25-069 Bijlage 3. Ingekomen stukken - AB mei 2025

+ één GR VRZ/GGD

Figuur 5 Rechtsvormen per samenwerkingsvorm

6.5 Beschrijving rechtsvormen In deze paragraaf worden de rechtsvormen welke onder de samenwerkingsvorm zelfstandig vallen beknopt beschreven. Daarbij wordt een onderscheid worden gemaakt voor het effect. Voor alle rechtsvormen (uitgezonderd één GR GGD-VRZ) geldt dat de GR-en GGD en VRZ blijven bestaan en de bedrijfsvoeringsorganisatie is de derde organisatie die wordt toegevoegd. Bij de rechtsvorm Eén GR GGD/VRZ worden twee organisaties samengevoegd tot één openbaar lichaam.

44

Van een aantal rechtsvormen is op voorhand duidelijk dat deze geen antwoord bieden op de centrale vraag en de uitdagingen waar VRZ en de GGD samen voor staan. De vereniging en de coöperatie zijn vanwege hun aard rechtsvormen die veraf liggen van bedrijfsvoeringstaken. Het samenwerken in een vereniging of coöperatie is veelal gericht op het verkrijgen van een ANBI status4 of voordeel behalen uit gezamenlijke inkoop. Daar is voor de bedrijfsvoering van de GR GGD en GR VRZ geen sprake van. Deze rechtsvormen zijn daarom niet meegenomen in de analyse. Onderstaand worden eerst de privaatrechtelijke en vervolgens de publiekrechtelijke vormen behandeld.

6.5.1 Privaatrechtelijke rechtsvormen In

deze

paragraaf

worden

achtereenvolgens

de

stichting

en

de

twee

kapitaalvennootschappen beknopt beschreven. Stichting De stichting is een privaatrechtelijke rechtspersoon. Een stichting kan eenvoudig bij notariële akte worden opgericht, zowel door één als meerdere natuurlijke en rechtspersonen. Het is mogelijk voor zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke rechtspersonen, of een combinatie van beide, gezamenlijk een stichting op te richten. Een stichting kan winst maken, welke dient te worden aangewend voor de doelen waarvoor de stichting is opgericht. In de statuten van de stichting worden het doel van de stichting en de manier waarop het bestuur van de stichting is ingericht vastgelegd. Daarbij kan bijvoorbeeld statutair worden bepaald dat er een Raad van Toezicht of Raad van Commissarissen is waaraan het bestuur verantwoording moet afleggen. Tot het (mede) oprichten van een stichting publiekrechtelijke organisaties wordt vaak besloten wanneer sprake is van: •

Inzet van geld met een bepaalde bestemming goed te besteden onder leiding van een zelfstandig bestuur;

•

Geen winstoogmerk;

•

Mogelijk te maken het bestuur te professionaliseren, en deze op afstand te plaatsen van directe politieke sturing;

•

Mogelijk maken van publiek-private samenwerking.

Besloten of naamloze vennootschappen Een kapitaalvennootschap is een privaatrechtelijke rechtspersoon en komt in twee vormen voor: de besloten vennootschap (BV) en de naamloze vennootschap (NV). Anders dan bij de stichting is er bij de vennootschap wel sprake van een winstoogmerk. De winst wordt gemaakt ten behoeve van de aandeelhouders.

4

ANBI betekent Algemeen Nut Beogende Instelling, een instelling die tenminste 90% het

algemeen nut of belang dienen. Dit resulteert in een aantal belastingvoordelen voor zowel de instelling als schenkers.

45

Het eigenaarschap van de vennootschap ligt bij de aandeelhouders. Deze aandeelhouders nemen deel aan de eigenaarsvergadering van een vennootschap: de algemene vergadering van aandeelhouders (AvA). Binnen deze eigenaarsvergadering stemmen de aandeelhouders over besluiten binnen de BV/NV. De aandeelhouders nemen deel aan de AvA en stemmen namens hun organisatie. Het is mogelijk om toezichthoudende organen toe te voegen aan de structuur van een BV en een NV. Tot het oprichten van besloten of naamloze vennootschappen (mede door publiekrechtelijke rechtspersonen) wordt vaak besloten wanneer: •

Het bedrijfsmatig en efficiënter uitvoeren van een taak mogelijk wordt door het creëren van een marktsituatie (met concurrentie);

•

Een samenwerking met private partijen (zoals bedrijven) mogelijk moet worden gemaakt, bijvoorbeeld door middel van gedeeld aandeelhouderschap;

•

Het wordt beschouwd als een tussenstap om op een later moment aandelen aan de markt over te dragen.

6.5.2 Publiekrechtelijke rechtsvormen In deze paragraaf beschrijven we beknopt drie publiekrechtelijke rechtsvormen (openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie en gemeenschappelijk orgaan) en een specifieke variant van het openbaar lichaam, de samenvoeging van de GR-en GGD en VRZ. Openbaar lichaam Een openbaar lichaam is de zwaarste samenwerkingsvorm op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Een openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid waardoor het personeel in dienst kan hebben en zelfstandig kan handelen in het economisch verkeer. Op grond van de Wgr bestaat het bestuur van het openbaar lichaam uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Het algemeen bestuur is het hoofd van de gemeenschappelijke regeling en bestaat uit leden die door de deelnemende partijen worden aangewezen. De wet kent vier varianten van het openbaar lichaam: •

De raadsregeling: deze bestaat uit gemeenteraden en bevat taken die uitsluitend van de gemeenteraden zijn.

•

De collegeregeling: deze bestaat uit colleges van burgemeester en wethouders, en bevat alleen taken die van de colleges zijn.

•

De burgemeestersregeling: deze bestaat uit burgemeesters, en bevat taken die van de burgemeesters zijn;

•

De

gemengde

regeling:

regeling

waarin

colleges,

gemeenteraden

en/of

burgemeesters samenwerken.

Bedrijfsvoeringsorganisatie De bedrijfsvoeringsorganisatie is een lichtere vorm van samenwerken (in vergelijking met een openbaar lichaam). De lichtere vorm uit zich in een beperking van het type bestuursorganen dat kan deelnemen en de taken die aan de bedrijfsvoeringsorganisatie

46

kunnen worden gemandateerd of gedelegeerd. De regeling mag alleen worden getroffen “ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoeringstaken van de deelnemers.” 5 De bedrijfsvoeringsorganisatie is bestemd voor uitvoerende en bedrijfsvoeringstaken, bijvoorbeeld op het gebied van personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, administratie, communicatie en huisvesting (zogenaamde PIOFACH-taken). Aan een bedrijfsvoeringsorganisatie

kunnen

geen

raadsbevoegdheden

worden

op-

of

overgedragen. De gemeenteraden kunnen ook geen deelnemer zijn. De taken van een bedrijfsvoeringsorganisatie kunnen “vanwege hun beleidsneutrale karakter” met een lichtere bestuurlijke vertegenwoordiging worden bestuurd. Een bedrijfsvoeringsorganisatie

kent

één

bestuursorgaan;

het

bestuur.

Een

bedrijfsvoeringsorganisatie kan geen commissies instellen. De bedrijfsvoeringsorganisatie heeft rechtspersoonlijkheid, net zoals een openbaar lichaam en kan personeel in dienst hebben en zelfstandig handelen in het economisch verkeer. Gemeenschappelijk orgaan Een

gemeenschappelijk

orgaan

bezit

(anders

dan

een openbaar

lichaam of

bedrijfsvoeringsorganisatie) geen rechtspersoonlijkheid. Het kan dus niet zelfstandig deelnemen aan het economisch verkeer en bijvoorbeeld geen arbeidsovereenkomsten sluiten. Wanneer het gemeenschappelijk orgaan personeel nodig heeft, dan moet dit in de gemeenschappelijke

regeling

via

een

centrumregeling

worden

opgelost.

De

centrumgemeente voert dan, onder aansturing van het gemeenschappelijk orgaan, taken en bevoegdheden uit voor de gastgemeenten. Een

gemeenschappelijk

orgaan

heeft

één

bestuursorgaan;

het

bestuur.

Een

gemeenschappelijk orgaan is voornamelijk gericht op afstemming op bestuurlijk niveau tussen deelnemers. Het is niet wenselijk om complexe taken die veel ‘checks en balances’, vergen onder te brengen bij een gemeenschappelijk orgaan. Een gemeenschappelijk orgaan is een van de minst voorkomende vormen van samenwerking tussen overheden. De taak van een gemeenschappelijk orgaan is afstemming. Eén GR GGD en VR Zeeland Naast een samenwerking van de GR GGD Zeeland en de GR VR Zeeland is het mogelijk om de beide samen te voegen en één GR voor GGD en VRZ te vormen. Deze samenvoeging is een openbaar lichaam (als gevolg van de Wet publieke gezondheid en Wet veiligheidsregio´s). In een samengevoegde GR GGD en VRZ is een aantal specifieke vereisten van de wet bepalend voor de vormgeving van bijvoorbeeld het bestuur van de organisatie. Er zijn enkele GGD/VR combinaties in één gemeenschappelijke regeling. In hoofdstuk 7 wordt een aantal van deze voorbeelden beschreven.

5

Wet gemeenschappelijke regelingen (2022), artikel 8, derde lid.

47

Samenvattend kan worden gesteld dat de variant één GR GGD VRZ een samenvoeging van twee organisaties naar één organisatie betreft. De andere rechtsvormen betekenen dat de GGD en VRZ blijven bestaan als zelfstandige gemeenschappelijke regelingen en er een derde entiteit bijkomt. Onderstaand is dit schematisch weergegeven. De blauwe vlakken geven de huidige situatie weer, de oranje vlakken geven de toekomstige situatie weer.

GR GGD

GR VRZ

GR GGD

GR VRZ

Bedrijfsvoering Figuur 6 Van twee naar drie entiteiten

GR GGD

GR VRZ

GR GGD en VR Zeeland Figuur 7 Van twee naar één entiteit

6.6 Uitwerking Afwegingskader rechtsvorm In de analyse beginnen we met een kwalitatieve beschrijving van de consequenties van verschillende aspecten van de rechtsvorm(-en) die in eerste aanleg het meest in aanmerking lijken te komen. Er zijn zes aspecten die een kwalitatieve beschrijving krijgen. Deze kunnen naar gelang de betreffende samenwerkingscasus worden aangevuld. De zes vaak gebruikte aspecten zijn: 1. Juridisch kader. Zijn er generieke staats- en of bestuursrechtelijke eisen of volgen er eisen uit specifieke wetten of regels? Wat is het juridisch karakter van de deelnemende partners? 2. Sturing en governance. Kan met deze rechtsvorm de juiste grip op de doelstellingen van de samenwerking worden bereikt? 3. Financieel. Wat zijn de financiële aspecten van deze samenwerking? 4. Organisatie. Kan een adequaat werkende organisatie worden ingericht die past bij de opgave die er ligt, de gekozen samenwerkingsfilosofie en de toekomstvisie? 5. Personeel: Wat zijn de personele gevolgen in termen van rechtsregels en rechtsposities (cao en pensioen)? 6. Informatievoorziening: Waar ligt het eigendom en waar het beheer van gegevens en hoe wordt de ontsluiting ervan geregeld? Voor deze zes aspecten is onderstaand uitgewerkt wat er binnen dit aspect van belang is voor de op te richten samenwerking tussen GGD en VRZ. Dit heeft geresulteerd in 36 elementen die per aspect zijn geordend.

Na de beschrijving van

48

de onderdelen in de zes aspecten wordt in tabellen uitgewerkt hoe de rechtsvormen openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie, gemeenschappelijke orgaan, één GR VRZ en GGD, stichting en de beide kapitaalvennootschappen op ieder van deze 36 onderdelen scoren. Waar nodig wordt een korte toelichting gegeven. Deze paragraaf sluit af met een tabel waarin alle varianten en hun scores op de 36 onderdelen worden samengebracht.

Juridisch kader 1. 2. 3.

4.

5.

De Wet publieke gezondheid stelt in artikel 14 dat de organisatie GGD een openbaar lichaam dient te zijn. De Wet Veiligheidsregio’s stelt in artikel 9 dat de organisatie van de veiligheidsregio een openbaar lichaam dient te zijn. De Wet veiligheidsregio’s stelt in artikel 11 dat het bestuur van de Veiligheidsregio, in afwijking van artikel 13, zesde lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen, uit de burgemeesters van de deelnemende gemeenten bestaat. VRZ is verantwoordelijk voor de informatievoorziening binnen en tussen diensten betrokken bij rampenbestrijding, crisesbeheersing, brandweer, GHOR en de gezamenlijke meldkamer. In een ‘warme fase’ kunnen de organisaties GGD en VRZ binnen hun wettelijk kader werken.

Sturing en governance 6. In Zeeland zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over de verdeling van portefeuilles binnen en tussen verschillende gemeenschappelijke regelingen. 7. Er is een bestuurlijke balans tussen de GGD en VRZ, waarbij de bevoegdheden van zowel burgemeesters als portefeuillehouders publieke/volksgezondheid zijn geborgd. 8. De burgemeesters (in hun rol al AB-lid van VRZ) en de wethouders als de portefeuillehouders publieke gezondheid (in hun rol als AB-lid van de GGD Zeeland) kunnen verantwoording afleggen over door hen gevoerde en te voeren beleid en bestuur. Daarbij is het van belang dat besluitvorming niet nodeloos wordt overgedaan. 9. De gemeenteraden hebben voldoende instrumenten om grip op zowel VRZ als de GGD te hebben, dan wel op een samenwerkingsverband tussen de GGD en VRZ. 10. De bestuurlijke drukte blijft beperkt, waarbij goede sturing belangrijker is dan bestuurlijke drukte.

49

11. Er is een duidelijke rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer ingeregeld, waarbij ook de rol van de deelnemende gemeenten helder is. 12. Bij een wisseling van betrokken bestuurders blijft de werkwijze en afspraken in de governance helder en overdraagbaar. 13. De GGD moet kunnen samenwerken met andere organisaties in het (Zeeuws) Sociaal Domein. 14. Zowel op het gebied van publieke gezondheid als veiligheid hebben ambtelijke adviescommissies een adviserende rol richting bestuur of bestuurders.

Financieel en fiscaal 15. De transitiekosten kunnen worden ingeschaald naar laag-middel-hoog. 16. De transitie draagt bij aan minder meerkosten op langere termijn, ondanks dat de kosten in de toekomst zullen gaan stijgen. 17. Er is een goede balans tussen de opdrachtgever binnen de GGD en de opdrachtgever binnen VRZ voor bedrijfsvoeringstaken. 18. De verdeelsleutels voor GGD en VRZ zijn helder en waar mogelijk versimpeld of geharmoniseerd waar mogelijk. 19. Fiscale consequenties ten gevolge van de transitie zijn helder in beeld, blijven waar mogelijk beperkt, bijvoorbeeld op het gebied van BTW en Vennootschapsbelasting.

Organisatie 20. De organisatie moet zelfstandig aan het economisch en maatschappelijk verkeer kunnen deelnemen. 21. De kwetsbaarheid van de GGD en VRZ op bedrijfsvoeringstaken kan worden verminderd met de rechtsvorm en inrichting, waarbij de organisatie zodanig flexibel wordt ingericht met het oog op andere Zeeuwse samenwerkingsverbanden. 22. Voor medewerkers biedt de transitie een breder/beter ontwikkelpotentieel. 23. De transitie draagt bij aan weerbaarheid en daadkrachtige bedrijfsvoering die optimaal in staat is beide primaire processen van GGD en VRZ te ondersteunen 24. De organisatie is in staat om de flexibiliteit te verhogen en sneller integraal te reageren. 25. Het werken met twee opdrachtgevers kan goed en helder worden ingeregeld voor de bedrijfsvoeringstaken 26. De organisatie is toekomstbestendig, waarbij de groei in taken en complexiteit van de taken goed kan worden ondersteund vanuit bedrijfsvoering. 27. Nabijheid van de bedrijfsvoering voor zowel de organisatie in ‘normale toestand’ als in geval van rampen en crises. 50

28. Ongeacht de transitie blijft de winkel open, het is niet mogelijk dat voor kortere of langere tijd de primaire processen van GGD of VRZ niet (optimaal) worden ondersteund. 29. De organisatie wordt aantrekkelijker voor medewerkers om te werken, waarbij de locatie bijdraagt aan het versterken van de arbeidsmarktpositie. 30. De organisaties zijn gedegen voorbereid op de ‘warme fase’. 31. Synergievoordelen kunnen bij aanvang worden gerealiseerd.

Personeel 32. De organisatie moet zelf personeel in dienst kunnen hebben en aansturen. 33. Het personeel van VRZ heeft een uitzondering op de Wet Normalisering Rechtspositie Ambtenaren 34. Het is mogelijk om voor de nieuwe organisatie op het gebied van bedrijfsvoering tot één (geharmoniseerde) CAO te komen en één arbeidsvoorwaardensysteem te creëren. Dit draagt bij aan de eenheid van het team en de organisatie. 35. Er bestaat een heldere afspraak over opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap, waardoor voor medewerkers een conflict tussen verschillende broodheren en de effecten daarvan kunnen worden voorkomen of geminimaliseerd. 36. Alle medewerkers worden optimaal ondersteund op de bedrijfsvoeringstaken.

51

6.7 Weging van de rechtsvormen In deze paragraaf worden rechtsvormen gewogen aan de hand van het afwegingskader zoals beschreven in paragraaf 8.6. Per rechtsvorm wordt een tabel gemaakt waarin de rechtsvorm voor ieder van de 36 aspecten wordt beoordeeld op passendheid. Deze beoordeling kent twee stappen. Allereerst wordt aan de hand van een kleurcodering aangegeven of het aspect; 1) goed past (groen), 2) niet helemaal goed past maar met aanpassingen wel mogelijk (oranje) of 3) niet passend is (rood) zonder grote ingrepen of ook met maatregelen niet passend te maken is. In de meest rechter kolom van de tabel staat een beknopte argumentatie van de codering. Voor gemeenten is in de Gemeentewet (art. 160) vastgelegd dat publiekrechtelijk samenwerken de voorkeur heeft tenzij daartoe goede redenen zijn. De redenen om niet publiekrechtelijk samen te werken op bedrijfsvoering zijn niet doorslaggevend. Daarom zijn de privaatrechtelijke rechtsvormen wel beoordeeld maar is de beoordeling in de bijlagen geplaatst. In de totale weging zijn deze privaatrechtelijke rechtsvormen wel meegenomen. Daarnaast is ook een gemeenschappelijk orgaan beoordeeld aan de hand van het afwegingskader. Een gemeenschappelijk orgaan kan niet zelfstandig deelnemen aan maatschappelijk of economisch verkeer.

Daardoor kan een gemeenschappelijk orgaan ook geen personeel in dienst hebben en is niet geschikt om bedrijfsvoering in onder te brengen. Ook de beoordeling van het gemeenschappelijk orgaan is daarom in de bijlagen opgenomen. Deze paragraaf sluit af met een tabel waarin alle rechtsvormen worden samengebracht op codering. Deze tabel leidt de conclusie voor de meest passende rechtsvorm in. OPENBAAR LICHAAM

code

argumentatie

Juridisch 1

Wpg art. 14

In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan.

2

Wvr art. 9

In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan.

3

AB VR bestaat uit burgemeesters

In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan.

4

VR informatievoorziening

5

In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan.

Organisaties kunnen opereren in warme

In deze variant blijven beide GR-en

fase

zelfstandig bestaan.

Sturing en governance 6

Zeeuwse portefeuilleverdeling

In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan. Daarmee kan de

52

OPENBAAR LICHAAM

code

argumentatie Zeeuwse portefeuilleverdeling blijvend worden gehanteerd, er wordt een organisatie toegevoegd.

7

Bestuurlijke balans GGD en VR

8

Verantwoording Bgm en poho PG

In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan. Daarmee kan de balans zoals nu het geval is worden gehandhaafd. In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan. De gemeenteraden komen door het oprichten van een openbaar lichaam

9

Grip en instrumenten gemeenteraden

van twee GR-en wel op meer afstand te staan. Echter, het betreft de bedrijfsvoering van GGD en VRZ. De gemeenteraden krijgen een extra verbonden partij om kaders te stellen en te controleren. Er worden drie bestuursorganen

10

Bestuurlijke drukte beperkt

benoemd en gevuld. Hoewel het aantal leden van DB en AB niet uit alle 26 bestuursleden hoeft te bestaan neemt de bestuurlijke drukte wel toe.

11

Rolverdeling opdracht- en opdrachtnemer

Beide GR-en zullen een opdrachtgever zijn voor het openbaar lichaam. Dit is helder te onderscheiden, maar blijven twee opdrachtgevers. Een goede heldere DVO kan dit risico mitigeren

12

13

Na wisseling goed overdraagbare governance GGD kan samenwerken met ander

De governance is overdraagbaar, waarbij wel een behoorlijke complex systeem wordt gebouwd. Met het behouden van de GR GGD is

partners in het Sociaal Domein

samenwerken met andere partners mogelijk.

Ambtelijke advisering richting bestuur en bestuurders mogelijk

Kan worden ingeregeld, Wgr geeft daartoe handvatten.

Financieel en fiscaal De transitie betreft een beperkt aantal medewerkers, echter beide regelingen 15

Transitiekosten

kunnen niet zelfstandig een regeling oprichten, voor deelnemen in een andere rechtspersoon moet eerst de GR GGD en GR VRZ worden aangepast. Structurele kostenstijging is niet uit te sluiten als gekozen wordt voor

16

Geen structurele kostenstijging

harmonisatie van CAO’s, mogelijk is een investering wenselijk voor het goed inrichten van een robuuste organisatie.

17

Opdrachtgevers GGD en VRZ in balans

Beide GR-en zullen een opdrachtgever zijn voor het openbaar lichaam. Dit is

53

OPENBAAR LICHAAM

code

argumentatie helder te onderscheiden, maar blijven twee opdrachtgevers. Een goede heldere DVO kan dit risico mitigeren

18

19

Verdeelsleutels helder en simpel

Fiscale consequenties beperkt

Huidige verdeelsleutels kunnen behouden blijven, kosten voor de bedrijfsvoering kunnen helder en eenduidig worden vastgelegd. Het samenwerken tussen publiekrechtelijke organisaties is qua fiscale regelgeving eenvoudiger.

Organisatie Een openbaar lichaam kan zelfstandig 20

Zelfstandig economisch verkeer

deelnemen aan het economisch verkeer Door de samenvoeging van bedrijfsvoering kan een gedeelte van

21

Kwetsbaarheid verminderd

de kwetsbaarheid van organisaties worden verminderd, echter door alleen een openbaar lichaam op te richten (naast de twee bestaande GR-en GGD en VRZ) is niet alle kwetsbaarheid verdwenen. Het ontwikkelpotentieel voor

22

Ontwikkelpotentie medewerkers

medewerkers kan toenemen, vergeleken met de samenvoeging tot één organisatie is het ontwikkelpotentieel kleiner. Door een derde organisatie toe te voegen wordt een ingewikkelder

23

Weerbaar en daadkracht bedrijfsvoering

systeem opgezet. Dit draagt minder goed bij aan daadkracht en weerbaarheid Door een zelfstandige organisatie

24

Flexibiliteit organisatie neemt toe

25

Twee opdrachtgevers inregelbaar

ontstaat meer ruimte binnen de bedrijfsvoering Werken met twee opdrachtgevers is regelbaar via contractuele afspraken De groei en complexiteit van taken zal

26

Organisatie toekomstbestendig en berekend op groei en complexiteit taken

leiden tot het aanpassen van de contractuele afspraken tussen de GRen en het derde openbaar lichaam, gericht op bedrijfsvoering. Daarmee is direct een koppeling te maken met benodigde middelen.

27

Nabijheid bedrijfsvoering

Door een derde organisatie op te richten is de bedrijfsvoering geen onderdeel van de organisatie en de primaire processen.

54

OPENBAAR LICHAAM 28

Winkel open tijdens verbouwen

code

argumentatie Het is mogelijk om alle voorbereidingen parallel te treffen en op enig moment over te gaan naar de nieuwe situatie.

29

30

Aantrekkelijk werkgever, vestigingsplaats draagt daar aan bij

Organisaties gedegen voorbereid voor warme fase

Door een samenvoeging kan een groter en minder kwetsbaar team op bedrijfsvoering ontstaan en wordt meer specialisatie mogelijk. Door het systeem met drie organisaties wordt het maken van keuzes in warme fase lastig. Dat betekent dat inwoners minder optimaal worden bediend in warme fase. Synergievoordelen zullen niet direct

31

Synergievoordelen direct bij aanvang merkbaar

merkbaar kunnen zijn, eerst is transitie nodig. Daarnaast zal het werken met twee opdrachtgevers minder synergie opleveren.

Personeel

32

Personeel in dienst

Een openbaar lichaam heeft de mogelijkheid om personeel in dienst te hebben, en kan publiekrechtelijke CAO’s volgen. De uitzondering is te borgen,

33

Wnra uitzondering te borgen

geharmoniseerd CAO kan wel leiden tot een structurele kostenstijging.

34

Eén geharmoniseerde CAO bedrijfsvoering

Zonder meer mogelijk, zal kostenverhogend werken. Door twee opdrachtgevende organisatie kan een mindere mate een

35

Broodheerconflict vermijdbaar

broodheer conflict optreden, welke opdrachtgever voorrang krijgt is kern van de weging.

36

Alle medewerkers worden optimaal ondersteund

Medewerkers van het openbaar lichaam voor bedrijfsvoering zijn geen onderdeel van het primair proces

55

Bedrijfsvoeringsorganisatie

code

argumentatie

Juridisch 1

Wpg art. 14

In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan.

2

Wvr art. 9

In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan.

3

AB VR bestaat uit burgemeesters

4

VR informatievoorziening

5

In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan. In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan.

Organisaties kunnen opereren in warme

In deze variant blijven beide GR-en

fase

zelfstandig bestaan.

Sturing en governance In deze variant blijven beide GR-en

6

Zeeuwse portefeuilleverdeling

7

Bestuurlijke balans GGD en VR

In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan.

8

Verantwoording Bgm en poho PG

In deze variant blijven beide GR-en zelfstandig bestaan.

zelfstandig bestaan.

De gemeenteraden komen door het oprichten van een openbaar lichaam 9

Grip en instrumenten gemeenteraden

van twee GR-en wel op meer afstand te staan. Echter, het betreft de bedrijfsvoering van GGD en VRZ. De gemeenteraden krijgen een extra verbonden partij om kaders te stellen en te controleren. Er wordt één bestuursorgaan benoemd

10

Bestuurlijke drukte beperkt

en dit kan, gezien de taken, een klein bestuur vormen waarin mogelijk niet alle gemeenten een bestuurslid afvaardigen. (art. 13 Wgr)

11

Rolverdeling opdracht- en opdrachtnemer

Beide GR-en zullen een opdrachtgever zijn voor het openbaar lichaam. Dit is helder te onderscheiden, maar blijven twee opdrachtgevers. Een goede heldere DVO kan dit risico mitigeren.

12

Na wisseling goed overdraagbare governance

Geen verdere toelichting nodig.

13

GGD kan samenwerken met ander partners in het Sociaal Domein

Geen verdere toelichting nodig.

14

Ambtelijke advisering richting bestuur en bestuurders mogelijk

Kan worden ingeregeld, Wgr biedt daartoe handvatten.

Financieel en fiscaal

15

Transitiekosten

De transitie betreft een beperkt aantal medewerkers, echter beide regelingen kunnen niet zelfstandig een regeling oprichten, voor deelnemen in een

56

Bedrijfsvoeringsorganisatie

code

argumentatie andere rechtspersoon moet eerst de GR GGD en GR VRZ worden aangepast. Structurele kostenstijging is niet uit te

16

Geen structurele kostenstijging

sluiten als gekozen wordt voor harmonisatie van CAO’s, mogelijk is een investering wenselijk voor het goed inrichten van een robuuste organisatie. Beide GR-en zullen een opdrachtgever zijn voor het openbaar lichaam. Dit is

17

Opdrachtgevers GGD en VRZ in balans

helder te onderscheiden, maar blijven twee opdrachtgevers. Een goede heldere DVO kan dit risico mitigeren Huidige verdeelsleutels kunnen

18

Verdeelsleutels helder en simpel

behouden blijven, kosten voor de bedrijfsvoering kunnen helder en eenduidig worden vastgelegd.

19

Fiscale consequenties beperkt

Het samenwerken tussen publiekrechtelijke organisaties is qua fiscale regelgeving eenvoudiger.

Organisatie Een openbaar lichaam kan zelfstandig 20

Zelfstandig economisch verkeer

deelnemen aan het economisch verkeer Door de samenvoeging van bedrijfsvoering kan een gedeelte van

21

Kwetsbaarheid verminderd

de kwetsbaarheid van organisaties worden verminderd, echter door alleen een bedrijfsvoeringsorganisatie op te richten (naast de twee bestaande GRen GGD en VRZ) is niet alle kwetsbaarheid verdwenen. Het ontwikkelpotentieel voor medewerkers kan toenemen,

22

Ontwikkelpotentie medewerkers

vergeleken met de samenvoeging tot één organisatie is het ontwikkelpotentieel kleiner. Door een derde organisatie toe te voegen wordt een ingewikkelder

23

Weerbaar en daadkracht bedrijfsvoering

systeem opgezet. Dit draagt minder goed bij aan daadkracht en weerbaarheid Door een zelfstandige organisatie

24

Flexibiliteit organisatie neemt toe

25

Twee opdrachtgevers inregelbaar

26

Organisatie toekomstbestendig en berekend op groei en complexiteit taken

ontstaat meer ruimte binnen de bedrijfsvoering Werken met twee opdrachtgevers is regelbaar via contractuele afspraken De groei en complexiteit van taken zal leiden tot het aanpassen van de contractuele afspraken tussen de GR-

57

Bedrijfsvoeringsorganisatie

code

argumentatie en en de derde bedrijfsvoeringsorganisatie, gericht op bedrijfsvoering. Daarmee is direct een koppeling te maken met benodigde middelen.

27

Nabijheid bedrijfsvoering

28

Winkel open tijdens verbouwen

Door een derde organisatie op te richten is de bedrijfsvoering geen onderdeel van de organisatie en de primaire processen. Het is mogelijk om alle voorbereidingen parallel te treffen en op enig moment over te gaan naar de nieuwe situatie. Door een samenvoeging kan een groter

29

Aantrekkelijk werkgever, vestigingsplaats draagt daar aan bij

en minder kwetsbaar team op bedrijfsvoering ontstaan en wordt meer specialisatie mogelijk. De verbondenheid met primair proces ontbreekt.

30

Organisaties gedegen voorbereid voor warme fase

Door het systeem met drie organisaties wordt het maken van keuzes in warme fase lastig. Dat betekent dat inwoners minder optimaal worden bediend in warme fase. Synergievoordelen zullen niet direct

31

Synergievoordelen direct bij aanvang merkbaar

merkbaar kunnen zijn, eerst is transitie nodig. Daarnaast zal het werken met twee opdrachtgevers minder synergie opleveren.

Personeel

32

Personeel in dienst

33

Wnra uitzondering te borgen

Een openbaar lichaam heeft de mogelijkheid om personeel in dienst te hebben, en kan publiekrechtelijke CAO’s volgen. De uitzondering is te borgen, geharmoniseerd CAO kan wel leiden tot een structurele kostenstijging.

34

Eén geharmoniseerde CAO bedrijfsvoering

Zonder meer mogelijk, kan wel kostenverhogend werken. Door twee opdrachtgevende organisaties kan een mindere mate

35

Broodheerconflict vermijdbaar

een broodheerconflict optreden, welke opdrachtgever voorrang krijgt is kern van de weging.

36

Alle medewerkers worden optimaal ondersteund

Medewerkers van het openbaar lichaam voor bedrijfsvoering zijn geen onderdeel van het primair proces

58

Eén GR GGD-VR Zeeland

code

argumentatie

Juridisch 1

Wpg art. 14

Eén GR voor zowel GGD als de VRZ in een openbaar lichaam voldoet.

2

Wvr art. 9

Eén GR voor zowel GGD als de VRZ in een openbaar lichaam voldoet. Het algemeen bestuur van de GR

3

AB VR bestaat uit burgemeesters

GGD/VRZ kan bestaan uit burgemeesters. Voor de positie van de wethouders publieke gezondheid zal een oplossing moeten worden gevonden.

4

VR informatievoorziening

5

Organisaties kunnen opereren in warme fase

Eén GR voor zowel GGD als de VRZ in een openbaar lichaam voldoet. Beide organisaties vallen onder één entiteit en kunnen daardoor optimaal samenwerken.

Sturing en governance

6

Zeeuwse portefeuilleverdeling

Er zal één GR wegvallen. Dit hoeft echter geen grote impact te hebben en kan in de onderliggende structuur worden opgevangen. De bestuurlijke balans vergt aandacht en verdere uitwerking. Het is niet zonder meer mogelijk om de wethouders

7

Bestuurlijke balans GGD en VR

publieke gezondheid in het Algemeen en Dagelijks Bestuur lid te laten zijn. Hiervoor zal een onderliggende structuur moeten worden uitgewerkt.

8

Verantwoording Bgm en poho PG

De verantwoording van de burgemeesters blijft onveranderd, de verantwoording van de poho PG volgt uit de onderliggende structuur. De gemeenteraden hebben een GR minder en kunnen daardoor, aangevuld

9

Grip en instrumenten gemeenteraden

met een goed ingerichte governance, voldoende grip op een GR hebben. De instrumenten van gemeenteraden blijven ongewijzigd ten opzichte van meerdere GR-en. Door het samenvoegen van twee GRen naar één GR zal het aantal Algemeen en Dagelijks besturen halveren (van twee naar één), echter er

10

Bestuurlijke drukte beperkt

zal een onderliggende structuur komen waarin de portefeuillehouders Publieke Gezondheid ook een positie krijgen. Daardoor zal de bestuurlijke drukte beperkt wijzigen, naar verwachting het

59

Eén GR GGD-VR Zeeland

code

argumentatie meest beperkt van alle onderzochte varianten. De rollen van opdrachtgever en

11

Rolverdeling opdracht- en opdrachtnemer

opdrachtnemer richting bedrijfsvoering en de organisaties kunnen eenduidig worden ingericht en minder getrapt dan et drie organisaties. In de nieuwe governance is ook na verkiezingen slechts een deel van de

12

Na wisseling goed overdraagbare governance

bestuurders in het systeem nieuw. Dit maakt overdraagbaarheid groter en kan bijdragen aan meer kennis ontwikkeling en stabiliteit in de governance.

13 14

GGD kan samenwerken met ander partners in het Sociaal Domein Ambtelijke advisering richting bestuur en bestuurders mogelijk

Er lijken geen belemmeringen te zijn voor samenwerking met andere partners in het Sociaal Domein Kan statutair worden ingeregeld.

Financieel en fiscaal De samenvoeging van de twee GR-en is het meest intensieve traject omdat het hier gaat om de aanpassing van 15

Transitiekosten

twee organisaties naar een organisaties waarin beide primaire processen en de bedrijfsvoering worden ondergebracht. Structurele kostenstijging is niet geheel uit te sluiten als gekozen wordt voor

16

Geen structurele kostenstijging

harmonisatie van CAO’s van bedrijfsvoering, mogelijk is een investering wenselijk voor het goed inrichten van een robuuste organisatie. Met het samenvoegen van de GGD en VRZ tot één openbaar lichaam zijn niet de opdrachtgevers automatisch in balans. Dit is ingegeven door de Wvr,

17

Opdrachtgevers GGD en VRZ in balans

waarin is vastgelegd dat het AB uit burgemeesters dient te bestaan. Daartoe zijn meerdere instrumenten om in de governance de gewenste balans wel vorm te geven.

18

Verdeelsleutels helder en simpel

19

Fiscale consequenties beperkt

Het betreft één GR. Er zijn geen veranderingen te verwachten ten opzichte van de huidige fiscale structuren

Organisatie

60

Eén GR GGD-VR Zeeland 20

Zelfstandig economisch verkeer

code

argumentatie Een openbaar lichaam kan zelfstandig aan het economisch en maatschappelijk verkeer deelnemen. Door het samenvoegen tot één organisatie wordt de kwetsbaarheid

21

Kwetsbaarheid verminderd

verminderd. Niet geheel uit te sluiten is dat ook het vormen van een organisatie nog tot investeringen of aanpassingen in de organisatie zal leiden om het gewenste kwaliteits- en robuustheidsniveau te bereiken. Binnen één organisatie van GGD en VRZ en bedrijfsvoering zijn de meeste

22

Ontwikkelpotentie medewerkers

doorgroeimogelijkheden en mogelijkheden voor gewenste specialisatie. Door één organisatie te vormen is de

23

Weerbaar en daadkracht bedrijfsvoering

weerbaarheid en betrokkenheid mogelijk hoger dan in het vormen van een derde organisatie

24

Flexibiliteit organisatie neemt toe

25

Twee opdrachtgevers inregelbaar

26

Organisatie toekomstbestendig en berekend op groei en complexiteit taken

27

Nabijheid bedrijfsvoering

28

Winkel open tijdens verbouwen

De flexibiliteit zal toenemen door het vormen van één organisatie Er is feitelijk nu één opdrachtgever en voor de VR en GGD betekent het dat zij intern opdrachtgever zullen zijn binnen de organisatie Het vormen van één organisatie biedt de beste randvoorwaarden De bedrijfsvoeringstaken zijn onderdeel

29

Aantrekkelijk werkgever, vestigingsplaats draagt daar aan bij

van dezelfde organisatie die ook de primaire processen uitvoert. De transitie is beduidend groter dan het oprichten van een derde organisatie. Een grotere organisatie met directe samenwerking van bedrijfsvoering en de primaire processen levert naar verwachting de meest aantrekkelijke en duidelijk identificeerbare werkgever op Door de bedrijfsvoering en primaire processen samen te brengen in een

30

Organisaties gedegen voorbereid voor warme fase

organisatie is de minste afstand en beste voorbereiding in gezamenlijkheid mogelijk. Dit levert ook voor inwoners tijdens een warme fase de best werkende organisatie op.

31

Synergievoordelen direct bij aanvang merkbaar

Synergievoordelen zullen na de transitieperiode zichtbaar en merkbaar worden

Personeel

61

Eén GR GGD-VR Zeeland 32

Personeel in dienst

code

argumentatie Een openbaar lichaam kan zelfstandig personeel in dienst nemen De uitzondering is te borgen,

33

Wnra uitzondering te borgen

geharmoniseerde CAO zal wel leiden tot een structurele kostenstijging.

34

Eén geharmoniseerde CAO bedrijfsvoering

Zonder meer mogelijk, leidt tot een kostenverhoging.

35

Broodheerconflict vermijdbaar

Er is één broodheer, daarmee is een broodheerconflict voorkomen. De meest optimale ondersteuning is

36

Alle medewerkers worden optimaal ondersteund

door de organisatie samen te voegen. In deze variant behoren beide primaire processen en de bedrijfsvoering tot één en dezelfde organisatie.

62

6.7 Rechtsvormen vergeleken In onderstaande tabel zijn alle zes rechtsvormen en de weging die per aspect is gegeven samengebracht. Eén GR

GO

BVO

OL

BV/NV

Stichting

Juridisch 1

Wpg art. 14

2

Wvr art. 9

3

AB VR bestaat uit burgemeesters

4

VR informatievoorzie ning

5

Organisaties kunnen opereren in warme fase

Sturing en governance Zeeuwse 6

portefeuilleverdeli ng

7

Bestuurlijke balans GGD en VR

8

Verantwoording Bgm en poho PG Grip en

9 10 11

instrumenten gemeenteraden Bestuurlijke drukte beperkt Rolverdeling opdracht- en opdrachtnemer

12

Na wisseling goed overdraagbare governance GGD kan

13

samenwerken met ander partners in het Sociaal Domein Ambtelijke advisering

14

richting bestuur en bestuurders mogelijk

63

Financieel en fiscaal 15

Transitiekosten

16

Geen structurele kostenstijging

17

Opdrachtgevers GGD en VRZ in balans

18 19

Verdeelsleutels helder en simpel Fiscale consequenties beperkt

Organisatie Zelfstandig 20 21 22

economisch verkeer Kwetsbaarheid verminderd Ontwikkelpotentie medewerkers Weerbaar en

23

24

daadkracht bedrijfsvoering Flexibiliteit organisatie neemt toe

25

Twee opdrachtgevers inregelbaar Organisatie

26

toekomstbestendi g en berekend op groei en complexiteit taken

27 28

Nabijheid bedrijfsvoering Winkel open tijdens verbouwen Aantrekkelijk werkgever,

29

vestigingsplaats draagt daar aan bij Organisaties

30

gedegen voorbereid voor warme fase

31

Synergievoordele n direct bij

64

aanvang merkbaar Personeel 32 33

Personeel in dienst Wnra uitzondering te borgen Eén

34

geharmoniseerde CAO bedrijfsvoering

35 36

Broodheerconflict vermijdbaar Alle medewerkers worden optimaal ondersteund

6.8 Advies variant rechtsvorm(en) De voorliggende analyse maakt duidelijk dat de GGD en VRZ – in hun zoektocht naar een optimale rechtsvorm voor samenwerking – voor een ingrijpende keuze staan. Kern van de opgave is de bedrijfsvoering adequaat in te richten, terwijl de primaire processen van beide organisaties geborgd blijven in de wettelijke kaders van de Wet publieke gezondheid (Wpg) en de Wet veiligheidsregio’s (Wvr). Naast juridische conformiteit zijn bestuurlijke efficiëntie, personele continuïteit en een soepele werking in crisisomstandigheden (“warme fase”) van cruciaal belang. Uit de vergelijkende tabellen – waarin de rechtsvormen met een kleurcode zijn beoordeeld – komt één optie in het bijzonder naar voren als meest toekomstbestendig: het vormen van één gemeenschappelijke regeling (GR) voor GGD en VRZ. Hoewel dit alternatief meer vergt dan het oprichten van een derde, separate entiteit (zoals een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of privaatrechtelijke stichting/BV/NV), is het op de lange termijn het meest robuust en doelmatig. Hieronder worden de belangrijkste overwegingen en effecten van deze keuze uiteengezet. 1. Juridische en bestuurlijke slagkracht • Wettelijke eisen Door de GGD en VRZ volledig samen te brengen in één GR wordt voldaan aan de kernbepalingen uit de Wpg en Wvr.

De burgemeester blijft bestuurlijk verantwoordelijk voor de taken van de veiligheidsregio (crisisbeheersing, rampenbestrijding), terwijl de publieke gezondheidszorg (GGD) kan worden ingepast binnen dezelfde rechtsvorm.

65

•

•

Afname bestuurlijke drukte In plaats van drie afzonderlijke entiteiten (met twee algemeen besturen, twee dagelijks besturen en een bestuur voor de derde op te richten entiteit), ontstaat één structuur met eenduidige aansturing. Tegelijkertijd is het denkbaar en realiseerbaar dat de inbreng en belangen van de portefeuillehouders publieke gezondheid op een passende wijze worden ingeregeld in de nieuwe governance. De precieze uitwerking hiervan – inclusief de rolverdeling tussen burgemeesters en portefeuillehouder publieke gezondheid – vraagt om zorgvuldige afspraken, maar neemt niet weg dat de bestuurlijke organisatie als geheel overzichtelijker wordt in vergelijking met het oprichten van een derde entiteit. Grip en verantwoording De gemeenteraden behouden de instrumenten die ze nu hebben (denk aan begrotingsvaststelling, controlerende instrumenten en het kunnen stellen van kaders). Daarnaast draagt één GR bij aan heldere lijnen in de verantwoording. Waar in andere opties een extra (derde) entiteit zou worden gevormd, is hier sprake van één integrale bestuurslaag, wat ‘dubbelop’ besluitvorming voorkomt.

2. Organisatorische efficiëntie en personeelsbeleid • Sterkere bedrijfsvoering Door alles onder te brengen in één organisatie, kan de bedrijfsvoering – op het gebied van bijvoorbeeld financiën, personeel, ICT en huisvesting – worden geïntegreerd in de primaire processen van zowel VRZ als GGD. Het risico van afstand tot de primaire processen, zoals bij een derde entiteit wordt gecreëerd, wordt hiermee weggenomen. De afstand tot primaire processen is niet alleen een fysieke afstand, juist door te werken met één organisatie zijn de bedrijfsvoeringsprocessen onlosmakelijk verbonden met de primaire processen en zal de feitelijke als de gevoelde afstand kleiner zijn. Hoe kleiner de feitelijke en ervaren afstand, hoe beter de ondersteuning. •

•

Personele voordelen Eén organisatie impliceert dat al het bedrijfsvoeringspersoneel volgens dezelfde CAO en arbeidsvoorwaarden werkt (met inachtneming van de mogelijke Wnra-uitzondering voor veiligheidsregio’s). Dit zorgt voor duidelijkheid bij medewerkers, voorkomt onnodige complexiteit in het beheer van verschillende rechtsposities, en ondersteunt uniform HR-beleid. Hoewel de primaire processen van de GGD en VRZ verschillen, zijn de bestuurlijke processen waaronder de P&C cyclus (nagenoeg) hetzelfde. Toekomstbestendigheid De bedrijfsvoering wordt niet alleen flexibeler, maar ook beter geëquipeerd om nieuwe taken op te pakken. GGD en VRZ kunnen gezamenlijk de

66

(toenemende) complexiteit in het publieke domein beter het hoofd bieden, doordat zij beschikken over één beter schaalbare organisatievorm. 3. Financiële en fiscale consequenties • Transitiekosten en investeringen Het samenvoegen van twee volledige gemeenschappelijke regelingen kost initieel tijd en geld. Organisatie- en ICT-systemen dienen op elkaar te worden afgestemd; het personeel moet goed worden begeleid in de nieuwe structuur. Hoewel deze transitie niet onderschat mag worden, zijn de structurele voordelen en de kans op minder meerkosten op langere termijn

•

substantieel: minder duplicatie, bundeling van ondersteunende functies en mogelijk lagere overhead. Fiscale gevolgen Publiekrechtelijke samenwerking tussen gemeenten is doorgaans fiscaal gunstiger dan privaatrechtelijke constructies. In een geïntegreerde GRstructuur blijven de bestaande btw- en vennootschapsbelastingvrijstellingen van kracht, waardoor onnodige kosten worden vermeden.

4. Werking in de ‘warme fase’ Met “warme fase” wordt gedoeld op situaties van crisis of ramp, waarin snel en gecoördineerd handelen vereist is. Een gecombineerde GGD/VRZ-organisatie kan in zo’n situatie eenduidiger en sneller schakelen en opschalen. De bedrijfsvoering, die deel uitmaakt van dezelfde organisatie, kan direct worden ingezet en afgestemd met de primaire processen, zonder dat er extra afstemming tussen verschillende entiteiten nodig is. Dit versterkt de operationele slagkracht op kritieke momenten.

6.9 Conclusie De samenvoeging van GGD en VRZ in één nieuwe gemeenschappelijke regeling betekent een behoorlijk operatie, maar biedt tegelijkertijd de meeste en de beste kansen op lange termijn. Door alle taken, bevoegdheden en medewerkers te bundelen, ontstaat een sterke, wendbare en goed bestuurbare organisatie. Vanuit het perspectief van de burgemeester, wethouders en de ambtelijke top betekent dit dat: • De complexiteit van het bestuurlijke landschap afneemt en de onderlinge afstemming voor beleids- en besluitvorming overzichtelijker wordt. • •

De personele structuur eenduidiger kan worden ingericht, wat bijdraagt aan een professionele, stabiele bedrijfsvoering. De warm- en koude fase naadloos in elkaar kunnen overlopen, omdat beleid, crisisbeheersing en bedrijfsvoering binnen dezelfde organisatie blijven. 67

Een grondige voorbereiding en een zorgvuldige implementatie zijn daarbij essentieel. De huidige GR GGD Zeeland en GR VRZ moeten juridisch, bestuurlijk, operationeel en qua huisvesting opgaan in de nieuwe organisatie, waarbij oog is voor de continuïteit van de dagelijkse dienstverlening en de soms verschillende belangen van burgemeesters, wethouders, raden en het ambtelijk apparaat. Met deze volledige integratie bereidt Zeeland zich het best voor op de toekomstige uitdagingen in zowel de publieke gezondheidszorg als de veiligheidsregio.

68

7. Organisatie Een robuuste en toekomstbestendige organisatie krijgt pas invulling met de meerwaarde die medewerkers creëren. Hun ervaring en inschattingen zijn van groot belang bij de inrichting van de samenvoeging van bedrijfsvoering. Op diverse aspecten is door werkgroepen vanuit beide organisaties en voor elke bedrijfsvoering discipline een analyse gemaakt. In deze analyses zijn zowel kwalitatieve als kwantitatieve data verzameld. Bijvoorbeeld een SWOT analyse, een inschatting van de effecten van samenwerking, de fte's, een inschatting van transitiekosten van bijvoorbeeld systeemaanpassingen. Een veelheid aan informatie die onderstaand op hoofdlijnen is weergegeven en die straks bij het inrichtingsplan verder benut kan worden. Voor de bedrijfsvoeringsonderdelen van de GGD en de Veiligheidsregio zijn vanuit twee mogelijke perspectieven inventarisaties uitgevoerd omdat het werken in een samengevoegde organisatie of een derde organisatie voor alleen de bedrijfsvoeringstaken zijn behoorlijk verschilt qua impact. Door deze beide varianten naast elkaar te inventariseren zijn de verschillen ook goed in kaart gebracht.

De eerste inventarisatie betrof een verkenning wat per bedrijfsvoeringonderdeel de impact zou zijn van het werken met twee opdrachtgevers (de onderzochte varianten waarbij een derde entiteit, een aparte bedrijfsvoeringsorganisatie,) wordt opgericht) en wat de impact zou kunnen zijn wanneer wordt gekozen voor één opdrachtgever (de variant waarbij wordt gekozen om de GR GGD en de GR VRZ samen te voegen tot één GR). Deze inventarisaties zijn gemaakt om de impact van de verschillende rechtsvormen voor de samenwerking op bedrijfsvoering te kunnen duiden. Voor de inventarisaties is gebruik gemaakt van de opbrengsten van de verschillende werkgroepen, die in oktober 2024 zijn gestart met een inhoudelijke analyse van de bedrijfsvoeringsonderdelen. Het effect van de beide samenwerkingsvarianten op de bedrijfsvoering zijn in kaart gebracht. Onderstaande tabellen geven weer wat het te verwachten effect is per taakveld, afgezet tegen de huidige situatie, op de volgende onderwerpen: a) Kwaliteit van de taakuitvoering; voldoet de taakuitvoering aan de gestelde eisen? b) Kwetsbaarheid van het team; kunnen meer dan één of twee personen de taak uitvoeren? c) Klant effect; hoe de klant naar verwachting de ondersteuning zal ervaren;

69

d) Kansen die er ten opzichte van de huidige situatie zijn voor medewerkers (doorgroei- en ontwikkelmogelijkheden) e) Transitiekosten; f) Bedrijfsvoeringskosten; g) Doorlooptijd benodigd om de transitie geheel te doorlopen; h) Draagvlak in de specifieke Bedrijfsvoeringsonderdelen. Er is gewerkt met een score van –- (sterk negatief effect), - (licht negatief effect), +- (neutraal, geen of vrijwel geen effect), + (licht positief effect) en ++ (sterk positief effect). Voor de transitiekosten is door de teams een inschatting gemaakt van de verwachte kosten die gepaard kunnen gaan met het harmoniseren van werkprocessen, systemen etc. Deze inschatting is gemaakt in een driedeling, geclassificeerd als hoog, midden of laag. Aan deze inschatting zijn geen exacte bedragen gekoppeld, maar is een onderling vergelijk tussen de twee varianten. Klant

Kansen

Transitiekosten

Doorlooptijd

Draagvlak

Bedrijfsvoerings

Kwetsbaarheid

kosten

Kwaliteit

HRM

+

++

+-

+

middel

gelijk

2 -4 jaar

+

I&A

+

++

+/-

+

hoog

hoger

2 -4 jaar

+

Facilitair

+

++

+

+

hoog

gelijk

2 -4 jaar

+

Inkoop

+

++

+

+

laag

gelijk

1-2 jaar

+

DIV

+

++

+

+

hoog

hoger

2 -4 jaar

+

IB/Privacy

+

++

+

+

laag

gelijk

1-2 jaar

+

Communicatie

+-

++

+-

+

middel

gelijk

1-2 jaar

+-

Financiën

+-

++

+-

+

laag

gelijk

1-2 jaar

+

Onderdeel

Tabel 6 Impact Bedrijfsvoering bij één opdrachtgever, samengevoegd bedrijfsvoering GGD/VRZ

Kwetsbaarheid

Kansen

Transitiekosten

kosten

Doorlooptijd

Draagvlak

Bedrijfsvoerings

Kwaliteit

Klant

Onderdeel

HRM

-

+-

--

+/-

hoog

hoger

2 -4 jaar

--

I&A

-

+-

--

+/-

hoog

hoger

2 -4 jaar

--

Facilitair

-

+-

+

+/-

hoog

hoger

2 -4 jaar

-

Inkoop

-

+-

+

+/-

hoog

hoger

1-2 jaar

-

DIV

+

+

-

+/-

hoog

hoger

2 -4 jaar

IB/Privacy

+

+

+-

+-

laag

gelijk

1-2 jaar

-

Communicatie

-

+-

+-

+/-

middel

hoger

1-2 jaar

-

Financiën

+-

+-

+-

+/-

laag

gelijk

1-2 jaar

-

Tabel 7 Impact Bedrijfsvoering bij meer opdrachtgevers, bedrijfsvoering samengevoegd.

70

Bovenstaande combinatie van tabellen laten zien dat het werken met één opdrachtgever significant beter scoort. We lichten dit per onderwerp beknopt toe. •

•

•

•

•

•

•

Kwaliteit: o Bij één opdrachtgever neemt de kwaliteit overwegend toe van hoog tot neutraal, terwijl deze bij meerdere opdrachtgevers sterk daalt (voornamelijk - of --). o Vooral HRM, I&A, Facilitair en Inkoop laten een sterke verslechtering zien bij meerdere opdrachtgevers ten opzichte van de huidige situatie. o IB/Privacy en Communicatie blijven op gelijk niveau, wat suggereert dat deze minder afhankelijk zijn van het aantal opdrachtgevers. Kwetsbaarheid: o Onder één opdrachtgever is de kwetsbaarheid sterk verminderd (++ voor alle onderdelen). o Bij meerdere opdrachtgevers is de score op kwetsbaarheid weinig anders dan in de huidige situatie (+-). Klantimpact: o Onder één opdrachtgever is de klanttevredenheid neutraal tot positief (+ of +-). o Bij meerdere opdrachtgevers daalt deze sterk (--), wat betekent dat fragmentatie van verantwoordelijkheid negatieve gevolgen heeft voor de dienstverlening. Kansen: o Blijven grotendeels gelijk tussen beide scenario’s, met enkele negatieve afwijkingen bij HRM en Communicatie onder meerdere opdrachtgevers. Transitiekosten: o Deze verschillen beperkt per variant, waarbij de inschatting van de teams is dat bij het werken met meerdere opdrachtgevers de transitiekosten hoger zullen uitvallen.

Bedrijfsvoeringskosten (beheer- en operationele kosten): o Onder meerdere opdrachtgevers stijgen de Bedrijfsvoeringskosten, vooral bij HRM, I&A, Facilitair en Inkoop. Daarvoor ligt de oorzaak in het dubbel (of drievoudig) moeten inrichten van alle bedrijfsvoeringstaken wanneer met drie opdrachtgevers wordt gewerkt. o Alleen IB/Privacy en Financiën blijven op gelijk niveau. Doorlooptijd van de transitie: o

Blijft gelijk in beide scenario’s. Lange trajecten (2-4 jaar) gelden vooral voor HRM, I&A en Facilitair.

71

•

7.1

Draagvlak: o Bij één opdrachtgever is het draagvlak positief tot neutraal (+ of +-). o Bij meerdere opdrachtgevers verslechtert het draagvlak aanzienlijk (- of --). Vooral HRM en I&A ervaren sterke afname van steun.

Conclusie

Op basis van de inventarisaties met medewerkers bedrijfsvoering en de daarover gevoerde gesprekken kunnen de volgende conclusies worden getrokken: • De samenwerkingsvariant met één opdrachtgever biedt significant betere

• •

•

•

kwaliteit en klantimpact dan de samenwerkingsvarianten met meerdere opdrachtgevers. De variant met één opdrachtgever scoort ook gunstiger op draagvlak onder medewerkers van bedrijfsvoering. De samenwerkingsvariant met meerdere opdrachtgevers scoort lager op kwaliteit, kent hogere kosten en scoort minder op de klanttevredenheid. Daarnaast is het draagvlak voor deze samenwerkingsvariant aanzienlijk lager dan de samenwerkingsvariant met één opdrachtgever. In de samenwerkingsvariant met meerdere opdrachtgevers stijgen de structurele bedrijfsvoeringskosten meer in vergelijking met één opdrachtgever. Op basis van de inventarisatie is de doorlooptijd van het transitieproces tot één opdrachtgever naar verwachting ongeveer gelijk is aan het realiseren van de samenwerkingsvariant met meerdere opdrachtgevers.

Op basis van bovenstaande analyse komt samenvoeging van de bedrijfsvoeringsonderdelen binnen één opdrachtgever (entiteit) als de betere keuze naar voren voor het waarborgen van kwaliteit, klanttevredenheid en kostenefficiëntie. Het enige voordeel van meerdere opdrachtgevers, afgezet tegen de huidige situatie, is een afname in kwetsbaarheid door het werken in een groter team, maar dit weegt niet op tegen de nadelen van meerdere broodheren, niet volledige harmonisatie, hogere kosten en kwaliteitsverlies ten opzichte van de andere variant. Daarbij is de afname van kwetsbaarheid in een systeem met één opdrachtgever significant groter. Voor beide samenwerkingsvarianten geldt, dat als uitgangspunt moet worden geformuleerd dat processen worden gestandaardiseerd en heldere en eenduidige coördinatie op de dienstverlening plaatsvindt, om kwaliteitsverlies en stijgende kosten te beperken. Deze conclusie is in lijn met de conclusies die uit de interviews van de samenwerkende GGD/VR combinaties naar voren komt (zie hiervoor hoofdstuk 5).

72

8. Personeel Voor zowel de GGD als VRZ hebben wij de huidige personele situatie per 1 januari 2025 op het gebied van bedrijfsvoering in kaart gebracht. Eveneens hebben wij de situatie geschetst wanneer de bedrijfsvoeringscapaciteit van de GGD en VRZ één op één wordt samengevoegd. De scope van deze inventarisatie is vastgesteld in samenspraak met de managers bedrijfsvoering van zowel de GGD en de VRZ. Hierbij vormde de definitie van bedrijfsvoering zoals vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) het belangrijkste uitgangspunt, aangepast aan de specifieke situatie van beide organisaties De resultaten van de inventarisatie hebben wij vervolgens gebruikt voor de projectie van de benodigde capaciteit en kosten voor de samengevoegde bedrijfsvoeringstaken: In de situatie dat alleen op de bedrijfsvoeringstaken wordt samengewerkt; 2. In de situatie de beide organisaties samen worden gevoegd in één gemeenschappelijke regeling. 1.

De huidige kwetsbaarheid per taakveld van de individuele organisaties, en de beoogde kwetsbaarheid per taakveld in de twee geschetste situaties is hierbij het primaire vertrekpunt geweest.

8.1 Scope van de bedrijfsvoeringsanalyse De bedrijfsvoering van de GGD en VRZ is in overleg met de managers bedrijfsvoering, en met de definitie van het BBV als uitgangspunt, verdeeld in de volgende taakvelden6: 0. Leidinggevenden. In de scope van deze business case betreft dit de hiërarchische leidinggevenden in de bedrijfsvoering, niet in het primair proces. Projectleiding en coördinatoren zijn geen leidinggevenden in dit kader. 1.

Financiën. Dit betreft onder andere financieel adviseurs en specialisten, financiële verantwoording en financiële administratie. Control valt buiten de scope van deze business case, controllers zijn dus niet meegenomen in de analyse. 2. P&O/HRM. Hieronder vallen alle functies met betrekking tot salarisadministratie, P&O / HRM advies, organisatie- en formatieadvies, coaching, leren en ontwikkelen, bedrijfsmaatschappelijk werk, recruitment, arbeidsvoorwaarden. Het is exclusief opleidingen door P&O gegeven en

6

Bestuurs- en managementondersteuning is geen onderdeel van de scope van de business case

73

gericht op de directe uitvoeringspraktijk. De ambtelijk ondersteuning van de OR is in deze business case geen onderdeel van de scope van het onderzoek. 3. Communicatie. Dit betreft zowel interne als externe communicatie. projectcommunicatie valt hier niet onder. Voor de analyse is hierin tevens de capaciteit op crisiscommunicatie (VRZ) opgenomen, hoewel dit type communicatie traditioneel als onderdeel van het primaire proces wordt beschouwd. 4. ICT (informatisering & automatisering). Het betreft alle medewerkers informatisering en automatisering, systeem-en netwerkbeheer, werkplekondersteuning, helpdesk, ontwikkeling ICT projectmanagement,

5.

6. 7.

8. 9.

technisch applicatiebeheer en functioneel applicatiebeheer dat door bedrijfsvoering medewerkers wordt gedaan (het is exclusief functioneel beheer ten behoeve van primaire proces systemen). ICT (Informatieveiligheid & privacy). Hieronder vallen CISO, privacy officers en dergelijke functies belegd met de verantwoordelijkheid voor informatiebeveiliging, gegevensbescherming en naleving van relevante wet- en regelgeving. Facilitaire zaken en gebouwbeheer. Betreft receptie, beveiliging en catering en gebouwenbeheerders DIV. Het betreft medewerkers die kaders stellen en richtlijnen ontwikkelen, zich bezighouden met expertise-ontwikkeling, adviseren bij procesinrichting en –aansluitingen op e-depot, DMS inrichten en beheren, zich bezighouden met postregistratie en e-depot, archiefonderzoeken en coördineren (niet zijnde leidinggevende), fysieke en digitale documenten verwerken, vernietigen en overbrengen en fysiek en digitaal archief opbouwen en beheren. Inkoop. Dit is inclusief aanbesteding en contractmanagement Juridische zaken. Dit betreft alle werkzaamheden ten behoeve van het leveren van juridisch advies, met uitzondering van de onder privacy / AVG / FG genoemde werkzaamheden.

8.2 Huidige situatie bedrijfsvoering GGD en VRZ Beide organisaties zijn kwetsbaar op bedrijfsvoeringstaken en starten vanuit een andere uitgangspositie. GGD Zeeland is sinds 2023 bezig met versterking van de bedrijfsvoering naar een minimaal niveau (Basis op Orde). Een extern onderzoeksbureau (Lysias Advies) heeft eind 2024 geconcludeerd dat de GGD op de goede weg is maar dat de cadans nog gevonden moet worden. VRZ kent andere problematieken, samenhangend met kleinere teams. Daar waar aard en complexiteit van taken de komende jaren verder zullen toenemen (denk bijvoorbeeld aan wet- en regelgeving en informatievoorziening/ICT) kunnen we stellen dat de kwetsbaarheid bij beide organisaties structureel van aard is. Kwaliteit, 74

continuïteit en slagkracht van onze dienstverlening hangt in hoge mate samen met een goede uitvoering van onze ondersteunende bedrijfsvoeringstaken. Vanuit deze structurele kwetsbaarheid is het toekomstgericht noodzaak voor beide organisaties de samenwerking te zoeken. In de onderstaande tabel is uitgewerkt hoeveel formatie (per 1 januari 2025, zowel absoluut als relatief ten opzichte van het primaire proces) er bij de GGD en VRZ op de genoemde taakvelden is vastgelegd7. Daarbij zijn ook de personele kosten per taakveld weergegeven, gebaseerd op de huidige, toebehorende cao’s. Tevens is de situatie waarbij de bedrijfsvoeringscapaciteit van de GGD en VRZ één op één wordt samengevoegd, weergegeven.

B2025 Taak

GGD

GGD

VR

VR

TOTAAL

TOTAAL

Formatie

P-kosten

Formatie

P-kosten

Formatie

P-kosten

(fte)

(x€ 1000)

(fte)

(x€ 1000)

(fte)

(x€ 1000)

0. Leiding

2,00

€ 258

4,00

€

521

6,00

€

779

1. Financiën

4,47

€

401

5,40

€

513

9,87

€

913

2. P&O/HRM

6,83

€ 639

9,15

€ 850

15,98

€ 1.489

3. COM

2,78

€

227

5,58

€ 505

8,36

€

4. ICT (I&A)

9,69

€

794

9,00

€

734

18,69

€ 1.528

5. ICT (IV&P)

1,00

€

84

3,10

€

326

4,10

€

6. FAC + GB

7,74

€

507

7,38

€

537

15,12

€ 1.044

7. DIV

-

€

-

1,53

€

108

1,53

€

108

8. INK

1,00

€

59

1,00

€

89

2,00

€

148

9. JZ

-

€

-

0,90

€

108

0,90

€

108

€ 2.969

47,04

€ 4.291

82,55

€ 7.259

TOT BDV

35,51

TOT PRIMAIR

200,99

220,90

421,89

TOT

236,50

267,94

504,44

732 411

Tabel 8 Formatie en kosten bedrijfsvoeringsfuncties in scope

In de tabel is te zien, dat de begrote capaciteit voor de bedrijfsvoeringstaken in de scope 35,51 f.t.e. is voor de GGD en 47,04 f.t.e is voor VRZ. Het grootste deel van deze capaciteit wordt ingezet voor het taakveld ICT (informatisering en automatisering), facilitair en gebouwbeheer en P&O/HRM. In de vergelijking van de beide organisaties valt op dat de GGD een iets kleinere formatie (zowel absoluut als relatief) op HRM/P&O heeft dan VRZ. Dit komt omdat de GGD de salarisadministratie heeft uitbesteed, de VRZ voert de salarisadministratie zelf (met eigen mensen) uit. Dit kan het verschil verklaren, 7

De gegevens zijn exclusief de inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland. Dat komt voort uit het feit dat IJZ een beperkt

aantal taken van bedrijfsvoering GGD-zeeland afneemt.

75