25-121 Bijlage 1. Nota Grondbeleid 2025

GEMEENTE MIDDELBURG NOTA GRONDBELEID 2025

Voorbereid door de afdeling Leefomgeving Vastgesteld door de gemeenteraad op ………

INHOUDSOPGAVE

Samenvatting

3

1. Aanleiding en inleiding

6

2. Actief en faciliterend grondbeleid 2.1 Verschillen tussen actief en faciliterend grondbeleid 2.2 Voor- en nadelen actief grondbeleid 2.3 Voor- en nadelen faciliterend grondbeleid 2.4 Voor- en nadelen tussenvormen 2.5 Principe keuze grondbeleid en ontwikkelagenda 2.6 Instrumenten actief grondbeleid 2.7 Instrumenten faciliterend grondbeleid

9 9 10 11 12 13 15 18

3. Gronduitgiftebeleid en verkoop van gronden en panden 3.1 Selectie van partijen/kopers 3.2 (Grond)prijsbeleid 3.3 Beleid met betrekking tot reststroken

26 26 32 34

4. Planeconomische sturing

35

5. Financieel Kader 5.1 Besluit begroting- en verantwoording 5.2 Voorziening grondbedrijf en reserve grondbedrijf 5.3 Winst- en verliesneming 5.4 Op te nemen kosten en opbrengsten in grondexploitaties 5.5 Waardering 5.6 Risicomanagement

36 36 36 38 39 40 41

6. Overzicht Beleidsregels

42

Bijlagen 1) Stellige uitspraken commissie BBV 2) Kostensoortenlijst Omgevingswet

44 49

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

SAMENVATTING Met de Nota grondbeleid wordt duidelijkheid verschaft over het grondbeleid dat de gemeente wenst te voeren. De Nota grondbeleid 2025 borduurt deels voort op de nota grondbeleid van 2021 en gaat uit van dezelfde hoofdlijnen. Het grondbeleid is geen doel op zich, maar dienstbaar aan ruimtelijk beleid en sectoraal beleid voor wonen, werken en recreëren. Grondbeleid is dus een middel om doelstellingen op deze terreinen te realiseren. Deze doelstellingen zijn op hoofdlijnen vastgelegd in de Omgevingsvisie. Momenteel is sprake van grote opgaven op het gebied van wonen, energie, natuur, infrastructuur, bedrijvigheid, onderwijs, cultuur en transities gebouwen, wijken, dorpskernen en bedrijventerreinen. Daarnaast heeft de gemeente de verplichting om huisvesting te realiseren voor bijzondere doelgroepen. Gemeentelijk grondbeleid heeft primair tot doel om voldoende grond tijdig, tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten en met zo hoog mogelijke kwaliteit beschikbaar te maken voor functies als : • Woningbouw • Zorg • Bedrijvigheid • Infrastructuur • Maatschappelijke voorzieningen zoals bijvoorbeeld sportparken en milieustraten Met het gemeentelijk grondbeleid kan daarbij waar mogelijk en wenselijk ook worden bijgedragen aan andere doelstellingen van de gemeente.

Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan doelstellingen op het gebied van duurzaamheid (circulariteit, biodiversiteit, klimaatbestendigheid), beheer, sociale cohesie enzovoort. De gemeente streeft naar zoveel mogelijk eenvoud in haar grondbeleid. Op hoofdlijnen wordt actief en faciliterend grondbeleid onderscheiden. Bij actief grondbeleid pakt de gemeente de ontwikkeling van de locatie zelf op. Ze koopt dan gronden en gebouwen, zorgt voor een plan op basis waarvan vergunningen kunnen worden verleend, maakt het gebied bouwrijp, verkoopt kavels aan marktpartijen en particulieren en maakt tenslotte het gebied woonrijp. Bij faciliterend grondbeleid wordt de ontwikkeling aan marktpartijen overgelaten. Wel is de gemeente betrokken bij het opstellen van het plan. En de kosten die de gemeente maakt worden verhaald (veelal via een anterieure overeenkomst). Met de Nota grondbeleid van 2016 was sprake van een trendbreuk met de grondbeleidsnota’s uit eerdere jaren. Vóór 2016 werd expliciet gekozen voor een actief grondbeleid inclusief een proactief verwervingsbeleid en een beleid gericht op het ontmoedigen en tegengaan van verwerving van ruwe bouwgronden door marktpartijen. Dit uitgangspunt werd met de nota van 2016 verlaten. Voor nieuwe ontwikkelingen was een actief grondbeleid geen vanzelfsprekendheid meer.

Op een aantal locaties bleef per definitie sprake van een actief grondbeleid omdat de gemeente op deze locaties eigendom had. Voor gevallen waarin de gemeente geen gronden, of niet alle benodigde gronden, in bezit had, zou van geval tot geval worden bezien welk grondbeleid wordt voorgestaan. Een situationeel grondbeleid. De achtergrond van deze keuze was vooral ingegeven door het niet meer of in mindere mate willen lopen van financiële risico’s die met actief grondbeleid gemoeid zijn.

3

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

Het situationeel grondbeleid blijft met deze nota gehandhaafd. Per geval zal worden bekeken welk grondbeleid de voorkeur heeft. De strekking van deze nota is wel dat eerder een actieve benadering wordt voorgestaan. De belangrijkste reden hiervan is dat een actieve benadering meer mogelijkheden tot regie biedt . Het biedt ook meer zekerheid geeft dat de beoogde doelstellingen worden gerealiseerd omdat belangrijke gewenste ontwikkelingen minder, of niet, afhankelijk worden gemaakt van de eigendomsposities van marktpartijen. Met een actief grondbeleid kunnen bovendien zaken gerealiseerd worden die door de markt alleen niet opgepakt (kunnen) worden vanwege complexiteit of onvermijdelijke financiële verliezen. Omdat de mogelijkheden van de gemeente (zowel financieel als qua capaciteit) ook niet onbeperkt zijn zal de gemeente gaan werken met een zogenaamde ontwikkelagenda. Hierin wordt aangegeven aan welke ontwikkelingen de gemeente prioriteit geeft, welke ze zelf actief zal oppakken en welke in beginsel aan de markt worden overgelaten. Jaarlijks zal deze ontwikkelagenda worden herzien. Als eenmaal ontwikkelingen gestart zijn en/of afspraken met derden gemaakt, dan is sprake van lopende (contractuele) verplichtingen waaraan de gemeente zich niet zomaar via de ontwikkelagenda kan onttrekken.

Ontwikkelingen die geen groot maatschappelijk belang dienen krijgen een lage prioriteit en daar zal dan ook geen of heel beperkt capaciteit of geld voor ingezet worden. Afwegingspunten voor de prioritering op de ontwikkelagenda, en het kiezen voor een faciliterende dan wel een actief grondbeleid, zijn : • • • • • •

• •

•

De mate waarin de gemeente gehouden is om een ontwikkeling te realiseren (bv een opdracht van een hogere overheid, wettelijke verplichtingen). Al dan niet gemaakte afspraken en contracten met derden. Het maatschappelijk belang/effect van een ontwikkeling. De mate waarin met een ontwikkeling een maatschappelijk probleem wordt opgelost. De mate waarin een ontwikkeling bijdraagt aan de realisatie van de Omgevingsvisie en past binnen de uitvoeringsagenda van de Omgevingsvisie. De omvang van de ontwikkeling. Grotere ontwikkelingen krijgen de voorkeur boven kleinere ontwikkelingen, omdat het maatschappelijk effect groter is. De mate waarin een ontwikkeling kansrijk is. Ontwikkelingen waarvan de verwachting is dat deze heel moeilijk te realiseren zijn en een lange ontwikkeltijd vragen krijgen een lagere prioriteit dan ontwikkelingen waarvan de verwachting is dat deze snel gerealiseerd kunnen worden. De mate van financieel risico. Ontwikkelingen met een beperkt financieel risico hebben de voorkeur boven ontwikkelingen met een groot financieel risico. De mate waarin verwacht wordt dat de markt de gewenste ontwikkeling zelf zal op (kunnen) pakken en een actief grondbeleid geen toegevoegde waarde heeft. Waar dat het geval is, is actief grondbeleid niet noodzakelijk. De mate waarin sprake is van een breed politiek draagvlak

Per ontwikkeling wordt naar deze afwegingspunten gekeken. Sommige zullen met elkaar samenhangen. Bijvoorbeeld grotere locaties met een bestaande problematiek en vele eigenaren zullen wellicht moeilijker te realiseren zijn en meer financieel risico met zich brengen. Er zal een politieke afweging gemaakt moeten worden waaraan de beschikbare middelen worden toegekend. Een voorwaarde voor het toepassen van actief grondbeleid is dat eventuele tekorten op grondexploitaties vooraf zijn afgedekt en dat er voldoende weerstandsvermogen in de reserve grondbedrijf is om de risico’s die dan nog overblijven op te kunnen vangen. Daarbij is van belang dat er goed van tevoren wordt nagedacht en de bereidheid bestaat om een consistent beleid te voeren over een groot aantal jaren. Het ontwikkelen van een locatie duurt vaak zeven jaar of

4

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

langer. In die periode hebben er een of meerdere gemeenteraadsverkiezingen plaatsgevonden is de samenstelling van de gemeenteraad gewijzigd. De kans dat het goed gaat is het grootst als er bij de start een breed politiek en maatschappelijk draagvlak is voor de te realiseren ontwikkeling. De ervaring uit het verleden is dat het grote financiële gevolgen kan hebben als er eerst grote hoeveelheden gronden worden aangekocht en er vervolgens geen consistent beleid om te komen tot ontwikkeling wordt gevoerd.. In deze nota wordt verder aandacht besteed aan de wijze van gronduitgifte, de verkoop van gronden en gebouwen, de plan-economische sturing en risicobeheersing van plannen en de financiële beleidskaders voor het grondbedrijf.

5

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

1.

AANLEIDING EN INLEIDING

Conform wat hierover in de geldende verordening ex artikel 212 Gemeentewet (uitgangspunten financieel beleid, beheer en organisatie) is opgenomen wordt de Nota grondbeleid elke vier jaar herzien. Op 21 april 2021 is de meest recente Nota grondbeleid (2021) vastgesteld door de gemeenteraad. Daarna heeft geen herziening plaatsgevonden. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden, nadat de invoering daarvan verschillende keren was uitgesteld. Door de inwerkingtreding van de Omgevingswet werd de gemeente verplicht om een Omgevingsvisie vast te stellen. Daarnaast is door de invoering van de Omgevingswet regelgeving gewijzigd, worden andere termen gebruikt en zijn bestaande termen vervallen. Voor de herziening van de nota grondbeleid is de Omgevingsvisie afgewacht/ Grondbeleid is geen doel op zich, maar dienstbaar aan ruimtelijk beleid en sectoraal beleid voor wonen, werken en recreëren. Grondbeleid is dus een middel om doelstellingen op deze terreinen te realiseren. Om te kunnen bepalen welk grondbeleid het meest wenselijk zou zijn, was het dan ook in de eerste plaats van belang om deze doelstellingen goed in beeld te krijgen. De doelstellingen zijn in de Omgevingsvisie in beeld gebracht.

Gemeentelijk grondbeleid heeft primair tot doel om voldoende grond tijdig, tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten en met zo hoog mogelijke kwaliteit beschikbaar te maken voor functies als : • Woningbouw • Zorg • Bedrijvigheid • Infrastructuur • Maatschappelijke voorzieningen zoals bijvoorbeeld sportparken en milieustraten Met het gemeentelijk grondbeleid kan daarbij waar mogelijk en wenselijk ook worden bijgedragen aan andere doelstellingen van de gemeente. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan doelstellingen op het gebied van duurzaamheid (circulariteit, biodiversiteit, klimaatbestendigheid), beheer, sociale cohesie enzovoort. Verder streeft de gemeente naar zoveel mogelijk eenvoud in haar grondbeleid. De Omgevingsvisie Middelburg 2025 is inmiddels vastgesteld. De nieuwe nota sluit aan op dit stuk. De Omgevingsvisie stevige ambities. Deze ambities hebben, in tegenstelling tot hun voorlopers, de eerdere kwaliteitsatlassen uit 1998 en 2010, beperkt betrekking op het grondbedrijf. De Omgevingsvisie is meer gericht op beleidsvelden als vergroening, verduurzaming, participatie en sociaal beleid. In de Omgevingswet is ook het wettelijk instrumentarium waarover de gemeente kan beschikken aangepast.

Tevens heeft de landelijke commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), die belast is met de rechtmatigheidsverantwoording van onder meer gemeenten, haar notitie grondexploitatie ook aangepast op de Omgevingswet. In verband daarmee heeft deze commissie nieuwe stellige uitspraken gedaan en adviezen gegeven. Ook deze aanpassingen zijn verwerkt in de nota grondbeleid. Ook andere ontwikkelingen hebben gevolgen voor het grondbeleid. De belangrijkste daarvan is de rechtsvorming die tot stand is gekomen door, en in navolging van, de twee zogeheten ‘Didam’arresten van de Hoge Raad van 2021 en 2024.

6

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

We constateren dat het bestaande grondbeleid (situationeel, soms actief soms faciliterend/terughoudend) in de afgelopen periode geen groot punt van politieke discussie is geweest. Ook de Omgevingsvisie vraagt niet noodzakelijkerwijs om een fundamenteel ander grondbeleid. Met voortzetting van de hoofdlijnen van het bestaande grondbeleid, eventueel nog aangevuld met instrumenten die het Rijk in voorbereiding heeft zoals de Wet Versterking Regie Volkshuisvesting, zou de gemeente voldoende regie moeten kunnen houden om gewenste ontwikkelingen mogelijk te maken en ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan. Met name het toenemende tekort aan geschikte woningen maakt het desondanks toch wenselijk om voordat doel, voor nieuwe situaties, nadrukkelijker een actiever grondbeleid te overwegen. Bij een louter faciliterend grondbeleid zal het in veel gevallen langer duren voordat er woningen gebouwd worden, als er al woningen gebouwd gaan worden. Daarover bestaat bij een faciliterende benadering geen zekerheid. Wat wel zeker is dat in deze situatie meer risicovolle, en/of op voorhand verlieslatende locaties, niet tot ontwikkeling zullen komen. Daarbij is het bij een actieve benadering eenvoudiger om te sturen op programma’s (aantallen en typen woningen).

Ook op andere terreinen (denk aan energie, natuur, infrastructuur, bedrijvigheid, onderwijs, cultuur en transitie van gebouwen, wijken, dorpskernen en bedrijventerreinen zijn de opgaven groter geworden waardoor ook op dit gebied een actievere rol overwogen kan worden. Bovenstaande past overigens in een situationeel grondbeleid zoals beschreven in de nota’s grondbeleid vanaf 2016, voor het laatst in 2021. In de eindevaluatie van het actieplan grondbedrijf 2024 (door de gemeenteraad vastgesteld op 17 april 2025) is hier ook al op ingegaan. Geconstateerd werd dat het actieplan grondbedrijf inmiddels 10 jaar oud was en dat de omstandigheden en inzichten sterk veranderd zijn ten opzichte van 10 jaar geleden. Zo wordt er geen krimp meer verwacht van de woningmarkt en is het niet meer voldoende om bestaande locaties af te bouwen maar juist nodig geworden om steeds nieuwe locaties te ontwikkelen. De belangrijkste doelstelling van het actieplan grondbedrijf (om in 2030 een saldo van de reserve grondbedrijf dat hoger is dan de resterende boekwaarde te hebben), was daarmee niet meer relevant. In verband daarmee was in de nota grondbeleid 2021 al een nieuwe norm vastgesteld om de omvang van de reserve grondbedrijf op een verantwoorde manier af te stemmen op de risico’s die worden gelopen. Het actieplan grondbedrijf is dan ook ingetrokken als beleidsdocument.

Gelet op het bovenstaande wordt met deze nota in hoofdlijnen het beleid uit de nota’s grondbeleid vanaf 2016 voortgezet, met dit belangrijke verschil dat in nieuwe situaties nadrukkelijker een actieve aanpak zal worden overwogen, met name waar het woningbouw betreft. In de nieuwe nota is nader uitgewerkt welke afwegingspunten bij deze keuze worden gebruikt en wordt ook het instrument Ontwikkelagenda geïntroduceerd. Verder is de nota geactualiseerd waar het gaat om aangepaste regelgeving zoals de Omgevingswet, de ‘Didam’-arresten en de meest recente stellige uitspraken van de commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). De Nota grondbeleid 2025 is als volgt opgebouwd: In hoofdstuk 2 wordt uitgelegd wat actief en faciliterend (passief) grondbeleid inhoudt en wordt ingegaan op de mogelijkheid van tussenvormen. Ingezoomd wordt op de voor- en nadelen van deze vormen van grondbeleid. Vervolgens wordt aangegeven hoe tot een keuze voor grondbeleid en een ontwikkelagenda wordt gekomen. Tot slot wordt aangegeven welke instrumenten er bij de verschillende vormen van grondbeleid zijn en hoe we hiermee om zullen gaan.

7

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

In het hoofdstuk daarna wordt ingegaan op het gronduitgiftebeleid en het grondprijsbeleid dat de gemeente voert. Beschreven wordt hoe gekomen wordt tot selectie van partijen/kopers en op welke manier de prijsvorming van bouwgrond plaats vindt. Ingegaan wordt op aspecten als welke partijen in aanmerking komen, de wijze waarop vrije bouwkavels worden uitgegeven, particulier opdrachtgeverschap et cetera. De gevolgen van de ‘Didam’-arresten zijn in dit hoofdstuk verwerkt. In hoofdstuk 4 wordt beschreven hoe de plan-economische sturing van plannen plaats vindt. Hierbij wordt aangesloten op de systematiek van het projectmatig werken, die in Middelburg in principe bij locatieontwikkeling wordt gehanteerd. Tenslotte zijn in hoofdstuk 5 financiële beleidskaders opgenomen met betrekking tot reserves en voorzieningen in verband met de grondexploitatie, winst- en verliesneming bij grondexploitaties, welke kosten en opbrengsten deel uitmaken van een grondexploitatie, de waardering van gronden en het risicomanagement. Beleid dat aansluit op de bepalingen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en stellige uitspraken die de commissie BBV hierover heeft gedaan, die tevens in dit hoofdstuk zijn opgenomen.

8

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

2. ACTIEF EN FACILITEREND GRONDBELEID 2.1 Verschillen tussen actief en faciliterend grondbeleid Het gemeentelijk grondbeleid is geen doel op zich, maar dienstbaar aan ruimtelijk beleid en sectoraal beleid voor wonen, werken en recreëren. Grondbeleid is een middel om doelstellingen op deze terreinen te realiseren. Het gaat de gemeente niet per se om de hoogste grondopbrengst maar om maatschappelijk gewenst ruimtegebruik, maatschappelijk rendement en de meest optimale prijs/kwaliteitsverhouding. Het verschil tussen actief en faciliterend (passief) grondbeleid is gelegen in het gegeven dat bij een actieve grondpolitiek de gemeente ook een rol speelt als grondeigenaar. Deze privaatrechtelijke rol biedt naast de publiekrechtelijke rol, meer mogelijkheden tot sturing (meer regie zowel op kwaliteit als tijd) en tevens meer mogelijkheden tot verevening, tot combineren van zoet en zuur, het realiseren van bijvoorbeeld maatschappelijk en sociale doelstellingen, en soms tot het realiseren van winst in plaats van uitsluitend kostenverhaal. Winst die dan weer kan worden ingezet voor publieke doelen of om tekorten op andere exploitaties af te dekken. De mogelijkheden om winst te genereren met grondexploitatie zijn de afgelopen jaren sterk afgenomen.

Met een actief grondbeleid kunnen ook ontwikkelingen tot stand worden gebracht die van hoog maatschappelijk belang zijn, maar die de markt nog niet zelf heeft opgepakt. Bij een actief grondbeleid koopt de gemeente zelf gronden aan en heeft daarmee zelf de privaatrechtelijke mogelijkheden van regie. Dit impliceert dat de gemeente zelf kan bepalen op welke wijze er ontwikkeld wordt, of de gemeente het zelf doet of met partners en in dat laatste geval met welke partners (wijze van selectie). Verder kan de gemeente in alle vrijheid afwegingen tussen en/of in combinatie met andere locaties maken. Dergelijke mogelijkheden zijn alleen bij een actief grondbeleid aanwezig. In het klassieke model maakt de gemeente zelf de gronden bouwrijp, verkoopt de bouwgrond aan particulieren of ontwikkelaars en werkt zelf het plan af (het woonrijp maken). Varianten hierop zijn het organiseren van ontwikkelings- en/of prijscompetities waarop verschillende partijen met elkaar in concurrentie treden op aspecten als prijs en plankwaliteit. Een plan(deel) wordt dan als geheel verkocht. Bij een faciliterend grondbeleid speelt de gemeente geen rol als eigenaar van de grond. De gemeente verleent al dan niet medewerking aan de wijziging van gebiedsaanwijzingen/functies. Het realiseren hiervan wordt geheel aan de eigenaren en aan marktpartijen overgelaten. In de Omgevingswet is hiervoor regelgeving opgenomen.

De gemeente kan haar kosten (deels of volledig) verhalen door het sluiten van een overeenkomst met de grondeigenaren. Er kunnen nooit meer kosten verhaald worden dan er mogelijke, in dit geval private, grondopbrengsten in een plan zijn (verbod op betaalplanologie). Indien ten tijde van het vaststellen van het gewijzigde omgevingsplan of de vergunning voor een BOPA (Buitenplanse Omgevings Plan Activiteit) het kostenverhaal volledig is geregeld hoeft er verder niets meer te gebeuren. Is het echter niet gelukt om met alle eigenaren een overeenkomst te sluiten dan moeten in het gewijzigde Omgevingsplan of de BOPA kostenverhaalsregels worden opgenomen. Op het moment dat een initiatiefnemer een omgevingsvergunning verkrijgt bevat deze ook een kostenverhaalsbeschikking. Een eigenaar mag dan niet eerder beginnen met planrealisatie dan nadat hij het verschuldigde bedrag heeft betaald. Dat geldt zowel in het geval van kostenverhaal middels een overeenkomst (privaatrechtelijk) als in geval van kostenverhaal via een kostenverhaalsbeschikking (publiekrechtelijk)

9

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

2.2 Voor- en nadelen van actief grondbeleid Ten opzichte van een faciliterend grondbeleid biedt een actief grondbeleid de volgende voordelen: a) De regiefunctie van de gemeente is zeker gesteld. De gemeente kan optimaal haar doelstellingen bereiken en wordt daarbij niet gehinderd door belangen van een derde partij (ontwikkelaar) die toevallig eigenaar is van de grond. b) Er zijn maximale mogelijkheden om maatschappelijke doelen te realiseren. c) Optimaal kostenverhaal door middel van gronduitgifte. Bij een faciliterend grondbeleid is het moeilijker en ook niet altijd mogelijk om alle kosten te verhalen. Bovendien is de gemeente in dit geval afhankelijk van regelgeving op rijksniveau. d) Geen problemen met overdracht van wegen, rioleringen en andere voorzieningen. Indien een ontwikkelaar zelf deze voorzieningen aanlegt ontstaan, ondanks goede afspraken, toch vaak meningsverschillen over de geleverde kwaliteit of de vraag wie, als de voorzieningen er al een tijdje liggen, verantwoordelijk is voor in die tijd ontstane gebreken. Tevens is in dat geval sprake van extra kosten doordat zowel de ontwikkelaar als de gemeente toezicht/inspectie moet uitvoeren.

e) Wanneer er op locaties positieve financiële resultaten worden geboekt kunnen deze worden ingezet om andere, verliesgevende locaties te ontwikkelen (zoet en zuur), waardoor ook financieel niet rendabele maar maatschappelijk wel gewenste plannen gerealiseerd kunnen worden. f) Indien er per saldo winst is op de bouwgrondexploitatie kan deze worden ingezet voor publieke doeleinden. g) Bij een actief grondbeleid, waarbij het innemen van posities door ontwikkelaars wordt ontmoedigd en tegengegaan, wordt voorkomen dat marktpartijen tegen elkaar opbieden om de grondeigendom over te kunnen nemen van een particuliere eigenaar. Dit leidt tot prijsopdrijving en een situatie waarin de oorspronkelijke eigenaar profiteert en er als gevolg daarvan minder financiële ruimte overblijft om kwaliteit te realiseren. h) Actief grondbeleid biedt de mogelijkheid om lange termijnafwegingen te maken zowel op locatie niveau als tussen locaties. Marktpartijen zullen begrijpelijkerwijs veelal gericht zijn op het meest gunstige resultaat op de korte termijn en dan voor de eigen locatie(s). i) Door een integrale benadering kan meer kwaliteit worden gerealiseerd. Juist de gemeente is een partij die belang heeft bij het geheel en de lange termijn en niet alleen bij bepaalde stukjes en de korte termijn.

j) De gemeente kan zelf de meest passende partijen selecteren voor ontwikkelingen en is daarbij niet afhankelijk van wie toevallig eigenaar is van de grond. Dit maakt het ook eenvoudiger om bij voorbeeld doelstellingen op het gebied van volkshuisvesting (vastgelegd in afspraken met corporaties) te realiseren. k) Actief grondbeleid biedt meer mogelijkheden om particulier opdrachtgeverschap te stimuleren door uitgifte van vrije bouwkavels aan particulieren en/of het vastleggen van inspraak van kopers met betrekking tot hun woning. Marktpartijen zijn meestal vooral geïnteresseerd in het zelf bouwen van de woningen (in veel gevallen gaat het om bouwers die aan projectontwikkeling zijn gaan doen om zeker te zijn van bouwvolume). l) De continuïteit van projecten ook in tijden dat het economisch slechter gaat is beter gegarandeerd. Er kan geschakeld worden tussen locaties en er kunnen alternatieven worden bedacht zonder daarbij gehinderd te worden door grondposities en belangen van partijen die uitsluitend belang hebben bij een of enkele stukjes grond.

10

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

De nadelen van een actief grondbeleid zijn: a) Om succesvol een actief grondbeleid te kunnen voeren is proactieve verwerving noodzakelijk. Indien gewacht wordt met verwerving totdat de nieuwe gebiedsaanwijzing/functie is verkregen, zal blijken dat marktpartijen al de krenten uit de pap hebben verworven en dat alleen de verlieslatende delen nog te koop zijn en een hogere prijs betaald moet worden of anderszins concessies moeten worden gedaan om de al door marktpartijen aangekochte gronden te kopen. Verwerving dient dus bij voorkeur in een vroeg stadium plaats te vinden en dat betekent dat er, afhankelijk van de ambities, al in een vroeg stadium stevig geïnvesteerd moet worden, wat financieel risico met zich meebrengt. Bijvoorbeeld als de marktvraag achter blijft, de gewenste functies niet of langzamer dan gepland tot stand komen of als, nadat de grondaankopen gedaan zijn, de wenselijkheid van een bepaalde ontwikkeling ter discussie komt te staan. b) Bedrijfsmatig handelen vraagt om snelle, consequente besluitvorming en slagvaardig handelen. Een bestuurlijk besluitvormingsproces is daar niet altijd even geschikt voor waardoor sprake is van grote risico’s. De afgelopen jaren zijn diverse besluiten om reeds aangekochte gronden bedoeld voor ontwikkeling, toch niet te ontwikkelen, waarna forse afwaarderingen noodzakelijk waren.

c) De gemeente heeft bij een actief grondbeleid meerdere belangen, zowel het algemeen belang van een goede ruimtelijke ordening als het specifieke belang van een zo hoog mogelijk rendement op grondexploitaties. In theorie zou hierdoor de ruimtelijke ordening teveel geleid kunnen worden door (eigen) grondexploitatiemotieven. Het is zeer de vraag of het grondexploitatiemotief sterker speelt bij actief grondbeleid dan bij faciliterend grondbeleid (zie ook onder kopje b). Het is voor de gemeente meestal gemakkelijker om te kiezen voor meer kwaliteit ten koste van een extra opbrengst in een eigen plan dan dat hierover overeenstemming kan worden bereikt met en voor een plan van een marktpartij. 2.3 Voor- en nadelen van een faciliterend grondbeleid De voordelen van een faciliterend grondbeleid corresponderen in het algemeen met de nadelen van een actief grondbeleid en de nadelen ervan met de voordelen van actief grondbeleid. Voordelen zijn: a) Er hoeft vooraf niet in grondposities geïnvesteerd te worden en hierover wordt dan ook geen financieel risico gelopen. b) Als marktpartijen in staat en bereid zijn om de ontwikkelingen conform de gemeentelijke ambities te realiseren is hiervoor vanuit de gemeente minder ambtelijke capaciteit nodig. c) Indien sprake is van beperkte ambities en de gemeente zich wil laten leiden door initiatieven vanuit de markt, kunnen deze afgewacht worden.

d) De gemeente heeft in het ruimtelijk beleid geen rechtstreeks belang bij een zo winstgevend mogelijke grondexploitatie. In theorie zou ze hierdoor op een zuiverdere manier met ruimtelijke ordening om kunnen gaan. Nadelen zijn: a) De gemeente heeft minder zeggenschap over de ontwikkeling en is voor de uitvoering afhankelijk van derden, wiens belangen niet noodzakelijkerwijs parallel hoeven te lopen met die van de gemeente. b) De mogelijkheid om maatschappelijke doelen te realiseren wordt beperkt, doordat rekening gehouden moet worden met de belangen van de verschillende eigenaren. c) Als de eigenaren niet meewerken zullen de plannen niet gerealiseerd worden en gemeentelijke doeltellingen niet gehaald worden.

11

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

d) e)

In de praktijk lukt het niet altijd om alle kosten te verhalen. Indien het niet lukt om voorafgaand aan de vaststelling van een wijziging van het omgevingsplan of Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit (BOPA) tot overeenstemming te komen, moet een kostenverhaalbeschikking worden opgesteld. Deze moet worden afgegeven voordat begonnen wordt met realisatie en er moet ook betaald zijn voordat met realisatie is begonnen. Het betekent een grotere administratieve last waarbij de kosten die gemoeid zijn met het afgeven van de beschikking niet tot de plankosten mogen worden gerekend. Als geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd, komt er ook geen aanvraag voor de kostenverhaalbeschikking en blijft de gemeente met gemaakte kosten zitten. f) Indien de ontwikkelaar gemeenschapsvoorzieningen als wegen en riolering aanlegt, moeten deze voldoen aan de door de gemeente te stellen eisen. Bij overdracht, zeker bij grotere meerjarige ontwikkelingen, bestaat het risico dat hierover verschillen van inzicht ontstaan, waardoor extra kosten gemaakt moeten worden. g) Marktpartijen zullen alleen de winstgevende (delen van) locaties oppakken. De locaties met een financieel tekort zullen niet opgepakt worden. h) Baatafroming bij private grondexploitaties is niet toegestaan.

De gemeente kan dus geen middelen genereren om locaties met een tekort toch te ontwikkelen of om andere maatschappelijke doelen te realiseren en moet meer uit algemene middelen betalen. i) Indien er concurrentie om de grond plaatsvindt wordt de prijs van ruwe bouwgrond omhoog gedreven, waardoor exploitaties van marktpartijen onder druk komen te staan en er minder ruimte is om kwaliteit te leveren en/of alle gemeentelijke kosten te betalen. j) De partij die het meest voor de grond kan betalen en eigenaar wordt is niet per sé altijd de meest geschikte partij om de ontwikkeling te realiseren. k) Marktpartijen kunnen de gemeente onder druk zetten door problemen te creëren (bijvoorbeeld verwaarlozing, leegstand) om op die manier hun zin te krijgen. Dat risico is gestegen doordat de rente erg laag is. Marktpartijen hebben hierdoor lage rentelasten en ervaren geen tijdsdruk. l) Op het moment dat overeenkomsten zijn gesloten is de gemeente hieraan gebonden en kan zij niet, zonder financiële gevolgen (schadevergoeding) eenzijdig besluiten om bijvoorbeeld als gevolg van marktontwikkelingen het aanbod te verminderen door plannen te schrappen of te herzien. Dit beperkt dus de flexibiliteit. m) De gemeente heeft beperkt invloed op de wijze waarop (en de mate waarin) de initiatiefnemer belanghebbenden betrekt bij de planvorming (de wijze waarop participatie wordt toegepast).

2.4 Voor- en nadelen tussenvormen Er zijn veel verschillende tussenvormen die meestal onder de noemer publiek private samenwerking (PPS) worden geschaard. Een vrij vergaand model van PPS is dat van een gemeenschappelijke grondexploitatie. In Mortiere is indertijd gekozen voor een concessiemodel wat een andere tussenvorm is. PPS kan aan de orde zijn als de gemeente niet alle gronden in handen heeft, maar er ook eigendom is van een of meerdere ontwikkelaars. Ook vanuit een situatie waarin sprake is van volledige eigendom van de gemeente kan gekozen worden voor een PPS. Voordelen: a) Bundeling van kennis en kunde. Het is dan wel van belang dat de partij met wie wordt samengewerkt betrouwbaar is en ook over de gewenste kennis en kunde beschikt. b) Delen van het risico.

12

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

Nadelen: a) In de praktijk blijkt dat het wel mogelijk is om winsten en kleinere risico’s te delen, maar dat als het gaat om grote risico’s deze uiteindelijk toch bij de gemeente terecht komen en dat marktpartijen in een dergelijk scenario mogelijkheden zoeken en vinden om onder de PPS uit te komen. Veelal wordt bijvoorbeeld een financiering aangegaan met als sluitpost een gemeentegarantie. De bedoeling hiervan is om de rentelast voor het project zoveel mogelijk te beperken. Als het echt fout gaat, komt het risico dan toch weer bij de gemeente terecht. Ook veel vertoond is een model waarbij de gemeente de gronden koopt en voorfinanciert waarbij als puntje bij paaltje komt er toch geen overeenstemming kan worden bereikt over de afname door de gemeenschappelijke exploitatie (GEM) en de gemeente dus met de grond blijft zitten. b) Vaak moeizame en ingewikkelde organisatie, waardoor niet snel en slagvaardig kan worden opgetreden. c) Verlies van flexibiliteit. Als de gemeente in een PPS zit is ze hier aan gebonden. Voor de marktpartij is de PPS meestal het enige plan binnen de gemeente. Voor de gemeente wordt het hierdoor heel lastig om ten nadele van het PPS-project te schuiven, ook al zou het gemeentelijk en algemeen belang hierdoor beter gediend zijn.

2.5 Principe keuze grondbeleid en Ontwikkelagenda Bij veel locaties zal het bij ontwikkeling de komende jaren nog steeds gaan om gronden die al (geruime tijd) in bezit zijn van de gemeente. Bij deze gronden is per definitie sprake van een actief grondbeleid. Voor nieuwe locaties wordt per situatie beoordeeld welke vorm van grondbeleid (facilitair, een tussenvorm of actief) de voorkeur heeft. Overwegingen die daarbij gemaakt kunnen worden zijn : 1.

2.

Grotere locaties, met een groot maatschappelijk belang, waar nieuwe openbare ruimte gerealiseerd moet worden en/of waar verschillende eigendomsposities zijn, waar sterke regie vanuit de gemeente wenselijk/noodzakelijk wordt geacht en die rendabel te ontwikkelen zijn kunnen actief worden opgepakt mits de gemeenteraad het risico acceptabel acht. Indien marktpartijen op deze locaties gronden hebben verworven wordt ingezet op aankoop daarvan door de gemeente verkopen tegen een marktconforme prijs waarbij, met inachtneming van de Didam-regelgeving, aan de marktpartij het verkrijgen van bouwrijpe grond in het ontwikkelgebied tegen een marktconforme prijs kan worden toegezegd (bouwclaim, eventueel vormgegeven middels een ruilovereenkomst). Deze toezegging is maximaal een percentage van 70% over de naar rato inbreng in het totaal. Voorbeeld: als een partij eigenaar is van 20% van de grond in een exploitatiegebied en er in dit exploitatiegebied 100 woningen gebouwd kunnen worden kan deze partij, onverminderd de Didam-regelgeving, een toezegging voor een grondaanbieding krijgen voor maximaal 70% van 20% van 100 woningen = 14 woningen. Een andere strategie kan zijn om in het kader van de stedelijke herverkaveling ruiltransacties op te zetten, eveneens binnen de mogelijkheden van de Didam-arresten.

Bij locaties zoals onder 1 waar de gemeenteraad het risico te hoog acht voor de gemeente en/of het maatschappelijk belang minder groot is, en marktpartijen de ontwikkeling zelf willen en kunnen realiseren zal faciliterend te werk worden gegaan waarbij de gemeente zo min mogelijk risico zal lopen. In deze gevallen wordt als voorwaarde gesteld dat de openbare ruimte door de gemeente wordt gerealiseerd waarbij de marktpartijen de kosten hiervan zullen vergoeden aan de gemeente.

13

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

3.

4.

Bij locaties die niet rendabel ontwikkeld kunnen worden, kan niet verwacht worden dat de markt deze, zonder bijdragen van de gemeente, zal oppikken. Hier zal een afweging gemaakt moeten worden of tegenover het verwachte verlies voldoende maatschappelijk rendement staat, de gemeente wel voldoende middelen heeft om het verwachte verlies op de ontwikkeling af te dekken en de gemeenteraad de risico’s aanvaardbaar acht. In dat geval kan een actief grondbeleid worden toegepast. Als dat niet zo is, gaat deze ontwikkeling niet door. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan overwogen worden om de ontwikkeling in deze situatie toch aan een marktpartij over te laten en hiervoor een bijdrage te verlenen, in geld of in natura (bijvoorbeeld door een aantal kosten voor eigen rekening te nemen). Eén en ander moet dan wel zo geregeld kunnen worden dat geen sprake is van onrechtmatige staatssteun en ook moet rekening gehouden worden met de “Didam”-regelgeving. Kleinere locaties zonder groot maatschappelijk belang en waar geen of nauwelijks nieuwe openbare ruimte nodig is, en waar geen bezwaren tegen ontwikkeling bestaan, zullen altijd aan de markt worden overgelaten (tenzij de gemeente eigenaar is) waarbij de gemeente de door haar te maken kosten verhaalt door middel van een overeenkomst (zuiver faciliterend).

Omdat de mogelijkheden van de gemeente (zowel financieel als qua capaciteit) ook niet onbeperkt zijn, zal de gemeente gaan werken met een zogenaamde ontwikkelagenda. Hierin wordt aangegeven aan welke ontwikkelingen de gemeente prioriteit geeft, welke ze zelf actief zal oppakken en welke in beginsel aan de markt worden overgelaten. Als eenmaal ontwikkelingen gestart zijn en/of afspraken met derden gemaakt, dan is sprake van lopende (contractuele) verplichtingen waaraan de gemeente zich niet zomaar via de ontwikkelagenda kan onttrekken. zullen deze ook uitgevoerd moeten worden. Ontwikkelingen die geen groot maatschappelijk belang dienen, krijgen een lage prioriteit en daar zal dan ook geen of heel beperkt capaciteit of geld voor ingezet worden. Afwegingspunten voor de prioritering op de ontwikkelagenda, en bij het kiezen voor een faciliterende dan wel een actief grondbeleid, zijn: • •

•

• •

•

De mate waarin een ontwikkeling onvermijdbaar is (b.v. een opdracht van een hogere overheid, wettelijke verplichtingen). Al dan niet gemaakte afspraken en contracten met derden. Afspraken en overeenkomsten worden nagekomen. Afspraken en overeenkomsten worden nagekomen, zoals bijvoorbeeld de prestatieafspraken met Woongoed Middelburg Het maatschappelijk belang/effect van een ontwikkeling. De mate waarin met een ontwikkeling een maatschappelijk probleem wordt opgelost. Bijvoorbeeld probleemlocaties in de bestaande bebouwde omgeving zullen eerder worden opgepakt dan een ontwikkeling op een weiland. De mate waarin een ontwikkeling aansluit op en bijdraagt aan de realisatie van de Omgevingsvisie en past binnen de uitvoeringsagenda van de Omgevingsvisie. De omvang van de ontwikkeling. Grotere ontwikkelingen krijgen de voorkeur boven kleinere ontwikkelingen, omdat het maatschappelijk effect groter is. Bijvoorbeeld een locatie met 100 woningen zal eerder prioriteit krijgen dan een locatie met 5 woningen. De mate waarin een ontwikkeling kansrijk is. Ontwikkelingen waarvan de verwachting is dat deze heel moeilijk te realiseren zijn en een lange ontwikkeltijd vragen krijgen een lagere prioriteit dan ontwikkelingen waarvan de verwachting is dat deze snel gerealiseerd kunnen worden. Te denken valt hierbij aan locaties met sterk versnipperd grondbezit.

Deze zullen als kansarm worden aangemerkt. Bij locaties die pas op langere termijn

14

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

• • •

ontwikkeld kunnen worden bestaat de kans dat het politiek draagvlak voor een bepaalde ontwikkeling afkalft. De mate van financieel risico. Ontwikkelingen met een beperkt financieel risico hebben de voorkeur boven ontwikkelingen met een groot financieel risico. De mate waarin verwacht wordt dat de markt de gewenste ontwikkeling zelf zal op (kunnen) pakken. Waar dat het geval is, is actief grondbeleid niet noodzakelijk. De mate waarin sprake is van een breed politiek draagvlak

Per ontwikkeling wordt naar deze afwegingspunten gekeken. Sommigen zullen met elkaar samenhangen. Bijvoorbeeld grotere locaties met een bestaande problematiek en vele eigenaren zullen wellicht moeilijker te realiseren zijn en meer financieel risico met zich mee brengen. In dat geval zal een politieke afweging gemaakt moeten worden waaraan de beschikbare middelen worden toegekend. Een voorwaarde voor het toepassen van actief grondbeleid is dat eventuele tekorten op grondexploitaties vooraf zijn afgedekt en dat er voldoende middelen in de reserve grondbedrijf zijn om de risico’s die dan nog overblijven op te kunnen vangen. Daarbij is van belang dat er goed van tevoren wordt nagedacht en de bereidheid bestaat om een consistent beleid te voeren over een groot aantal jaren. Het ontwikkelen van een locatie duurt vaak zeven jaar of langer. In die periode hebben er een of meerdere gemeenteraadsverkiezingen plaatsgevonden is de samenstelling van de gemeenteraad gewijzigd. De kans dat het goed gaat is het grootst als er bij de start een breed politiek en maatschappelijk draagvlak is voor de te realiseren ontwikkeling. De ervaring uit het verleden is dat het grote financiële gevolgen kan hebben als er eerst grote hoeveelheden gronden worden aangekocht en er vervolgens geen consistent beleid om te komen tot ontwikkeling wordt gevoerd.

De ontwikkelagenda zal jaarlijks geactualiseerd worden. 2.6 Instrumenten actief grondbeleid Bij actief grondbeleid worden de volgende instrumenten onderscheiden: a) Minnelijke verwerving. In hoofdzaak wordt bij actief grondbeleid uitgegaan van zogenaamde minnelijke verwerving waarbij, op initiatief van een eigenaar of de gemeente, beiden het eens worden over ver- respectievelijk aankoop. Uitgangspunt voor de besprekingen is in beginsel de waarde in het vrije economische verkeer, met name in situaties waarin het initiatief van derden komt. Veelal is het echter de gemeente die het initiatief neemt. In dat geval speelt ook de volledige schadeloosstelling die iemand zou kunnen krijgen in het kader van onteigening een rol. Dit bedrag is hoger dan de waarde in het economisch verkeer. Gelet daarop is het niet vanzelfsprekend dat een partij in deze situatie genoegen zal nemen met een lager bedrag, tenzij daar andere voordelen tegenover staan. In uitzonderlijke situaties kan verwerving plaatsvinden tegen een iets hogere waarde dan een volledige schadeloosstelling. Daarbij kan vooral gedacht worden aan situaties waarin snelheid voor de gemeente van groot belang is. Indien hier sprake van is zal, als van bedrijven wordt aangekocht, wel opgelet moeten worden dat geen sprake is van onrechtmatige staatssteun.

Uiteindelijk gaat het hier om een onderhandelingsproces waarbij een koper en een verkoper het beiden eens worden over de voorwaarden.

15

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

b) Voorkeursrecht In de Omgevingswet is de mogelijkheid opgenomen voor de gemeente om een voorkeursrecht te vestigen (tot 2024 was dat geregeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)). Het voorkeursrecht geeft gemeenten een wettelijk recht (geen plicht) van voorrang op de verwerving van onroerende zaken. Als een voorkeursrecht is gevestigd zal de grondeigenaar die de grond wil verkopen deze eerst aan moeten bieden aan de gemeente. Aan het vestigen van het voorkeursrecht zit de verplichting om binnen een vastgestelde periode (op moment van schrijven drie jaar maar de nationale wetgever overweegt om deze termijn te verlengen) met een omgevingsplan voor de betreffende gronden te komen. Nadeel van het instrument is dat het behoorlijk arbeidsintensief is en dat geheimhouding bij de voorbereiding van de vestiging van het recht essentieel is. Daarnaast legt ook de verplichting om binnen een bepaalde periode met een plan te komen de nodige claims op de beschikbare capaciteit (ambtelijke uren) en is het risico dat dit niet lukt substantieel. Indien de grond voor de vestiging van het voorkeursrecht al was verkocht aan een ontwikkelaar en deze een beroep doet op zelfrealisatie biedt het voorkeursrecht hiervoor geen soelaas. Ook kan sprake zijn van prijsopdrijvende werking. Eigenaren van gronden waarop het voorkeusrecht wordt gevestigd zijn niet verplicht om grond te verkopen.

In die zin is ook het instrument voorkeursrecht onderdeel van de minnelijke verwerving. Het vestigen van een voorkeursrecht kan wel direct gevolgen hebben voor de financieringsmogelijkheden van bedrijven en het al dan niet kunnen doen van investeringen. Het is daarmee een beperking van het eigendomsrecht die nadelige gevolgen kan hebben voor de eigenaar. Het voorkeursrecht wordt van de kant van eigenaren van grond daarom ervaren als het begin van dwang wat de sfeer waarin uiteindelijk besprekingen plaatsvinden nadelig kan beïnvloeden. Per situatie waarin verwerving wordt voorgestaan zal een afweging worden gemaakt of het wenselijk is en/of zinvol kan zijn om met een voorkeursrecht te werken. c) Onteigening De Onteigeningswet is grotendeels komen te vervallen (op enkele hele bijzondere gevallen na) en is nu geregeld in de Omgevingswet. Tevens is er een belangrijke wijziging in die zin dat niet langer de Kroon het bevoegd gezag is voor het nemen van de onteigeningsbeschikking maar de gemeente. Onteigening biedt mogelijkheden in situaties waarin grondeigenaren niet mee willen of kunnen werken aan een nieuwe gebiedsaanwijzing/functie en gedwongen worden hun grond te verkopen. Grondeigenaren die een beroep kunnen doen op zelfrealisatie kunnen niet onteigend worden. De gemeente Middelburg zal alleen in uitzonderlijke situaties van het instrument gebruik maken.

Toch kan het noodzakelijk zijn het in te zetten, bijvoorbeeld in de situatie dat de uitvoering van een plan wacht op de verwerving van een laatste perceel (bijvoorbeeld voor de ontsluiting van het gebied) en de eigenaar niet of alleen tegen onacceptabele voorwaarden wil verkopen. Als de grond in een dergelijke situatie niet minnelijk verworven kan worden, zal worden nagegaan of een onteigeningsprocedure kans van slagen heeft en indien dat het geval is worden gestart. Een onteigeningsprocedure is tijdrovend en kost veel geld. Het is dan ook van belang om tijdig met de voorbereiding van zo’n procedure te beginnen, eventueel parallel aan de minnelijke verwerving, om zo weinig mogelijk tijd te verliezen. Voor een eigenaar heeft een onteigeningsprocedure ook nadelen. Een schadeloosstelling bij onteigening bestaat uitsluitend uit een geldelijke vergoeding waar bij minnelijke verwerving ook mogelijkheden

16

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

kunnen bestaan om ruilgronden te verkrijgen. Verder duurt het ook voor de eigenaar erg lang voordat duidelijk is waar hij aan toe is en de vergoeding kan ook tegenvallen. Om een onteigeningsprocedure daadwerkelijk te kunnen voeren zijn een belang (planologisch vastgesteld beleid, bijvoorbeeld een omgevingsplan waarbij sprake is van functiewijziging), noodzaak en urgentie vereist. De ervaring is dat als eenmaal een onteigeningsprocedure wordt ingezet, het in de meeste gevallen niet nodig is deze volledig te voeren omdat al eerder overeenstemming wordt bereikt. De laatste keer dat in Middelburg het onteigeningsinstrument is ingezet was in 2008 op Ramsburg om de nieuwe entree van de N57 mogelijk te maken. Ook in deze situatie is deze procedure niet tot het einde gevoerd omdat in de tussentijd minnelijk overeenstemming werd bereikt. d) Inzet Ruilgronden Met name bij verwerving van agrarische percelen ten behoeve van een ontwikkeling komt het in de onderhandelingen in de regel sterk ten goede indien de gemeente goede ruilgronden kan aanbieden. Tot 2016 beschikte de gemeente nog over een behoorlijke voorraad ruilgronden, maar deze zijn in het kader van het Actieplan Grondbedrijf allemaal verkocht.

Nu een actief grondbeleid nadrukkelijker overwogen gaat worden en er daadwerkelijk ook stappen zijn gezet om actief gronden te verwerven, met name met het oog op woningbouw, is het belang van een voorraad goede ruilgronden weer actueel. De gemeente streeft er dan ook naar om een voorraad ruilgronden weer op te bouwen. De verplichtingen uit de ‘Didam’-arresten maken een weldoordachte aanbieding van ruilgronden wel noodzakelijk. Uit lagere rechtspraak is tot nog toe evenwel gebleken dat het, zeker in het kader van een integrale gebiedsontwikkeling, mogelijk blijft om ruilgronden onderhands in te zetten. In beginsel vindt verwerving van dergelijke gronden plaats tegen de agrarische waarde met een kleine plus (om het voor de eigenaar aantrekkelijk te maken deze gronden aan de gemeente te verkopen en niet aan iemand anders). Veelal worden ruilgronden ook verkregen als onderdeel van een totale aankoop waarin zowel gronden liggen die nodig zijn voor ontwikkeling als gronden die daar niet nodig zijn. Omdat ruilgronden ook weer tegen agrarische waarde verkocht kunnen worden is het risico op het aanhouden van een voorraad beperkt. Indien sprake is van kavelruil in landelijk gebied kunnen er fiscale voordelen zijn. De voorraad ruilgrond moet in verhouding staan tot de oppervlakte aan grond die de gemeente actief wil ontwikkelen.

e) Stedelijke herverkaveling – kavelruil Stedelijke herverkaveling, ook wel bekend als stedelijke kavelruil, is een (nieuw) instrument binnen de Omgevingswet waarbij de eigendomsverhoudingen van percelen in een stedelijk gebied worden gewijzigd door grondruil tussen verschillende partijen, met als doel gebiedsontwikkelingen te faciliteren. Dit kan zowel op vrijwillige basis als via een wettelijke regeling, maar in Nederland is er nog weinig ervaring met de verplichte variant. Mogelijke voordelen van stedelijke herverkaveling: • Door het ruilen van gronden kunnen complexe eigendomssituaties worden vereenvoudigd, waardoor de ontwikkeling van nieuwe projecten vlotter kan verlopen. • Stedelijke herverkaveling kan leiden tot een optimalisatie van de kavelstructuur, waardoor de ruimte beter benut kan worden en nieuwe functies mogelijk worden gemaakt. • Door het ruilen van grond kan de overheid mogelijk ook besparen op de kosten van grondverwerving en compensatie, wat resulteert in een betere financiële situatie voor het project. Zo kunnen er bijvoorbeeld fiscale voordelen zijn.

17

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

In voorkomende gevallen zal bezien worden of het gewenst is van deze methode gebruik te maken. f)

Strategische grondaankopen Het college is op basis van de Gemeentewet (art. 160, lid 1, sub d) bevoegd te besluiten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, waaronder ook aankoop van onroerende zaken. De gemeenteraad heeft echter het budgetrecht. Het college kan dus alleen handelen binnen de door de Raad beschikbaar gestelde kredieten. Een overeenkomst wordt, als er nog geen exploitatieopzet is vastgesteld door de gemeenteraad, dan ook veelal gesloten onder voorbehoud van beschikbaar stellen van de benodigde middelen door de gemeenteraad. In een aantal situaties waarin snelheid geboden is kan dit in theorie problemen opleveren. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het deelnemen aan een veiling (bijvoorbeeld bij een faillissement) waar een onvoorwaardelijke bieding wordt vereist om mee te kunnen doen. Verschillende gemeenten hebben om deze reden een strategisch aankoopbudget vastgesteld waarover het college, onder een aantal randvoorwaarden, vrij kan beschikken om grond die strategisch van belang is aan te kopen. Later wordt dan verantwoording afgelegd. In de gemeente Middelburg bestaat zo’n budget niet. Ook in de hoogtijdagen van het actieve grondbeleid (periode 2003-2010 waarin heel veel gronden werden aangekocht) bestond een dergelijk budget niet en het heeft tot op heden ook nog nooit tot problemen geleid.

Indien een uitzonderlijke gelegenheid zich voordoet waarin het college tot aankoop wenst over te gaan en er geen mogelijkheid is om een voorbehoud te maken voor wat betreft het beschikbaar stellen van middelen door de gemeenteraad, zal voordat de aanbieding gedaan wordt door het college een extra, besloten, vergadering van de gemeenteraad worden georganiseerd om het benodigde krediet vast te stellen.

2.7 Instrumenten faciliterend grondbeleid 2.7.1 Kostenverhaal De Omgevingswet bevat regels op het gebied van kostenverhaal voor ruimtelijke ontwikkelingen. Voor aangewezen bouwactiviteiten of activiteiten met het oog op grond van een nieuw toegedeelde functie, is de gemeente verplicht de kosten voor de aangewezen kostensoorten te verhalen op de initiatiefnemer. Het gemeentelijk kostenverhaal is verbonden aan de wijziging/herziening van het Omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA), voor zover sprake is van een activiteit die in strijd is met een in het Omgevingsplan aan een locatie toegedachte functie. Bij actief grondbeleid gebeurt dat door de kosten op te nemen in een grondexploitatie en deze zoveel als mogelijk te dekken uit opbrengsten van gronduitgifte. Bij faciliterend grondbeleid kan dat door middel van het sluiten van een overeenkomst met de initiatiefnemer/eigenaar (de zogenaamde anterieure overeenkomst) of (indien geen overeenstemming wordt bereikt over een overeenkomst en de gemeente het plan toch willen laten doorgaan) met het toepassen van publiekrechtelijk kostenverhaal door middel van het opnemen van kostenverhaalsregels in een herziening van het Omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een BOPA.

Indien er uiteindelijk geen vrijwillige overeenkomst tot stand komt wordt het kostenverhaal publiekrechtelijk opgelegd als betalingsverplichting bij een vergunning voor bouwen

18

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

op grond van kostenverhaalsregels in het Omgevingsplan (door het nemen van een kostenverhaalsbeschikking). Kostenverhaalsregels zijn gebaseerd op aangewezen kostenverhaalsgebieden. Het kostenverhaalsgebied is het gebied waarin alle onderdelen van de beoogde ontwikkeling vallen. Een kostenverhaalsgebied kan bestaan uit verschillende delen die niet aaneengesloten zijn of uit één perceel. Per kostenverhaalsgebied moeten verder een tijdvak, een raming van de kosten, een evenredige toedeling van kostensoorten waarvan het gebied ten dele profijt heeft, een raming van de opbrengsten van alle daarin gelegen gronden, een verdeling van de kosten over de aangewezen activiteiten en regels over de eindafrekening van de kosten worden opgesteld. Er kunnen alleen kosten verhaald worden die voorkomen op de kostensoortenlijst van het Omgevingsbesluit. Vervolgens moet aan de hand van de PTP-criteria bepaald worden of de kosten geheel of gedeeltelijk aan een kostenverhaalsgebied kunnen worden toegerekend. De PTP-criteria houden in dat een kostenverhaalsgebied profijt moet ondervinden van de werken, maatregelen of voorzieningen die getroffen zijn. De kosten moeten ook toerekenbaar zijn aan het kostenverhaalsgebied. De kosten moeten (mede) gemaakt worden ten behoeve van de ontwikkeling en de kosten mogen niet via een andere weg gefinancierd worden.

Tot slot moet worden bepaald in welke mate de kosten toerekenbaar zijn aan het kostenverhaalsgebied: de toe te rekenen kosten moeten proportioneel zijn. Dit criterium speelt voor voorzieningen waar ook andere kostenverhaalsgebieden of bestaande gebieden nut van ondervinden, zoals een nieuwe weg. Belangrijk is ook dat er nooit meer kosten verhaald kunnen worden dan de opbrengsten van de gronden binnen het kostenverhaalsgebied kunnen dragen. Dit wordt ‘macroaftopping’ genoemd. Bij kostenverhaal met tijdvak worden daarvoor de totale kosten vergeleken met de totale opbrengsten. De toets vindt plaats bij de vaststelling van het omgevingsplan of de BOPA. Bij kostenverhaal zonder tijdvak is de macroaftopping vervangen door een waardevermeerderingstoets. De kostenverhaalbijdrage kan niet hoger zijn dan de waardevermeerdering van de grond als gevolg van de activiteit. De waardevermeerderingstoets wordt pas uitgevoerd nadat de kostenverhaalbeschikking is aangevraagd, omdat de kosten dan het best berekend kunnen worden en het risico op een afwijking ten opzichte van de daadwerkelijke kosten het kleinst is. Kostenverhaal voor plankosten moet niet verward worden met leges. Plankosten zijn de kosten die de gemeente maakt voor het opstellen, vaststellen en uitvoeren van plannen en besluiten waarmee bouwactiviteiten mogelijk worden gemaakt.

Het zijn de kosten voor de werkuren van ambtenaren of externen ingehuurd door de gemeente. Dat zijn onder meer de kosten voor het opstellen van het stedenbouwkundig plan, de herziening van het omgevingsplan of de ruimtelijke onderbouwing van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit, projectmanagement of voorbereiding, directievoering en toezicht voor het bouw- en woonrijpmaken. Ook onderzoeken die nodig zijn voor het vaststellen van het planologisch besluit zijn plankosten, bijvoorbeeld bodemonderzoek of floraen faunaonderzoek. Plankosten zijn algemene kosten en worden gedragen door de initiatiefnemer(s) van bouwactiviteiten. De afgifte van een kostenverhaalbeschikking of een omgevingsvergunning voor de planologische aspecten van een bouwactiviteit zijn individuele diensten die via de leges behoren te worden verrekend. Uiteraard geldt dat kosten die via de afdeling kostenverhaal worden verhaald, niet ook nog eens via de leges in rekening gebracht mogen worden.

19

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025

Het privaatrechtelijke spoor via een anterieure overeenkomst heeft de voorkeur. Voor partijen die geen overeenkomst wensen te sluiten met de gemeente geldt dat kostenverhaal plaats vindt bij de afgifte van de omgevingsvergunning. De eigenaar/initiatiefnemer moet dan een kostenverhaalbeschikking aanvragen bij burgemeester en wethouders. Er kan pas gestart worden met werkzaamheden als het in de beschikking opgenomen bedrag betaald is. Het publiekrechtelijke spoor biedt geen garantie dat de gemaakte kosten ook daadwerkelijk worden verhaald. Als er geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd, kan er geen betalingsverplichting worden opgelegd en kan de gemeente met kosten blijven zitten. In deze situatie kan de gemeente een procedure inzetten tot onteigening van de gronden van de eigenaar mits de realisatie van de functie een onteigeningsbelang oplevert en sprake is van urgentie en noodzaak in de zin van de Omgevingswet. In de Omgevingswet wordt onderscheid gemaakt tussen gebiedsontwikkeling met en zonder tijdvak. Bij gebiedsontwikkeling met een tijdvak gaat het om integrale planvorming met een duidelijk eindbeeld en looptijd. Bij gebiedsontwikkeling zonder tijdvak gaat het om organische gebiedsontwikkeling zonder duidelijk eindbeeld en zonder vaste looptijd. Voor beide vormen gelden verschillende kostensoorten.

Kostenverhaal zonder tijdvak kan alleen plaats vinden met een omgevingsplan en dus niet via een BOPA. Bij kostenverhaal zonder tijdvak moet in het omgevingsplan een kostenplafond worden bepaald, door allerlei scenario’s door te rekenen, van wat maximaal aan kosten verhaald kan worden. Het blijft echter, omdat onzeker is of, hoe en in welke mate er een ontwikkeling van de grond komt, onzeker of en in welke mate er daadwerkelijk kosten verhaald kunnen worden. Gelet hierop zal in de gemeente Middelburg uitsluitend met plannen met tijdvak gewerkt worden. Op hoofdlijnen kunnen zich twee situaties voordoen: a. Faciliterend grondbeleid op initiatief van een eigenaar b. Faciliterend grondbeleid op initiatief van de gemeente of een niet-eigenaar met instemming van de gemeente Ad a : Faciliterend grondbeleid op initiatief van een eigenaar De werkwijze in deze situatie is dat eerst een globale beoordeling plaatsvindt van het initiatief. Als er geen ruimtelijke redenen zijn om medewerking te weigeren, dan zal de gemeente meewerken op voorwaarde dat de eigenaar bereid is een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente, met als uitgangspunt dat de initiatiefnemer alle kosten voor zijn rekening neemt. Indien deze bereidheid er is, zal deze overeenkomst eerst worden gesloten voordat de gemeente werkzaamheden gaat uitvoeren om tot de gewenste aanpassing van het Omgevingsplan, c.q.

BOPA, te komen. Hiermee wordt voorkomen dat de gemeente veel kosten maakt en dat uiteindelijk toch geen overeenkomst wordt gesloten en de gemeente met de kosten blijft zitten. De overeenkomst gaat uit van betaling voorafgaand aan de uitvoering van werkzaamheden. Voor grootschalige ontwikkelingen en/of ontwikkelingen die grote gevolgen kunnen hebben voor de gemeente zal vooraf aan de gemeenteraad een principebesluit gevraagd worden, dan wel de gelegenheid worden gegeven wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Indien een initiatiefnemer vooraf geen overeenkomst wenst te sluiten, zou de gemeente het kostenverhaal nog publiekrechtelijk kunnen afdwingen. Dit heeft echter een aantal nadelen die genoemd zijn bij de bovenstaande bespreking van het instrument. De gemeente zal er dan ook in principe van uit gaan dat als het niet lukt om vooraf een overeenkomst te sluiten, de economische

20

GEMEENTE MIDDELBURG - NOTA GRONDBELEID 2025