Bijlage 3 Aspectinspectie Djuma, definitief rapport (versie 1 0)

Aspectinspectie zaaksysteem Djuma gemeente Middelburg Onderzoeksrapport

1

COLOFON Organisatie: Auteur: Datum: Versie:

Zeeuws Archief Kees de Ridder en Stefan Schrier 17 juli 2023 1.0

2|

Managementsamenvatting Op verzoek van toenmalig wethouder C. Dekker heeft het Zeeuws Archief een onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van de inrichting en het gebruik van Djuma, het nieuwe zaaksysteem van de gemeente sinds maart 2020. Basis voor het onderzoek is de Archiefwet 1995. Het Zeeuws Archief heeft zich gericht op het begrip duurzame toegankelijkheid. Dit betekent dat informatie moet voldoen aan de volgende kenmerken: ‘vindbaar, beschikbaar, leesbaar, interpreteerbaar, betrouwbaar en toekomstbestendig moet zijn voor iedereen die daar recht op heeft en voor zo lang als noodzakelijk.’ (Bron: Nederlandse Overheid Referentie Architectuur). De technische duurzaamheid van Djuma valt buiten de scope van het onderzoek. De volgende aspecten zijn onderzocht: • • • • • • • •

Metadatering Compleetheid dossiers Ordening binnen dossiers Resultaat zaaktype Gebruikersgemak en betrouwbaarheid Monitoring en kwaliteitsverbetering Autorisaties Openbaarheid

Uit de verschillende bevindingen is een aantal aanbevelingen voortgekomen waarvan de hieronder genoemde de belangrijkste zijn: -

Leg taken en verantwoordelijkheden van DIV, functioneel beheer en medewerkers vast (Wie doet wat); Voorkom een te sterke gerichtheid op een zaakgerichte werkwijze, maar kijk breder en zorg dat dossiers in hun samenhang te vinden zijn; Zorg voor uniformiteit op het gebied van onder meer metadatering zoals de beschrijvingen van dossiers; Ondersteun de gebruikers optimaal – vanaf het moment van indiensttreding tot hun vertrek – door hen te instrueren en te voorzien van een heldere handleiding; Zorg dat dossiers op een logische wijze zijn ingedeeld zodat gebruikers de informatie snel kunnen vinden; Implementeer een kwaliteitssysteem waarin regelmatig en intensief wordt gemonitord en voer op basis hiervan verbeteringen door; Zorg dat DIV de regiefunctie oppakt.

3|

Inleiding Tijdens een bestuurlijk overleg tussen de gemeente en het Zeeuws Archief op 14 juni 2021 stelde toenmalig wethouder C. Dekker voor om een onderzoek uit te voeren naar de kwaliteit van de inrichting en het gebruik van Djuma, het nieuwe zaaksysteem van de gemeente sinds maart 2020. Naar aanleiding hiervan heeft het Zeeuws Archief een onderzoeksvoorstel gedaan dat met de gemeente besproken en geaccordeerd is op 18 oktober 2022. Basis voor het onderzoek is de Archiefwet 1995. Artikel 3 van die wet bepaalt het volgende: ‘De overheidsorganen zijn verplicht de onder hen berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren, alsmede zorg te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden.’ Deze verplichting zegt nog niets over de wijze waarop dit in de praktijk moet plaatsvinden. De Archiefregeling gaat op dit punt iets verder door aan te geven dat inhoud, structuur en verschijningsvorm van informatieobjecten (in de regeling zelf wordt gesproken over archiefbescheiden) kenbaar moeten zijn voor de uitvoering van het werkproces (artikel 17). Hetzelfde artikel geeft ook aan dat van informatieobjecten de samenhang met andere informatieobjecten moet blijken. Dit onderzoek is een praktische vertaalslag van wat Archiefwet en Archiefregeling bepalen.

Centraal hierin staat het begrip duurzame toegankelijkheid wat betekent dat informatie moet voldoen aan de volgende kenmerken: ‘vindbaar, beschikbaar, leesbaar, interpreteerbaar, betrouwbaar en toekomstbestendig moet zijn voor iedereen die daar recht op heeft en voor zo lang als noodzakelijk.’ (Bron: Nederlandse Overheid Referentie Architectuur). Het is geen allesomvattend onderzoek. Zo valt de technische duurzaamheid van Djuma buiten de scope. Het onderzoek is uitgevoerd in januari 2023 waarbij de inhoudelijke inrichting en het inhoudelijk gebruik van Djuma centraal stonden. De voorbereiding bestond uit het lezen van verschillende stukken over de applicatie zoals een handleiding. Voor het veldwerk zijn zaaktypen geselecteerd die zo goed mogelijk het hele werkterrein van de gemeente beslaan. Een overzicht hiervan is te vinden in de bijlage. Zowel zaaktypen waarvan de onderliggende zaakdossiers blijvend worden bewaard als zaaktypen waarvan de dossiers op termijn worden vernietigd, zijn in de selectie opgenomen. Van de meeste zaaktypen zijn vier concrete zaken geselecteerd om een goede vergelijking te kunnen maken. De volgende aspecten zijn onderzocht: • • • • • • • •

Metadatering Compleetheid dossiers Ordening binnen dossiers Resultaat zaaktype Gebruikersgemak en betrouwbaarheid Monitoring en kwaliteitsverbetering Autorisaties Openbaarheid

4|

Dit onderdeel van het onderzoek heeft twee dagen in beslag genomen. Verder zijn er nog zes interviews gehouden met zes gebruikers van Djuma, twee medewerkers van DIV, de coördinator functioneel beheer en drie medewerkers uit het primaire proces.

5|

Inhoudsopgave 1 Bevindingen en aanbevelingen ............................................................................................................ 7 1.1 Algemeen................................................................................................................................. 7 1.2 Metadatering........................................................................................................................... 9 1.3 Compleetheid dossiers .......................................................................................................... 10 1.4 Ordening binnen dossiers...................................................................................................... 10 1.5 Resultaat zaaktype ................................................................................................................ 11 1.6 Gebruikersgemak en betrouwbaarheid ................................................................................ 11 1.7 Monitoring en kwaliteitsverbetering .................................................................................... 12 1.8 Autorisaties ........................................................................................................................... 12 1.9 Openbaarheid........................................................................................................................ 13 2

BIJLAGE ..................................................................................................................................... 14

6|

1 Bevindingen en aanbevelingen 1.1

Algemeen

Het onderzoek naar de verschillende aspecten heeft naast concrete bevindingen ook geleid tot bevindingen die beter passen in een algemene beschouwing. Alvorens in te gaan op de afzonderlijke aspecten besteden we eerst aandacht aan die algemene bevindingen die om een bredere doordenking vragen. De bevindingen worden gevolgd door aanbevelingen. Het niet of onvoldoende opvolgen van de aanbevelingen leidt tot de volgende risico’s: -

Financiële en juridische risico’s bij het niet of niet tijdig vinden van de juiste informatie (bijvoorbeeld in een rechtszaak) Imagoschade bij het niet of niet tijdig vinden van de juiste informatie (bijvoorbeeld bij het opvragen van stukken door burgers of het afleggen van verantwoording aan de gemeenteraad) Tijdverlies en irritatie als medewerkers de gezochte informatie niet snel kunnen vinden Oplopende achterstanden waardoor in een later stadium een grote inhaalslag noodzakelijk is die financiële consequenties heeft

Regelen verantwoordelijkheden Bevinding Taakafbakening en het regelen van verantwoordelijkheden zijn belangrijk wanneer verschillende groepen medewerkers betrokken zijn bij het beheer en gebruik van een applicatie. Duidelijk moet zijn wat de taken van functioneel beheer en wat de taken van DIV zijn. Regelmatig overleg is belangrijk om af te stemmen. Medewerkers uit het primaire proces hebben eveneens een belangrijke rol, maar wat houdt die rol precies in? Dit is momenteel niet duidelijk zoals te zien bij het gebrek aan uniformiteit in het vullen van de velden in Djuma. Ook hier geldt dat het zaak is hun taak en verantwoordelijkheid vast te leggen. Omdat de werkzaamheden die zij moeten verrichten op het gebied van het informatiebeheer niet tot hun eigenlijke taken behoren, dienen deze eenvoudig, te overzien en haalbaar te zijn. Het toezicht hierop en de complexere werkzaamheden zijn de verantwoordelijkheid van DIV. Aanbeveling • Leg de onderscheiden verantwoordelijkheden van functioneel beheer, DIV en behandelend medewerkers duidelijk vast en zorg ervoor dat de gemaakte keuzes realistisch en haalbaar zijn. Samenhang dossiers binnen verschillende zoekperspectieven Bevinding Zaakgericht werken betekent dat de zaak bepalend is. Dat werkt in de meeste gevallen goed. Toch is het wenselijk om de beperkingen hiervan in ogenschouw te nemen.

Zaken maken soms onderdeel uit van een groter geheel. Neem een onderwerp als de voorgenomen sloop van de Briëtwoningen in ’t Zand. Hieronder vallen verschillende zaken met elk hun eigen resultaattype. Een zaakgerichte werkwijze heeft als risico dat de zaak allesbepalend is en dat de samenhang tussen zaakdossiers – zoals in het hierboven genoemde voorbeeld – uit het oog

7|

verloren wordt. Een archief moet echter vanuit verschillende zoekperspectieven benaderd kunnen worden en de archiefvormer, i.c. DIV, moet hiermee rekening houden. Daarnaast mag van DIV verwacht worden dat zij onderwerpen aandraagt die in het kader van de hotspotmonitor of om een andere reden mogelijk blijvend bewaard worden. Dit betekent uiteraard wel dat bekend moet zijn welke zaken onder een bepaald onderwerp vallen. In het verleden speelden rubrieken een grote rol in het creëren van samenhang. Wanneer iemand alle dossiers over het onderwerp onderwijs of het gevoerde economisch beleid in een bepaalde periode zocht, dan kostte het vinden van die dossiers onder normale omstandigheden weinig moeite. Voor antwoorden op dergelijke complexere, nietzaakgerichte vragen is Djuma op dit moment niet geschikt. Een ander aandachtspunt is dat het toekennen van een zaaktype soms iets gekunstelds heeft. Sommige zaken liggen overduidelijk in elkaars verlengde, denk aan besluit-bezwaar-beroep. Het bestaan van aparte zaaktypes hoeft geen probleem te zijn, maar wel onder de voorwaarde dat de verwijsfunctie goed werkt. Op dit moment is dit niet het geval wat risicovol is, omdat de gebruiker mogelijk niet op de hoogte is van het bestaan van een voor hem of haar relevante zaak en Djuma in die gevallen dus niet de juiste weg wijst. Ook hier is dus de samenhang in het geding.

Aanbeveling • Evalueer onder regie van DIV de inrichting en het gebruik van Djuma ten aanzien van de samenhang van dossiers binnen het zoeken vanuit verschillende perspectieven en voer daar waar nodig verbeteringen door. Ondersteuning gebruikers Bevinding Het is belangrijk dat nieuwe medewerkers snel met Djuma kunnen werken. Functioneel beheer en DIV spelen bij inrichting en gebruik hun eigen rol. Het inwerken gebeurt echter alleen door functioneel beheer en niet door DIV. Wanneer nieuwe medewerkers niet door DIV worden ingewerkt, dan betekent dit dat het informatiebeheer naar eigen inzichten plaatsvindt met alle negatieve gevolgen voor de uniformiteit en kwaliteit van de inhoud van de applicatie. Een extra gemis is dat DIV niet over een complete en compacte handleiding beschikt die gebruikers kunnen en ook moeten hanteren en waarop zij in voorkomende gevallen kunnen worden aangesproken. Drie jaar na invoering bestaat er slechts een document in ontwikkeling. Het ontbreken van duidelijke regels zorgt er bijvoorbeeld voor dat er in Djuma zogenaamde zip-bestanden voorkomen. Deze gecomprimeerde bestanden hebben als nadeel dat er niet op inhoud gezocht kan worden en dat ze de preservering bemoeilijken. Het gevolg is dat bij een toekomstige opname in het e-Depot extra handelingen verricht moeten worden. In een handleiding dienen dan ook dit soort regels te worden opgenomen.

Aanbeveling • Zorg dat naast een instructie door functioneel beheer ook DIV structureel haar rol neemt in het ondersteunen van medewerkers – vanaf de indiensttreding tot en met het vertrek – en zorg hierbij voor een complete, heldere en compacte handleiding waarin gebruikers niet overvraagd worden.

8|

De hotspotmonitor e.a. Bevinding Ontwikkelingen, wet- en regelgeving en besluitvorming maken het nodig voortdurend de vinger aan de pols te houden. Het college van burgemeester en wethouders heeft de coronacrisis aangewezen als hotspot wat betekent dat informatie hierover voor blijvende bewaring in aanmerking komt. Verschillende dossiers die over dit onderwerp gaan, staan echter nog steeds op vernietiging afgesteld. Het aanwijzen van nieuwe hotspots betekent dan ook dat de uitwerking hiervan doorgevoerd moet worden in Djuma. Aanbeveling • Houd in de peiling welke gevolgen wet- en regelgeving (zoals een nieuwe selectielijst) en besluitvorming (zoals het vaststellen van hotspots) betekenen voor Djuma en voer de uitwerking hiervan door. De rol van DIV Bevinding DIV heeft een centrale rol als het gaat om het vaststellen van welomlijnde afspraken voor het inrichten en vullen van Djuma, het instrueren van medewerkers, de monitoring en het doorvoeren van verbeteringen. In het kpi-rapport uit 2021 wordt gesteld dat DIV die regierol in onvoldoende mate vervult en die constatering geldt ook voor dit onderzoek. Het is goed dat de gemeente de aanbevelingen uit dit kpi-rapport inmiddels heeft uitgewerkt in een verbeterplan, en dat er middelen beschikbaar gesteld zijn voor de uitbreiding van de formatie. Aanbeveling • Zorg dat DIV de regiefunctie oppakt.

1.2

Metadatering

Eis De toegekende metadata voldoen aan de eisen van duurzame toegankelijkheid en zijn in relatie tot elkaar voldoende uniform. Bevinding De metadata voldoen in veel gevallen niet aan de minimale eisen van duurzame toegankelijkheid. De reden hiervan is dat gebruikers in de gelegenheid zijn om zelf gekozen beschrijvingen te kiezen. Hierdoor ontbreekt het aan uniformiteit en wordt niet voldaan aan de eis. Dat geldt niet alleen voor de dossierbeschrijvingen, maar ook voor de beschrijvingen van individuele documenten. Naarmate de tijd vordert en andere gebruikers Djuma raadplegen wordt dit probleem steeds groter, omdat toekomstige gebruikers niet beschikken over ‘kennis in hoofden’ die behandelend medewerkers wél hebben op het moment dat een zaak in behandeling is. Een heldere dossierbeschrijving geeft de gebruiker in één oogopslag zicht op welke informatie hij of zij in het dossier mag verwachten. Veel dossierbeschrijvingen zijn onder de maat. Voorbeelden zijn ‘Tbv riolering ivm overlast’ en ‘Bezwaarschrift Meestoof Sonke’ waarbij niet aan die voorwaarde wordt voldaan en de gebruiker in het duister tast. Het gevolg van kwalitatief onvoldoende dossierbeschrijvingen betekent ook dat de jaarlijkse

9|

vernietigingslijsten niet of niet goed te beoordelen zijn door de verschillende afdelingen van de gemeente én het Zeeuws Archief wat extra werk met zich meebrengt en in het ergste geval leidt tot vernietiging van dossiers die blijvend bewaard moeten worden. Aanbeveling • Zorg voor een metagegevensschema als bedoeld in NEN-ISO 23081 (Archiefregeling artikel 19 lid 1) • Zorg voor een handleiding waarin de eisen zijn opgenomen waaraan dossierbeschrijvingen en beschrijvingen van individuele documenten moeten voldoen en zorg dat deze handreiking organisatiebreed bekend wordt. • Werk daar waar mogelijk met gecontroleerde tabellen om de uniformiteit te verbeteren. Zorg minimaal voor een straatnamentabel (door een koppeling met de BAG aan te brengen), een tabel met de Middelburgse kernen en benut de mogelijkheden van geo-informatie.

1.3

Compleetheid dossiers

Eis De dossiers zijn compleet. Bevinding Dossiers zijn lang niet altijd compleet. Soms ontbreken stukken die – op grond van andere stukken in het dossier – verwacht mogen worden terwijl in andere gevallen onduidelijk is hoe een zaak is afgelopen. Een zaak kan gedefinieerd worden als ‘een samenhangende hoeveelheid werk met een welgedefinieerde aanleiding en een welgedefinieerd eindresultaat, waarvan kwaliteit en doorlooptijd bewaakt moet worden’ (bron: informatiemodel RGBZ). Deze definitie veronderstelt een begin en een einde die ook uit het dossier moeten blijken. Structurele discipline bij medewerkers is een belangrijke vereiste, maar er zijn ook risicovolle momenten zoals het vertrek van medewerkers. Het afwerken en overdragen van zaken gebeurt niet altijd op de juiste wijze waardoor zaken en terugbelnotities open blijven staan. Aanbeveling • Regel dat medewerkers vóór hun vertrek bij de gemeente geen openstaande zaken en terugbelnotities hebben.

1.4

Ordening binnen dossiers

Eis De dossiers kennen een logische indeling. Bevinding Bij dossiers met een beperkt aantal stukken is een logische indeling geen probleem. Anders wordt het wanneer het gaat om grote projecten en bijvoorbeeld omgevingsvergunningen van enige omvang. In de geraadpleegde dossiers ‘van enige omvang’ ontbreekt die indeling waarbij geconstateerd is dat sommige zaken enkele honderden documenten bevatten.

10 |

Feitelijk is er dan sprake van een verzameling individuele documenten waaruit onvoldoende duidelijk wordt wat hun interne samenhang inhoudt en waarin het lastig zoeken is. Hoe omvangrijker de zaak, hoe groter het probleem. Aanbeveling • Zorg voor samenhang in de dossiers om het gebruikersgemak, de efficiency en de kwaliteit van de dossiers te vergroten.

1.5

Resultaat zaaktype

Eis Aan elk dossier wordt een juist resultaat toegekend en de hiervoor in aanmerking komende dossiers worden tijdig vernietigd. Bevinding Er wordt niet altijd het juiste zaaktype gekozen. Bij het zaaktype ‘Mediation’ was in de twee onderzochte situaties geen sprake van mediation. Het zet gebruikers op het verkeerde been waardoor een gezocht dossier onvindbaar blijft of betekent dat een dossier ten onrechte vernietigd wordt. Er heeft nog geen vernietiging plaatsgevonden van de dossiers die hiervoor in aanmerking komen. Aanbeveling • Onderzoek hoe het kiezen van het juiste zaaktype door gebruikers verbeterd kan worden. • Zorg dat de dossiers die voor vernietiging in aanmerking komen ook in het betreffende vernietigingsjaar vernietigd worden.

1.6

Gebruikersgemak en betrouwbaarheid

Eis Gebruikers kunnen eenvoudig hun informatie vinden en informatie toevoegen aan dossiers en zoekopdrachten leveren betrouwbare informatie op. Bevinding Gebruikers kunnen hun informatie over het algemeen goed vinden. Hierbij past wel een kanttekening. Wanneer medewerkers regelmatig aan een zaak werken zorgt dit voor kennis in de fase dat het proces speelt. Gebruikersgemak zegt echter nog niets over de kwaliteit van het gebruik van een applicatie. Vanwege het ontbreken van heldere afspraken en de monitoring hiervan (zie 1.7) zien we dat zaakdossiers feitelijk verworden tot werkdossiers van medewerkers die zij naar eigen inzicht vormen zoals we bij het onderdeel metadatering (zie 1.2) reeds zagen. Verder is het de vraag of zoekopdrachten betrouwbare informatie opleveren. Djuma kent de mogelijkheid van het toekennen van verwijzingen naar andere, relationele dossiers. Dat is een

11 |

zeer nuttige en ook noodzakelijke functie – zeker bij zaakgericht werken – die echter niet op uniforme wijze wordt gebruikt waardoor er geen sprake is van een betrouwbare systematiek. Aanbeveling • Zorg voor heldere afspraken over het gebruik van welke verwijzingen in welke situaties en bepaal wie hiervoor verantwoordelijk is.

1.7

Monitoring en kwaliteitsverbetering

Eis De gemeente zorgt dat gebruikers voldoende toegerust worden om de applicatie op een juiste wijze te gebruiken, hanteert hiervoor verschillende instrumenten, monitort regelmatig en koppelt de resultaten hiervan terug naar de gebruikers. Bevinding Een aspect dat nog nauwelijks van de grond is gekomen is een regelmatige en intensieve monitoring van het gebruik van Djuma door medewerkers. Nu is dat eigenlijk niet goed mogelijk, omdat er geen complete en heldere set aan eisen en verantwoordelijkheden is waarop getoetst kan worden. Het gevolg hiervan is dat fouten en onvolkomenheden niet opgemerkt en verholpen worden. Zolang dit niet gebeurt groeit de achterstand. Monitoring, bedoeld om de kwaliteit van het gebruik van de applicatie te verbeteren, is een onmisbaar onderdeel van informatiebeheer en kan geen uitstel velen. Hier ligt een belangrijke taak voor de DIV-consulenten. Aanbeveling • Implementeer een kwaliteitssysteem waarin regelmatig en intensief wordt gemonitord.

1.8

Autorisaties

Eis De autorisatie is zodanig dat gebruikers eenvoudig de informatie die zij nodig hebben voor hun taakuitoefening kunnen raadplegen. Bevinding De toegekende autorisaties hebben soms tot gevolg dat gebruikers niet alle dossiers kunnen inzien die mogelijk relevant zijn voor hun taakuitoefening. Dat hoeft nog geen probleem te zijn want er is een mogelijkheid om die beperking op te heffen. Het ontbreken van de mogelijkheid om in Djuma te zien of een bepaalde zaak bestaat – als een gebruiker niet gerechtigd is – is echter wel ongewenst want dat kan hem of haar op het verkeerde been zetten. Aanbeveling • Onderzoek of de autorisatieregeling eventueel aanpassing behoeft. • Onderzoek of de optie bestaat om zaakbeschrijvingen wel weer te geven maar de inhoud ervan niet.

12 |

1.9

Openbaarheid

Eis Bij het toevoegen van informatie aan of raadplegen van dossiers maken gebruikers een aantekening wanneer er sprake is van informatie waaraan bij een toekomstige overbrenging een openbaarheidsbeperking moet worden toegekend. Bevinding Gebruikers staan in de regel niet stil bij de aanwezigheid van informatie in een dossier waaraan bij een toekomstige overbrenging een openbaarheidsbeperking moet worden toegekend zoals bijzondere persoonsgegevens op grond van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). De verwachting is dat de dossiers die de gemeente nu in Djuma vormt onder het regime van de nieuwe Archiefwet zullen vallen waardoor de overbrenging naar het e-Depot van het Zeeuws Archief na 10 jaar actueel wordt. Niet alleen de Archiefwet speelt hierbij een rol, maar ook de eis die de Wet open overheid (Woo) stelt om een aantal categorieën actief openbaar te maken. Ook hier is het belangrijk dat die openbaarmaking niet leidt tot ongewenste situaties waarbij gevoelige informatie uit de persoonlijke levenssfeer ingezien kan worden. Aanbeveling • Onderzoek hoe het signaleren en registreren van bijzondere persoonsgegevens en andere gevoelige gegevens het beste kan plaatsvinden en leg de afspraken hierover vast.

13 |

2

BIJLAGE

Lijst van geïnterviewden Jack Jacobs, medewerker DIV 1 Mirjam Louws, medewerker DIV 1 Jan Marijs, coördinator handhaving Jan Peter Pouwer, medewerker Publiekszaken Mark de Waal, juridisch adviseur Manon Weidema, coördinator functioneel beheer Zaaktypes (met tussen haakjes het aantal bekeken dossiers) Evenementenvergunningen (4) Bouwkundige aanpassingen scholen (4) Uitvoering projecten (4) Beroep (4) Beheer en onderhoud gebouwen (4) Handhaving door gemeente (4) Aanleg wegen (4) Toezicht (4) Bezwaarschriften gemeente (4) Bestemmingsplanwijzigingen (4) Omgevingsvergunningen (4) Beleidsregels (4) Bezwaarschriften (4) Toezicht door derden (4) Vestigingen zakelijk recht (3) Aanleg civieltechnische kunstwerken (2) Mediation (2) Opstelling bestemmingsplannen (1)

14 |