01. Raadsvoorstel ambitieniveau bouwkwaliteit onderwijshuisvesting

Openbaar

Voorstel Gemeenteraad

Datum:

30 oktober 2025

Opsteller:

Bianca Sanders

Zaak:

1614488

Contactgegevens:

bianca.sanders@midden-groningen.nl

Portefeuillehouder: Jur Mellies Onderwerp:

Ambitieniveau bouwkwaliteit onderwijshuisvesting

1. Voorstel Het ambitieniveau bouwkwaliteit voor nieuwbouw onderwijshuisvesting vast te stellen. Dit omvat de keuze voor: • Energieneutraalgebouw (ENG) (mits financieel haalbaar zoals blijkt uit de total cost of ownership (TCO-)berekening), • Frisse Scholen gemiddeld klasse B, • Het hanteren van een materialenpaspoort bij nieuwbouw in het kader van circulariteit, • 20m2 extra ruimte om invulling te geven aan sociale doelen. 2. Inleiding De gemeente Midden-Groningen heeft op grond van de wet op primair onderwijs (WPO) en wet op voortgezet onderwijs (WVO) een zorgplicht voor onderwijshuisvesting. Zij is verantwoordelijk voor nieuwbouw, uitbreiding en eerste inrichting van schoolgebouwen. Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor onderhoud. In 2025 is een wetsvoorstel ingediend dat gemeenten verplicht tot het opstellen van een Integraal Huisvestingsplan (IHP), met een overzicht van de staat van schoolgebouwen en investeringsramingen voor vier jaar, plus een doorkijk van twaalf jaar. De invoering wordt verwacht in 2026. In de afgelopen jaren is door het Scholenprogramma bijna de gehele onderwijshuisvestingsportefeuille bijgewerkt. De meeste scholen kregen nieuwbouw en andere (<20 jaar oude) locaties werden versterkt en verduurzaamd. Momenteel lopen er nog twee nieuwbouwtrajecten: KC Muntendam (OBS de Menterhorn en CBS de Parel) en KC KropswoldeMeerwijck (OBS Walstraschool).

Daarna resteert er binnen de gemeente nog één schoolgebouw dat omwille van ouderdom (1975) in aanmerking komt voor nieuwbouw: CBS Het Galjoen (Hoogezand). Deze wordt daarom opgenomen in het IHP. Verder is voor het IHP de huidige en verwachte capaciteit van onderwijsgebouwen geanalyseerd. Hieruit blijkt alleen een opgave in Hoogezand-Oost en Sappemeer, waar een paar scholen kampen met ruimtegebrek. Het betreft de volgende scholen: CBS Het Galjoen, KC Vosholen (RKBS St.

Pagina:

2 van 8

Datum:

30 oktober 2025

Zaak:

1614488

Antoniusschool) en OBS ’t Heidemeer. Dit zijn de knelpunten waarvoor in het IHP een oplossing geformuleerd dient te worden en waarvoor investeringen geraamd moeten worden. Voor het berekenen van de investeringen is het van groot belang dat duidelijk is wat de bouwkwaliteit van het schoolgebouw wordt. Binnen het Scholenprogramma werden schoolgebouwen opgeleverd die op meerdere punten de minimumeisen van het Besluit bouwwerken leefomgeving (BBL) overstijgen. Er werden bijvoorbeeld schoolgebouwen energieneutraal (ENG) gebouwd (zoals KC Zuiderkroon) en in veel scholen werd op meerdere punten Frisse Scholen klasse A gerealiseerd voor daglicht, temperatuur, luchtkwaliteit terwijl C de wettelijke ondergrens is. Ook was er sprake van een kwaliteitstoeslag van 5%. Deze 5% is op vrijwel alle locaties ingezet om extra vierkante meters te realiseren ten behoeve van passend en toekomstbestendig onderwijs. Zowel de hogere bouwkwaliteit als de extra ruimte werden mogelijk gemaakt door extra financiële middelen: door gelden van de NAM en het Rijk en de integrale aanpak vanuit het Scholenprogramma.

Over de inzet van deze hogere bouwkwaliteit is door de Raad besloten door ondertekening van de Samenwerkingsovereenkomst onderwijshuisvesting Midden-Groningen en bij verdeling van het Toekomstbudget voor kwalitatieve verbeteringen aan de schoolgebouwen ten einde deze meer toekomstbestendig te maken (2018-006127 en 2018-021839). Inmiddels is de financiële ruimte beperkt, terwijl er nog investeringen nodig zijn voor de drie eerdergenoemde knelpunten. Dit roept de vraag op of de hoge bouwkwaliteit van het Scholenprogramma kan worden voortgezet in tijden van bezuinigingen. Dit dilemma vormde voor het college aanleiding om met schoolbesturen in gesprek te gaan over wat een wenselijk en haalbaar ambitieniveau bouwkwaliteit is. We hebben hiervoor vier actuele thema’s onderscheiden: duurzaamheid, Frisse Scholen, circulariteit en extra ruimte voor sociale doelen. Voor de eerste drie thema’s hebben we een wettelijk (basis)niveau beschreven en de mogelijke + en ++ die toegevoegd kunnen worden. Voor duurzaamheid is het huidige basisniveau BENG (bijna energieneutraal), de + ENG (energieneutraal) en de ++ NOM (nul op de meter). Frisse Scholen is een Programma van Eisen vanuit de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) voor schoolbesturen en overheden. Frisse Scholen richt zich op vijf thema’s: energie, luchtkwaliteit, temperatuur, licht en geluid.

Daarbinnen worden de klasse A (++), B (+) en C onderscheiden, waarbij C het wettelijk minimum is. In het kader van circulariteit kan een materialenpaspoort gehanteerd worden (+) of levensbestendig bouwen (++). Het laatste thema is extra ruimte voor sociale doelen. Denk hierbij aan bijv. kantoorruimte voor Kind Ouder Ondersteuners, spreekruimte voor logopedist of fysiotherapeut, etc. De exacte invulling van deze ruimte is afhankelijk van de lokale context. In de bijlage worden deze thema’s en de verschillende niveaus nader toegelicht. Wetende dat de middelen beperkt zijn, hebben we samen met schoolbesturen onderzocht welke ambities het meest recht doen aan onderwijskwaliteit, de realiseerbaarheid van bouwprojecten en de financiële huishouding van schoolbesturen (die verantwoordelijk zijn voor beheer en onderhoud van het gebouw) en de gemeente (die het gebouw bekostigd). Daarbij was voor iedereen direct helder dat een ++ scenario op alle onderdelen financieel onhaalbaar en onwenselijk is voor beide partijen. Ook was er overeenstemming dat dergelijke eisen een bouwproject weinig wendbaar maken en dat het effect van een ++ in vergelijking tot een + niet altijd een evenredig effect heeft op onderwijskwaliteit, zoals bij circulariteit. Gezamenlijk zijn we tot een voorkeursscenario gekomen: het ambitieniveau bouwkwaliteit onderwijshuisvesting.

In dit scenario zijn de volgende ambities voor bouwkwaliteit voor nieuwbouw schoolgebouwen geformuleerd:

• • • •

Pagina:

3 van 8

Datum:

30 oktober 2025

Zaak:

1614488

Duurzaamheid: ENG, mits financieel haalbaar zoals blijkt uit de total cost of ownership (TCO-)berekening Frisse Scholen: gemiddeld klasse B Circulariteit: het hanteren van een materialenpaspoort bij nieuwbouw 20m2 extra ruimte om invulling te geven aan sociale doelen

3. Publiekssamenvatting De Raad heeft het ambitieniveau voor bouwkwaliteit van nieuwe schoolgebouwen vastgesteld. Dit is nodig voor de financiële uitwerking voor het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs (IHP) dat in 2026 opgeleverd zal worden. Een IHP moet een overzicht geven van de staat van alle schoolgebouwen en de geraamde investeringsbedragen voor een periode van vier jaar, plus een doorkijk van de 12 jaar erna. 4. Bevoegdheid van de Raad Dit voorstel raakt de kaderstellende rol van de Raad en haar budgetrecht. 5. Beoogd effect De gemeente wil uitvoering geven aan haar verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting conform de WPO en WVO: het realiseren van kwalitatief goede onderwijsgebouwen die aan wet- en regelgeving voldoet. Het aanstaande wetsvoorstel planmatige en doelmatige aanpak onderwijshuisvesting zal gemeenten wettelijk verplichten om een IHP op te stellen. Het ambitiekader voor bouwkwaliteit zorgt voor een eenduidig financieel kader van waaruit gewerkt kan worden aan oplossingen voor onderwijshuisvestingsknelpunten. Het ambitiekader bouwkwaliteit vormt de basis voor de financiële uitwerking van het IHP. Dit ambitiekader beoogt aan te sluiten bij snel strenger wordende duurzaamheidseisen en wil tevens graag aansluiten bij de hoge kwaliteit schoolgebouwen die eerder in het Scholenprogramma gerealiseerd is.

Daarnaast biedt het extra ruimte voor de steeds bredere maatschappelijke opgave die bij schoolbesturen komt te liggen. 6. Historische context Sinds de financiële gelijkstelling van het openbaar en bijzonder onderwijs in 1917 (einde van de schoolstrijd, grondwetsartikel 23), is de Rijksoverheid verantwoordelijk voor de bekostiging van zowel openbaar als bijzonder onderwijs. Vanaf 1997 zijn gemeenten verantwoordelijk voor onderwijshuisvesting van Rijksbekostigd primair, voortgezet en (voortgezet) speciaal onderwijs. De gemeente moet ervoor zorgdragen dat de scholen kunnen beschikken over voldoende capaciteit in relatie tot het leerlingenaantal. De voorzieningen moeten ‘adequaat’ zijn, oftewel ze moeten voldoen aan de geldende regelgeving. Op Rijksniveau is dit geregeld in de: • Wet op het primair onderwijs (WPO) • Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) • Wet op de expertisecentra (WEC, over het speciaal onderwijs) (NB: de gemeente MiddenGroningen heeft geen scholen voor speciaal onderwijs). De schoolgebouwen moeten aan huisvestingseisen voldoen die in de Arbowet en de BBL staan. In de wet is opgenomen dat de gemeente een lokale regeling vaststelt. De lokale basis voor deze regelgeving in Midden-Groningen is de Verordening Voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Midden-Groningen 2021.

Pagina:

4 van 8

Datum:

30 oktober 2025

Zaak:

1614488

7. Argumenten 1. Draagvlak van schoolbesturen Het ambitiekader is tot stand gekomen in nauwe samenwerking met schoolbesturen. De gemeente is verantwoordelijk voor nieuwbouw en uitbreiding van schoolgebouwen. Keuzes die de gemeente maakt voor duurzaamheid, Frisse Scholen, circulariteit en extra ruimte voor sociale thema’s hebben een groot effect op onderwijskwaliteit, m.n. Frisse scholen en extra ruimte. De keuzes hebben ook effect op de financiële huishouding van schoolbesturen. Zij zijn immers verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van het schoolgebouw. Daarom is het belangrijk dat schoolbesturen zich kunnen vinden in het voorgestelde ambitiekader voor bouwniveau van nieuwe schoolgebouwen. 2. Recht doen aan het Scholenprogramma Tijdens het Scholenprogramma zijn schoolgebouwen van hoge kwaliteit gerealiseerd. Op verschillende punten werden kwalitatief hogere keuzes gemaakt dan strikt noodzakelijk was conform bouwbesluit of onderwijswetgeving, bijv. de realisatie van gemiddeld klasse B voor Frisse Scholen. Ook was het door de kwaliteitstoeslag van 5% mogelijk om extra ruimte voor passend en toekomstbestendig onderwijs te realiseren. 3. Aansluiting bij duurzaamheidsambities Drie van de vier elementen in het ambitiekader hebben te maken met duurzaamheid op het gebied van technische bouwkwaliteit.

In de Duurzaamheidsvisie (2024) komt duidelijk naar voren dat de gemeente graag het goede voorbeeld geeft middels de eigen vastgoedportefeuille. Wet- en regelgeving voor duurzaamheid ontwikkelt zich in rap tempo; de verwachting is dat de eisen steeds strenger worden. In recent vastgestelde documenten, zoals de Woonvisie (2025), is daarom al aandacht voor bijv. het stimuleren van circulariteit. Verduurzaming kost geld en levert in die zin niet altijd direct geld op, maar wel CO2reductie. Door het ambitiekader zijn schoolgebouwen beter voorbereid op toekomstige regelgeving. Uitgaan van huidige (basis)vereisten kan ervoor zorgen dat op termijn nieuwe investeringen nodig zijn om uiteindelijk toch aan het hogere duurzaamheidsniveau te kunnen voldoen. 4. Aansluiting bij sociale beleidsdoelen De Gemeente Midden-Groningen kent verschillende beleidsdocumenten waarin sociale doelen verankerd zijn. In Hart voor Midden-Groningen staat het versterken van jeugd, talentontwikkeling en gelijke kansen centraal. Tijd voor Toekomst is hier een uitwerking van. Ook in de Programmabegroting Sociaal wordt benadrukt dat onderwijs niet losstaat zorg, welzijn en gezondheid en dat samenwerking tussen partners in de schoolomgeving noodzakelijk is.

Ook de Gelijke Kansen Alliantie en het Convenant Cultuureducatie geven nadrukkelijk richting aan het creëren van voorzieningen die bijdragen aan kansengelijkheid, cultuurparticipatie en brede talentontwikkeling. Voor deze beleidsdoelen is het noodzakelijk om extra ruimte te realiseren. De normen voor ruimte zoals gehanteerd in de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Midden-Groningen 2021, zijn al jaren ongewijzigd terwijl de maatschappelijke opgave voor

Pagina:

5 van 8

Datum:

30 oktober 2025

Zaak:

1614488

het onderwijs steeds groter wordt. Schoolbesturen ervaren daardoor een ruimtetekort. De toevoeging van 20m2 wordt dan ook omschreven als ‘zeer nodig’.

8. Kanttekeningen en risico’s Risico’s 1. Kosten Het grootste risico zijn de kosten, voor zowel de gemeente als schoolbesturen. De gemeente staat voor een bezuinigingsopgave. Het voorgelegde ambitiekader vraagt om aanzienlijke extra investeringen t.o.v. het basisniveau (zie ook de financiële paragraaf). Daarnaast hebben schoolbesturen te maken met een ontoereikende Rijksvergoeding voor onderhoud. Een ENG-gebouw vraagt om meer en complexe installaties die gepaard gaan met hogere onderhoudseisen. Bovendien leveren zonnepanelen in de wintermaanden onvoldoende energie, wat alsnog leidt tot aanzienlijke energiekosten. Middels een TCOberekening kan onderzocht worden of de gewenste ENG-ambitie ook exploitatie-technisch haalbaar is. Als de businesscase uitwijst dat dit niet mogelijk is, dan wordt de ambitie bijgesteld naar BENG waarbij onderzocht wordt welke aanvullende duurzaamheidsmaatregelen alsnog haalbaar zijn. 2. Uitvoerbaarheid Kiezen voor extra kwaliteit kost niet alleen extra geld, maar brengt veel extra eisen met zich mee die niet binnen elk project even makkelijk te realiseren zijn. Voor een kleine school is het bijvoorbeeld veel lastiger om de stap naar ENG te realiseren omdat er simpelweg minder dakoppervlakte is voor zonnepanelen. Ook kan netcongestie een rol spelen. 3. Ontwikkelingen m.b.t. duurzaamheid Wetgeving over duurzaamheid ontwikkelt zich in rap tempo.

Mocht er in de termijn waarvoor het IHP wordt vastgelegd, namelijk 2026-2030, strengere (relevante) wetgeving ontstaan, bijvoorbeeld door een nieuw bouwbesluit, dan zal uiteraard worden uitgegaan van deze strengere wetgeving zodat gebouwen altijd voldoen aan wettelijke vereisten. Dit risico is aanzienlijk kleiner met het ambitiekader dan wanneer uitgegaan wordt van het basisniveau. 4. Indexaties en werkelijke investeringen Voor het inzichtelijk maken van de prijsverschillen voor de verschillende ambities is gewerkt met een prijspeil. Voor het IHP zal een financiële uitwerking gemaakt worden, maar pas bij de uitwerking van de business case (waar een TCO-berekening onderdeel van zal zijn), zal de exacte hoogte van de investering duidelijk worden. 5. Extra ruimte In het ambitiekader wordt voorgesteld om 20m2 extra te realiseren voor sociale doelen. Deze 20m2 is onafhankelijk van de schoolgrootte. Belangrijk is om deze m2 een aparte

Pagina:

6 van 8

Datum:

30 oktober 2025

Zaak:

1614488

bestemming te geven zodat bij groei van het leerlingenaantal, deze m2 niet ingezet kan worden ter compensatie van ruimtegebrek. De juridische impact hiervan moet nader uitgezocht worden. Over het beheer en onderhoud van deze m2 moeten nadere afspraken gemaakt worden die in het IHP uitgewerkt zullen worden. Mocht het omgekeerde gebeuren, namelijk een (forse) afname van leerlingenaantal, dan staat het schoolbesturen vrij om ruimte terug te geven aan de gemeente conform WPO en WVO. Dit moet wel ruimte zijn die voor de gemeente bruikbaar is. Teruggave is een risico voor de gemeente, want dan kan de gemeente aan de lat staan voor onderhoudskosten van deze ruimte. Tegenwoordig bedragen de onderhoudskosten gemiddeld 78 euro per m2; dit zou een onderhoudsbijdrage van 1.560 euro per jaar betekenen. Kanttekening 1. Uitbreiding van Meerstad De uitbreiding van Meerstad richting Harkstede zal waarschijnlijk tot een leerlingengroei leiden waarvoor extra ruimte nodig is, maar omdat dit project nog in de planfase zit en de Borgstee voorlopig nog een (forse) overmaat aan ruimte kent, zal de uitwerking hiervan plaatshebben in het volgende IHP. 2. Bouwkwaliteit gymzalen en sporthallen Ambities voor de bouwkwaliteit van gymzalen en sporthallen valt buiten het bereik van het IHP. Dit is onderdeel van een accomodatiebeleid. 9.

Financiële paragraaf De bouw- en investeringskosten voor het ambitiekader en het basisniveau zijn uitgewerkt voor een school van 100 (één bouwlaag) en 150 leerlingen (twee bouwlagen). Hoe kleiner de school, des te hoger (relatief!) de bouwkosten. De bedragen zijn ter indicatie en geen exacte wetenschap. Ze worden genoemd om bandbreedte te geven bij de verhouding van extra kosten wanneer een stap in ambitie wordt gemaakt. Bouwkosten zijn de kosten die rechtstreeks te maken hebben met het bouwen van de locatie. Investeringskosten bestaan uit de bouwkosten + alle bijkomende kosten zoals o.a. advieskosten, managementkosten, leges en financieringskosten. Bij de basiskosten staat de m2 prijs voor het basisniveau (gebaseerd op de BBL en de Verordening). Bouwkosten Aantal leerlingen Basiskosten per m2 Totaal basisniveau

ENG Frisse Scholen klasse B Materialenpaspoort Prijs per m2, incl ENG en FS

100 € 3.296 100 lln x 5,03 m2 + 200 m2 vaste voet = 703 m2

150 € 3.061 150 lln x 5,03 m2 + 200 m2 vaste voet = 955 m2

€ 2.317.088 € 422 € 443 € 10 € 4.171

€ 2.923.255 € 446 € 468 € 10 € 3.985

B en materialenpaspoort Totale bouwkosten

20 m2 extra

Totale bouwkosten, incl 20 m2 extra Verschil ambitieniveau t.o.v. basisniveau

Pagina:

7 van 8

Datum:

30 oktober 2025

Zaak:

1614488

100 lln x 5,03 m2 + 200 m2 vaste voet = 703 m2

150 lln x 5,03 m2 + 200 m2 vaste voet = 955 m2

€ 4.171 x 703 m2 = € 2.932.213

€ 3.985 x 955 m2 = € 3.805.675

€ 4.171 x 20m2 =

€ 3.985 x 20m2 =

€ 83.420 723 m2 x € 4.171=

€ 79.700 975 m2 x € 3.985 =

€ 3.015.633 € 698.545

€ 3.885.375 € 962.120

Het bovenstaande is doorberekend naar de investeringskosten, inclusief financieringskosten over de hele looptijd. Aantal leerlingen Totale investeringskosten basisniveau Totale investeringskosten ambitieniveau Verschil ambitieniveau t.o.v. basisniveau

100 € 3.848.925

150 € 4.857.130

€ 5.003.883

€ 6.977.100

€ 1.154.958

€ 2.119.970

10. Communicatie Na vaststelling door de Raad zullen de schoolbesturen op de hoogte gesteld worden.

11. Draagvlak en vervolgtraject (afstemming, tijdpad) Het ambitiekader is opgesteld in goed overleg met de schoolbesturen in onze gemeente. Het voorliggende voorstel is door schoolbesturen geaccordeerd tijdens het OOGO van 29 september. In de maanden november/december zullen scenario’s voor de onderwijshuisvestingsknelpunten in Hoogezand oost en Sappemeer uitgewerkt worden. Deze scenario’s bespreken we met schoolbesturen. Na vaststelling van het ambitiekader kan het IHP financieel uitgewerkt worden. Begin februari wordt het IHP ter accordering voorgelegd in een bijeenkomst met schoolbestuurders. Naar verwachting zal het IHP ter besluitvorming behandeld worden in de Raadsvergadering van 7 mei 2026. Burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Groningen,

E. van Lente Burgemeester

Pagina:

8 van 8

Datum:

30 oktober 2025

Zaak:

1614488

M.H.M. Nieuwenhuijsen-Janssens Gemeentesecretaris

Bijlage: 1 Raadsstuk uitwerking ambitie kwaliteitbouwniveau