RM 2023.12.04 Memo actieve informatie evaluatie Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2016
Tekst van het document
memo - actieve informatie aan
commissie
portefeuillehouder
datum
Gemeenteraad
Ruimte
Rutger Schonis
3-10-2023
steller
afdeling
telefoon
Henk de Kunder
Leefomgeving
+31118675283
H.de.Kunder@middelburg.nl
onderwerp
Evaluatie Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2016
Geachte leden van de raad, aanleiding
In de gemeenteraadsvergadering van 15 december 2015 is de nota Ruimtelijke Kwaliteit 2016 vastgesteld waarmee het Welstandsbeleid en Terrassenbeleid werden vervangen. De Nota Ruimtelijke Kwaliteit trad in werking met ingang van 2 maart 2016 en het Welstandsbeleid 2009 en het Terrassenbeleid 2015 werden op die datum ingetrokken. Onderdeel 8 van het vaststellingsbesluit benoemd dat de Nota Ruimtelijke Kwaliteit (NRK) en de werkwijze na 1 jaar zouden worden geëvalueerd. In 2017 zijn de interne bevindingen (tot augustus 2017) per onderwerp, zoals benoemd in de tijdens de vaststelling van de nota aangenomen motie t.a.v. de evaluatie, weliswaar verzameld maar door gebrek aan personeelscapaciteit is deze evaluatie noodgedwongen steeds uitgesteld.
informatie
De economische en maatschappelijke ontwikkelingen die sinds de vaststelling van de NRK hebben plaatsgevonden zijn van dien aard dat de huidige nota daar inmiddels niet meer goed op aansluit waardoor de urgentie om te evalueren is toegenomen. Doordat het Terrassenbeleid als onderdeel van de NRK is vastgesteld, zie eerste alinea, wordt daarom ook dit beleid geëvalueerd. Voor deze evaluatie is input opgehaald bij (verkregen van) de navolgende betrokken partijen: • Inwoners • Aanvragers omgevingsvergunning • Ambtelijke organisatie • Vereniging Ondernemers Middelburg en Koninklijke Horeca Nederland – afdeling Middelburg • WARK • Beleidsnota’s van andere gemeenten met historische binnensteden Inwoners en aanvragers omgevingsvergunning Een belangrijke bron voor de evaluatie zijn de ervaringen van mensen/partijen die een aanvraag omgevingsvergunning hebben ingediend. In januari 2023 zijn 513 aanvragers (periode 1-1-2020 en1-10-2022) persoonlijk aangeschreven en uitgenodigd een online-enquête in te vullen. Door middel van berichtgeving in de Bode en de eigen website is een algemene oproep gedaan aan inwoners en geïnteresseerden om eveneens deze enquête in te vullen.
blad
2 van 9 onderwerp
Evaluatie Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2016
De enquête is 102 keer ingevuld.
Particulieren
82
Zakelijk Uitvoerend Adviserend
12 1 7
Verdeling over de in de nota gedefinieerde gebieden. Beschermde stadsgezichten
75
Nieuwe dorpskernen Uitbreidingswijken Buitengebied Industrie
3 13 9 2
Van degenen met ervaring met een aanvraag omgevingsvergunning is de enquête door 88 personen ingevuld. In de enquête was veel ruimte opgenomen voor het geven van toelichting bij de te beantwoorden onderdelen Dit heeft een diversiteit aan reacties opgeleverd die zich veelal niet beperkten tot het onderwerp van de betreffende vraag. Daarnaast is de mogelijkheid geboden om eigen suggesties en opmerkingen te plaatsen.
Hieronder een weergave van de uitvraag met per vraag de meest relevante opmerkingen kernachtig benoemd: Mening beeldkwaliteit | 88 inhoudelijke reacties • hoog tot zeer matig doch overwegend hoog • terrassen & winsterstad verstoren beeld • rommelig • gevoel dat ondernemers meer ruimte krijgen • handhaving ontbreekt
Duidelijkheid NRK | 102 reacties: 65 % voldoende duidelijk • Onduidelijke beschrijving indieningsvereisten • Slechte aansluiting met duurzaamheid • Vaag/ onduidelijk / ruimte eigen interpretatie vergunningverleners • Adviezen WARK wijken af van criteria
blad
3 van 9 onderwerp
Evaluatie Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2016
Gedetailleerdheid flitsvergunningen | 51 ervaringen: 62 %: te gedetailleerd Verbetersuggesties flitsvergunningen | 37 reacties • Afschaffen i.v.m. ongelijke behandeling belanghebbenden • Handhaving ontbreekt • Indieningsvereisten (zoals aan te leveren tekenwerk) past niet bij het flitskarakter • Kleurenbeleid actualiseren • Meer advies door gemeente Proces vergunningverlening | 79 antwoorden • Gebruik vooroverleg: Ja: 64% - Nee: 36 % Ervaring Goed 46% Minder goed 54% (niet toegelicht) • Toelichting plan aan Wark: Ja: 46% - Nee: 54% Verbetersuggesties proces | 50 antwoorden • meer meedenken - uitleg door ambtenaar - advies • Consequent beleid voeren en op zelfde wijze toetsen • meer deskundigheid bij gemeente • Heldere criteria hanteren • klantvriendelijkheid vergroten • acteren op instandhoudingsplicht monumenten • minder goede ervaringen met WARK Bijdrage terrassen aan aantrekkelijkheid binnenstad | 66 antwoorden • 59% voldoende - 41 % onvoldoende (niet toegelicht) Ervaren overdaad reclame • 47% nee - 32 % geen mening Suggesties en opmerkingen t.a.v. de bewaking van de ruimtelijke kwaliteit • Verbeteren toezicht op instandhouding = onderhoud monumenten • Aandacht voor omgang gemeente met historische openbare ruimte (bijv. straatwerk) • WARK: subjectieve en discutabele beoordeling • reorganiseren ambtelijke organisatie • toezicht op uitvoering • handhaving • neg.
Uitstraling horeca maar ook onderhoudstoestand (zoals pand “wed. Abrahamse”) • laagdrempeliger - meer advies van gemeente > verduurzaming monumenten • niet praktisch: meer pagina's bijlagen dan Nota zelf • stop verrommeling van de binnenstad • kleurenbeleid actualiseren Naast de hiervoor beschreven enquête is tevens informatie opgehaald uit gesprekken met inwoners en initiatiefnemers. Ook inspraakreacties bij de raadcommissie ruimte zijn meengenomen.
blad
4 van 9 onderwerp
Evaluatie Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2016
Ambtelijke organisatie Vanuit de organisatie is een breed scala aan opmerkingen aangereikt t.b.v. de evaluatie. Samenvatting van de belangrijkste aandachtspunten: • • • • • • • •
Heroverweeg welstandvrije status Arnestein Daar waar Nota afwijkt van bestemmingsplanregels dit corrigeren Betere onderbouwing/toelichting adviezen WARK omdat geen consistentie in beoordeling/adviezen wordt ervaren. Herbeoordeling Flits- en sneltoetsen m.b.t. criteria en complexiteit. Terrassen: markering/meubilair/schermen & parasols/achterplaatsen & kiosken Aandacht voor handhaving Duiding diverse beschermingsbelangen binnen de beschermde stadsgezichten (On)mogelijkheden pv-panelen binnen beschermde stadsgezichten visualiseren (kaart)
Omdat het Terrassenbeleid in 2015 als bijlage aan de Nota Ruimtelijke Kwaliteit is toegevoegd hebben specifiek voor deze beleidsnota meerdere gesprekken met de betrokken horecaorganisaties plaatsgevonden. Vereniging Ondernemers Middelburg en Koninklijke Horeca Nederland – afdeling Middelburg De horecaondernemers hebben aangegeven graag een verdere verruiming van het terrassenbeleid te zien zodat tijdens alle seizoenen en weersomstandigheden de terrassen kunnen worden geëxploiteerd. Ten aanzien van de terrasinrichting wordt het vigerende beleid als een voorgeschreven uniformiteit ervaren die men graag vervangen zou zien door ruimte waarmee de inrichting afgestemd kan worden op de eigen identiteit. Onder meer is de wens geuit om terrasvlonders toe te kunnen passen, plantenbakken te mogen plaatsen als ook (uittrekbare) terrasoverkappingen over het volledige terras. Daarnaast is er de wens om de tijdens de Coronapandemie toegestane ruimere terrassen als regulier vergund te krijgen. Ambtelijke input huidig terrassenbeleid. Het huidige terrassenbeleid is destijds in overleg met de horecaondernemers in 2016 tot stand gekomen. Reeds in 2017 is geconstateerd dat er weinig bereidheid bleek te zijn onder de partijen die geparticipeerd hadden bij de totstandkoming om de nieuwe regels op te volgens of elkaar daaropaan te spreken.
In combinatie met de keuze om minder stringent te handhaven zijn er al snel illegale situaties ontstaan die afweken (en dat nog steeds doen) van het beleid. Tijdens de Coronapandemie (maart 2020 t/m mei 2022) is een tijdelijke verruiming van de terrassen toegestaan. De extra terrasruimtes hoefden daarbij niet te voldoen aan de regels uit het terrassenbeleid. Daarnaast zorgde de verplichte bezoekersregistratie eveneens voor objecten die niet aan het terrassenbeleid voldeden maar voor het monitoren van bezoekersstromen noodzakelijk waren en daardoor gedoogd werden.
blad
5 van 9 onderwerp
Evaluatie Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2016
Na de officiële beëindiging van zowel de pandemie als de tijdelijk toegestane verruimde terrassen zijn de terrasinrichtingen niet teruggebracht naar de pre-coronasituatie. Recente navraag bij de afdeling V&H heeft overigens uitgewezen dat er geen terrasvergunningen zijn verstrekt die afwijken van het huidige terrassenbeleid. De regels zijn derhalve duidelijk. Ze worden alleen onvoldoende nageleefd en er wordt onvoldoende handhavend opgetreden. Wark (t.a.v. terrassen) Het WARK is op dit onderdeel niet expliciet bevraagd maar heeft in een vergadering in 2022 de zorg over de beeldkwaliteit t.a.v. de terrassen als volgt verwoord: Het adviesteam merkt daarbij wel op dat er op het terras, en op de terrassen in het algemeen, te veel dichte elementen (terrasschermen, bloembakken, banken) aanwezig zijn die de openheid van het plein en van de openbare ruimte niet ten goede komen. De ruimtelijke kwaliteit laat op de meeste terrassen te wensen over. Het adviesteam pleit er dan ook voor terughoudend(er) te zijn met het volledig “vol zetten” van dit plein (en andere pleinen, delen van openbare ruimte).
Plein 1940 oogt nu meer als één groot terras, dan als plein Winterstad In het winterseizoen heeft de wijze waarop ‘Middelburg Winterstad,’ ten tijde waarvan de regulier vergunde terrassen tijdelijk overkapt mogen worden, vormgegeven wordt een grote invloed op de uitstraling en beleving van de historische binnenstad. De afwijking van de bestemmingsplanregels is in de afgelopen jaren met individuele toestemmingsbrieven geregeld. Doordat hieraan geen regels t.a.v. de beeldkwaliteit zijn verbonden is een verscheidenheid ontstaan met een grote variatie in het niveau van beeldkwaliteit. Ter illustratie: twee Dixies en een urinoir passen uiteraard niet bij de historische enscenering van de binnenstad en zal aanleiding zijn geweest voor een opmerking in de enquête van de NRK waarin de vergelijking met een festivalterrein werd gemaakt. In de gemeenteraadsvergadering van 9 maart 2023 heeft de raad middels een aangenomen motie het college verzocht ‘Middelburg Winterstad’ te betrekken bij de evaluatie van het terrassenbeleid en voor ‘Middelburg Winterstad’ eenduidige spelregels uit te werken.
Hoe nu verder? Nota Ruimtelijke Kwaliteit De analyse van de enquête wijst niet uit dat de nota grote inhoudelijke veranderingen zou moeten ondergaan. Wel is meerdere malen benoemd dat ten aanzien van de verduurzamingsopgave de nota om actualisering vraagt en dat het kleurenbeleid als te beperkend wordt ervaren. Daarnaast gaan veel opmerkingen over de omgang met/toepassing van de beleidsregels, de wens om meer advies vanuit de gemeente en over de communicatie door zowel gemeente als de adviescommissie ruimtelijke kwaliteit.
blad
6 van 9 onderwerp
Evaluatie Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2016
Een zeer regelmatig gemaakte opmerking betreft handhaving, en dan vooral het gemis daarvan waardoor een beeld van willekeur wordt ervaren. De evaluatie laat zien dat de Nota weliswaar op een aantal zaken inhoudelijk aanpassing behoeft maar dat de meeste opmerkingen gaan over het proces en de communicatie. Opgemerkt wordt dat (slechts) 17 % van degenen die ervaring met een aanvraag omgevings-vergunning hebben opgedaan de enquête heeft ingevuld. Wat moet er gebeuren: Inhoudelijk • Voor industrieterrein Arnestein beoordelingscriteria voor ruimtelijke kwaliteitseisen opnemen. De huidige welstandsvrije status wordt daarmee beëindigd . • Bij de omgang met monumenten is het uitgangspunt de in de Erfgoedwet opgenomen instandhoudingsplicht. Het toezicht hierop is namelijk een wettelijke taak van de gemeente. Behoud en versterking van de monumentale waarden dienen dan ook in elke restauratie en onderhouds/herstelproject voorop te staan. We hanteren daarbij de Restauratieladder van de Stichting Erkende restauratiekwaliteit Monumentenzorg als heldere leidraad bij ingrepen. De Restauratieladder is gebaseerd op het Charter van Venetië, het internationale handvest voor het behoud en restauratie van monumenten en stads- en dorpsgezichten.
Restauratiewerkzaamheden dienen uitgevoerd te worden volgens de in de beroepsgroep geldende kwaliteitsrichtlijnen en normen, voor zover deze zijn vastgesteld door het College van Deskundigen Restauratiekwaliteit van de Stichting Erkende Restauratiekwaliteit Monumentenzorg. • Vertaling diverse beschermingsbelangen binnen de beschermde stadsgezichten naar beleidsregels t.a.v. verduurzamingsmaatregelen Dit betreft onder meer het maken een Ruimtelijke analyse zoals benoemd in de publicatie ‘PV-systemen in rijks beschermde stads- en dorpsgezichten’ van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed uit mei 2023. • Vervaardigen dakenkaart ter visualisering van de ruimtelijke analyse en de mogelijkheden voor pvpanelen binnen de beschermde stadsgezichten • Voor de verduurzamingsopgave van monumenten sluiten we aan bij de verduurzamingsrichtlijnen van de Stichting Erkende Restauratiekwaliteit Monumentenzorg (ERM). De ERM beheert de beoordelingsen uitvoeringsrichtlijnen zoals die worden vastgesteld door het Centraal College van Deskundigen Restauratiekwaliteit.
Hierdoor verschaffen we niet alleen een professionele kennisbron en duidelijkheid aan monumenteneigenaren maar blijft dit onderdeel van de nota ook actueel en borgen we dat bij de toepassing van verduurzamingsmaatregelen behoud van de monumentwaarden als uitgangspunt wordt genomen • Voor gebieden buiten de beschermde stadsgezichten criteria/richtlijnen opnemen voor verduurzamingsmaatregelen aan/van de buitenschil van een gebouw. • Criteria/richtlijnen formuleren t.a.v. plaatsingsmogelijkheden van warmtepompen, airco-units en pvpanelen (anders dan op daken)
blad
7 van 9 onderwerp
Evaluatie Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2016
Proces • Het proces van een aanvraag omgevingsvergunning is vastgelegd in de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) en de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO). De resultaten uit de enquête en de aangereikte verbeterpunten zullen met de bij het proces betrokkenen worden besproken om te komen tot een kwaliteitsverbetering van de procedure. De eenvoudig door te voeren aanpassingen, de zogeheten Quick wins, kunnen op korte termijn toegepast worden vermits de daar bij horende randvoorwaarden (denk aan personele capaciteit) dat toelaten. Communicatie • Net als op het onderdeel ‘proces’ zal ook dit onderwerp met de betrokkenen binnen de organisatie doorgenomen dienen te worden en, indien daar aanleiding toe is, werkafspraken over gemaakt moeten worden. • De uitkomsten van de enquête delen met de adviescommissie om te kijken waar de verbetermogelijkheden liggen. Hierbij wordt opgemerkt dat als uitbreiding van de verslaglegging (ruimere toelichting en onderbouwing) daarin een rol heeft, dit gevolgen heeft voor het beslag op de huidige formatie.
Terrassenbeleid & Winterstad De uitkomsten uit een evaluatie kunnen divers zijn. Te strikte regels kunnen belemmerend werken voor het inspelen op nieuwe ontwikkelingen. Daar tegenover staat dat versoepeling van regels kan leiden tot minder gewenste ontwikkelingen in de openbare ruimte. Het gaat namelijk over de openbare ruimte en de belangen van alle gebruikers die in de openbare ruimte te gast zijn. Dat de horeca een belangrijke gebruiker is van de openbare ruimte is evident. Niet alleen op basis van het aantal vierkante meters maar ook door het economische belang voor de gemeente. De aanwezige horeca levert immers een waardevolle bijdrage aan een aangenaam verblijf van bezoekers aan de historische binnenstad. Voor de inrichting van de openbare ruimte, en dus ook de terrassen, vormt de beleving en ambiance van die historische binnenstad de basis. Het gebied van de binnenstad met de hoogste concentratie horecabedrijven (Markt – Tympaanplein- Pottenmarkt – Plein 1940) is een gedeelte van de stad waar de eeuwenoude, maar ook recentere geschiedenis nog goed zichtbaar, afleesbaar en beleefbaar is. Dit wordt nog benadrukt door het (rijks)beschermd stadsgezicht van Middelburg en de vele rijksmonumenten in het gebied. Het behoud van de ruimtelijkheid van dit gebied is daarom van groot belang.
Wat moet er gebeuren: In reactie op een eerste concept van het geëvalueerde Terrassenbeleid schrijft Koninklijke Horeca Nederland dat tijdens de Algemene Ledenvergadering werd aangegeven dat op grond van het concept herziene terrassenbeleid 80% van de terrassen ontruimd zou kunnen worden. Aangezien het concept slechts zeer beperkt afwijkt van het vigerende beleid is het een bevestiging door de ondernemers zelf dat de huidige regels niet worden nageleefd.
blad
8 van 9 onderwerp
Evaluatie Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2016
Het huidige beeld van de Terrassen, mede ontstaan door de bijzondere omstandigheden tijdens de Covidpandemie, voldoet daardoor niet meer aan het uitgangspunt dat de openbare ruimte aantrekkelijk moet blijven en zijn openbare karakter dient te behouden. Er lijkt sprake te zijn van verminderd besef dat de terrassen ‘te gast’ zijn in de openbare ruimte van een prachtige monumentale stad. KNH verzoekt om te stoppen met het ‘zogenaamde open karakter’ De huidige ontstane situatie laat echter een ‘verkamering’ van de openbare ruimte met fysieke afbakeningen van de verschillende terrassen zien die niet overeenkomt met het huidige uitgangspunt dat de openbare ruimte zijn openbare karakter dient te behouden.. Inhoudelijk • Het is wenselijk dat voor de tijdelijke overkappingen van de terrassen tijdens Middelburg Winterstad in het winterseizoen een omgevingsvergunning aangevraagd dient te worden. Door specifiek voor Winterstad een beeldkwaliteitsplan vast te stellen kunnen de overkappingen van de terrassen tijdens ‘Winterstad’ getoetst worden aan redelijke eisen van welstand. Van belang daarbij is dat het ook de flexibiliteit biedt om mee te kunnen bewegen met de ondernemers als nieuwe trends daar om vragen. •
Duidelijk is dat sprake is van een spanningsveld tussen het belang van de ruimtelijke uitstraling (en daarmee de aantrekkelijkheid) van de monumentale binnenstad enerzijds en de wensen van de horecaondernemers voor het kunnen gebruiken van de openbare ruimte voor terrassen anderzijds. Daarbij valt op dat zowel vanuit de zijde van de ondernemers zelf, als van inwoners en de ambtelijke staf is aangegeven dat strenger gehandhaafd moet worden om verrommeling tegen te gaan. Hoe met deze signalen het terrassenbeleid verder kan worden vormgegeven, vraagt eveneens nader onderzoek.
Toezicht en handhaving Voor het bewaken van de kwaliteit van datgene wat uitgevoerd wordt op grond van de Nota Ruimtelijke Kwaliteit dient uiteraard het toezicht en de handhaving goed ingeregeld te zijn. Het gaat daarbij om toezicht op de uitvoering van de vergunde werkzaamheden en handhaving op zaken die niet aan de beleidsregels voldoen en ook aan handhaving op de instandhoudingsplicht monumenten. Dit vraagt om capaciteit, kennis en kunde. En voor een grote monumentengemeente als Middelburg is dus ook specifieke kennis van monumenten nodig. Opgemerkt wordt dat er met de huidige formatie geen ruimte is om toezicht uit te kunnen oefenen op de uitvoering van de vergunde werkzaamheden. Met één ervaren vergunningverlener op het gebied van monumenten is dat eenvoudigweg niet uitvoerbaar. Ten aanzien van toezicht ligt de prioriteit al jaren op constructieve- en brandveiligheid. Ook hier is onvoldoende formatie beschikbaar om ook toezichthoudend op te treden op andere aspecten zoals de instandhoudingsplicht van monumenten. De organisatie is daarom onvoldoende in staat om op een goede manier invulling te geven aan de wettelijke taak. Naast de beperkte capaciteit ontbreekt ten aanzien van toezicht en handhaving ook de kennis van en over monumenten. Evalueren en actualiseren van beleid is van belang maar dat vraagt ook om een daarbij passende inrichting van de organisatie.
blad
9 van 9 onderwerp
Evaluatie Nota Ruimtelijke Kwaliteit 2016
Vervolg De evaluatieresultaten zullen worden verwerkt in de betreffende beleidsdocumenten. Deze zullen aansluitend middels een raadsvoorstel ter vaststelling aan de raad worden voorgelegd. Hierin wordt tevens de op 21-92023 aangenomen motie 18.m.1 herziening zonnepanelenbeleid in beschermd stadsgezicht betrokken.
Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Middelburg, de secretaris
de burgemeester
mr. A. van den Brink
mr. H.M. Bergmann