Bijlage 1. Kpi-rapport 2021

KPI-rapportage Middelburg 2021 Onderzoeksverslag over het informatiebeheer bij de gemeente Middelburg

1

COLOFON Organisatie: Auteur: Datum: Versie:

Zeeuws Archief Kees de Ridder, Stefan Schrier 4 november 2021 1.0 (definitief)

2 | 13

Managementsamenvatting Voor u ligt het rapport over de stand van het informatiebeheer van uw gemeente dat het Zeeuws Archief heeft opgesteld. De jaren 2018-2020 vormen de verslagperiode. De basis voor dit rapport is te vinden in artikel 32 lid 2 van de Archiefwet waarin het toezicht is geregeld van de gemeentearchivaris op het informatiebeheer van gemeenten. Het gaat hierbij om informatie die nog niet is overgebracht naar een (digitale) archiefbewaarplaats. Het vorige rapport dateert uit 2015 en beslaat de periode 2012-2014. In de periode 2015-2018 is er geen kpi-onderzoek uitgevoerd. Uit het onderzoek komt naar voren dat de gemeente nog onvoldoende in control is op het gebied van het informatiebeheer. Dit blijkt onder meer uit de volgende bevindingen: -

Het is de gemeente niet altijd bekend welke informatie ze onder zich heeft en waar die zich bevindt; Het vernietigen van gegevens die hiervoor in aanmerking komen – waaronder persoonsgegevens – vindt niet altijd tijdig plaats; De expertise in de organisatie op het gebied van informatiebeheer houdt niet overal gelijke tred met de toenemende complexiteit van het digitaal informatiebeheer; Een integrale aanpak waarbij verschillende informatiedisciplines optimaal met elkaar samenwerken ontbreekt; Er is onvoldoende aandacht voor en zicht op gemeentelijke informatie die beheerd wordt door samenwerkingsverbanden zoals gemeenschappelijke regelingen. Duidelijk is dat er meer aandacht dient te komen voor het op orde brengen van het informatiebeheer waarbij ook niet-inhoudelijke aspecten als de organisatorische inbedding van het informatiebeheer en de heersende cultuur aan bod moeten komen. De gemeente moet de basis op orde brengen en zorgen dat in een transitieproces de organisatie van het integraal informatiebeheer voldoende is toegerust om alle (digitale) ontwikkelingen het hoofd te kunnen bieden. Dat is geen eenvoudig maar wel een noodzakelijk proces. Wanneer de problemen en onvolkomenheden die in dit rapport beschreven worden niet worden opgelost, dan loopt de gemeente in toenemende mate financiële en juridische risico’s en kans op imagoschade in geval van een calamiteit.

In dit rapport staat de hoofdaanbeveling centraal: Stel een masterplan op waarin beschreven staat wat er moet gebeuren om de organisatie en uitvoering van het informatiebeheer binnen de gemeente op een zodanig niveau van integraal informatiebeheer te brengen dat de duurzame toegankelijkheid en betrouwbaarheid van informatie geborgd is. Deze hoofdaanbeveling wordt uitgewerkt in zes thema’s (de basis op orde, organisatie, integraal informatiebeheer, kwaliteitssysteem, kennis en ontwikkelingen en informatiebeheer in de keten) waarin steeds een of meerdere aanbevelingen zijn opgenomen.

3 | 13

4 | 13

Inhoudsopgave 1

DE ZES THEMA’S ......................................................................................................................... 6 1.1 DE BASIS OP ORDE ................................................................................................................... 6 1.2 ORGANISATIE........................................................................................................................... 7 1.3 INTEGRAAL INFORMATIEBEHEER ............................................................................................ 9 1.4 KWALITEITSSYSTEEM ............................................................................................................. 10 1.5 KENNIS EN ONTWIKKELINGEN .............................................................................................. 11 1.6 INFORMATIEBEHEER IN DE KETEN ........................................................................................ 11

Bijlage 1 Bronnenlijst ............................................................................................................................. 13

5 | 13

1

DE ZES THEMA’S

De gemeente neemt besluiten en communiceert met haar burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven. De informatie die zij hiervoor gebruikt moet voldoen aan de hoge eisen van betrouwbaarheid en duurzame toegankelijkheid. De cluster documentaire informatievoorziening (DIV) is het organisatieonderdeel dat hierin een belangrijke taak vervult, al heeft digitalisering er voor gezorgd dat gemeentebreed afdelingen en medewerkers eveneens informatie beheren. Dit is een logische ontwikkeling maar heeft er wel mede voor gezorgd dat de complexiteit van het beheer is toegenomen. Dat geldt eveneens voor de risico’s als zoveel medewerkers een rol spelen in het informatieproces. In de paragrafen 2.1 t/m 2.6 staan zes thema’s centraal die tot een aantal aanbevelingen leiden. Boven die aanbevelingen staat één hoofdaanbeveling: Stel een masterplan op waarin beschreven staat wat er moet gebeuren om de organisatie en uitvoering van het informatiebeheer binnen de gemeente op een zodanig niveau van integraal informatiebeheer te brengen dat de duurzame toegankelijkheid en betrouwbaarheid van informatie geborgd is.

1.1

DE BASIS OP ORDE

• Informatiebeheerplan Zorg voor een informatiebeheerplan op basis van artikel 5 lid 2 van het besluit informatiebeheer van de gemeente en houd dit document actueel. De gemeente beschikt niet over een informatiebeheerplan. Het ontbreken van dit plan betekent onder meer dat er onvoldoende inzicht en overzicht is op het gebied van het informatiebeheer. “Goed beheer begint met weten wat er moet zijn en wat er is. De organisatie moet weten welke overheidsinformatie ze onder zich heeft en waar die zich bevindt.” Deze passage is afkomstig uit het recent verschenen rapport “Een dementerende overheid 2.0?” van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed van het ministerie van OCW. Het gaat hierbij niet alleen om reguliere informatiestromen maar juist ook om informatie die velen nog niet als archief beschouwen zoals e-mails, whatsappberichten en camerabeelden. Inzicht en overzicht zijn ook nodig om de uiteindelijke bestemming van informatie te kunnen bepalen: blijvende bewaring of tijdige vernietiging. Wet- en regelgeving zoals de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) vragen dus niet alleen om bewaring van informatie – indien van toepassing – maar ook om tijdige vernietiging. Wanneer het beheer hiervan niet op orde is loopt de gemeente risico’s die variëren van financiële en juridische risico’s tot imagoschade.

6 | 13

• Afsluiten archieven Inventariseer welke archieven in aanmerking komen voor afsluiting en (toekomstige) overbrenging en stel een plan op met vermelding van een tijdschema en inzet in uren en geld. De overgang van het zaaksysteem/documentmanagementsysteem GreenValley/Alfresco naar Djuma maakt het wenselijk om niet alleen vooruit te kijken maar ook in kaart te brengen welke archieven in aanmerking komen voor afsluiting en (eventueel vervroegde) overbrenging naar het Zeeuws Archief. De dienstarchieven tot en met 1991 zijn formeel overgebracht en daarnaast is een aantal archieven uit de daaropvolgende periode uitgeplaatst bij het Zeeuws Archief. Hoewel formele overbrenging nog niet direct aan de orde is – de Archiefwet schrijft op dit moment nog een overbrengingstermijn van 20 jaar voor – is er wel een aantal goede redenen om hiervoor een plan te maken. Er wordt ruimte gewonnen en de gemeente kan zich in principe volledig richten op digitaal informatiebeheer. De volgende archieven dienen in dit plan te worden opgenomen: 1. Archieven 1992-2004 Archieven in analoge vorm Metagegevens beschikbaar in Access 2. Archieven 2004-2011 Archieven in voornamelijk analoge vorm Metagegevens beschikbaar in Access 3.

Archieven 2011-2020 (GreenValley/Alfresco) Archieven in hybride vorm Voor laatstgenoemd onderdeel hebben de gemeente en het Zeeuws Archief inmiddels de afspraak gemaakt om te onderzoeken of opname in het e-Depot van het Zeeuws Archief mogelijk is.

1.2

ORGANISATIE

• Verantwoordelijkheden en bevoegdheden Onderzoek of de verschillende verantwoordelijkheden op strategisch, tactisch en operationeel niveau nog actueel zijn en werk deze – al dan niet in gewijzigde vorm – verder uit inclusief de hierbij behorende bevoegdheden. Het college van burgemeester en wethouders heeft in 2016 het gewijzigde besluit informatiebeheer vastgesteld. In artikel 2 van dit besluit worden de verschillende verantwoordelijkheden van het college, directeuren, afdelingshoofden, proceseigenaren en de medewerkers (van de cluster DIV) benoemd. Het is wenselijk om het besluit informatiebeheer uit 2016 tegen het licht te houden en te bezien of de hierin genoemde verantwoordelijkheden al dan niet bijstelling behoeven. Daarnaast is het belangrijk dat er een nadere uitwerking plaatsvindt. Wanneer

7 | 13

verantwoordelijkheden en bevoegdheden niet duidelijk (genoeg) zijn, dan worden taken mogelijk niet uitgevoerd omdat ze tussen wal en schip zijn geraakt. Het leidt tot hiaten in het informatiebeheer. Een voorbeeld hiervan is de taak ‘het tijdig vernietigen van de hiervoor in aanmerking komende informatie’. Van oudsher is de cluster DIV het organisatieonderdeel dat het archief beheert. In de afgelopen jaren is een deel van haar takenpakket verschoven naar afdelingen en medewerkers. Toch zijn er taken die bezwaarlijk kunnen worden overgelaten aan afdelingen of medewerkers. Het tijdig vernietigen van informatie is een van die taken. DIV is bij uitstek het organisatieonderdeel dat deze taak het beste voor de hele organisatie kan uitvoeren, mede door de aanwezige kennis van selectielijsten. Dit betekent echter wel dat het noodzakelijk is dat de gemeente de zorg voor het bewaren en tijdig vernietigen van informatie uit alle applicaties belegt bij DIV, omschrijft wat die verantwoordelijkheid inhoudt, vastlegt welke bevoegdheden hieruit voortvloeien én zorgt dat de uitvoering structureel plaatsvindt. Een ander voorbeeld is het ontbreken van afspraken over wat er moet gebeuren met alle informatie die een vertrekkende medewerker achterlaat zoals een e-mailbox, persoonlijke schijven e.d.

Het gevolg is dat deze informatie niet (op de juiste wijze) geanalyseerd en verwerkt wordt, niet terechtkomt op de plaats waar deze thuishoort en ook niet tijdig en op verantwoorde wijze vernietigd wordt (als dit nodig is). Het bestaan van verweesde informatie kan er toe leiden dat deze niet te vinden is of ten onrechte gebruikt wordt. De gemeente loopt hier financiële en juridische risico’s. • Organisatie Onderzoek of de organisatorische inbedding van de verschillende informatiedisciplines nog voldoet. Rapporten van de gemeentearchivaris als toezichthouder op het beheer van nog niet overgebrachte archieven gaan in de regel niet over de organisatiestructuur. Uit de gehouden interviews voor dit onderzoek werd echter duidelijk dat niet iedereen de huidige structuur van het informatiebeheer als effectief en efficiënt beschouwt. Functioneel beheer en DIV bijvoorbeeld behoren tot een andere afdeling dan de functionaris informatiemanager. Dit kan er toe leiden dat de afstemming niet optimaal is en een of meer informatiedisciplines onvoldoende aanhaken bij ontwikkelingen in de organisatie wat uiteraard een ongewenste situatie is. Er is een duidelijke tendens en noodzaak in het informatiebeheer bij overheidsorganisaties om de integrale informatievoorziening te versterken.

Het is dan ook aan te bevelen om te onderzoeken hoe een mogelijk andere organisatorische invulling van de verschillende informatiedisciplines hieraan een bijdrage kan leveren. • Functiebeschrijvingen Onderzoek of de functiebeschrijvingen van medewerkers in het informatiebeheer nog voldoen aan de eisen van deze tijd. De informatiehuishuishouding is door de digitalisering, veranderende wet- en regelgeving en de grotere verantwoordelijkheid van individuele medewerkers niet alleen anders maar ook complexer. Deze ontwikkeling vraagt heel duidelijk om andere functie-eisen en competenties

8 | 13

van informatiespecialisten. Het gaat hierbij om vaardigheden die op een ander en soms ook hoger niveau liggen. In de functiebeschrijvingen van bijvoorbeeld de DIV-medewerkers is deze ontwikkeling nog onvoldoende tot uitdrukking gebracht. De werkzaamheden hebben voor een groot deel een beheersmatige kant die vooral gericht is op het dagelijks beheer. De functieinhoud van de adviseur DIV is weliswaar meer gericht op de middellange en lange termijn, maar in de praktijk blijkt dat er veel tijd en aandacht uitgaat naar allerlei beheerszaken wat betekent dat een proces van ontwikkeling moeilijk van de grond komt. Deels andere functiebeschrijvingen (met aandacht voor nieuwe competenties), een minder grote afstand tussen adviseur en medewerkers én een mogelijk andere inzet van de huidige formatie (bijvoorbeeld door middel van doorgroei van een medewerker naar Hbo-niveau) zijn aspecten die nader onderzocht moeten worden. Beheer blijft uiteraard belangrijk maar de snelle ontwikkelingen in het informatiedomein vragen om een omslag die veel meer dan in het verleden gericht is op ontwikkeling.

1.3

INTEGRAAL INFORMATIEBEHEER

• Integraal informatiebeheer Onderzoek wat nodig is om het

integraal informatiebeheer te

optimaliseren.

In het informatiedomein spelen veel onderwerpen die niet alleen tot de verantwoordelijkheid van één afdeling of functionaris gerekend kunnen worden. Zo hebben niet alleen de functionaris persoonsgegevens en de privacyofficer met persoonsgegevens te maken maar bijvoorbeeld ook de functionaris die Wob-verzoeken behandelt en de cluster DIV. Het is niet alleen belangrijk dat zij elkaar weten te vinden maar ook dat medewerkers van verschillende informatiedisciplines periodiek met elkaar overleggen. Dat is nu niet altijd het geval. Ook dit vraagt trouwens – zoals in de vorige paragraaf reeds genoemd – om bepaalde competenties, in dit geval assertiviteit, zelfbewustzijn en een actieve houding om bijvoorbeeld te zorgen dat het ontbreken van een bepaalde informatiediscipline in een periodiek overleg rechtgezet wordt. • Doorwerking beleidsdocumenten Zorg dat strategische en tactische beleidsdocumenten organisatiebreed bekend zijn en dat er gewerkt wordt conform de hierin vastgelegde bepalingen.

De gemeente heeft een aantal documenten vastgesteld op het terrein van het informatiebeheer. Voorbeelden zijn het door het college vastgestelde informatiebeleidsplan 2016-2020, het besluit informatiebeheer en het in laatstgenoemd document vermelde informatiebeheerplan. Deze documenten zijn niet bij alle betrokken informatiespecialisten bekend wat betekent dat medewerkers niet in alle gevallen werken overeenkomstig de inhoud van deze documenten. Het is noodzakelijk dat dit wel gebeurt. Bekendheid bij en structurele aandacht van informatiemedewerkers op alle niveaus zorgt er niet alleen voor dat medewerkers beschikken over relevante informatie voor hun werkzaamheden, maar vergroot bovendien de kans dat zij gestimuleerd worden om vanuit de praktijk mee te denken en

9 | 13

ideeën aan te dragen die als input kunnen dienen bij een herziening van beleidsdocumenten. Het kan er vervolgens voor zorgen dat de kans groter wordt dat die wisselwerking tussen de verschillende niveaus bijdraagt aan een verbetering van het functioneren van de informatiehuishouding. • Uniformiteit Zorg voor uniformiteit in werkwijze, leg afspraken hierover vast, zorg voor periodieke controles en evalueer regelmatig afspraken. De uniformiteit in het informatiebeheer laat te wensen over. Het vastleggen van metadata – belangrijk voor onder andere het bepalen van de authenticiteit en om informatie snel te kunnen terugvinden – vindt niet plaats op basis van vastomlijnde afspraken. Ook vindt er geen evaluatieoverleg plaats die de opmaat kan vormen voor verbetering. Het gevolg is dat de uniformiteit in het individuele informatiebeheer van medewerkers onvoldoende vaste uitgangspunten kent. Deze ontwikkeling wordt nog versterkt door het feit dat nieuwe medewerkers niet door DIV maar door hun eigen vakafdeling worden geïnstrueerd in het registreren en toevoegen van informatie aan het zaaksysteem/documentmanagementsysteem Djuma. Dit heeft negatieve gevolgen voor de snelle beschikbaarheid en terugvindbaarheid van informatie temeer omdat de monitoring niet structureel en niet uniform plaatsvindt.

1.4

KWALITEITSSYSTEEM

• Kwaliteitssysteem Leg vast welke instrumenten de gemeente reeds gebruikt om de kwaliteit van het informatiebeheer te verbeteren en bouw deze gefaseerd en in samenhang uit tot een kwaliteitssysteem. Het structureel werken aan de verbetering van de kwaliteit van de informatiehuishouding is noodzakelijk en bovendien een verplichting op grond van artikel 16 van de Archiefregeling. De gemeente beschikt nog niet over een hiervoor benodigd kwaliteitssysteem. Het is belangrijk dat de gemeente gefaseerd gaat bouwen aan een dergelijk systeem. • Controle en toezicht Onderzoek hoe vormen van controle en toezicht verbeterd kunnen worden door een betere afstemming en/of samenwerking. Kwaliteitsverbetering vraagt om controle en toezicht. Binnen de gemeente zijn verschillende toezichthouders actief. Het is wenselijk om te onderzoeken of hierbij een vorm van samenwerking en afstemming mogelijk is met het Zeeuws Archief in de hoedanigheid van gemeentearchivaris. Bepaalde onderzoeken kunnen mogelijk in gezamenlijkheid worden uitgevoerd. Het zorgt voor een bredere benadering waarvan de uitkomsten mogelijk een meerwaarde opleveren. Ook het informatiebeheer bij samenwerkingsverbanden – het onderwerp van de volgende paragraaf – kan voorwerp van onderzoek door meerdere toezichthouders zijn. Het Zeeuws Archief staat uitdrukkelijk open voor deze mogelijkheden.

10 | 13

1.5

KENNIS EN ONTWIKKELINGEN

• Toerusting medewerkers Zorg dat alle informatiespecialisten voldoende zijn toegerust en laat hen periodiek trainingen volgen. Het structureel trainen en toerusten van informatiespecialisten vindt niet overal plaats in de organisatie. Dit is wel nodig want het digitale informatiedomein verandert in een snel tempo. Zelfs wie geen bijzondere ambities nastreeft zal regelmatig een training moeten volgen of een vakinhoudelijk webinair bijwonen om zijn of haar werk zo goed mogelijk te kunnen uitvoeren. Dit werkt als het goed is niet alleen stimulerend, maar voorkomt ook stilstand en dus achteruitgang wat uiteindelijk ten koste gaat van de kwaliteit van het werk met negatieve gevolgen voor de ondersteunende functie van het informatiebeheer. • Ontwikkelingen Volg de ontwikkelingen in het informatiedomein en zorg dat daar waar nodig de producten hiervan op de juiste wijze geïmplementeerd worden in de organisatie. De noodzaak van structurele bijscholing, zoals in de vorige alinea behandeld, is ook nodig om tijdig te kunnen anticiperen op nieuwe ontwikkelingen. Een van die ontwikkelingen is de Wet open overheid (Woo) die in januari van dit jaar door de Tweede Kamer aangenomen is. Deze wet zal de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) vervangen. De Woo verplicht overheden om informatie uit 11 categorieën openbaar te maken.

Ook bevat deze een algemene zorgplicht om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te houden – naar analogie van de Archiefwet – en schrijft maatregelen voor om digitale informatie duurzaam toegankelijk te maken. Onduidelijk is wie dit binnen de gemeente oppakt. Dat geldt ook voor andere ontwikkelingen maar bijvoorbeeld ook voor uitspraken van een rechterlijke organisatie die directe geldingskracht hebben voor de gemeente. Zo deed op 20 maart 2019 de Raad van State de uitspraak dat sms- en Whatsapp-berichten onder de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) vallen als het om zakelijke berichten gaat ongeacht het medium. Eerder was al bekend dat deze berichten ook onder de Archiefwet vallen. Dit soort berichten mogen dus niet als informele media beschouwd worden. Er moet echter wel een afdeling zijn die er voor zorgt dat een dergelijke uitspraak organisatiebreed bekend wordt gemaakt. Het geeft het belang nog maar eens aan van de in paragraaf 1.2 genoemde aanbeveling om duidelijk vast te leggen wie wat doet én op het belang om hierin een actieve houding in te nemen zoals in paragraaf 1.3 vermeld.

1.6

INFORMATIEBEHEER IN DE KETEN

• Samenwerkingsverbanden Zorg dat het informatiebeheer bij samenwerkingsverbanden geborgd is. Gemeentelijke informatie die zich ‘buiten de deur bevindt’ maar waarvoor de gemeente wel verantwoordelijkheid draagt, vormt een risicofactor als de aandacht voor archivering onder

11 | 13

de maat is. Op dit moment is die aandacht onvoldoende waardoor de gemeente financiële en juridische risico’s loopt. De gemeente is deelnemer in verschillende gemeenschappelijke regelingen of is op een andere wijze betrokken bij een samenwerkingsverband. Bij een gemeenschappelijke regeling als de Zeeuwse Muziekschool speelt keteninformatisering geen of slechts een beperkte rol. Anders ligt het bij de Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland (RUD) waarbij gemeentelijke gegevens door een andere organisatie worden beheerd terwijl de gemeente wel bevoegd gezag is en eindverantwoordelijk blijft. Dit betekent dat er vanuit de gemeente een afdeling aangewezen moet worden die als taak heeft het informatiebeheer buiten de deur te regelen. Deze afdeling kan aan de bel trekken als zaken fout lopen of als er zorgen zijn over het omgaan met gemeentelijke informatie bij een andere organisatie. Bij het wijzigen of aangaan van nieuwe samenwerkingsverbanden is het belangrijk dat het informatiebeheer structureel geborgd wordt omdat de gemeente verantwoordelijk is.

12 | 13

Bijlage 1 Bronnenlijst Bestudeerde documenten ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢

Organogram gemeente Middelburg (2020) Informatiebeleid 2016-2020; Een basis voor de toekomst Inzicht geeft uitzicht, een visie op het gebruik van informatie in de gemeente Middelburg Projectplan Visie op dienstverlening 2017-2020 Mandateringsbesluit 2004 Informatieverordening 2016 Besluit informatiebeheer 2016 Quickscan inventarisatie en advies van een onderzoek naar repro, plotters, post en vergaderen binnen de gemeente Middelburg door RICOH (versie 1.0, 7 juli 2020) Mandaatbesluit RUD Zeeland 2014 gemeente Middelburg Afdelingsplan Facilitaire Zaken 2020 Afsprakenlijst DIV (29-12-2020) DIV in paragraaf bedrijsvoering (september 2020) Handboek vervanging 2017 Djuma, Midoffice suite gemeente Middelburg; Beantwoording open vragen Werkinstructie registreren in Djuma (Bijlage 7) Handleiding post registreren voor personeelsbeheer in Youforce (versie 17-04-2018) Vernietigingsprocedure

Interviews met medewerkers van de gemeente Middelburg ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢

Adviseur DIV Hoofd Facilitaire Zaken Coördinator functioneel beheer Juridisch adviseur DIV-1 medewerkers Informatiemanager

13 | 13