni 2021
Motie: Verzoek om de ontwikkelaars van het windpark middels een brief in heldere taal op de hoogte te stellen van dit standpunt van de gemeenteraad van Midden-Groningen, met het dringende verzoek hun voorbereidingen onmiddellijk te staken.65
We scoorden deze indicator voldoende. Stemmen en tegenstemmen Volksvertegenwoordigers moeten effectief kunnen stemmen over het al dan niet vaststellen van een voorstel. Met effectief stemmen bedoelen we dat zowel voor- als tegengestemd kan worden.
61 AANGENOMEN+Amendement+CDA-CU+zonneparken, benaderd op 23 april 2025. 62 AANGENOMEN+Amendement+D66+zonneparken, benaderd op 23 april 2025. 63 Motie+28-05-2020+Zonnepark+van+ons+allemaal+GBMG+CU+GL, benaderd op 23 april 2025. 64
Motie+25-06-2020+Exploitatiefonds+wind+en+zonneparken+GBMG+CU+GL, benaderd op 23 april 2025.
65 AANGENOMEN+M09_+Motie+windpark+driehoek+Siddeburen-Noordbroek-+Slochteren, benaderd op 23 april 2025.
25
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Zoals we eerder beschreven, stelde de gemeenteraad van Midden-Groningen het Startdocument van de RES, de Concept-RES en de RES 1.0 vast. De RES is niet vrijblijvend; in feite legde de RES-regio deze op aan gemeenten. Wanneer een gemeente de RES niet vast zou stellen of de doelstellingen niet zou halen, zullen deelnemende partijen binnen de RES-regio eerst proberen onderling een oplossing te vinden. Wanneer dit niet het gewenste effect oplevert, zal een hogere overheid (provincie of het Rijk) proberen te komen tot een bestuurlijke oplossing. Als ook dit onvoldoende resultaat heeft, zullen de provincie en/of het Rijk juridische instrumenten inzetten. 66 In theorie was het dus mogelijk voor individuele raadsleden om tegen de RES te stemmen, maar in de praktijk was het voor de gemeenteraad als geheel geen optie om de RES 1.0 te verwerpen.67 Om deze reden scoorden we de indicatoren ‘stemmen’ en ‘tegenstemmen’ deels voldoende.
2.2.4 Mate van controle Het vierde thema is de mate waarin volksvertegenwoordigers hun controlerende taak kunnen uitvoeren. De controlefunctie is een uiting van een van de grondregels van het Nederlandse staatsrecht, namelijk het feit dat niemand een bevoegdheid kan uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle bestaat.68 Dit houdt in dat bestuurlijke organen een verantwoordingsplicht hebben tegenover vertegenwoordigende organen. Aan dit thema zijn in de scorekaart vier indicatoren verbonden. Tabel 8: controlerende taak volksvertegenwoordigers
Indicator
Score
Kaderstelling
+
Periodieke toetsing
+
Verantwoording
±
Bijsturen
+
Kaderstelling en periodieke toetsing Volksvertegenwoordigers moeten een toetsbaar kaderstellend besluit nemen. De raad stelde het Startdocument van de RES vast met 27 stemmen voor en 2 stemmen tegen. 69 Tijdens de behandeling van het Startdocument RES nam de raad twee moties aan. Beide gingen over het peilen van draagvlak onder en goed informeren van de inwoners, het stimuleren van lokale initiatieven voor duurzame energieopwek en het uitspreken dat de raad geen ruimte meer zag voor grootschalige wind op land, tenzij hier draagvlak voor bleek.70
66 Zoals een instructieregel of een projectbesluit. 67 NPRES. (2020). 'Wat als'-situaties. Den Haag: NPRES. 68 Belinfante, A.D. en de Reede, J.L. (2015) Beginselen van het Nederlandse staatsrecht. (18e ed) Deventer: Wolters Kluwer. pp. 14 &
15. 69 Besluitenlijst+raadsvergadering+19+september+2019, benaderd op 1 april 2025. 70 Moties: AANGENOMEN+motie+GBMG+RES en AANGENOMEN+motie+PVDA+-+RES, benaderd op 1 april 2025. Raadsvergadering: Vergadering Raadsvergadering 19-09-2019 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 1 april 2025.
26
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
De raad stelde de Concept-RES vast met 20 stemmen voor en tien stemmen tegen.71 Tijdens de behandeling van de Concept-RES nam de raad een motie aan over mede-eigenaarschap van zonneparken door inwoners.72 De stemming over een tweede motie over een exploitatiefonds voor wind- en zonneparken eindigde in vijftien stemmen voor en vijftien stemmen tegen, dus de motie werd in de volgende vergadering opnieuw in stemming gebracht. Toen nam de raad de motie aan.73 Uiteindelijk nam de raad de definitieve RES 1.0 met 19 stemmen voor en 9 stemmen tegen.74 Ze nam een motie aan waarin hij het college verzocht om ontwikkelaars van een windpark dringend te verzoeken hun voorbereidingen voor het windpark driehoek Siddeburen-NoordbroekSlochteren te staken. Twee moties, die de indieners weer introkken, leidden tot twee toezeggingen: 1. Het onderzoeken van een verplichting van zonnepanelen op bedrijfsdaken; en 2. Het onderzoeken van het verplicht ondergronds aanleggen van de infrastructuur voor nieuwe energie- en warmtebronnen.75 De raad had, blijkens bovenstaande besluitvorming, de ruimte om kaders te stellen en dat deed hij ook. De indicator scoorden we daarom voldoende. De RES komt voor in de jaarlijkse planning- en controlecyclus.
In de jaarstukken over 2021 en 2022 staat op hoofdlijnen informatie over de RES en de realisatie van duurzame energieprojecten.76 We scoren de indicator periodieke toetsing daarom voldoende. Verantwoording Volksvertegenwoordigers moeten de bestuurders ter verantwoording kunnen roepen over het gevoerde beleid. Een kanttekening daarbij is dat de volksvertegenwoordigers alleen hun eigen bestuurders ter verantwoording kunnen roepen en niet bestuurders van andere overheden die bij de Groningse RES betrokken zijn. Vanwege deze kanttekening scoorden we de indicator deels voldoende. Bijsturen Volksvertegenwoordigers dienen instrumenten te hebben om de uitvoering van het beleid bij te sturen, zoals het indienen van moties en amendementen. De raad stelde de concept-RES en de RES 1.0 vast. Het college van B&W stelde na het vaststellen van het Startdocument RES van de RES een consultatiedocument op dat aan bod kwam in de raadscommissie van 3 maart 2020. Dit consultatiedocument bevatte een overzicht van “de belangrijkste contouren voor de concept RES”
71 GETEKEND+Besluitenlijst+raadsvergadering+28+mei+2020, benaderd 1 april 2025. 72 Motie+28-05-2020+Zonnepark+van+ons+allemaal+GBMG+CU+GL, benaderd op 1 april 2025. 73 Motie+25-06-2020+Exploitatiefonds+wind+en+zonneparken+GBMG+CU+GL, benaderd op 1 april 2025. 74 GETEKEND+Besluitenlijst+3+juni+2021, benaderd op 3 april 2025. De stemverdeling staat niet in de besluitenlijst, dus wij zijn
uitgegaan van de opname van de raadsvergadering, specifiek het onderdeel Stemming. 75 GETEKEND+Besluitenlijst+3+juni+2021, benaderd op 3 april 2025. Gaat specifiek om moties 010 en 013. 76 2.3 Programma Economie | Jaarrekening 2022 | Midden-Groningen en 2.3 Programma Economie | Jaarrekening 2021 | MiddenGroningen, benaderd op 3 a[ril 2025.
27
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
en had als doel inzicht te geven in het RES-proces. Het college vroeg in het document wat de wensen en bedenkingen waren ten aanzien van de op te stellen RES-Groningen aan de hand van een aantal consultatiepunten.77 In verslaglegging gaf het college van B&W aan op welke manier het de input van de raad meenam naar de uiteindelijke Concept-RES.78 De raad had de mogelijkheid om op deze manier te sturen op de Concept-RES en maakte hier ook gebruik van. Daarom scoren we de indicator voldoende.
2.2.5 Politiek-bestuurlijk draagvlak voor beleid Het vijfde thema is de mate van politiek-bestuurlijk draagvlak voor het beleid. Dit wil zeggen dat er feitelijke steun moet zijn voor het beleid of voor aspecten daarvan.79 Aan dit thema zijn in de scorekaart twee indicatoren verbonden. Tabel 9: politiek-bestuurlijk draagvlak
Indicator
Score
Stemregels
+
Draagvlak
+
Vooraf moet geformuleerd zijn wanneer er voldoende draagvlak is voor het beleidsvoorstel. Dit betekent dat er stemregels geformuleerd zijn. De raad stelde het Startdocument RES, de ConceptRES en de RES 1.0 vast bij volstrekte meerderheid van uitgebrachte stemmen zoals de wet bepaalt. Daarom kleuren de indicatoren voldoende.
2.3
De betrokkenheid van maatschappelijke organisaties bij de RES 1.0
In goed functionerende democratische besluitvorming dienen zo veel mogelijk belangen te worden meegewogen. Het in beeld krijgen van de belangen die spelen kan onder andere door georganiseerde belangenvertegenwoordigers (stakeholders) uit te nodigen hun stem te laten horen. In deze paragraaf analyseren we de manier waarop georganiseerde belangenvertegenwoordigers bij het besluitvormingsproces betrokken zijn. We onderscheiden daarbij participeren over de bijdrage van Midden-Groningen aan de Groningse RES 1.0 en participatie over individuele projecten of initiatieven. Participatie over individuele projecten of initiatieven zien wij niet als participatie over de RES. Ook participatie over gemeentelijke plannen, waarbij het voor stakeholders niet duidelijk kon zijn dat de input zou bijdragen aan de RES, zien we niet als zodanig.
77 Groningen RES. (2020). Regionale Energie Strategie Groningen. Het consultatiedocument. Groningen RES, benaderd via:
137_1+Consultatiedocument+Regionale+Energie+Strategie+Groningen+incl+bijlagen+(1), 3 april 2025. Citaat komt van pagina 6. 78 02D_+Verslag+Midden-Groningen+behandeling+RES, benaderd op 3 april 2025. 79 Pröpper, I. (2013) De aanpak van interactief beleid (3e ed.) Bussum: Uitgeverij Coutinho. p. 51.
28
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Het RES-bod van Midden-Groningen, gezamenlijk 0,95 TWh, bestaat voor 0,26 TWh uit bestaande projecten. De rest bestaat uit ambities, overgenomen uit het Beleid Zonneparken MiddenGroningen.80 Kader VI: actorenanalyse “Voor interactief beleid is het van belang vooraf een beeld te hebben van de mogelijke partijen die bij het beleid worden betrokken om bij de bepaling van de bestuursstijl en de concrete aanpak een aantal vervolgkeuzen te kunnen maken, zoals: welke partijen worden wel en niet geselecteerd, welke inbreng wordt van een bepaalde partij verwacht en hoe moet een bepaalde partij worden benaderd? Ook is het nodig om te weten waar het bestuur zelf staat. Anders geformuleerd: voorafgaand aan de keuze van een bestuursstijl en het ontwikkelen van een bepaalde interactieve aanpak, moet een actorenanalyse gemaakt worden.”81
In de Memorie van Toelichting van de Wet versterking participatie op decentraal niveau staat dat inspraak enkel een onderdeel is van het ruimere begrip participatie.82
2.3.1 Betrokkenheid stakeholders Bij het eerste thema staan de betrokken deelnemers centraal. Aan dit thema zijn drie indicatoren verbonden. Tabel 10: betrokken deelnemers
Indicator
Score
Actorenanalyse
-
Alle relevante stakeholders
Niet te beoordelen
Aandacht voor ‘stille’ belanghebbenden
Niet te beoordelen
De NRK trof geen actorenanalyse van de gemeente met betrekking tot de RES aan. Voor het beleid Zonneparken in Midden-Groningen was ook geen actorenanalyse. Daarom scoren we de indicator ‘actorenanalyse’ onvoldoende en zijn ‘alle relevante stakeholders’ en ‘aandacht voor stille belanghebbenden’ niet te beoordelen.
2.3.2 Openheid agenda Het tweede thema is de openheid van de agenda. Wanneer een agendavormingsproces een open karakter heeft, is het makkelijker voor de stakeholders om in te springen op elementen en signalen uit de samenleving. Zo kunnen zij makkelijker de koers van het beleid bijsturen.83 Aan dit thema zijn tien indicatoren verbonden. Tabel 11: openheid agenda
Indicator
Score
Er is beleidsruimte
+
80 RES Groningen, Bijlagenboek Concept RES Groningen, z.d. 81 Pröpper, I. (2013) De aanpak van interactief beleid (3e ed.) Bussum: Uitgeverij Coutinho. p. 47. 82 Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 36 210, nr. 3, p. 18. 83
Beckers, V., Dijkstra, G., Edwards, A. & Fenger, M. (2007) Governance and the democratic deficit. (1e ed) Burlington: Ashgate Publishing Limited, p. 44.
29
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Rol stakeholders van tevoren bepaald
-
Bestuur deelt invloed
+
Procesafspraken voor besluitvorming
-
Inbreng deelnemers schriftelijk vastgelegd
±
Bestuur informeert deelnemers over wat met inbreng gebeurt
±
Bestuur weegt inbreng stakeholders mee
Niet te beoordelen
Bestuur geeft inzicht in afweging
Niet te beoordelen
Bestuur informeert deelnemers over stilliggen
n.v.t.
Bestuurders zijn transparant over input
±
De gemeente Midden-Groningen sloot zonneparken of windmolens niet beleidsmatig uit. Het is de NRK niet gebleken dat het bestuur geen beleidsruimte had om de wensen van stakeholders mee te nemen in het RES-bod van de gemeente of de invulling van de RES. De indicator ‘beleidsruimte’ scoren we voldoende. In de brief bij het raadsbesluit over de RES 1.0 geeft het college van B&W aan dat bij het opstellen van de RES diverse externe belanghebbende organisaties betrokken waren. Dit betroffen: VNONCW, LTO Noord, Natuur- en Milieufederatie, Nationaal Programma Groningen, New Energy Coalition, Groninger Energiekoepel, Enexis, Waterbedrijf Groningen, Tennet, GasTerra, Gasunie en jong-RES Groningen. Zij hebben op verschillende momenten hun ideeën, vraagstukken en meningen kunnen inbrengen. Dit gebeurde onder meer in een werksessie Lokaal Eigendom, de panorama-RES-dag en de RES 1.0-dag. Verder namen belanghebbenden deel aan de Stuurgroep RES Groningen en bespraken ze samen met de ‘Beleids Advies Groep’ het laatste concept van de RES 1.0.84 De indicator ‘invloed delen’ scoren we voldoende. Er zijn geen procesafspraken voor de rolverdeling van stakeholders. Deze indicator scoren we daarom onvoldoende. Procesafspraken voor besluitvorming met betrekking tot stakeholders troffen we niet aan, dus ook die indicator scoort onvoldoende.
Schriftelijke vastlegging van de inbreng van of een terugkoppeling hiervan aan de deelnemers was er voor de RES evenmin. Voor het beleid Zonneparken in Midden-Groningen is een nota van inspraak- en overlegreacties.85 De indicatoren over schriftelijke vastlegging en terugkoppeling scoren we deels voldoende. Het is niet goed na te gaan wat de inbreng van deelnemers was, omdat schriftelijke vastlegging van de inbreng van stakeholders niet bekend is. Daarom konden we ook niet nagaan in hoeverre het bestuur de inbreng van stakeholders meeweegt in de besluitvorming omtrent de RES 1.0. De betreffende indicatoren zijn niet te beoordelen. Van stilleggen van het proces is geen sprake, deze indicator is niet van toepassing. Tot slot, op basis van voorgaande analyse scoren we de indicator over de transparantie van het bestuur over de input deels voldoende. Het is duidelijk dat een aantal maatschappelijke organisaties inspraak had in het beleid Zonneparken in Midden-
84 Gemeente Midden-Groningen, brief van B&W aan de raad, Onderwerp: Raadsvoorstel Vaststellen RES 1.0 Groningen, 13 april
2021. Gemeente Midden-Groningen, p. 8. 85 Nota van inspraak en overlegreacties, benaderd op 3 april 2025.
30
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Groningen en waarschijnlijk ook de RES,86 maar het is onduidelijk op welke manier die input in de RES doorwerkte.
2.3.3 Uitlegbaarheid onderhandelingsresultaten Het derde thema houdt in dat de deelnemers er per saldo op vooruit gaan en dat de deelnemers de resultaten kunnen uitleggen aan de eigen organisatie en de eigen achterban.87 Dit thema heeft twee indicatoren. Tabel 12: uitlegbaarheid onderhandelingsresultaten
Indicator
Score
Deelnemers gaan er op vooruit
Niet te beoordelen
Mitigerende maatregelen
Niet te beoordelen
De NRK kon niet nagaan welke inbreng de stakeholders hebben gehad in de RES 1.0, wat de gemeente daarmee deed en of zij dit hebben kunnen terugkoppelen aan de achterban. Voor het beleid Zonneparken in Midden-Groningen is dit wel na te gaan. We kunnen in beide gevallen echter niet nagaan in hoeverre deelnemers er per saldo op vooruit gingen. Daarom is de indicator niet te beoordelen. Mitigerende maatregelen trof de rekenkamer niet aan, bij zowel de RES als het beleid Zonneparken in Midden-Groningen. Deze indicator is niet te beoordelen.
2.3.4 Behartiging kernwaarden Het vierde thema borgt dat de deelnemende partijen hun kernwaarden kunnen behartigen. Dit thema kent één indicator. Tabel 13: behartigen kernwaarden
Indicator
Score
Procesafspraken voor beschermen kernwaarden
-
De NRK trof bij zowel de RES als het beleid Zonneparken in Midden-Groningen geen procesafspraken aan ter bescherming van de kernwaarden van deelnemende partijen. Deze indicator is daarom onvoldoende.
2.3.5 Hiërarchie en structuur Bij het vijfde thema staat de manier waarop de verschillende hiërarchische posities van organisaties een plaats krijgen binnen het besluitvormingsproces centraal. Binnen samenwerkingsverbanden kunnen overheden in verschillende vormen samenwerken met elkaar, en met belangenorganisaties en bewonersorganisaties. Deze organisaties kennen niet dezelfde structuur, verantwoordelijkheden of bevoegdheden. Het is relevant om binnen het besluitvormingsproces rekening te houden met deze verschillen.
86 Gemeente Midden-Groningen, brief van B&W aan de raad, Onderwerp: Raadsvoorstel Vaststellen RES 1.0 Groningen, 13 april
2021. Gemeente Midden-Groningen, p. 8. 87 De Bruijn, J.A. & Ten Heuvelhof, E.F. (2007). Management in netwerken (4e ed.) Den Haag: Uitgeverij Lemma. p. 121.
31
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Tabel 14: hiërarchie en structuur
Indicator
Score
Duidelijkheid over de hiërarchische posities van stakeholders
±
Op de hoogte van afspraken wie welke rol heeft
Niet te beoordelen
Stakeholders tevreden over deze afspraken en kunnen hierbinnen functioneren
Niet te beoordelen
De gemeente Midden-Groningen betrok stakeholders bij verschillende RES-documenten. Hiervoor zijn geen afspraken gemaakt, maar impliciet is de hiërarchische positie van stakeholders ten opzichte van de gemeente duidelijk. Deze indicator scoorden we deels voldoende. Voor de andere twee indicatoren geldt dat er geen procesafspraken zijn. Deze indicatoren zijn daarom niet van toepassing.
2.3.6 Draagvlak Bij het zesde thema staat de mate van draagvlak onder de deelnemers voor het beleid centraal. Draagvlak is de feitelijke steun voor het beleid of voor aspecten daarvan, door relevante actoren, zowel binnen als buiten de verantwoordelijke organisatie.88 Tabel 15: mate van draagvlak
Indicator
Score
Gezamenlijke definitie van draagvlak
-
Er is draagvlak voor het beleid
Niet te beoordelen
De NRK vond geen gezamenlijke definitie van draagvlak onder stakeholders en kon niet beoordelen of er draagvlak was voor het Beleid Zonneparken in Midden-Groningen of de RESstuken, al staat in de raadsvoorstellen wel een kopje met de naam ‘Draagvlak en vervolgtraject’.89 Deze alinea’s gaan beide echter niet in op het draagvlak onder stakeholders. Draagvlak is door een ontbrekende definitie niet vast te stellen. De eerste indicator scoren we onvoldoende, de tweede is niet te beoordelen.
2.4
De betrokkenheid van inwoners bij de RES 1.0
In deze paragraaf analyseren we de manier waarop inwoners bij het besluitvormingsproces betrokken waren. Op regionaal niveau vond geen inwonerparticipatie plaats: de RES-regio Groningen legde de taak voor inwonerparticipatie neer bij lokale overheden, de gemeenten.
88 Pröpper, I. (2013) De aanpak van interactief beleid (3e ed.) Bussum: Uitgeverij Coutinho. p. 51. 89
Laatste alinea’s in 01_+Raadsvoorstel+RES+1_0 en 01_+Raadsvoorstel++vaststelling+beleid+Zonneparken+in+Midden-Groningen, beide benaderd op 4 april 2025.
32
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
De NRK onderscheidt participatie over de RES en participatie over afzonderlijke beleidsstukken of individuele projecten. Participatie over individuele projecten of initiatieven zien wij niet als participatie over de RES. Participatie over beleidsstukken waarvan de participanten deelnemers niet konden weten dat deze gebruikt zouden worden voor het gemeentelijk RES-bod, zien wij ook niet als participatie over de RES.
2.4.1 Betrokkenheid inwoners Het eerste thema is de mate van betrokkenheid van de inwoners. Voor de invulling van het proces is het van belang om te weten welke inwoners wel of niet aan de onderhandelingstafel zitten en wat hun standpunten zijn. De diepgang van deze actorenanalyse is afhankelijk van de beschikbare tijd, de omgang en de intensiteit van het proces.90 Dit thema omvat drie indicatoren. Tabel 16: betrokkenheid inwoners
Indicator
Score
Actorenanalyse
-
Alle relevante inwoners
Niet te beoordelen
Aandacht voor ‘stille’ belanghebbenden
Niet te beoordelen
De NRK trof geen actorenanalyse van de gemeente aan met betrekking tot de RES. Voor het beleid Zonneparken in Midden-Groningen voerde de gemeente ook geen actorenanalyse uit. Daarom scoren we de indicator ‘actorenanalyse’ onvoldoende en zijn ‘alle relevante stakeholders’ en ‘aandacht voor stille belanghebbenden’ niet te beoordelen. Dit betekent overigens niet dat er geen sprake is van het betrekken van inwoners, maar dat die niet zijn betrokken op basis van een actorenanalyse (zie kader VI in paragraaf 2.3). Kader VII: Methodeboek Lokaal Eigendom De RES Groningen werkt met een Methodeboek Lokaal Eigendom, waarin staat uiteengezet op welke manier het rendement van zonne- en windparken deels bij de omwonenden zou moeten terechtkomen. Midden-Groningen onderscheidt kleinschalige lokale initiatieven (twee tot vijf hectare) en grootschalige initiatieven (groter dan vijf hectare). In Midden-Groningen geldt het streven naar 50% lokaal eigendom. Bij grootschalige zonneparken groter dan vijf hectare wordt een afdracht in een duurzaamheidsfonds gevraagd wanneer 50% lokaal eigendom niet haalbaar is. De gemeente stelt zich flexibel op als blijkt dat minder dan 50% van het project met lokaal eigendom tot stand kan komen.91 Lokaal eigendom heeft te maken met participatie op projectniveau.
We onderzochten de betrokkenheid van inwoners niet op projectniveau; we keken uitsluitend naar de betrokkenheid van inwoners op lokaal niveau.
2.4.2 Openheid agenda Het tweede thema is de mate van openheid in de agendavorming. Wanneer een agendavormingsproces een open karakter heeft, is het makkelijker voor inwoners om elementen en signalen uit de samenleving naar voren te brengen. Zo kan men makkelijker de koers van het beleid bepalen.92 Dit thema bevat tien indicatoren.
90 Pröpper, I. (2013) De aanpak van interactief beleid (3e ed.) Bussum: Uitgeverij Coutinho. p. 49. 91 Witteveen+Bos i.o.v. RES Groningen. (2021). Lokaal Eigendom en participatie RES Groningen. Methodeboek.Witteveen+Bos. 92
Beckers, V., Dijkstra, G., Edwards, A. & Fenger, M. (2007) Governance and the democratic deficit. (1e ed) Burlington: Ashgate Publishing Limited, p. 44.
33
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Tabel 17: openheid agenda
Indicator
Score
Er is beleidsruimte
+
Rol inwoners van tevoren bepaald
-
Bestuur deelt invloed
+
Procesafspraken over besluitvorming
-
Inbreng deelnemers schriftelijk vastgelegd
±
Bestuur informeert deelnemers over wat met inbreng gebeurt
±
Bestuur weegt inbreng inwoners mee
Niet te beoordelen
Bestuur geeft inzicht in afweging
Niet te beoordelen
Bestuur informeert inwoners over stilleggen
n.v.t.
Bestuurders zijn transparant over input
-
In de brief bij het raadsbesluit over de RES 1.0 geeft het college van B&W aan dat bij het opstellen van de RES bewoners op diverse momenten hun ideeën, vraagstukken en meningen konden inbrengen, onder meer tijdens bewonersbijeenkomsten op 16 en 30 januari 2019.93 In opvolging van een motie van de raad onderzocht het bestuur in hoeverre inwoners konden meeprofiteren van het rendement van de duurzame vormen van energieopwek in de vorm van lokaal eigendom. De gemeente Midden-Groningen stuurde daarbij op 50 procent lokaal eigendom in de vorm van een gebiedsfonds waarbij de revenuen landen bij de omgeving.94 De rol van inwoners is niet van tevoren bepaald dus deze indicator scoort daarom onvoldoende. De gemeente MiddenGroningen sloot zonneparken of windmolens niet beleidsmatig uit. Het is de NRK niet gebleken dat het bestuur geen beleidsruimte had om de wensen van inwoners mee te nemen in het RESbod van de gemeente of de invulling van de RES. De indicator ‘beleidsruimte’ scoren we voldoende. De indicatoren ‘beleidsruimte’, en ‘invloed delen’ scoren we voldoende. De raad nam een motie aan tijdens de behandeling van de startnotitie van de RES waarin hij het college verzocht om actief inwoners te betrekken bij de RES. In het raadsbesluit gaf het college hierop een terugkoppeling.
Het betrof ‘actieve communicatie richting inwoners’, onder meer in de vorm van een aantal advertenties in lokale huis-aan-huisbladen, een webinar, vlogs en een achterbanbijeenkomst. 95 Schriftelijke vastlegging van de inbreng van of een terugkoppeling hiervan aan de inwoners was er voor de RES trof de NRK niet aan. Voor het beleid Zonneparken in Midden-Groningen is een nota van inspraak- en overlegreacties.96 De indicatoren over schriftelijke vastlegging en terugkoppeling scoren we deels voldoende. Het is niet goed na te gaan wat de inbreng van inwoners is omdat schriftelijke vastlegging van hun inbreng veelal ontbreekt. Er is ook niet na te gaan in hoeverre het bestuur de inbreng van stakeholders meeweegt in de RES 1.0. De betreffende indicatoren zijn niet te beoordelen. Van
93 Gemeente Midden-Groningen, brief van B&W aan de raad, Onderwerp: Raadsvoorstel Vaststellen RES 1.0 Groningen, 13 april
2021. Gemeente Midden-Groningen, p. 8. 94 Methodeboek-Lokaal-Eigendom-12-02-21.pdf, benaderd op 3 april 2025. 95 01_+Raadsvoorstel+RES+1_0, onder het kopje communicatie. Benaderd op 3 april 2025. 96 Nota van inspraak en overlegreacties, benaderd op 3 april 2025.
34
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
stilliggen van het proces is geen sprake, dus deze indicator is niet van toepassing. Tot slot, op basis van voorgaande analyse scoren we de indicator over de transparantie van het bestuur over de input onvoldoende. Het is duidelijk dat inwoners inspraak hadden in het beleid Zonneparken in Midden-Groningen en waarschijnlijk ook de RES, maar het is onduidelijk op welke manier die input ingeval van de RES is gebruikt.
2.4.3 Uitlegbaarheid onderhandelingsresultaten Het derde thema is de mate waarin deelnemers de onderhandelingsresultaten kunnen uitleggen aan de achterban. Dat wil zeggen dat de deelnemende inwoners de uitkomsten van het proces moeten kunnen uitleggen en verantwoorden en hier eventueel de tijd en ruimte voor moeten krijgen. Dit thema heeft twee indicatoren. Tabel 18: uitlegbaarheid onderhandelingsresultaten
Indicator
Score
Deelnemers gaan er meer op vooruit dan achteruit
Niet te beoordelen
Mitigerende maatregelen
Niet te beoordelen
Ingeval van de RES 1.0 is niet na te gaan welke inbreng inwoners hebben gehad en wat daarmee is gedaan. Voor het beleid Zonneparken in Midden-Groningen is dit wel het geval. We kunnen niet nagaan in hoeverre inwoners er daadwerkelijk per saldo op vooruit gaan. Beide indicatoren zijn niet te beoordelen.
2.4.4 Behartiging kernwaarden Het vierde thema is de mate waarin deelnemers hun kernwaarden kunnen behartigen. Kernwaarden zijn normen en waarden van een organisatie, gemeenschap of persoon die haar bestaansrecht raken. Het beschermen van kernwaarden is een belangrijke spelregel binnen het managen van een netwerk.97 Dit is de enige indicator van dit thema. Tabel 19: beschermen kernwaarden
Indicator
Score
Procesafspraken voor bescherming kernwaarden
-
De NRK trof bij zowel de RES als het beleid Zonneparken in Midden-Groningen geen procesafspraken aan ter bescherming van de kernwaarden van bewoners. Deze indicator is daarom onvoldoende.
2.4.5 Hiërarchie en structuur Het vijfde thema is de mate waarin de verschillende hiërarchische posities van de deelnemers aan een proces aandacht krijgen. Overheden en inwoners kennen niet dezelfde structuur, verantwoordelijkheden of bevoegdheden. Het is relevant om binnen het besluitvormingsproces rekening te houden met deze verschillen. Dit thema heeft drie indicatoren.
97 de Bruijn, J.A. & ten Heuvelhof, E.F. (2007). Management in netwerken (4e ed.) Den Haag: Uitgeverij Lemma. p. 118.
35
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Tabel 20: hiërarchie en structuur
Indicator
Score
Duidelijkheid over de hiërarchische posities van deelnemers
±
Op de hoogte van de afspraken wie welke rol heeft
Niet te beoordelen
Deelnemers zijn tevreden over deze afspraken en kunnen hierbinnen functioneren
Niet te beoordelen
De gemeente Midden-Groningen betrok inwoners bij het beleid Zonneparken in MiddenGroningen. Dit deed ze niet bij de RES-documenten. Hiervoor zijn geen afspraken gemaakt, maar impliciet is de hiërarchische positie van inwoners ten opzichte van de gemeente duidelijk. Deze indicator scoorden we deels voldoende. Voor de andere twee indicatoren geldt dat er geen procesafspraken zijn. Deze indicatoren zijn daarom niet te beoordelen.
2.4.6 Draagvlak Het zesde en laatste thema omvat de mate van draagvlak. Draagvlak is de feitelijke steun voor het beleid of voor aspecten daarvan, door relevante actoren, zowel binnen als buiten de organisatie.98 Dit thema heeft twee indicatoren. Tabel 21: mate van draagvlak
Indicator
Score
Gezamenlijke definitie van draagvlak
-
Er is draagvlak voor het beleid
Niet te beoordelen
De NRK vond geen gezamenlijke definitie van draagvlak onder stakeholders en kon niet beoordelen of er draagvlak was voor het Beleid Zonneparken in Midden-Groningen of de RESstukken, al staat in de raadsvoorstellen wel een kopje met de naam ‘Draagvlak en vervolgtraject’.99 Deze alinea’s gaan beide echter niet in op het draagvlak onder stakeholders. Draagvlak is door een ontbrekende definitie niet vast te stellen. De eerste indicator scoren we onvoldoende, de tweede is niet te beoordelen.
2.5 ▪
Samenvattende bevindingen
Volksvertegenwoordigers Door de lage respons op onze enquête konden we niet vaststellen in hoeverre de RES een thema was tijdens de gemeenteraadsverkiezingen van 2018. Het beeld over de openheid van de agenda is wisselend: enerzijds werden raadsleden voldoende betrokken bij de totstandkoming en uitwerking van de RES 1.0 en hadden ze inzicht in het beleidsproces
98 Pröpper, I. (2013) De aanpak van interactief beleid (3e ed.) Bussum: Uitgeverij Coutinho. p. 51. 99
Laatste alinea’s in 01_+Raadsvoorstel+RES+1_0 en 01_+Raadsvoorstel++vaststelling+beleid+Zonneparken+in+Midden-Groningen, beide benaderd op 4 april 2025.
36
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
daaromtrent. Anderzijds had de raad weinig invloed op het RES-bod dat het college inbracht in de RES-regio. De raad had het meeste invloed op het beleid Zonneparken in MiddenGroningen. Het RES-bod van de gemeente Midden-Groningen is mede gebaseerd op dit beleid. Voor de meeste geagendeerde documenten konden raadsleden moties en amendementen indienen. De raad had hiermee redelijke controle op het RES-proces, al hebben de RES-regio, de provincie en het Rijk een instrumentarium tot hun beschikking dat eventuele verwerping van de RES voorkomt. ▪
Stakeholders De gemeente Midden-Groningen voerde geen actorenanalyse uit voor het indienen van het RES-bod. Stakeholders werden betrokken bij de RES 1.0, maar niet bij het vaststellen van het bod. Het is duidelijk dat een aantal maatschappelijke organisaties inspraak hadden in het beleid Zonneparken in Midden-Groningen. Maar omdat niet te herleiden is wat hun input is geweest en welke punten het college niet meenam in het beleid die zij inbrachten, is onduidelijk hoeveel invloed zij daadwerkelijk op dit beleid hadden. Dit had te maken met het gebrek aan schriftelijke vastlegging.
▪
Inwoners Het is niet goed na te gaan wat de inbreng van inwoners omdat schriftelijke vastlegging van de inbreng van bewoners ontbreekt. Het is duidelijk dat inwoners inspraak hadden in het beleid Zonneparken in Midden-Groningen. Maar omdat niet te herleiden is wat hun input is geweest en welke punten het college niet meenam in het beleid die zij inbrachten, is onduidelijk hoeveel invloed zij daadwerkelijk op dit beleid hadden. Dit had te maken met het gebrek aan schriftelijke vastlegging.
37
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
3. Betrokkenheid bij het proces na de RES 1.0 3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk analyseren we de democratische legitimiteit van het proces ná de RES 1.0 via de representatieve democratie. Hierbij onderscheiden we: besluitvorming over RES-documenten en besluitvorming over gemeentelijk beleidstukken die na de RES 1.0 zijn gepubliceerd en die direct raken aan de RES. We analyseren aan de hand van de scorekaart de betrokkenheid van volksvertegenwoordigers, inwoners en maatschappelijke organisaties bij het proces ná de RES 1.0 in de gemeente Midden-Groningen. We vergelijken de score met die voor het proces rondom de RES 1.0. Onder het ‘proces na de RES 1.0’ rangschikt de NRK de volgende documenten: ▪ Transitievisie Warmte ▪ Herziening Zonneparkenbeleid in Midden-Groningen ▪ Omgevingsvisie ▪ Startdocument RES 2.0 Groningen ▪ Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen Het is wettelijk verplicht de ontwerp-Omgevingsvisie ter inzage te leggen. 100 Deze participatie nemen we mee in de beoordeling van de scores. In dit hoofdstuk beantwoorden we deelvraag 4 tot en met 6: 4. Op welke wijze was de gemeenteraad betrokken bij het RES-proces na de RES-1.0 in de regio Groningen? Hoe effectief was dit? 5. Op welke wijze was sprake van participatie van maatschappelijke organisaties in het RESproces na de RES-1.0 in de gemeente? 6. Op welke wijze was sprake van participatie van burgers in het RES-proces na de RES-1.0 in de gemeente?
100 Artikel 16.26 Omgevingswet in combinatie met artikel 3:11 Algemene wet bestuursrecht (Awb).
38
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
3.2
Proces ná de RES 1.0
In deze paragraaf beschrijven we de documenten die het proces ná de RES 1.0 vormen en de stappen die de gemeente Midden-Groningen zette in de energietransitie. Startdocument RES 2.0 Groningen (2022) en Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen (2023) Het Startdocument gaf het startsein voor het proces richting een RES 2.0 van de regio Groningen. Het betrof een actualisatie van het Startdocument RES 1.0 en bevatte geen nieuw bod voor hernieuwbare elektriciteit. In het Startdocument RES 2.0 stonden uitgangspunten en samenwerkingsafspraken voor het Uitvoeringsprogramma van de RES.101 In plaats van een herijkte RES 2.0 stelde de RES-regio Groningen een Voortgangsrapportage op die wel RES 2.0 in de titel heeft, maar die geen herijking van de RES betreft. In de Voortgangsrapportage beschreef de RES-regio Groningen de voortgang van het RES-bod.102 Transitievisie Warmte Het college van B&W betrok de raad op een aantal momenten bij de totstandkoming van de Transitievisie Warmte. Allereerst kreeg de raad een ‘eerste achtergrondrapportage Transitievisie Warmte’ waarin op hoofdlijnen een plan van aanpak stond voor het gasvrij maken van gebouwen in de gemeente.103 Deze rapportage was voorzien van een oplegnotitie waarin het college een eerste prioritering van buurten en wijken aan de raad voorlegde.
Het college vroeg de raad welke aspecten gemeenteraadsleden belangrijk vinden bij de prioritering van buurten of wijken.104 De raad behandelde de rapportage en de notitie in de raadscommissie van 8 april 2021. 105 De uiteindelijke Transitievisie Warmte kwam eerst aan bod in de raadscommissie van 16 september 2021. Tijdens deze commissie stelden meerdere raadsleden vragen die niet beantwoord konden worden op basis van de Transitievisie zelf of de achtergrondrapportage.106 In de definitieve versie van de Transitievisie Warmte, komt terug op welke manier de input van de raad is meegenomen in de prioritering.107 De Transitievisie Warmte refereert aan de RES en de in de visie voorgestelde maatregelen zouden dienen als input voor de RES 2.0.108 De raad nam tijdens de behandeling van de Transitievisie een motie aan (zie paragraaf 3.2.3). Herziening Zonneparkenbeleid Mede op basis van het Beleid Zonneparken is in de gemeente Midden-Groningen een aantal zonneparken aangelegd na het vaststellen in november 2019 en voor een aantal liep de
101 RES-regio Groningen. (2022). Startdocument RES 2.0 RES Groningen, pp. 1-2. 102
RES-regio Groningen. (2023). Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen.
103 Business Development Holland i.o.v. gemeente Midden-Groningen. (2021). Eerste achtergrondrapportage transitievisie warmte
voor Midden-Groningen. Business Development Holland. 104 Oplegnotitie+Prioritering+-+in+welke+wijken+gaan+we+het+eerst+aan+de+slag, benaderd op 14 april 2025. 105 Vergadering Raadscommissie 08-04-2021 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2021. 106 Antwoorden+op+vragen+van+de+raad,+gesteld+op+16+september+2021, benaderd op 14 april 2025. 107 Business Development Holland i.o.v. gemeente Midden-Groningen. (2021). Transitievisie Warmte Midden-Groningen. Business Development Holland, p. 5. 108 Business Development Holland i.o.v. gemeente Midden-Groningen. (2021). Transitievisie Warmte Midden-Groningen. Business Development Holland, p. 3.
39
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
vergunningsaanvraag. Reden om dit beleid te herzien was volgens het raadsvoorstel dat er niet altijd draagvlak voor de zonneparken is en bewoners vaak te weinig werden betrokken bij de besluitvorming over zonneparken. Het college gaf aan dat in het nieuwe beleid “evenwichtige handvatten opgenomen worden en moet aangegeven worden wat precies ‘voldoende’ betrokken inhoudt.” 109 Verder noemde het voorstel netcongestie als drempel, het verdwijnen van landbouwgrond en landschapsvervuiling als redenen om het beleid te herzien.110 Het college gaf in het collegeprogramma al aan dat het de ontwikkeling van zonneparken wilde beperken. De raad organiseerde een inspreekbijeenkomst voor bewoners op 20 juni 2023 om de mening van bewoners mee te kunnen nemen naar de commissiebehandeling van het te herzien zonneparkenbeleid.111 Van deze inspreekbijeenkomst is geen schriftelijke vastlegging bekend. In de raadsvergadering van 29 juni 2023 besprak de raad de Herziening zonneparkenbeleid Midden-Groningen.
Het herziene beleid bevat een aantal wijzigingen ten opzichte van het originele beleid: meer opwek van zonne-energie op daken, een ‘scherpere’ definitie van draagvlak en draagvlaktoets en lokaal eigenaarschap.112 De raad nam een motie en twee amendementen aan (zie paragraaf 3.2.3) en stelde het beleid daarna vast.113 Omgevingsvisie De Omgevingsvisie is een van de kerninstrumenten voor het omgevingsbeleid onder de Omgevingswet. In de Omgevingsvisie legt een gemeente haar ambities en beleidsdoelen op het gebied van de fysieke leefomgeving vast. De gemeenteraad moet deze omgevingsvisie vaststellen. In de gemeente Midden-Groningen gebeurde dit in drie delen: ▪ Maart 2023: vaststellen notitie uitkomsten participatie en notitie uitgangspuntennotitie sturingsfilosofie Omgevingswet114 ▪ Juni 2023: vaststellen concept-omgevingsvisie (als ingekomen stuk)115 ▪ November 2023: vaststellen omgevingsvisie116 De raad is bij het vaststellen van de notitie uitkomsten participatie en de uitgangspuntennotitie sturingsfilosofie omgevingswet, de ontwerp-omgevingsvisie en de definitieve omgevingsvisie niet om inhoudelijke input gevraagd met betrekking tot de energietransitie. De definitieve Omgevingsvisie refereert aan de RES en het provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat (pMIEK) maar gaat hier verder niet dieper op in, ook niet op het RES-bod.
De nadruk in de omgevingsvisie ligt op het verlagen van het aardgasgebruik en niet zozeer het opwekken duurzame energie.117
109 Gemeente Midden-Groningen. (2023). Herziening zonneparkenbeleid Midden-Groningen. Gemeente Midden-Groningen, p. 6. 110 01_+Raadsvoorstel+herziening+zonneparkenbeleid, benaderd op 14 april 2025. 111 Vergadering Inspreekbijeenkomst 20-06-2023 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2025. 112 Gemeente Midden-Groningen. (2023). Herziening zonneparkenbeleid Midden-Groningen. Gemeente Midden-Groningen. 113 Vergadering Raadsvergadering 29-06-2023 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2025. 114 Vergadering Raadsvergadering 09-03-2023 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2025. 115 Raadsbesluit ingekomen stukken (concept).doc, benaderd op 14 april 2025. 116
Vergadering Raadsvergadering 02-11-2023 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2025.
117 Gemeente Midden-Groningen. (2023). Omgevingsvisie Midden-Groningen. Gemeente Midden-Groningen, specifiek pp. 28 en 29.
40
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Kader VIII: Voortgangsrapportage RES 3.0 Groningen De RES-regio Groningen stelde in mei 2025 een voortgangsrapportage op. Hierin geeft de RES-regio Groningen aan dat er grote zorgen zijn over het behalen van de doelstelling van 5,7 TWh. Ook vermeldt de rapportage dat de opwek van 5,7 TWh in 2030 buiten bereik is als er geen oplossingen komen voor netcongestie, vertraagde vergunningverlening en afnemend rendement door dalende stroomprijzen en oplopende bouwkosten. 118 We namen deze voortgangsrapportage niet meer mee in de scores in dit hoofdstuk. De gemeenteraad ontving de nieuwsbrief Groninger Energieaanpak juni 2025 waarin de voorzitter van de Groninger Energietafel en Energyboard ingaat op de Voortgangsrapportage RES 3.0. De raad kreeg de gelegenheid opmerkingen te maken met betrekking tot de ingekomen nieuwsbrieven, maar maakte hier geen gebruik van.119
3.3
Betrokkenheid van de gemeenteraad
3.3.1 Verankering van het proces na de RES in verkiezingsprogramma’s Het eerste thema is de verankering van het proces ná RES 1.0 in verkiezingsprogramma’s of bestuursakkoorden. In deze documenten geven volksvertegenwoordigers aan wat de plannen en ambities zijn binnen bepaalde beleidsvelden voor een bepaalde periode. De mate waarin de volksvertegenwoordigers erin slagen deze plannen te realiseren, kan voor kiezers een indicatie zijn voor de daaropvolgende verkiezingen.120 Dit thema bevat vier indicatoren voor de verankering van het proces ná de RES 1.0. Tabel 22: verankering van het proces na de RES 1.0 in verkiezingsprogramma's
Indicator
Score RES 1.0
Score proces ná RES 1.0
Campagne
Niet te beoordelen
Niet te beoordelen
Verkiezingsprogramma
Niet te beoordelen
Niet te beoordelen
Bestuursakkoord
Niet te beoordelen
+
Omzetten in beleid
+
+
Campagne De eerste indicator is in hoeverre de RES als belangrijk thema was in de campagne in aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van 16 maart 2022. We konden deze indicator niet beoordelen, omdat de respons op de enquête te laag was. Verkiezingsprogramma Bij de volgende indicator staat de vraag centraal in hoeverre de RES een belangrijk thema was in de verkiezingsprogramma’s. Ook deze indicator konden we niet beoordelen vanwege de lage respons op onze enquête.
118 RES- regio Groningen, Voortgangsrapportage RES 3.0 Groningen, 27 mei 2025. 119 Raadsvergadering Midden-Groningen, 26 juni 2025, onder punt 6.d. 120
Beckers, V., Dijkstra, G., Edwards, A. & Fenger, M. (2007) Governance and the democratic deficit. (1e ed) Burlington: Ashgate Publishing Limited, p. 44.
41
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Collegeprogramma Samen aan de slag Het is voor de democratische legitimiteit van belang in hoeverre de RES een plek krijgt in het collegeprogramma. In het Collegeprogramma Samen aan de slag! voor 2022-2026 stellen de coalitiepartijen dat de gemeente Midden-Groningen ver boven het landelijke gemiddelde bijdraagt aan de energietransitie en dus geen nieuwe verplichtingen aangaat, tenzij het gaat om (genoemde) alternatieven die samengaan met economische impulsen. De partijen noemen in het programma alternatieven zoals bodem- en waterwarmte maar ook groene waterstof. Daarnaast is de coalitie tegen nieuwe grote windmolens. De coalitiepartijen willen een omslag maken van “een van bovenop opgedrongen energiestransitie” naar een energietransitie waar lokaal eigenaarschap van energieopwek een voorwaarde is.121 Over de RES geven de coalitiepartijen aan dat zij het zonneparkenbeleid willen herzien, omdat de huidige plannen een te grote impact zouden hebben op het landschap en door de plannen te veel landbouwgrond zou verdwijnen (langs de N33 Zuidbroek-Steendam en ten zuiden van het spoor in Meeden). Daarom willen de partijen meer zonnepanelen op daken en bedrijfspanden. Die zonne-energie moet dan ook bijdragen in RES-verband.122 We scoren de indicator voldoende, omdat de RES en de energietransitie in het collegeprogramma voorkomen en daarin een concrete uitwerking krijgen.
Omzetten in beleid Het is relevant dat volksvertegenwoordigers de plannen weten om te zetten in beleid. De gemeente stelde haar RES-ambities niet bij na de RES 1.0, de invulling ervan wel, onder meer door het gewijzigde zonneparkenbeleid. De gemeenteraad stelde de Transitievisie Warmte en de Omgevingsvisie vast. We scoren de indicator voldoende, omdat RES-ambitie uitwerking vindt in het beleid.
3.3.2 Openheid agenda Het tweede thema is de openheid van de agenda. Wanneer een agendavormingsproces een open karakter heeft, is het makkelijker voor volksvertegenwoordigers om in te springen op elementen en signalen uit de samenleving. Zo kunnen zij beter de koers van het beleid bepalen. 123 De scorekaart bevat vier indicatoren voor de openheid van het agendavormingsproces. Tabel 23: openheid agenda
Indicator
Score RES 1.0
Score proces ná RES 1.0
Beleidsruimte
+
±
Betrokkenheid
+
±
Invloed delen
±
±
Inzicht in beleidsproces
+
+
121 Gemeente Midden-Groningen. (2022). Collegeprogramma Samen aan de slag! 2022-2026. Gemeente Midden-Groningen, p. 7. 122 Gemeente Midden-Groningen. (2022). Collegeprogramma Samen aan de slag! 2022-2026. Gemeente Midden-Groningen, pp. 6-7. 123
Beckers, V., Dijkstra, G., Edwards, A. & Fenger, M. (2007) Governance and the democratic deficit. (1e ed) Burlington: Ashgate Publishing Limited, p. 44.
42
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Tabel 24 toont een overzicht van de manier waarop de Gemeenteraad betrokken was bij het proces ná de RES 1.0. Onder de tabel staat per document een beschrijving. Tabel 24: betrokkenheid raad bij stukken na de RES 1.0
Document
Gemeenteraad Aangenomen vragen, moties en amendementen
Datum
Startdocument RES 2.0 Groningen
Onbekend
Onbekend
Onbekend
Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen
Ter informatie
-
8 juni 2023124
Transitievisie Warmte
Vastgesteld
1 motie aangenomen125, er zijn vragen tijdens de raadscommissie126
25 november 2021127
Herziening Zonneparkenbeleid
Vastgesteld
1 motie en twee amendementen aangenomen128
29 juni 2023129
Omgevingsvisie
Vastgesteld
1 amendement aangenomen130
2 november 2023
Beleidsruimte en betrokkenheid We scoren de indicator ‘beleidsruimte’ deels voldoende, omdat de raad ruimte had bij het vaststellen van de omgevingsvisie en de Transitievisie Warmte. Ingeval van deze twee visies, had het bestuur de contouren al grotendeels bepaald en kon de raad door middel van zijn gebruikelijke instrumenten (amenderen en stemmen) bijsturen. De raad kon invloed uitoefenen op de prioritering in de Transitievisie Warmte. Ingeval van de Herziening Zonneparkenbeleid gold hetzelfde. Het is onduidelijk of de raad het Startdocument RES 2.0 Groningen ontving. De Voortgangsrapportage RES 2.0 kreeg de raad ter informatie. De indicator ‘betrokkenheid’ scoren we deels voldoende, omdat het college de raad bij alle documenten meenam in het opstellen van de stukken, met uitzondering van het Startdocument RES 2.0 Groningen en de Voortgangsrapportage RES 2.0. Invloed delen De mate waarin het bestuur invloed deelt met de volksvertegenwoordigers is de derde indicator voor een open agenda. In Midden-Groningen konden raadsleden moties en amendementen indienen tijdens de besluitvorming over de Transitievisie Warmte, Herziening Zonneparkenbeleid en Omgevingsvisie. Het is onduidelijk of de raad het Startdocument RES 2.0 Groningen ontving. De Voortgangsrapportage RES 2.0 kreeg de raad ter informatie.
De raad nam een actieve rol aan bij de behandeling van de Herziening Zonneparkenbeleid, bijvoorbeeld door een inspreekbijeenkomst te organiseren voor bewoners om hun mening mee te nemen in de
124 Vergadering Raadsvergadering 08-06-2023 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 28 mei 2025. 125 AANGENOMEN+M035_+Motie+SP+inzet+woningbouwcorpraties+energiestrategie, benaderd op 14 april 2025. 126 Antwoorden+op+vragen+van+de+raad,+gesteld+op+16+september+2021, benaderd op 14 april 2025. 127 Vergadering Raadsvergadering 25-11-2021 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2025. 128 Vastgestelde+besluitenlijst+29+juni+2023 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2025. 129
Vergadering Raadsvergadering 29-06-2023 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2025.
130 Amendement 12 bij omgevingsvisie Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2025.
43
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
besluitvorming. Tabel 24 toont de betrokkenheid van de raad bij de stukken van ná de RES 1.0. We scoren de indicator deels voldoende. Inzicht in beleidsproces Tot slot dient het dagelijks bestuur inzicht te geven in het beleidsproces. De informatievoorziening aan de volksvertegenwoordigers kan op verschillende manieren vorm krijgen. In de gemeente Midden-Groningen voorzag het college van B&W de raad van een begeleidend schrijven bij de raadsvoorstellen met betrekking tot de stukken uit tabel 24. Het college gaf in de raadsvoorstellen aan wat het van de raad verwachte en wat het vervolgproces inhield.131 We scoren de indicator daarom voldoende.
3.3.3 Betrokkenheid volksvertegenwoordiging bij besluitvorming Het derde thema is de betrokkenheid van volksvertegenwoordigers bij de besluitvorming. Deze betrokkenheid gaat verder dan het stemmen over onderwerpen. Het is belangrijk dat volksvertegenwoordigers het proces daadwerkelijk kunnen beïnvloeden, bijvoorbeeld door erover te debatteren. Aan dit thema zijn in de scorekaart zeven indicatoren verbonden. Tabel 25: betrokkenheid volksvertegenwoordiging bij besluitvorming
Indicator
Score RES 1.0
Score proces ná RES 1.0
Informatie
+
±
Behandeling
+
+
Tijd
+
+
Vormgeving
±
±
Amenderen
+
±
Stemmen
±
±
Tegenstemmen
±
±
Informatie Volksvertegenwoordigers moeten tijdige en juiste informatie krijgen over de inhoud van het beleidsonderwerp. Het college informeerde de raad in raadsvoorstellen met betrekking tot de besluiten over de Transitievisie Warmte, Herziening Zonneparkenbeleid en Omgevingsvisie onder meer over argumenten voor het beoogde besluit/beoogd effect, communicatie, uitvoering en financiën. 132 De Voortgangsrapportage RES 2.0 kreeg de raad ter informatie met een begeleidende brief. Het is onduidelijk of de raad het Startdocument RES 2.0 Groningen ontving. Om die reden is de indicator deels voldoende gescoord. Behandeling en tijd
131 Raadsvoorstel Herziening Zonneparkenbeleid: 01_+Raadsvoorstel+herziening+zonneparkenbeleid; Transitievisie Warmte:
01_+Raadsvoorstel+vaststellen+transitievisie+warmte; Omgevingsvisie: 01_+Raadsvoorstel+Omgevingsvisie+MG, alle benaderd op 14 april 2025. 132 Raadsvoorstel Herziening Zonneparkenbeleid: 01_+Raadsvoorstel+herziening+zonneparkenbeleid; Transitievisie Warmte: 01_+Raadsvoorstel+vaststellen+transitievisie+warmte; Omgevingsvisie: 01_+Raadsvoorstel+Omgevingsvisie+MG, alle benaderd op 14 april 2025.
44
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
Volksvertegenwoordigers moeten de kans hebben documenten inhoudelijk te behandelen en daar voldoende tijd voor krijgen. Het college informeerde de raad in raadsvoorstellen over het beoogde effect, de argumenten, kanttekeningen, participatie, financiën, communicatie en uitvoering. Uiterlijk tien dagen voor een raadsvergadering worden de agenda en bijbehorende stukken beschikbaar gesteld.133 Het is de NRK niet gebleken dat hiervan is afgeweken, dus scoren we de indicatoren ‘behandeling’ en ‘tijd’ voldoende. Vormgeving Het is van belang dat volksvertegenwoordigers zelf het besluitvormingsproces kunnen vormgeven. De invloed van de volksvertegenwoordigers op de vormgeving van het besluitvormingsproces was beperkt: veel beleid lag namelijk al op hoofdlijnen vast. Zoals eerder genoemd, organiseerde de raad in het kader van het herziene zonneparkenbeleid een inspreekbijeenkomst voor bewoners. Daarom scoren we de indicator deels voldoende. Amenderen Tabel 26 toont per raadsvoorstel een overzicht met aangenomen moties en amendementen. Tabel 26: moties en amendementen in proces ná RES 1.0
Document
Datum
Vragen, aangenomen moties en amendementen
Transitievisie Warmte
25 november 2021134
Motie 35: de raad verzoekt het college om woningcorporaties aan te sporen zich meer in te zetten voor de energiestransitie.135 Vragen: gingen over verschillende onderwerpen, zoals de haalbaarheid van aquathermie en warmte-koudeopslag, de nulmeting, extra geld van het Rijk en het bereiken van mensen in energiearmoede.136
Herziening Zonneparkenbeleid
29 juni 2023137
Motie 17: verzoek aan het college om vergunningen voor de aanleg van grootschalige zonneparken voor advies aan de raad voor te leggen.138 Amendement 6: “Onder besluitpunt 1 de volgende aanvulling toe te voegen: 1. En hierin op te nemen als aanvullende voorwaarde, dat de aanwonenden pro-actief moeten worden betrokken; 2. Initiatiefnemers moeten bij het tot stand laten komen van een omgevingsovereenkomst, hierbij alle direct aanwonenden betrekken. En de volgende besluitpunten toe te voegen: 3. Middels een toezichtarrangement hier actief invulling aan te geven en hiermee tevens te toetsen op draagvlak en participatie waarbij gestreefd wordt er gezamenlijk uit te komen. 4. Bij kleinschalige zonneparken tot maximaal 10 hectare op te nemen dat initiatiefnemers verplicht zijn om vooraf een goed en degelijk inpassingsplan aan te leveren voor toetsing.“139 Amendement 7: invoegen bij ‘overige aanpassingen’: “Tevens wordt aan de voorwaarden voor een zonnepark in Midden-Groningen een ecologische
133 Artikel 9 lid 4 Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de gemeenteraad Midden-Groningen
2024. Ook in eerdere versies van het reglement van orde staat dat de agenda en bijbehorende stukken uiterlijk tien dagen van tevoren aan de raad moet worden verstrekt. 134 Vergadering Raadsvergadering 25-11-2021 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2025. 135 AANGENOMEN+M035_+Motie+SP+inzet+woningbouwcorpraties+energiestrategie, benaderd op 14 april. 2025. 136 Antwoorden+op+vragen+van+de+raad,+gesteld+op+16+september+2021, benaderd op 14 april 2025. 137 Vergadering Raadsvergadering 29-06-2023 Gemeente Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2025. 138 AANGENOMEN+Motie+17+Zonneparkenbeleid, benaderd op 14 april 2025. 139 AANGENOMEN+Amendement+06+Herziening+zonneparkenbeleid, benaderd op 14 april 2025.
45
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen
nulmeting en ecologisch beheerplan toegevoegd. Het uitgangspunt bij de ontwikkeling van zonneparken is dat de ecologische waarde van het gebied minimaal neutraal blijft. Daartoe wordt een ecologische nulmeting uitgevoerd en is een ecologisch beheerplan voorwaardelijk om een zonnepark te mogen ontwikkelen.”140 Omgevingsvisie
2 november 2023
Amendement 12: Op pagina 19 van de omgevingsvisie onder het kopje ‘wat doen/willen wij?’ de waarde ‘nachtelijke duisternis’ expliciet te waarborgen door de onderstaande toevoeging als een nieuw punt ‘g’: “We hechten belang aan de nachtelijke duisternis in zowel stedelijke kernen, als in kernen van het buitengebied en met name voor grotere (lichtgevoelige) natuurgebieden zoals het Roegwold.”141
De raad ontving de Voortgangsrapportage RES 2.0 Groningen ter informatie. Hij agendeerde deze niet als bespreekstuk. Het is onduidelijk in hoeverre de raad de mogelijkheid had om voorstellen te amenderen en om moties in te dienen met betrekking tot het Startdocument RES 2.0 Groningen. Daarom scoren we deze indicator deels voldoende. Stemmen en tegenstemmen Volksvertegenwoordigers moeten effectief kunnen stemmen over het al dan niet aannemen van een voorstel. Met effectief stemmen bedoelen we dat zowel voor- als tegengestemd kan worden. De raad heeft kunnen stemmen over het voorgestelde beleid en nam de in tabel 24 genoemde voorstellen allemaal met algemene stemmen aan. De raad kreeg de Voortgangsrapportage RES 2.0 ter informatie voorzien van een begeleidende brief en stemde niet over de inhoud van de brief. We scoren om die reden de indicatoren ‘stemmen’ en ‘tegenstemmen’ deels voldoende.
3.3.4 Mate van controle Het vierde thema is de mate waarin volksvertegenwoordigers hun controlerende taak kunnen uitvoeren. De controlefunctie is een uiting van een van de grondregels van het Nederlandse staatsrecht, namelijk het feit dat niemand een bevoegdheid kan uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle bestaat.142 Dit houdt in dat bestuurlijke organen een verantwoordingsplicht hebben tegenover vertegenwoordigende organen. Aan dit thema zijn in de scorekaart vier indicatoren verbonden. Tabel 27: controlerende taak volksvertegenwoordigers
Indicator
Score RES 1.0
Score proces ná RES 1.0
Kaderstelling
+
±
Periodieke toetsing
+
+
Verantwoording
±
±
Bijsturen
+
±
140 AANGENOMEN+Amendement+07+Ecologische+plus, benaderd op 14 april 2025. 141 Amendement 12 bij omgevingsvisie Midden-Groningen, benaderd op 14 april 2025. 142
Belinfante, A.D. en de Reede, J.L. (2015) Beginselen van het Nederlandse staatsrecht. (18e ed) Deventer: Wolters Kluwer. pp. 14 & 15.
46
Democratische legitimiteit van de Regionale energiestrategie – Gemeente Midden-Groningen