Bijlage 2. Rapport Berenschot governance inkoop jeugdhulp BW MO VO

Echter, doordat het bij variant 1 om een kleiner takenpakket gaat wat in de GR is ondergebracht, is bij variant 1 de kans kleiner dat er sprake is van verschillende portefeuillehouders.

Variant 3. Onderbrengen bij GR SWVO We verwachten dat deze variant de kwaliteit van de besluitvormingsprocessen minder belemmert dan de huidige situatie. Tegelijkertijd verwachten we niet dezelfde mate van verbetering als in

Voor BW verandert dit vanwege de doordecentralisatie (ongeacht de keuze voor een variant). Zoals aangegeven in de beschrijving van de huidige situatie blijft voor MO en VO de centrumgemeenteconstructie wél bestaan (ongeacht de keuze voor een variant). 26 11 van de 13 wethouders zijn wel dezelfde en die verhouding was hetzelfde in de vorige periode. En als de wethouders in de bestuurscommissie en het algemeen bestuur wél dezelfde zijn, ontstaat de situatie dat zij zichzelf adviseren en/of zichzelf voorstellen doen. 27 Complicerende factor hierbij is dat er -naast de bestuurscommissie Jeugd- ook een portefeuillehouders Jeugd bestaat, met (uiteraard) dezelfde portefeuillehouders. Het portefeuillehouders overleg Jeugd is een afstemmend overleg over beleidsvorming inzake Jeugd, terwijl de bestuurscommissie Jeugd een besluitvormend gremium is over uitvoerende inkoop. Deze constructie kan tot de vraag leiden of een onderwerp beleid betreft of uitvoering. Deze complexiteit staat echter los van een keuze tussen de varianten. 25

variant 1. Dit heeft vooral te maken met de combinatie van lokale taken voor 7 gemeenten (Borsele, Goes, Kapelle, Noord-Beveland, Reimerswaal, Schouwen-Duiveland en Tholen) en regionale taken voor alle 13 Zeeuwse gemeenten. Dit leidt tot meer complexiteit in het besluitvormingsproces en dit vermindert volgens ons -ten opzichte van variant 1- de slagvaardigheid van het bestuur om in te spelen op (externe) ontwikkelingen.

3.4

Legitimering samenwerking

In deze paragraaf vergelijken we de huidige inrichting van de samenwerking en drie varianten op het afwegingscriterium ‘legitimering’. Dit gaat over de vraag in hoeverre de samenwerking legitiem is. Dit splitsen we uit naar politieke, juridische en maatschappelijke legitimering: •

Politieke legitimering gaat over de positie van colleges en raden.

•

Juridische legitimering gaat over de vraag of de samenwerking rechtmatig is.

•

Maatschappelijke legitimering gaat om de vraag of er in de Zeeuwse maatschappij draagvlak is voor de samenwerking.

Uit onze vergelijkende analyse blijkt dat de juridische legitimering en de maatschappelijke legitimering geen onderscheidende inzichten opleveren. In alle varianten wordt voorzien in een gemeenschappelijke regeling met een openbaar lichaam dat het takenpakket uitvoert. Daarmee is voorgesorteerd op een juridisch legitieme constructie. Verder is de inschatting dat het voor de Zeeuw die zorg nodig heeft en voor de zorgaanbieders niet uitmaakt voor welke variant gekozen wordt. Onze vergelijkende analyse is daarom in deze paragraaf vooral gericht op het subcriterium politieke legitimiteit. Hierbij merken we op dat de impact van vervolgkeuzes -oftewel uitwerkingsvragen na een keuze voor de voorkeursvariant- op de politieke legitimering vermoedelijk groter is dan een keuze voor een van de drie voorkeursvarianten. Zie voor een overzicht van te maken vervolgkeuzes het hoofdstuk met de aanbevelingen.

0. Huidige inrichting De huidige inrichting belemmert de politieke legitimering van de samenwerking. Dit heeft een aantal oorzaken. De belangrijkste oorzaak is de complexiteit van de samenwerking op het takenpakket. De getrapte structuur binnen de GR GGD/IJZ en de ingewikkelde inrichting van het opdrachtgeverschap voor het CZW-bureau maken het voor bestuurders en raadsleden ondoorzichtig. Raadsleden en bestuurders willen verantwoordelijkheid kunnen nemen voor de zorg voor kwetsbare inwoners, maar ervaren door de complexe structuur (te) weinig grip.

Variant 1. Nieuwe gemeenschappelijke regeling We verwachten dat in de eerste variant –het oprichten van een nieuwe gemeenschappelijke regeling met een overzichtelijk en samenhangend takenpakket– het voor raden en bestuurders eenvoudiger wordt om het gesprek aan te gaan over wat er inhoudelijk speelt wat betreft inkoop (bij de nieuwe GR). Anders gezegd staan er op de agenda geen onderwerpen die niet te maken hebben met inkoop van jeugdhulp, BW, MO en VO. Dit verbetert naar onze verwachting de politieke legitimiteit van de samenwerking.

Variant 2. Onderbrengen bij GR GGD/IJZ Door het takenpakket bij één organisatie onder te brengen wordt de situatie overzichtelijker, waardoor de politieke legitimiteit van de samenwerking verbetert ten opzichte van de huidige situatie. Doordat het takenpakket bij de GR GGD/IJZ (met een ander takenpakket en vaak andere portefeuillehouders) is ondergebracht scoort deze variant niet zo goed op dit subcriterium als variant 1.

Variant 3. Onderbrengen bij GR SWVO Ook voor de derde variant geldt dat, door het takenpakket bij één organisatie onder te brengen, de situatie overzichtelijker wordt, waardoor de politieke legitimiteit van de samenwerking verbetert ten opzichte van de huidige situatie. Tegelijkertijd verwachten we niet dezelfde mate van verbetering als in de variant 1 en 2. Dit heeft vooral te maken met de combinatie van lokale taken (voor Borsele, Goes, Kapelle, Noord-Beveland, Reimerswaal, Schouwen-Duiveland en Tholen) en regionale taken (voor alle Zeeuwse gemeenten).

3.5

Lokale autonomie

In deze paragraaf vergelijken we de huidige inrichting van de samenwerking en drie varianten op de ruimte voor lokale autonomie. Vaak wordt dit getypeerd als ruimte voor ‘couleur locale’. Hierbij merken we op dat zowel voor beleid als voor de wijze van organiseren van de toegang sprake is van lokale autonomie. Bij de vergelijking in deze paragraaf gaat het dus specifiek om de mate van lokale autonomie bij uitvoerende inkoop van BW, MO, VO en jeugdhulp.

0. Huidige inrichting Waar het gaat om de taken voor beschermd wonen en opvang hebben gemeenten historisch gezien weinig sturingsmogelijkheden gehad. Dit heeft vooral te maken met de inrichting van het stelsel vanuit het Rijk. Pas recent vindt er verdere doordecentralisatie plaats, namelijk voor BW. 28 Voor de inkoop van jeugdhulp is de situatie anders: daar gelden geen specifieke belemmeringen om invulling te geven aan de lokale autonomie. Dit neemt niet weg dat gemeenten het in de praktijk lastig kunnen vinden om aan deze lokale autonomie vorm te geven. Dit hangt echter mede samen met de complexiteit en versnipperdheid van de huidige organisatie van de inkooptaken, die hiervoor ook naar voren kwam.

Variant 1. Nieuwe gemeenschappelijke regeling We verwachten dat in deze eerste variant – het oprichten van een nieuwe, gespecialiseerde gemeenschappelijke regeling – gemeenten eenvoudiger grip kunnen krijgen op de organisatie van het takenpakket van de inkooporganisatie. Dit vereenvoudigt het uitoefenen van de lokale autonomie voor het hele takenpakket en maakt deze daarmee meer haalbaar.

Variant 2. Onderbrengen bij GR GGD/IJZ Door het takenpakket bij één organisatie onder te brengen, wordt de situatie overzichtelijker, waardoor de mogelijkheid om invulling te geven aan de lokale autonomie van de samenwerking verbetert ten opzichte van de huidige situatie.

Variant 3. Onderbrengen bij GR SWVO Voor de derde variant geldt hetzelfde als bij de andere twee varianten: door het takenpakket bij één organisatie onder te brengen, verbetert ten opzichte van de huidige situatie de mogelijkheid om invulling te geven aan de lokale autonomie van de samenwerking.

Op langere termijn wordt mogelijk ook maatschappelijke opvang doorgedecentraliseerd. Over doordecentralisatie VO wordt op dit moment niet gesproken. 28

HOOFDSTUK 4

FINANCIËLE CRITERIA

Financiële criteria 4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk vergelijkt de varianten op de criteria die zich richten op financiën en overhead: •

Kosten: structureel.

•

Kosten: incidenteel.

•

Impact op overhead en overige (negatieve) effecten op de andere GR’en.

4.2

Kosten: structureel

Bij het afwegingscriterium ‘structurele kosten’ gaat het om de impact van de drie varianten op de structurele kosten van de inkooporganisatie. Dit afwegingscriterium bestaat uit de volgende subcriteria: •

De structurele financiële effecten

•

De methode om de kosten te verdelen

•

De kosten van ambtelijk opdrachtgeverschap

•

Structurele financiële risico’s.

We werken deze criteria nu verder uit.

4.2.1

De structurele financiële effecten

Bij de vergelijking van de varianten op de structurele financiële effecten maken we onderscheid tussen: 1. De kosten van het zogenaamde primair proces. Het gaat hierbij om de medewerkers die de uitvoerende inkooptaken voor hun rekening nemen. 2. De kosten van de overhead, ook wel de PIJOFACH-functies29 genoemd. Een onderdeel van overhead waar we specifiek aandacht aan besteden zijn directie/managementfuncties en de bestuursondersteuning. Bij bestuursondersteuning gaat het met name om de volgende taken: -

Werkzaamheden rondom de documenten in de P&C cyclus, zoals (regie op) opstellen begrotingen, jaarrekeningen en bestuursrapportages, ontwikkelen van formats voor deze documenten en inzet van een communicatieadviseur.

-

Werkzaamheden rondom de bestuursvergaderingen: plannen vergaderingen, opstellen van de agenda, klaarzetten van relevante documenten en verslaglegging van de vergaderingen.

0. Huidige inrichting Wat betreft de huidige inrichting van het primair proces geldt dat de inkooptaken verdeeld zijn over twee organisaties. Dat betekent dat er geen sprake is van schaal- en synergievoordelen op deze taken.

PIJOFACH is een acroniem voor Personeel, Informatievoorziening, Juridische ondersteuning, Organisatie, Financiën, Automatisering, Communicatie en Huisvesting/ facilitaire zaken. Hier hebben we inkoop en AO/ IC en risicomanagement aan toegevoegd. 29

De overhead is in de huidige situatie -kort samengevat- als volgt georganiseerd: •

Bij IJZ wordt de overhead geleverd door de GGD. Hiervoor brengt de GGD in 2023 een bedrag van €11.267 per werkplek in rekening. Omdat IJZ 14 werkplekken afneemt, gaat het in totaal om een bedrag van €157.738. Het kantoorpand waarin zowel de GGD als IJZ zijn gevestigd is via een stichting- in eigendom van de GGD. De bestuursondersteuning aan IJZ wordt geleverd door het programmateam Sociaal Domein.

•

Bij het CZW-bureau is de situatie als volgt: -

De GR De Bevelanden levert de personeels- en salarisadministratie aan geheel SWVO, dus ook aan (de inkooptaken van) CZW.

-

Vanuit SWVO wordt de overige ondersteuning geleverd aan (de inkooptaken van) CZW.30 Het gaat dan bijvoorbeeld om de (bestuurs)ondersteuning van de P&C cyclus.

-

Het kantoorpand waar zowel SWVO als CZW in zijn gevestigd -Stationspark 27 Goes- wordt gehuurd.

Eerder zagen we dat circa 2,85 fte zich bij CZW en SWVO bezighoudt met de uitvoerende inkooptaken. Omdat de taken bij SWVO en CZW vervlochten zijn met elkaar, zal nog bepaald moeten worden hoeveel fte en kosten aan ondersteuning wordt geleverd voor specifiek de uitvoerende inkooptaken. Ook zal nog uitgezocht moeten worden welk deel van de dienstverlening van de GR de Bevelanden zich richt op de uitvoerende inkooptaken. Dat betekent dat in deze fase niet bekend is wat de overhead van de uitvoerende inkooptaken van BW/MO/VO kost.

Variant 1. Nieuwe gemeenschappelijke regeling Door samenvoeging van de inkooptaken komt er enige mate van schaal- en synergievoordelen in het primair proces, zo is de verwachting. Tegelijkertijd is de verwachting dat er in de eerste opstartjaren geen sprake zal zijn van een financieel voordeel. Er is immers sprake van een (meerjarige) inwerkperiode om processen en systemen op elkaar af te stemmen en te stroomlijnen. Wel kan deze schaalvergroting leiden tot een verbetering van de kwaliteit van de inkoopprocessen, zie het volgende hoofdstuk. Bij een nieuwe GR zal heroverwogen moeten worden hoe de overhead geregeld gaat worden. Voor wat betreft de PIJOFACH-taken gaat het dan achtereenvolgens om vraagstukken als: •

De vestigingsplaats van de inkooporganisatie. De huidige vestigingsplaats van zowel IJZ als CZW is Goes. Een andere vestigingsplaats kiezen dan Goes betekent dat er wellicht ook andere keuzes gemaakt moeten worden wat betreft de organisaties waar (een deel van de) overheadtaken worden ingekocht.

•

In welk kantoorpand de organisatie wordt gehuisvest. Bij een keuze voor huren is de huurprijs per m2 mede afhankelijk van de kantoormarkt in de vestigingsplaats, de exacte locatie in de betreffende plaats en de faciliteiten van het kantoorpand.

•

De overheadtaken die met eigen formatie worden uitgevoerd en de overheadtaken die worden uitbesteed/ ingekocht.

•

Voor de overheadtaken die worden uitbesteed speelt de vraag: worden deze bij één partij ingekocht of bij twee of meer partijen? En worden deze ingekocht bij de GGD en/of de GR de Bevelanden of wordt naar een andere (markt)partij gezocht?

Een deel van de PIJOFACH ondersteuning wordt door eigen medewerkers geleverd en een ander deel wordt elders (dus niet bij de GR de Bevelanden) ingekocht. Het gaat dan bijvoorbeeld om ICT. Er wordt dit jaar veel geïnvesteerd in een maatwerkapplicatie van ICT bedrijf Acknowledge; deze applicatie richt zich op (berichten/documenten)verkeer met de zorgaanbieders én op communicatie met de gemeenten. 30

Doordat in deze fase de antwoorden op deze vragen niet bekend zijn, is het nog niet mogelijk om een ‘hard’ getal te geven voor de structurele financiële effecten wat betreft de overhead. Op voorhand is wél onze verwachting dat de overhead bij een eigen GR duurder zal worden in vergelijking met de varianten 2 en 3. Bij de andere twee varianten gaat het namelijk om een uitbreiding van de bestaande overhead. Uitbreiding van de overhead is in onze ervaring in de regel eenvoudiger en goedkoper te realiseren dan het vanaf het begin opbouwen van een overheadorganisatie. Een voorbeeld is de bestuursondersteuning: bij een nieuwe GR zal deze functie in principe opnieuw ingericht moeten worden, terwijl bij de GGD en bij SWVO er al medewerkers zijn die deze taken uitvoeren. Wat betreft directie/ management zien we dat IJZ in de huidige situatie reeds beschikt over een directeur. IJZ zou bij de nieuwe GR 13,78 fte inbrengen en CZW circa 2,85 fte. Dat leidt tot een totale formatie van 16,63 fte, zie de onderstaande tabel. De verwachting is dat één directeur voldoende zou moeten zijn voor deze formatie. Een zelfstandige GR leidt dus niet tot meerkosten wat betreft de kosten van directie/management, zo is de verwachting.

Aantal fte Fte IJZ

13,78

Fte uitvoerende inkooptaken BW, MO en VO (inschatting)

2,85

Totaal fte uitvoerende inkooptaken (excl. PIJOFACH)

16,63

Om toch een beeld te geven van de omvang van deze meerkosten op de overhead van een zelfstandige GR -in vergelijking met de varianten 2 en 3 en afhankelijk van de te maken keuzes- is onze verwachting dat het gaat om een bedrag van circa € 100.000 aan extra (structurele) kosten.

Variant 2. Onderbrengen bij GR GGD/IJZ Zoals bij variant 1 al genoemd verwachten wij enige mate van schaal- en synergievoordelen in het primair proces. Dit heeft naar verwachting zeker in de beginjaren geen financieel effect tot gevolg, maar zou wel moeten leiden tot een verbetering van de kwaliteit van de inkoopprocessen. Wat betreft de overhead zal er bij de GR GGD/IJZ extra overhead geregeld moeten worden voor circa 2,85 fte. Er zullen voor de betrokken medewerkers extra werkplekken bij moeten komen. Hiervoor geldt -zoals we eerder zagen- een tarief van € 11.267 per werkplek bij de GGD. Tegelijkertijd zal aan de kant van SWVO en de GR Bevelanden overhead afgebouwd moeten worden. Op voorhand verwachten we hiervan per saldo geen (substantieel) structureel financieel effect. Wel is de verwachting dat deze afbouw van overhead leidt tot incidentele kosten; in paragraaf 4.4 gaan we daar nader op in.

Variant 3. Onderbrengen bij GR SWVO Variant 3 is in veel opzichten vergelijkbaar met wat we hebben geschreven bij variant 2. Dit geldt in ieder geval voor het primair proces. Belangrijk verschil wat betreft de overhead is wel dat er bij SWVO/CZW sprake is van een grotere uitbreiding qua formatie. Bij overdracht van de huidige IJZ-formatie naar SWVO gaat het immers om 13,78 fte wat overkomt. Dat betekent dat er bij variant 3 sprake is van een grotere

‘schaalsprong’ dan bij de overdracht van circa 2,85 fte van SWVO naar de GGD/IJZ. 31 De vraag is dan of GR de Bevelanden en SWVO de overhead tegen hetzelfde (relatieve) kostenniveau kunnen leveren als het bedrag wat de GGD in rekening brengt bij IJZ (€157.738 in 2024). Deze vraag kan op dit moment niet exact beantwoord worden, omdat -zoals hiervoor al beschreven- in deze fase niet bekend is wat de overhead van de uitvoerende inkooptaken van BW/MO/VO kost. Op dit moment hebben we echter geen indicaties dat het kostenniveau van de overhead bij SWVO substantieel hoger zou liggen dan bij de GGD.

4.2.2

Kostenverdeelmethode

Op het subcriterium van de kostenverdeelmethode komt het volgende uit de vergelijking van de varianten: •

Wij zien geen verschillen in score wat betreft de huidige situatie en de varianten 1 en 2.

•

We verwachten dat de kostenverdeelmethode bij variant 3 complexer is, omdat SWVO zowel taken zou uitvoeren voor alle 13 gemeenten en voor 7 en 8 gemeenten. Dat betekent dat de kostenverdeelmethode bij variant 3 naar verwachting complexer zal zijn dan bij de andere varianten. Het gaat dan met name om de vraag hoe de overhead – die voor de hele organisatie werkt- wordt doorbelast aan het takenpakket wat zich richt op de 7 en 8 gemeenten versus het takenpakket van de 13 gemeenten.

4.2.3

Kosten van ambtelijk opdrachtgeverschap

We verwachten dat de kosten van ambtelijk opdrachtgeverschap niet of nauwelijks zullen verschillen tussen de huidige situatie en de drie varianten. Anders gezegd is de verwachting dat de huidige inzet van de ambtelijk opdrachtgevers bij elk van de drie varianten op ongeveer hetzelfde niveau zal blijven (onder de aanname dat het aantal ambtelijke en bestuurlijke overleggen ongeveer gelijk blijft, ongeacht de variant). 32

4.2.4

Structurele financiële risico’s

Op voorhand zien wij geen verschillen tussen de varianten wat betreft structurele financiële risico’s. Voor alle duidelijkheid: bij het takenpakket van jeugdhulp, BW, MO en VO is wel degelijk sprake van financiële risico’s, maar deze risico’s gelden voor de drie varianten in gelijke mate. 33 Dit subcriterium is dus niet onderscheidend tussen de drie varianten (en de huidige situatie). In theorie zou bij de varianten 2 en 3 het risico kunnen bestaan dat het AB van de GGD/IJZ, resp. SWVO besluit om financiële tekorten bij de andere activiteiten van de betreffende GR te dekken uit de budgetten van bijvoorbeeld jeugdhulp of BW. In de praktijk verwachten wij niet dat dit risico zal optreden, mede omdat het in de regel gaat om specifieke uitkeringen vanuit de rijksoverheid. Om dit risico geheel uit te sluiten zou hierover een passage opgenomen kunnen worden in (bijvoorbeeld) de tekst van GR.

De vraag die hierbij speelt is dus in hoeverre er sprake is van een zogenaamde schaalsprong bij de overhead. Bij een beperkte uitbreiding qua medewerkers, bijvoorbeeld twee nieuwe medewerkers, kunnen de P&O adviseur, de personeels- en salarisadministratie, de financiële administratie, de ICT-ondersteuning etc. dit er meestal ‘nog wel bij doen’. Op het moment dat er 13,78 fte bij komen gaat dat waarschijnlijk niet meer lukken. Dat betekent dat een heroverweging nodig is van de benodigde overhead voor SWVO en CZW. 32 We merken hierbij op dat bij de ambtelijke advisering inzake CZW, IJZ en GGD het vaak gaat om verschillende medewerkers met verschillende expertise. Dat staat echter los van een keuze tussen de varianten. 33 Een voorbeeld zijn de financiële risico’s die verband houden met de artikel 12-status van de gemeente Vlissingen, zoals het risico ten aanzien van de reserve centrumtaken. Deze risico’s spelen -zolang de centrumgemeente constructie blijft bestaan- bij alle varianten, en zijn daarmee niet onderscheidend. 31

4.3

Kosten: incidenteel

Bij het criterium ‘incidentele kosten’ vergelijken wij de varianten op de vraag in hoeverre er verschillen zijn in de omvang van de incidentele kosten.

0. Huidige inrichting De enige verandering in de huidige inrichting is -na de doordecentralisatie van BW- het aanpassen van de juridische structuur. Wellicht is er externe juridische expertise (inhuur) nodig om invulling te geven aan de technisch-juridische verandering die dit met zich mee brengt. Verder is er geen sprake van andersoortige incidentele kosten.

Variant 1. Nieuwe gemeenschappelijke regeling Bij het oprichten van een nieuwe gemeenschappelijke regeling, met een ontvlechting van taken uit bestaande organisaties, is er sprake van de volgende twee categorieën incidentele kosten: 1. Project/ aanloopkosten voor de oprichting van een nieuwe, geïntegreerde inkooporganisatie. In het vervolg van deze paragraaf lichten wij deze categorie incidentele kosten nader toe. 2. Kosten die veroorzaakt worden door voor de ontvlechting van de uitvoerende inkooptaken uit de bestaande organisaties GGD/IJZ en SWVO. Het gaat dan met name om: -

Frictiekosten personeel. Omdat het uitgangspunt ‘mens volgt werk’ is zou van dit type kosten in principe geen sprake moeten zijn.34

-

Zogenaamde desintegratiekosten voor afbouw van overhead. Bij het volgende criterium paragraaf 4.4- werken wij dit nader uit.

Toelichting project/aanloopkosten Bij de project/aanloopkosten is sprake van een aantal ‘sporen’, waarvoor sprake kan zijn van incidentele kosten: •

Projectmanagement voor de aansturing van de implementatie.

•

Het personele spoor. Hierbij komen thema’s aan de orde als het sociaal statuut, een nieuw (geïntegreerd/ geharmoniseerd) functieboek met functiewaarderingen, het formatieplaatsenplan35, de was-wordt lijst36 en de inrichting van de plaatsingsprocedure. Om dit spoor te begeleiden is een P&O adviseur nodig die ervaring heeft met dit type trajecten.

•

Een spoor ‘taken & processen’. Dit spoor is erop gericht om de uitvoerende inkoopprocessen van jeugdhulp, BW, MO en VO te integreren en te harmoniseren. Voor deze integratie zullen de betrokken sleutelfiguren vanuit IJZ en CZW -naast hun huidige takenpakket- tijd vrij moeten maken. De ‘winkel blijft immers open’. Om de sleutelfiguren niet substantieel te (over)belasten tijdens de implementatie vindt in vergelijkbare trajecten externe inhuur plaats. Deze externe inhuur wordt dan ingezet in het primair proces om zo de (kwaliteit van) de dienstverlening op peil te houden gedurende de implementatieperiode. Daarnaast kan het gaan om opleidingskosten, om de betrokken medewerkers in te werken in de nieuwe processen en systemen.

Wellicht is er wel sprake van personele frictiekosten bij de ontvlechting van de uitvoerende inkooptaken uit SWVO/CZW. Dit staat echter los van een keuze tussen de varianten. 35 Van belang bij de berekening van de benodigde formatie (oftewel de formatiecalculatie resulterend in een formatieplaatsenplan) is dat de formatie van de nieuwe inkooporganisatie toereikend is om de taken uit te voeren. Hierbij is sprake van een overgangsperiode: om te komen tot geïntegreerde en geharmoniseerde werkprocessen en systemen zal eerst geïnvesteerd moeten worden. 36 Een was-wordt lijst geeft inzicht in de werkelijk aanwezige personeelsbezetting, de gewenste personeelsformatie en de concreet beoogde veranderingen van het personeelsbestand. 34

•

Het traject om te komen tot een nieuwe opzet van de overhead. Het gaat dan bijvoorbeeld om de wijze waarop de bestuursondersteuning wordt geregeld en de huisvesting, ICT en informatievoorziening wordt ingericht.

•

Het communicatietraject naar onder meer de betrokken colleges en raadsleden, medewerkers (ook bij de 13 gemeenten) en de zorgaanbieders.

•

Een juridisch spoor, voor het oprichten van een nieuwe organisatie met alle daarmee samenhangende documenten (tekst GR, directiestatuut, financiële regelingen, archiefregeling en archiefbesluit, mandaatregeling en dergelijke).

•

Een financieel/ control spoor met de selectie van een financieel pakket en de daaropvolgende inrichting van de financiële administratie, de kostenverdeelsystematiek, inrichting van de P&C cyclus, selectie van de accountant, etc.

•

Opvangen van tegenvallers in de eerste twee (opstart)jaren, vanwege bijvoorbeeld hoger ziekteverzuim of vertrek van sleutelfiguren. Om dergelijke tegenvallers op te vangen wordt in vergelijkbare trajecten een inhuurbudget gereserveerd.

•

Tot slot is een onzekere factor de vestigingsplaats van de nieuwe organisatie. Als dit een andere plaats wordt dan Goes kunnen er kosten bijkomen voor de vergoeding van reiskosten en reistijd van de medewerkers die overgaan, verhuiskosten van archieven en dergelijke.

De omvang van deze project/aanloopkosten is afhankelijk van een aantal factoren, met name: •

In hoeverre gebruik wordt gemaakt van eigen medewerkers (in plaats van inhuur) voor projectmanagement en adviseurs op het gebied van P&O, ICT, communicatie, juridische zaken en financiën/ control en dergelijke.

•

De doorlooptijd die genomen wordt om te komen tot de integratie en harmonisatie van functieboek, werkprocessen, informatievoorziening en dergelijke. Naarmate de doorlooptijd korter is, zal er meer ingehuurd moeten worden om de piek in het implementatiewerk op te kunnen vangen. Naarmate er meer tijd genomen wordt voor de implementatie wordt het makkelijker voor eigen medewerkers om dit naast hun reguliere taak uit te voeren. Tegelijkertijd duurt het dan wel langer voordat er sprake is van één organisatie met één functieboek, werkproces, cultuur en dergelijke.

Om te becijferen wat de exacte omvang van de incidentele kosten is, zal er dus -in een later stadium- bepaald moeten worden in hoeverre eigen medewerkers worden ingezet en voor welke onderdelen ingehuurd gaat worden. Op voorhand schatten wij in dat het gaat om een bedrag van tussen de € 200.000 en € 400.000. In deze fase ligt de focus op het vergelijken van de drie varianten met elkaar. In vergelijking met de andere twee varianten zal -ten opzichte van variant 2 en 3- bij variant 1 met name meer werk verricht moeten worden in het juridische spoor en het financiële/control spoor.37 De vraag is dan in hoeverre deze sporen met eigen adviseurs uitgevoerd zullen worden bij een keuze voor variant 1. Mocht er besloten worden om voor specifieke vraagstukken extern in te huren dan schatten wij de incidentele meerkosten van variant 1 (ten opzichte van de andere twee varianten) in op circa €50.000.

Een specifiek vraagstuk is ICT. De omvang van de eenmalige ICT-kosten hangt af van te maken keuzes en is daardoor in deze fase lastig in te schatten. We zijn ervan uitgegaan dat er ten aanzien van ICT pragmatische keuzes gemaakt worden. In de opstartjaren zou bijvoorbeeld gewerkt kunnen worden met de huidige systemen bij de GR GGD IJZ en/ of bij SWVO. Deze worden dan in een aantal jaren gefaseerd gemigreerd naar een nieuw systeem. Indien dergelijke pragmatische keuzes gemaakt worden, verwachten wij op voorhand niet dat de omvang van de ICT kosten fundamenteel verschilt tussen de drie varianten. 37

Variant 2. Onderbrengen bij GR GGD/IJZ Zoals bij variant 1 aangeven zal er bij een keuze voor variant 2 ook sprake zijn van project/ aanloopkosten. De verschillen met variant 1 zitten met name in: •

Het juridisch spoor is minder complex. Er is immers al een bestaande GR met de benodigde documenten. Wel zal er een analyse moeten plaatsvinden welke documenten en contracten aangepast moeten worden aan de nieuwe situatie.

•

Een vergelijkbare redenering geldt voor het spoor financiën/ control. Er is immers al een financieel systeem met een financiële administratie, een P&C cyclus, een accountant, etc.

Variant 3. Onderbrengen bij GR SWVO Variant 3 scoort vergelijkbaar ten opzichte van variant 2.

4.4

Impact op overhead en overige (negatieve) effecten op de andere GR’en

Het afwegingscriterium ‘Impact op overhead en overige (negatieve) effecten op de andere GR’en bestaat uit de volgende twee onderdelen: •

De impact van de varianten op (afbouw van) overhead bij de GR GGD/IJZ en SWVO

•

Overige (negatieve) effecten op de andere GR’en.

We vergelijken weer de varianten op deze subcriteria.

0. Huidige inrichting Bij de huidige inrichting is geen sprake van af te bouwen overheadkosten en overige negatieve effecten op de GR’en.

Variant 1. Nieuwe gemeenschappelijke regeling Bij variant 1 speelt het vraagstuk van afbouw van overhead. Dit worden ook wel desintegratiekosten genoemd. Dit vraagstuk speelt vooral als ervoor wordt gekozen om geen overheaddiensten meer af te nemen van de GGD, de GR De Bevelanden en SWVO. Bij een dergelijke keuze zijn de desintegratiekosten het grootste bij de GGD. Om exact te becijferen wat de desintegratiekosten bij de GGD zouden zijn, zou een uitgebreide analyse van de begroting van de GGD moeten plaatsvinden. Om in deze fase toch enig houvast te hebben wat betreft de omvang van deze desintegratiekosten maken we gebruik van vuistregels die we regelmatig in dit type trajecten hanteren. De GGD belast vanaf 2024 jaarlijks € 157.738 door naar IJZ. Voor het krijgen van een indicatie van de omvang van de desintegratiekosten laten we twee afbouwschema’s zien van overhead, namelijk 3 jaar en 5 jaar. Zie de onderstaande tabel. Bij beide afbouwschema’s telt de overhead in het eerste jaar voor 100% mee.38 De aanname bij beide afbouwschema’s is verder dat de overhead van de GGD binnen 3 jaar of binnen 5 jaar afgebouwd kan worden naar 0.

1e jaar 2e jaar 3e jaar 4e jaar 5e jaar Totaal 100%

66%

34%

100%

80%

60%

200% 40%

20%

300%

Dit heeft mede te maken met het feit dat GR’en ruim een jaar van te voren de begroting moeten opstellen. De begroting 2025 wordt bijvoorbeeld opgesteld in de tweede helft van 2023. 38

De onderstaande tabel laat zien welke kosten gemoeid zijn met beide afbouwschema’s.

1e jaar

2e jaar

3e jaar

€ 157.738

€ 104.107

€ 53.631

€ 157.738

€ 126.190

€ 94.643

4e jaar

5e jaar

Totaal € 315.476

€ 63.095

€ 31.548

€ 473.214

Daarnaast zou bij een keuze om de overhead geheel opnieuw te organiseren dus ook sprake zijn van desintegratiekosten bij de GR de Bevelanden en SWVO. Deze desintegratiekosten komen bovenop de bedragen in bovenstaande tabel. Om deze desintegratiekosten kosten te vermijden zijn diverse varianten denkbaar, bijvoorbeeld: •

De GGD levert in de eerste jaren (bijvoorbeeld de eerste 4 of 5 jaar) alle overhead aan de nieuwe GR. Na deze periode van ‘verplichte winkelnering’ kan de nieuwe GR andere keuzes maken over de wijze van organiseren van de overhead (en wellicht ook de vestigingsplaats). De GGD zorgt er in deze periode voor dat opzegging van het overhead-contract door de nieuwe GR niet leidt tot incidentele kosten. 39

•

De nieuwe GR neemt de salaris- en personeelsadministratie af bij GR de Bevelanden en de overige overhead diensten bij de GGD. 40 Ook bij deze variant zou dan een periode van ‘verplichte winkelnering’ kunnen gelden.

Naast het vraagstuk van de desintegratiekosten heeft de ontvlechting van de inkooptaken andere negatieve gevolgen voor de GR’en. Voor de GR GGD/ IJZ geldt dat de noodzaak om de overhead/ ondersteuning af te bouwen ertoe leidt dat de resterende overheadorganisatie -op de langere termijn- kwetsbaarder wordt. De GGD zal dus op zoek moeten naar oplossingen voor deze toename van kwetsbaarheid in de ondersteuning, bijvoorbeeld via samenwerking met andere organisaties. Daarnaast vergroot dit het risico dat de GGD qua organisatie te klein wordt, waardoor er in de komende jaren druk zou kunnen ontstaan om te fuseren met een andere GGD. 41 Voor SWVO/ CZW geldt dat in de huidige situatie de uitvoerende taken zijn vervlochten met de overige taken. Dit ontvlechtingsvraagstuk speelt echter bij alle drie de varianten. Verder spelen bij SWVO vergelijkbare nadelen zoals genoemd bij de GGD, maar die spelen bij SWVO wel in een sterkere mate: •

Zoals hiervoor beargumenteerd leidt vermindering van taken tot minder fte’s en minder fte’s maakt reductie van overhead/ ondersteuning noodzakelijk. De achterblijvende ondersteunende organisatie wordt daardoor kwetsbaarder. Bij SWVO gaat het daarbij om een reductie van 10% van de fte’s en bij de GGD om een reductie van 5% van de fte’s. De relatieve impact op de SWVO organisatie is dus twee keer zo groot als bij de GGD.

Hierbij speelt onder meer de vraag rondom de huidige (verouderde) huisvesting van de GR GGD/IJZ aan de Westwal in Goes. De GGD heeft het pand -via een stichting- in eigendom. Dit kantoorpand is op dit moment zowel te krap als verouderd. Er wordt al enige tijd gesproken over verbouwing of herhuisvesting van de GGD. Een periode van 4 of 5 jaar zou de GGD de gelegenheid bieden om goed doordachte keuzes te maken op het huisvestingsthema. 40 Bij een dergelijke keuze is het uiteraard van belang dat er -daar waar nodig- nauwe afstemming plaatsvindt tussen de GGD en de GR de Bevelanden over de te leveren overheaddiensten. 41 Bijvoorbeeldmet de GGD West-Brabant. Ter nuancering merken we hierbij op dat er op dit moment -op landelijk niveau- geen concrete ontwikkeling speelt inzake fusie van kleinere GGD’s. Een dergelijke ontwikkeling speelt bijvoorbeeld wél bij RUD’s, als onderdeel van het IBP VTH programma. 39

•

Bij sommige politiek-bestuurlijke stakeholders speelt al enige jaren de wens dat SWVO gaat fuseren met GR De Bevelanden. 42 Een reductie van de formatie met 10% zou deze discussie weer kunnen aanwakkeren. Deze onzekerheid rondom de toekomst van SWVO, in combinatie met de ontvlechting van de uitvoerende inkooptaken bij SWVO, kan leiden tot een toename van onzekerheid bij het personeel en daardoor tot een toename van het personeelsverloop. In de huidige arbeidsmarkt is het lastig om nieuwe medewerkers te vinden die de juiste kennis en ervaring meebrengen en snel ingewerkt kunnen worden. Langer openstaande vacatures kunnen weer leiden tot extra benodigde inhuur (en dus een toename van de kosten van SWVO en een toename van de gemeentelijke bijdrage) en/ of vermindering van de geleverde kwaliteit. 43

Variant 2. Onderbrengen bij GR GGD/IJZ Een keuze voor variant 2 zorgt voor desintegratiekosten bij SWVO. De omvang hiervan laat zich op dit moment niet becijferen, om de hiervoor genoemde redenen. Daarnaast spelen de overige negatieve effecten voor de SWVO organisatie, zoals beschreven bij variant 1. Bij een keuze voor deze variant speelt het vraagstuk van de huisvesting van de GGD/ IJZ. Op de huidige locatie (Westwal) is nu al te weinig plek voor de huidige medewerkers van GGD/ IJZ. Dit wordt verder gecompliceerd als er 2,85 fte overkomt vanuit SWVO. 44 Bij een keuze voor variant 2 zal dus een oplossing gevonden moeten worden voor de huidige te krappe huisvesting van de GGD.

Variant 3. Onderbrengen bij GR SWVO Bij een keuze voor de SWVO variant speelt ook het vraagstuk van de desintegratiekosten bij de GGD, zoals toegelicht bij variant 1. Ook bij een keuze voor variant 3 zou voor de oplossingsrichtingen gekozen kunnen worden zoals beschreven bij variant 1. Dat zou betekenen dat de GGD -nader te bepalen- overheaddiensten gaat leveren aan SWVO. Daarnaast speelt bij deze variant de vraag in hoeverre het huidige kantoorpand van SWVO (Stationspark 27, 4462 DZ Goes) over voldoende ruimte beschikt om uit te breiden met 13,78 fte. Mocht dit onvoldoende mogelijk zijn, dan is het wellicht een optie dat SWVO de ruimte die de GGD op dit moment huurt op het Stationspark per 1 januari 2024 (deels) overneemt. Een keuze voor variant 3 heeft de andere negatieve effecten voor de GGD zoals beschreven bij variant 1.

4.5

Samenvattend overzicht financiële consequenties

De nu volgende tabel bevat een samenvatting van de hiervoor beschreven (ingeschatte) financiële consequenties.

Zie bijvoorbeeld: https://www.pzc.nl/bevelanden/werkgroep-onderzoekt-mogelijke-fusie-swvo-en-gr-debevelanden~a1dc634d/. 43 Uit de in het kader van deze opdracht gevoerde gesprekken kwam bijvoorbeeld naar voren dat SWVO een goede naam heeft wat betreft de inkoop WMO. Bij een toename van het personeelsverloop wordt het risico groter dat het huidige geleverde kwaliteitsniveau onder druk komt te staan. 44 Naast de Westwal huurt de GGD ook kantoorruimte op het Stationspark. Dit betreft echter primair kantoorruimte voor de Covid organisatie. De financiering vanuit VWS houdt echter op per 1 januari 2024. 42

Categorie

Inschatting financiële consequenties

Structurele financiële consequenties

• •

Incidenteel: project/ aanloop/implementatiekosten

•

•

Incidenteel: desintegratiekosten (voor meerjarige afbouw van overhead)

•

•

De structurele kosten van variant 2 en 3 zijn vergelijkbaar met de huidige situatie. Variant 1 kost structureel maximaal € 100.000 meer, omdat een nieuwe, relatief kleine organisatie opgericht wordt. Daardoor is sprake van schaalnadelen ten opzichte van de andere varianten wat betreft het organiseren van de overhead/ ondersteunende functies.

Bij alle drie de varianten is sprake van substantiële kosten voor implementatie van de betreffende variant. Afhankelijk van diverse te maken keuzes worden deze op voorhand ingeschat op tussen de € 200.000 en € 400.000. Aanvullend zullen voor variant 1 extra kosten gemaakt moeten worden voor inrichting van een nieuwe GR en een nieuwe organisatie. Het benodigde bedrag voor inhuur van specialistische juridische en financiële kennis wordt ingeschat op circa € 50.000. Indien bij een keuze voor variant 1 en 3 geen overheaddiensten meer worden afgenomen van de GGD, bedragen de desintegratiekosten van de GGD tussen de €300.000 en €500.000. Voor SWVO kunnen op dit moment -om redenen die hiervoor zijn uiteengezet- de desintegratiekosten niet becijferd worden bij een keuze voor variant 1 of 2. Omdat het bij SWVO om minder formatie gaat, zal het bedrag aan desintegratiekosten wel lager zijn dan bij de GGD.

HOOFDSTUK 5

OVERIGE CRITERIA

Overige criteria 5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk gaan we in op de vergelijking van de varianten op de overige criteria. Het gaat dan om de volgende criteria: •

Kwaliteit van dienstverlening

•

Kwaliteit van processen

•

Kwetsbaarheid/ continuïteit

•

Personele consequenties

•

Toekomstbestendigheid en structurele risico’s

•

Mate van complexiteit van invoering.

5.2

Kwaliteit van dienstverlening

De onderstaande tabel laat de subcriteria van ‘Kwaliteit van dienstverlening’ zien, met voor elk subcriterium een toelichting op de score van de drie varianten en de huidige situatie. Subcriterium

Toelichting op de score van de varianten

Goede en bereikbare zorg/ voorzieningen

Geen verschil tussen de varianten en de huidige situatie; relatie tussen aanbieder en cliënt (zorgvrager) blijft bij elke variant gelijk.

Mate van klanttevredenheid

Voor de cliënten geen verschil tussen de varianten en de huidige situatie.

Impact op samenwerking met het werkveld (zorgaanbieders)

Door schaalvergroting komt er een professionelere inkooporganisatie (mede afhankelijk van de uiteindelijke inrichting van de inkooporganisatie). Dit is niet onderscheidend tussen de drie varianten, maar betekent wel een verbetering ten opzichte van de huidige situatie.

Kort samengevat scoren de drie varianten naar onze verwachting gelijk op het criterium ‘Kwaliteit van dienstverlening’. In vergelijking met de huidige situatie scoren de drie varianten naar verwachting gelijk op de eerste twee subcriteria en beter op het subcriterium ‘Impact op samenwerking met het werkveld’.

5.3

Kwaliteit van processen

Bij het criterium ‘Kwaliteit van processen’ gaat het om de interne bedrijfsvoering van de inkooporganisatie. Binnen dit criterium zijn de volgende subcriteria geformuleerd: •

Efficiënte en effectieve werkprocessen en gegevensstromen

•

Mate van schaal- en synergievoordelen

•

Mate van slagvaardigheid in de bedrijfsvoering om in te spelen op (externe) ontwikkelingen.

0. Huidige inrichting Wat betreft het criterium ‘Efficiënte en effectieve werkprocessen en gegevensstromen’ is onze verwachting dat door de schaalvergroting er -mede afhankelijk van de uiteindelijke inrichting- er een professionelere inkooporganisatie komt. Op dit subcriterium scoort de huidige situatie daarom negatief ten opzichte van de drie varianten.

Doordat in de huidige situatie inkooptaken bij verschillende organisaties zijn belegd is er geen sprake van schaal- en synergievoordelen. Doordat de inkooptaken bij verschillende organisaties zijn belegd scoort de huidige situatie ook minder goed op het subcriterium ‘Mate van slagvaardigheid’.

Variant 1. Nieuwe gemeenschappelijke regeling We verwachten dat de eerste variant –het oprichten van een nieuwe gemeenschappelijke regeling– mogelijkheden biedt om de werkprocessen en gegevensstromen te integreren en te harmoniseren, en daardoor efficiënter en effectiever in te richten. Naar onze verwachting kan dit bij alle drie de varianten in gelijke mate plaatsvinden. Door samenvoeging van de inkooptaken komt er enige mate van schaal- en synergievoordelen, zo is onze verwachting. Mogelijke schaalvoordelen zitten in het samenbrengen van de inkooptaken; synergievoordelen ontstaan wanneer de inkooporganisatie werkt met zorgaanbieders die diensten verlenen voor zowel jeugdhulp als voor BW, MO en VO. Doordat de nieuwe GR een gespecialiseerd takenpakket heeft zal volgens ons deze variant slagvaardiger kunnen opereren dan de andere twee varianten.

Variant 2. Onderbrengen bij GR GGD/IJZ Naar onze verwachting scoort de tweede variant het beste op het subcriterium ‘mate van schaalen synergievoordelen’. We zien namelijk kansen op het creëren van synergie tussen het takenpakket van de GGD als organisatieonderdeel (publieke gezondheid) en de inkooporganisatie. De ervaring van de afgelopen jaren laat wel zien dat dit actief georganiseerd moet worden.45 Omdat de inkooporganisatie ondergebracht is binnen een grotere organisatie, verwachten wij dat deze variant minder slagvaardig zal zijn in vergelijking met een gespecialiseerde GR (variant 1).

Variant 3. Onderbrengen bij GR SWVO Ook bij SWVO zien wij kansen op het creëren synergie tussen het takenpakket van SWVO en de inkooporganisatie. Complicerende factor is hierbij wel dat SWVO voor 8 van de 13 gemeenten werkt. 46 Ook voor variant 3 geldt de inkooporganisatie ondergebracht wordt binnen een grotere organisatie; wij verwachten daarom dat ook bij deze variant de inkooporganisatie minder slagvaardig zal kunnen opereren in vergelijking met een gespecialiseerde GR (variant 1).

5.4

Kwetsbaarheid/ continuïteit

Bij het criterium ‘Kwetsbaarheid/ continuïteit’ gaat het om de interne bedrijfsvoering van de inkooporganisatie. We lichten de subcriteria en de scores van de varianten op deze subcriteria als volgt toe: •

Kwetsbaarheid personeel. Zoals al eerder opgemerkt is bij de drie varianten sprake van schaalvergroting op de inkooptaken. Omdat bij variant 2 en 3 sprake is van grotere, meer robuuste organisaties scoren deze varianten beter dan variant 1, waar het gaat om een nieuw op te richten GR met een relatief kleine organisatie in vergelijking met variant 2 en 3. Wel leidt bij variant 1 de schaalvergroting op de inkooptaken tot een verbetering ten opzichte van de huidige situatie.

Er was in de afgelopen jaren namelijk geen sprake van synergie tussen het takenpakket van IJZ en het takenpakket van de GGD (als organisatieonderdeel van de GR GGD/IJZ). 46 7 gemeenten zijn eigenaar van SWVO. Daarnaast verricht SWVO inkooptaken (WMO) voor de gemeente Veere. SWVO heeft dus 7 eigenaren en 8 opdrachtgevers. 45

•

Kwetsbaarheid ICT/applicaties en ICT-beheer. De varianten scoren op dit subcriterium naar verwachting als volgt: -

De huidige situatie scoort het beste, omdat er sprake is van een ingeregelde ICTbeheerorganisatie en infrastructuur.

-

Bij alle drie de varianten zal een nieuwe ICT-infrastructuur met beheerorganisatie ingeregeld moeten worden. De varianten 2 en 3 hebben hierbij als voordeel dat aangesloten kan worden bij een bestaande ICT-beheerorganisatie; wel is er een herinrichting nodig door uitbreiding van taken. Dit is een (incidenteel) implementatievraagstuk. Doordat het bij variant 1 om een nieuwe, relatief kleine organisatie gaat is deze het meest kwetsbaar.

5.5

Personele consequenties

De nu volgende tabel laat de subcriteria van het afwegingscriterium ‘personele consequenties’ zien en een toelichting op de score van de varianten op deze subcriteria. Subcriterium

Toelichting op de score van de varianten

Mate van wijzigingen in rechtspositie en arbeidsvoorwaarden

In principe geen verschil tussen de varianten: alle organisaties gebruiken dezelfde cao en medewerkers behouden in principe hun huidige rechtspositie en arbeidsvoorwaarden

Impact op reistijd en reiskosten van medewerkers

Hangt af van de toekomstige vestigingsplaats; staat echter los van een keuze tussen de varianten

Impact op de functie/ taakuitvoering

Niet onderscheidend tussen de varianten; is een uitwerkingsvraag

Interne mobiliteit/ carrièreperspectief

Variant 2 scoort het beste en variant 1 scoort het minste; de huidige situatie en variant 3 scoren er tussenin

Personele frictie

Geen verschil tussen de varianten, 'mens volgt werk' principe47

Kort samengevat is dit afwegingscriterium niet onderscheidend tussen de verschillende onderzochte varianten, behalve het laatste subcriterium.

5.6

Toekomstbestendigheid en structurele risico’s

De nu volgende tabel bevat de subcriteria van het afwegingscriterium ‘Toekomstbestendigheid en structurele risico’s’ en een toelichting op de score van de varianten op deze subcriteria. Subcriterium

Toelichting op de score van de varianten

Mate van toekomstbestendigheid van uitvoering van de taken

Alle drie de varianten zijn door de grotere schaal meer toekomstbestendig in vergelijking met de huidige situatie. Als relatief grote(re) organisatie heeft de GGD hierbij wel een voordeel, vanuit de redenering dat een grotere organisatie meer robuust is en dus meer mogelijkheden heeft om in te spelen op ontwikkelingen als privacywetgeving, HR, nieuwe taken inzake de financiële controle en andere complexe ontwikkelingen in de bedrijfsvoering.

Hierbij speelt de vraag in hoeverre het ‘mens volgt werk’ principe specifiek voor CZW mogelijk is. Vooral voor MO en VO geldt dat slechts een (klein) deel van het werk naar de inkooporganisatie gaat; in mindere mate geldt dat ook voor BW (zoals de financiële functie en het secretariaat). Dit ontvlechtingsvraagstuk speelt echter bij alle drie de varianten. 47

Subcriterium

Toelichting op de score van de varianten

Kansen voor doorontwikkeling

Door bundeling van de inkooptaken op Jeugd, BW, MO en VO bieden alle drie de varianten meer kansen voor doorontwikkeling in vergelijking met de huidige situatie 48

Structurele (overige) risico’s

Geen additioneel te noemen structurele risico's die onderscheidend zijn tussen de varianten en de huidige situatie 49

5.7

Mate van complexiteit van invoering

In de eerste plaats merken we op dat bij de mate van complexiteit van invoering de huidige situatie neutraal scoort en de drie varianten negatief. Bij de huidige situatie hoeven immers alleen veranderingen doorgevoerd te worden in het juridisch construct (bij het opheffen van de centrumgemeente constructie); bij de drie varianten vinden daarnaast ook veranderingen plaats in de organisatie van de bedrijfsvoering. Als we de drie varianten vergelijken op de drie geformuleerde subcriteria constateren wij het volgende.

Subcriterium ‘Mate van complexiteit van de implementatie’ Naar onze verwachting zal de eerste variant de meest complexe implementatie kennen. Er is immers een ontvlechting van de inkooptaken nodig uit zowel de GR GGD/IJZ als SVWO. De andere twee varianten scoren op dit subcriterium vergelijkbaar: •

Bij de tweede variant zullen de inkooptaken ontvlochten moeten worden uit de SWVOorganisatie.

•

Bij de derde variant is in de eerste plaats ontvlechting van IJZ nodig uit de GR GGD/IJZ. Verder zullen de huidige inkooptaken bij SWVO moeten worden ontvlochten van de overige taken en samengevoegd tot één inkooporganisatie onder de paraplu van SWVO. 50

Subcriterium ‘Incidentele risico’s’ Bij alle drie de varianten is een belangrijke complicerende factor dat Vlissingen een artikel 12 gemeente is. Dit zorgt naar onze verwachting voor een (incidenteel) risico op vertraging in het implementatieproces. Een ander risico inzake het invoeringsproces is dat de doordecentralisatie en de financiering van Beschermd Wonen gefaseerd -in een aantal jaren- gestalte krijgt na de beoogde invoeringsdatum van 1 januari 2025. Deze fasering kan consequenties hebben voor het eenduidig en efficiënt organiseren van de werkprocessen van de nieuwe inkooporganisatie. Deze ontwikkeling is niet van invloed op de keuze tussen de drie varianten (maar wél op het efficiënt kunnen werken van de inkooporganisatie na de start).

Voorbeelden van mogelijke doorontwikkeling zijn inkoop van WMO of de in een eerdere fase besproken vierde variant, een alles-in-één-constructie. Daarnaast worden in de toekomst mogelijk de toezichtstaken bij de nieuwe inkooporganisatie ondergebracht. 49 Voor alle varianten speelt bijvoorbeeld het risico dat er te weinig formatie is om het werk uit te voeren, onder meer vanwege de krapte op de arbeidsmarkt of opgelegde taakstellingen. 50 Een vervolgvraag is hierbij hoe de overige taken van het CZW Bureau georganiseerd zullen worden. Hiervoor loopt een separaat traject. 48

Een derde risico wat wij hier noemen zijn de ontwikkelingen rondom de landelijke Hervormingsagenda Jeugd. Deze ontwikkeling staat los van de keuze voor een voorkeursvariant, maar kan wel impact hebben op de financiering en wijze van organiseren van de voorkeursvariant.

Subcriterium ‘Ingangsdatum’ Het subcriterium ‘Ingangsdatum’ is volgens ons niet onderscheidend tussen de drie varianten en is vooral een uitwerkingsvraag. Indien zich geen vertragingen voordoen lijkt 1 januari 2025 vooralsnog haalbaar als startdatum voor de nieuwe inkooporganisatie. Hierbij merken we op dat er diverse thema’s zijn die invoering complex maken, maar deze staan los van een keuze tussen de drie varianten. Het gaat dan om thema’s als de juridische inrichting, sociaal plan, huisvesting, ICT etc. In het volgende hoofdstuk lichten wij dat nader toe bij de aanbevelingen.

HOOFDSTUK 6

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Conclusies en aanbevelingen 6.1

Inleiding

Dit laatste hoofdstuk bevat de conclusies en aanbevelingen.

6.2

Conclusies

De nu volgende tabel geeft een samenvattend overzicht van de scores van de drie varianten en van de huidige situatie op de afwegingscriteria. De kleuren betekenen het volgende: 51 •

Rood en roze betekent een (meer of minder) negatieve score.

•

Groen betekent een positieve score.

•

Grijs betekent neutraal.

Hierbij merken we op dat de tabel een vereenvoudigde weergave bevat van de scores van de varianten; er is namelijk sprake van diverse nuances. Deze nuances staan uitgewerkt in de voorgaande drie hoofdstukken.

51

Het is daarom van belang -bijvoorbeeld bij afdrukken van dit document- de tabel in kleur te bekijken.

Afwegingscriterium

Toelichting/ subcriteria

0. Huidige 1. Nieuwe 2. Onderbrengen 3. Toevoegen situatie GR bij de GR GGD/IJZ aan GR SWVO -

+

0/+

--

+

0/-

-

0

-

0

0/-

· Inhoudelijke kwaliteit van bestuurlijke besluitvorming

0/-

+

0/+

0/+

· Vereenvoudiging van bestuurlijke besluitvorming · Vereenvoudiging van de governance, zodat een bestuurder zo min mogelijk verschillende rollen (met uiteenlopende belangen) hoeft in te vullen · Mate van bestuurlijke slagvaardigheid om in te spelen op (externe) ontwikkelingen · Positie van colleges en raden: politieke legitimering

-

+

0/+

0/+

-

+

0/+

0/+

--

+

0/+

0/+

-

+

0/+

0

· Juridische legitimering

0

0

0

0

· Maatschappelijke legitimering

0

0

0

0

· Mate waarin lokale autonomie wat betreft de beleidsbepalende bevoegdheden (van colleges en raden) behouden kan blijven

-

+

+

+

· Goede en bereikbare zorg/ voorzieningen

0

0

0

0

· Mate van klanttevredenheid

0

0

0

0

· Impact op samenwerking met het werkveld (zorgaanbieders)

-

+

+

+

· Efficiënte en effectieve werkprocessen en gegevensstromen

-

+

+

+

6. Kwaliteit van processen · Mate van schaal- en synergievoordelen · Mate van slagvaardigheid in de bedrijfsvoering om in te spelen op (externe) ontwikkelingen · Kwetsbaarheid personeel 7. Kwetsbaarheid / continuïteit · Kwetsbaarheid ICT/applicaties en ICT beheer

-

0/+

+

0/+

-

+

0/+

0/+

-

0

+

+

+

-

0/+

0/+

· Structurele financiële effecten

0

-

0

0

· Methode om de kosten te verdelen

0

0

0

0/-

· Kosten ambtelijk opdrachtgeverschap

0

0

0

0

· Structurele financiële risico's

0

0

0

0

0

--

-

-

0

--

-

--

0

--

--

-

· Mate van wijzigingen in rechtspositie en arbeidsvoorwaarden

0

0

0

0

· Impact op reistijd en reiskosten van medewerkers

0

0

0

0

· Impact op de functie/ taakuitvoering

0

0

0

0

· Interne mobiliteit/ carrièreperspectief

0/+

-

+

0/+

1. Bestuurlijke samenhang · Bevorderen strategische samenwerking en lobby sociaal domein · Beperken bestuurlijke (en ambtelijke) drukte bevorderen · Verminderen van het aantal GR’en

2. Kwaliteit van bestuurlijke besluitvormingsprocessen

3. Mate van legitimering 4. Lokale autonomie versus regionale samenwerking 5. Kwaliteit van dienstverlening

8. Kosten: structureel

9. Kosten: incidenteel · Omvang implementatiekosten 10. Impact op overhead en · Impact op overhead overige (negatieve) effecten op de andere · Overige (negatieve) effecten op de andere GR’en GR’en

11. Personele consequenties

0/+

· Mogelijke frictie · Mate van toekomstbestendigheid van uitvoering van de taken 12. Toekomstbestendigheid en structurele risico’s · Kansen voor doorontwikkeling

0

0

0

0

-

0/+

+

0/+

-

+

+

+

· Structurele (overige) risico’s

0

0

0

0

· Mate van complexiteit van implementatie

0

--

-

-

· Incidentele risico’s

0

-

-

-

· Ingangsdatum

0

-

-

-

13. Mate van complexiteit van invoering

De tabel laat zien dat elk van de drie varianten voor- en nadelen kent. Omdat elk afwegingscriterium een ander belang (gewicht) heeft, kunnen de plussen en de minnen niet bij elkaar opgeteld worden.

6.3

Aanbevelingen

Het laatste onderdeel van dit beslisdocument zijn onze aanbevelingen.

1. Maak een gezamenlijke keuze voor één voorkeursvariant Onze eerste aanbeveling is dat de project- en stuurgroep en vervolgens het OZO tot overeenstemming komen wat de voorkeursvariant zou moeten zijn. Het kan hierbij behulpzaam zijn om een wegingsfactor toe te kennen aan die afwegingscriteria waar de drie varianten met name van elkaar verschillen. Dit voorstel kan vervolgens voorgelegd worden aan de 13 colleges en raden. Vervolgens is het uiteraard van belang dat alle gemeenten hetzelfde besluit nemen over wat de voorkeursvariant is.

Bij de besluitvorming over de voorkeursvariant zal tegelijkertijd besluitvorming plaatsvinden over de ontwerpregeling van de GR. Hierop zal de zienswijze van de 13 raden gevraagd worden. Dit besluitvormingsproces loopt tot en met begin 2024. Hiervoor is een separate planning gemaakt. Bij de discussie over wat de voorkeursvariant zou moeten zijn, ligt in onze ervaring het risico op de loer dat de discussie verlegd wordt naar wat wij als ‘uitwerkingsvraagstukken’ van de voorkeursvariant zien. Het gaat dan bijvoorbeeld over de vraag hoe -op Zeeuwse schaalbeleidsontwikkeling georganiseerd zal worden. Volgens ons is dit absoluut een belangrijk vraagstuk; het staat echter los van een keuze voor de voorkeursvariant. Door dergelijke (op zichzelf heel relevante) uitwerkingsvraagstukken in de discussie over de voorkeursvariant te betrekken zou een onoverzichtelijke discussie kunnen ontstaan, wat tot vertraging in het besluitvormingsproces kan leiden. Bij onze derde aanbeveling komen wij daarop terug.

2. Houd tempo bij implementatie van de voorkeursvariant Zoals beschreven in het inleidende hoofdstuk loopt het vraagstuk rondom de inrichting van de governance al enige jaren. Vanuit het oogpunt van duidelijkheid richting de betrokken raden, colleges, ambtenaren en zorgaanbieders adviseren wij om het tempo voor implementatie van de voorkeursvariant vast te houden. Bovendien laat de tabel in de vorige paragraaf zien dat de huidige situatie diverse nadelen kent ten opzichte van de drie onderzochte varianten. Een eventueel vertragende factor is het uitstel van de doordecentralisatie BW naar 1 januari 2025.52 Daarbij worden de MO en VO taken (vooralsnog) niet doorgedecentraliseerd. Dit roept de vraag op hoe de centrumgemeentefunctie zich verhoudt tot de governance van de inkooporganisatie. Onze aanbeveling is om dit soort juridische uitwerkvragen geen belemmeringen te laten zijn voor het doorzetten van het ingezette besluitvormings- en implementatieproces.

3. Werk de voorkeursvariant uit in een implementatieplan Na besluitvorming over welke variant de voorkeur heeft, zal vervolgens besluitvorming moeten plaatsvinden over allerlei vervolgvragen (uitwerkingsvragen). Ons advies is om een proces uit te lijnen voor de beantwoording van deze vervolgvragen en deze op te nemen in een implementatieplan voor de voorkeursvariant. Over dit implementatieplan en de te maken keuzes inzake de vervolgvragen zal vervolgens (ook) bestuurlijke besluitvorming moeten komen. Mede afhankelijk van wat de voorkeursvariant is komen in dit implementatieplan vraagstukken aan de orde als: •

Hoe precies op het samenwerkingsverband gestuurd gaat worden vanuit de 13 gemeenten. Het gaat dan onder meer om de volgende (inrichtings)vragen: -

Uitgangspunt voor de gezamenlijke inkooporganisatie is dat het gaat om beleidsarme inkoop. Er worden dus geen beleidsontwikkelingstaken bij de inkooporganisatie belegd. De vraag is dan: in hoeverre wordt de huidige beweging van de 13 gemeenten richting gezamenlijke beleidsontwikkeling voor inkoop van jeugdhulp, BW, MO en VO verder geprofessionaliseerd en gestructureerd?

-

Complicerende factor is dat in de huidige situatie bij CZW uitvoerende taken zijn vervlochten met beleidstaken en overige taken. Waar bij de ontvlechting precies de ‘knip’ gelegd zal worden tussen deze taken en de overige taken van CZW zal dus nog zorgvuldig onderzocht moeten worden.53 Bijlage 2 bevat een model wat inzicht geeft in welke taken

Een voorbeeld van een andere mogelijke vertragende factor is de afbakening van jeugdhulp in de landelijke Hervormingsagenda Jeugd: welke vormen van jeugdhulp vallen onder de Jeugdwet en welke worden gezamenlijk ingekocht? 53 Bij IJZ speelt dit vraagstuk niet. Het hele huidige takenpakket van IJZ zal ingebracht worden in de nieuwe inkooporganisatie. 52

onder beleid vallen én hoe een nauwe samenwerking tussen beleid en uitvoering georganiseerd zou moeten worden. -

In hoeverre de inkooporganisatie met een standaardpakket werkt of juist met een ‘cafetariamodel’.

-

Hoe breed de kaders zijn die de inkooporganisatie meekrijgt en daarmee hoe flexibel de inkooporganisatie kan inspelen op wijzigende omstandigheden in de uitvoering. Een hieraan gerelateerd vraagstuk is de vraag of de inkooporganisatie gaat werken op basis van mandaat of op basis van delegatie. 54

-

Wat de juridische inrichting van de inkooporganisatie wordt. Komen er bijvoorbeeld twee bestuurscommissies voor Jeugd en voor BW/MO/VO? Zo niet, hoe wordt dan omgegaan met gemeenten die verschillende wethouders (portefeuillehouders) hebben aangesteld voor Jeugd en BW/MO/VO? Verder kwam uit de raadsklankbordgroep het idee om te gaan werken met een adviescommissie. 55

-

Daarnaast spelen vragen rondom thema’s als zeggenschap, stemrecht en kostenverdeling.

•

Waar de organisatie gehuisvest wordt (vestigingsplaats en locatie kantoorpand).

•

Hoe te komen tot een nadere uitwerking van de over te dragen taken, formatie en budgetten naar de gezamenlijke inkooporganisatie. Hierbij kunnen een aantal sporen (trajecten) onderscheiden worden, met name: -

Het personele traject. Het gaat dan om het betrekken van het georganiseerd overleg en de medezeggenschap bij de besluitvorming en de daaropvolgende implementatie van de voorkeursvariant. Hierbij komen thema’s aan de orde als het sociaal statuut, een nieuw (geïntegreerd/ geharmoniseerd) functieboek met functiewaarderingen, het formatieplaatsenplan56, de was-wordt lijst57 en de inrichting van de plaatsingsprocedure.

-

Het traject om te komen tot een nieuwe opzet van de overhead. Het gaat dan bijvoorbeeld om de ICT en informatievoorziening; hierbij zijn diverse varianten denkbaar. Ook verdient de inrichting van de financiële functie speciale aandacht, omdat het gaat om substantiële geldstromen. 58 Zie ook paragraaf 4.4.

-

Het communicatietraject naar onder meer de betrokken colleges en raadsleden, medewerkers (ook bij de 13 gemeenten) en de zorgaanbieders.

-

De inrichting van de P&C cyclus van de gezamenlijke inkooporganisatie.