Bijlage 2 Aspectinspectie vervanging, definitief rapport (versie 1 0)

Rapportage Audit Routinematige Vervanging Gemeente Middelburg

COLOFON Organisatie: Auteur: Datum: Versie:

Zeeuws Archief Ron van Maanen en Tessie Schepman 17 juli 2023 1.0

2

Inhoud Managementsamenvatting ..................................................................................................................... 4 1.

Verbeter het vervangingsproces .................................................................................................... 6 1.1

Actualiseer en verbeter het Handboek Vervanging ................................................................ 6

1.2

Evalueer de bestaande werkwijzen ......................................................................................... 6

1.3

Corrigeer de reikwijdte van het vervangingsproces ................................................................ 7

2.

Borg de kwaliteit van de digitalisering............................................................................................ 7

3.

Optimaliseer de vernietigingsprocedure ........................................................................................ 8

4.

Zorg voor informatiebewustzijn bij de betrokken medewerkers ................................................... 8

5.

Stuur op correcte uitvoering van het vervangingsproces .............................................................. 9

6.

Maak een risicoanalyse over de periode 2017-2022...................................................................... 9

Bijlage: voorbeelden van scanbestanden.............................................................................................. 10

3

Managementsamenvatting De gemeente loopt risico’s doordat de vervanging van analoge documenten niet goed wordt uitgevoerd. Het college van de gemeente Middelburg heeft op 1 mei 2017 een Vervangingsbesluit genomen, dit besluit is met terugwerkende kracht per 1 maart 2017 in werking getreden. Het Zeeuws Archief heeft in de rol van gemeentearchivaris een audit op de uitvoering van dit Vervangingsbesluit verricht. Het gaat hierbij om routinematige vervanging die plaatsvindt in het kader van lopende werkprocessen, bijvoorbeeld de inkomende post. Bij vervanging worden digitale reproducties gemaakt die in juridische zin de plaats innemen van de oorspronkelijke analoge documenten. Het Handboek Vervanging, en een zorgvuldige uitvoering van de hierin beschreven procedures, dragen bij aan de authenticiteit en dus aan de betrouwbaarheid van de reproducties. De kwaliteit en volledigheid van de scanbestanden dragen bij aan de primaire functies van het archief: verantwoording afleggen aan de samenleving en ondersteuning van de bedrijfsprocessen op basis van de authentieke en volledige informatie. En voor de toekomst maken ze historisch onderzoek mogelijk. Indien de vervangingsprocedure niet correct wordt doorlopen, kan niet worden aangetoond dat de gescande documenten authentiek zijn.

Het Handboek Vervanging, waarin het vervangingsproces beschreven is, vormt de basis voor het vervangingsproces en bij de uitvoering van dit onomkeerbare proces dienen de stappen zoals beschreven in het handboek, nauwlettend gevolgd te worden. Het Zeeuws Archief heeft onderzocht of het Handboek Vervanging van de gemeente Middelburg volledig en actueel is en getoetst of de werkprocessen correct worden uitgevoerd. De conclusie van dit onderzoek is dat de gemeente niet kan aantonen hoe de vervanging van papieren documenten plaatsvindt omdat onduidelijk is hoe de digitalisering precies wordt uitgevoerd: - onbekend is of alle medewerkers bij het uitvoeren van het proces dezelfde stappen doorlopen; - het Handboek Vervanging is niet actueel, terwijl het systeem voor de archivering van de gescande documenten inmiddels is vervangen, met alle wijzigingen in het werkproces van dien; - in het Handboek Vervanging ontbreken onderdelen, en onderdelen zijn onvoldoende uitgewerkt. Daarnaast is geconstateerd dat: - de beeldkwaliteit van de scans niet goed is.

Dit is met het blote oog zichtbaar maar leidt tijdens het digitaliseringsproces niet tot correctie (zie bijlage); - er binnen het team DIV onvoldoende kennis van, en affiniteit met het vervangingsproces aanwezig is; - het ontbreekt aan goed ingerichte processen en aan sturing op deze processen voor een adequate en betrouwbare uitvoering van het vervangingsproces. Doordat de gemeente Middelburg het vervangingsproces niet op orde heeft, loopt de gemeente risico’s. Daarom heeft het Zeeuws Archief direct na de uitvoering van de audit geadviseerd het vervangingsproces stil te leggen en eerst verbetering aan te brengen in de uitvoering. De risico’s die de gemeente Middelburg binnen het vervangingsproces loopt, kunnen worden beperkt door een aantal maatregelen te treffen: - actualiseer het Handboek Vervanging en maakt dit onderdeel van het Kwaliteitssysteem Informatiebeheer; - verhoog het kennisniveau en bevorder het informatiebewustzijn van de betrokken medewerkers; - zorg voor inhoudelijke aansturing van de betrokken medewerkers;

4

-

borg de kwaliteit van de digitalisering en optimaliseer de vernietigingsprocedure.

5

1. 1.1

Verbeter het vervangingsproces Actualiseer en verbeter het Handboek Vervanging

Sinds de gemeente in 2017 begon met de routinematige vervanging, is Greenvalley / Alfresco vervangen door Djuma. Gevolg is dat de werkwijze die tijdens het vervangingsproces moet worden gevolgd, is gewijzigd. Deze wijziging is niet verwerkt in het handboek en daardoor ontbreekt een belangrijk deel van de audit trail die onderdeel uitmaakt van de authenticiteit van de digitale bestanden. In het huidige handboek is veel informatie opgenomen die niet direct relevant is voor het vervangingsproces en de uitvoering voor de betrokkenen bemoeilijkt. Daarnaast ontbreekt informatie over de sturing op het vervangingsproces en zijn er geen procedures vastgelegd voor de vernietiging van de analoge informatie. -

-

1.2

Leg alle stappen van het vervangingsproces vast in het Handboek Vervanging conform het nieuwe zaaksysteem. Denk hierbij aan een overzicht van werkafspraken over de selectie van de post, de voorbewerking, het stempelen van de originelen, de werkinstructie voor de verwerking van de dagdozen en werkafspraken voor uitgaande brieven. Herzie de inhoud van het Handboek Vervanging en beperk de inhoud tot de voor het vervangingsproces relevante onderdelen. Maak een overzicht van verantwoordelijkheden en bij welke medewerkers deze zijn belegd. Zorg dat er een proceseigenaar wordt aangesteld en dat ingeval van langdurige afwezigheid vervanging is geregeld.

Evalueer de bestaande werkwijzen

Na het scannen dienen de analoge documenten conform de in het handboek vastgelegde termijnen te worden vernietigd, waarna de digitale reproducties de plaats van het origineel hebben ingenomen. De feitelijke vernietiging van de analoge documenten wordt niet altijd consequent uitgevoerd, waardoor deze de status van origineel behouden. Tijdens het onderzoek bleek dat niet altijd duidelijk is wat precies de stand van zaken is. Voor sommige documenten is essentieel dat contextinformatie wordt vastgelegd, bijvoorbeeld door het scannen van de enveloppen van aangetekende brieven, WOB-verzoeken en bezwaar- en beroepsstukken. Dit gebeurt nu niet. -

Borg een consequente uitvoering van de in het handboek vastgelegde periodieke vernietiging. Zorg dat aan de analoge documenten in de 3 series dagdozen (algemeen-TIM/WMO-belastingen) bewaartermijnen worden toegekend. Zorg dat bij aangetekende brieven, WOB-verzoeken en bezwaar- en beroepsstukken de envelop mee wordt gescand

6

1.3

Corrigeer de reikwijdte van het vervangingsproces

Het vervangingsproces heeft in formele zin alleen betrekking op documenten die in Djuma worden gearchiveerd. Daarnaast wordt echter veel informatie vastgelegd in vakapplicaties (belastingsamenwerking, WMO, personeelszaken, burgerzaken, financiën, etc). In de praktijk vindt ook hier vervanging plaats, maar hiervoor is geen vervangingsbesluit genomen, evenmin wordt bij deze vakgebieden gestuurd op de werkwijze, de kwaliteit van de vervanging of de archivering van de betreffende informatie. Om de authenticiteit en volledigheid van deze informatie te borgen is het essentieel dat ook deze processen worden opgenomen in het handboek vervanging en dat vanuit DIV regie wordt gevoerd op de kwaliteit van de archivering. Uitgaande documenten worden in analoge vorm opgemaakt en vervangen door een digitale reproductie. Deze zijn echter niet opgenomen in het handboek vervanging. Voor de afdeling Vergunningverlening en Handhaving worden verschillende processen gevolgd doordat een medewerker analoog werkt en de overige medewerkers digitaal. Dit heeft tot gevolg dat het archief van deze afdeling niet eenduidig is. Bouwtekeningen van het formaat A2 en groter worden nu uitgezonderd van vervanging, dit is ongewenst omdat het leidt tot hiaten in het digitale archief. -

2.

Neem de regie op de vervanging van analoge documenten in andere systemen dan het zaaksysteem en beschrijf de betreffende aparte scanprocessen in het handboek vervanging. Beschrijf per scanproces welke analoge documenten worden uitgezonderd van vervanging en beargumenteer deze keuze. Neem de vervanging van uitgaande brieven op in het handboek vervanging. Evalueer de werkafspraken met de afdeling Vergunningverlening & Handhaving: o Maak één werkwijze leidend en sta geen uitzonderingen toe; o Zorg voor een voorziening voor het vervangen van de bouwtekeningen van het formaat A2 en groter.

Borg de kwaliteit van de digitalisering

Tijdens de toetsing van het Handboek Vervanging en de mate waarin conform het handboek wordt gewerkt, bleek dat de beeldkwaliteit van de scans zeer te wensen overliet maar dat dit niet leidde tot het opnieuw scannen van de betreffende originelen. Gevolg is dat de uitvoering van het vervangingsproces geen waarborgen biedt voor een volledig en authentiek archief van de gemeente Middelburg. Geadviseerd is om direct te stoppen met de vervanging en de verbetering van het handboek en de uitvoering van de beschreven procedures direct ter hand te nemen. In een nieuw handboek dienen in elk geval de volgende procedures te worden opgenomen: -

Voer visuele controles uit van de beeldkwaliteit aan de hand van de originelen tijdens het scanproces; Voer visuele controles uit van de beeldkwaliteit aan de hand van de originelen tijdens het valideren van de documenten; Voer visuele controles uit van de beeldkwaliteit aan de hand van de originelen tijdens het registratieproces;

7

-

3.

Pas het vierogen-principe toe ook wanneer registratie vanuit huis plaatsvindt; Zorg voor voldoende expertise voor aanschaf, testen en beheer van de scanapparatuur; Zorg voor structureel onderhoud en kalibratie van de scanners en zie toe op de uitvoering hiervan. Neem deze op in het kwaliteitssysteem informatiebeheer; Wees kritisch op het gebruik van multifunctionals in het informatiebeheer. Indien deze niet de juiste kwaliteit kunnen leveren, zie dan af van het gebruik ervan voor vervanging van analoge documenten.

Optimaliseer de vernietigingsprocedure

De vernietigingsprocedure is niet goed beschreven en in de organisatie bestaat onduidelijkheid over verantwoordelijkheid en uitvoering. Er zijn geen vastgestelde modellen voor de verklaringen van vernietiging en vervanging en evenmin wordt in de metadata van de reproducties vastgelegd dat het om vervangen analoge documenten gaan. Na digitalisering worden de analoge documenten in principe gedurende een in het handboek vastgelegde tijd bewaard, waarna ze dienen te worden vernietigd. Door de vernietiging krijgen de reproducties de status van archiefbescheiden in de zin van de Archiefwet. De procedure die voor deze vernietiging wordt gevolgd, dient in het handboek beschreven te zijn, inclusief een gestandaardiseerde verklaring van vernietiging en bewijs van de vernietiging, aangeleverd door de partij die deze verzorgt. Daarnaast dient de vervanging te worden vastgelegd in de metadata van de documenten, als onderdeel van de audit trail die bijdraagt aan de authenticiteit. Laatste stap is het documenteren van de vervanging in een vastgestelde verklaring van vervanging. Het is aan te bevelen ook hiervoor een model op te nemen in het handboek.

-

Leg vast hoe lang de analoge documenten worden bewaard. Leg vast wie verantwoordelijk is voor de uitvoering van de vernietiging. Zorg dat de vervanging wordt vastgelegd in de metadata. Optimaliseer de vernietigingsprocedure, standaardiseer de verklaring van vernietiging en neem deze op in het handboek. Archiveer altijd de verklaring van vernietiging door het gecertificeerd vernietigingsbedrijf.

4. Zorg voor informatiebewustzijn bij de betrokken medewerkers Tijdens de toetsing bleek dat de medewerkers die werken aan de vervanging niet goed bekend waren met alle stappen die tijdens de digitalisering en registratie moeten worden doorlopen en doorzagen daardoor ook niet dat het huidige handboek door de vervanging van het zaaksysteem volledig achterhaald is. Daarnaast is geconstateerd dat sommige werkzaamheden door het vele thuiswerken als gevolg van de lockdown lange tijd niet uitgevoerd zijn maar ter gelegenheid van de audit weer zijn opgepakt. Deze gang van zaken getuigt van een gebrek aan kennis over het belang van een correcte uitvoering van deze werkprocessen voor een volledig en authentiek archief. Ook blijkt hieruit dat men de mogelijke gevolgen van deze gebreken in de zin van juridische en financiële risico’s en imagoschade voor de gemeente niet overziet.

8

Het is essentieel dat de medewerkers die betrokken zijn bij de vervanging van de analoge documenten over de juiste kennis en competenties beschikken om dit belangrijke proces correct uit te voeren.

5.

Stuur op correcte uitvoering van het vervangingsproces

In andere recente onderzoeken van het Zeeuws Archief kwam al naar voren dat sturing en kennisniveau bij de betrokken afdeling niet voldoende zijn. Ook bij vervanging leidt dit tot problemen in de archivering. Het is noodzakelijk dat de gemeente het vervangingsproces voor alle afdelingen waar vervanging dient plaats te vinden, zo snel mogelijk opnieuw opzet, in een nieuw handboek vastlegt en dit implementeert. Onderdeel van deze implementatie is scholing en aansturing van de betrokken medewerkers. Het is essentieel dat het nieuwe handboek bij hen bekend is en door hen wordt gebruikt. Zo kunnen zij bijdragen aan de noodzakelijke periodieke actualisatie. Zowel de uitvoering van het vervangingsproces als het beheer van het handboek moet worden opgenomen in het kwaliteitssysteem informatiebeheer zodat minimaal jaarlijks wordt getoetst of het nog actueel is. Voor majeure wijzigingen dient het hele handboek te worden herzien. Voor kleine wijzigingen volstaat opname in een wijzigingenoverzicht dat als bijlage bij het handboek dient te worden opgenomen.

6.

Maak een risicoanalyse over de periode 2017-2022

Bij de toetsing zijn ernstige tekortkomingen geconstateerd in de kwaliteit en volledigheid van de scanbestanden. Het is onbekend wat de reikwijdte is van deze tekortkomingen. Mogelijk betreft het een momentopname die niet representatief is voor het gehele digitale archief van de gemeente. Het is wenselijk dat in beeld wordt gebracht hoe de vervanging sinds 2017 is uitgevoerd en in hoeverre de volledigheid van het archief gewaarborgd is. Zo kan een analyse worden gemaakt van de risico’s die gemeente mogelijk loopt door hiaten in het archief.

9

Bijlage: voorbeelden van scanbestanden Onderstaande afbeeldingen geven een beeld van de kwaliteit van de scans. In een aantal gevallen zijn de originelen ‘uit de hand’ gefotografeerd om het verschil in scherpte en kleur te kunnen tonen. Scanbestand:

Origineel:

Scanbestand:

10

Origineel:

Scanbestand:

11

Origineel:

Scanbestand:

12

Origineel:

Scanbestand:

13