23-087 Bijlage 5. 20230816 Advies sturing toeristische verhuur Middelburg

Memo Aan: Van: Onderwerp: Datum:

de heer J. Dooms en mevrouw J. Haers – Gemeente Middelburg Thierry Wever Advies invoering vergunningstelsel toeristische verhuur 16 augustus 2023

Aanleiding en vraagstelling Recent rondde RIGO een onderzoek naar de toeristische draagkracht in de Binnenstad van Middelburg af. Dit rapport is een van de bouwstenen in de verkenning die de gemeente doet naar het verder reguleren van de (wijzigingen in de) woningvoorraad, via de gemeentelijke huisvestingsverordening. In het bijzonder gaat het dan om de mogelijkheden die de gemeente heeft op grond van de Wet toeristische verhuur (onderdeel van de Huisvestingswet 2014). Naast het feit dat nut en noodzaak aanwezig moet zijn alvorens tot sturing over te gaan, kan een huisvestingsverordening enkel worden ingevoerd wanneer er sprake is van schaarste aan woningen in de gemeente of wanneer er aantoonbare leefbaarheidsproblematiek is. Deze schaarste of leefbaarheidsproblematiek dient onderbouwd te worden aangetoond. Naar de schaarste heeft de Stec Groep onderzoek gedaan. Nu deze beide studies gereed zijn kan de gemeente een vervolgstap zetten. De keuze ligt voor om al dan niet over te gaan tot regulering van de toeristische verhuur middels een vergunningstelsel. Sinds 1 juni 2022 maakt de gemeente reeds gedeeltelijk gebruik van het instrumentarium dat de Huisvestingswet/ Wet toeristische verhuur biedt: er geldt een registratieplicht. De gemeente vraagt RIGO op basis van haar expertise en beide hierboven genoemde rapportages een advies te schrijven die ingaat op de te maken keuze.

In dit advies komt achtereenvolgens aan de orde:   

de mate waarin regulering van toeristische verhuur/ tweede woningbezit mogelijk is, samen met de belangrijkste voorwaarden waaronder (onder 1); de bestaande en voorgenomen gemeentelijke sturing (onder 2); de haalbaarheid en wenselijkheid van een vergunningstelsel toeristische verhuur (onder 3).

De korte samenvatting van ons advies is dat we aanraden om nog niet over te gaan tot invoering van een vergunningstelsel op basis van de Wet toeristische verhuur. Geef eerst de reeds genomen, en voorgenomen gemeentelijke (sturings)maatregelen een kans.

Pagina 1 van 7

1) De sturingsmogelijkheden op tweede woningbezit en toeristische verhuur Het feit dat mensen een tweede woningen aankopen om te verhuren, of de eigen woning of een deel hiervan verhuren is moeilijk te voorkomen. Men is er in principe vrij in om een woning aan te kopen, en deze niet voor permanent verblijf te gebruiken. Ook de (toeristische) verhuur van de eigen woning is in beginsel mogelijk. Dit volgt uit verschillende (grond)rechten, met als belangrijkste de vrijheid van vestiging, het vrij verkeer van diensten (= ook mogen verhuren) en het vrij ve rkeer van kapitaal (= ook vrij kunnen investeren in vastgoed). Deze rechten hebben allemaal hun basis in Europa en volgen uit de zogenaamde Dienstenrichtlijn. Hier bovenop geldt op grond van het Burgerlijk Wetboek onder andere het eigendomsrecht en de contractvrijheid. Ook geldt dat de toeristische verhuur van woonruimte in het algemeen of een tweede woning in veel gevallen geen onwenselijke situatie op levert. Zeker zolang de woonruimte kort, tijdelijk en aan een beperkt aantal gasten wordt verhuurd . Dit is ook de gedachte van de wetgever 1. Naast het feit dat verschillende grondrechten in het geding zijn, is dit een belangrijke reden om aan de gemeentelijke sturingsmogelijkheden op het vlak van de toeristische verhuur beperkingen te stellen.

De wetgever ziet toeristische verhuur van woonruimte in beginsel als een belangrijke aanvulling op de gastvrijheidseconomie en wil dat dit voldoende kansen krijgt. Het instellen van een gemeentelijk verbod of zeer vergaande regulering ligt dan ook niet voor de hand. Ook is het hebben van een tweede woning niet tegen te gaan. Regulering is wel mogelijk, langs een aantal verschillende wegen , maar altijd onder voorwaarden; te weten:     

via het bestemmingsplan; via Wabo en Woningwet; via de Gemeentewet; via een ontrekkingsvergunning op grond van de Huisvestingswet 2014; via de instrumenten die de Wet toeristische verhuur van woonruimte.

In een bestemmingsplan kan de bestemming ‘wonen’ zo gedefinieerd worden dat toeristische verhuur hier niet onder valt. Hiertoe kan bijvoorbeeld in de regels op genomen worden dat het niet is toegestaan een tweede woning recreatief te verhuren of beschikbaar te stellen aan derden. Tegelijkertijd laten bestemmingsplannen zich moeilijk aanpassen. Het instellen van een ‘paraplubestemmingsplan’ is wel een mogelijkheid. Maar het proces is lang en niet zonder planschaderisico. Daarbij is het voor een inwoner/ initiatiefnemer altijd mogelijk om een ‘omgevingsvergunning strijdig gebruik’ aan te vragen, en zal deze in dat geval waarschijnlijk vaak moeten worden afgegeven bij gebrek aan relevante ruimtelijke weigeringsgronden. Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Woningwet is een vergunning voor brandveilig gebruik verplicht voor het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk waarin bedrijfsmatig nachtverblijf wordt verschaft aan meer dan tien personen. De gemeentelijke bouwverordening kan dit getal hoger of lager stellen. De gemeente Middelburg heeft weliswaar een eigen

1

Zie Kamerstukken 33 009, nr. 12.

Pagina 2 van 7

bouwverordening, maar volgt hier de regels vastgelegd in het Bouwbesluit 2012 (eisen bij verhuur aan meer dan 10 personen). Op basis van artikel 151d van de Gemeentewet kan worden bepaald dat de aanbieder van toeristische verhuur overlast voor omwonenden moet voorkomen . In geval van herhaalde en ernstige hinder kan de burgemeester handhavend optreden, en de woning voor enige tijd sluiten. Deze mogelijkheid is reeds door de gemeente Middelburg opgenomen in de Algemene Plaatselijke Verordening, en kan dus worden ingezet. Ook kan het omzetten van een woning uit de voor permanente bewoning bestemde voorraad naar een tweede woning worden aangemerkt als een onttrekking en daarmee een verandering in de woningvoorraad. Als gevolg hiervan kan de gemeente de toeristische verhuur aanvullend reguleren middels een ontrekkingsvergunning op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 ). Tot slot is er de Wet toeristische verhuur van woonruimte (feitelijk een wijziging van de Huisvestingswet 2014) om de negatieve neveneffecten van toeristische verhuur van woonruimte kunnen voorkomen of beperken. Daartoe kan de gemeente gebruik maken van drie verschillende instrumenten.

De gemeente kan : (1) een eenmalige registratieverplichting voor aanbieders van toeristische verhuur, (2) een nachtencriterium (eventueel met meldingsplicht) invoeren, en (3) een vergunningplicht voor de feitelijke verhuur instellen. Iedereen die aan de vergunningsvoorwaarden voldoet, komt overigens in aanmerking voor een vergunning voor onbepaalde tijd. De registratieplicht, het nachtencriterium (met meldplicht) en de vergunningplicht voor toeristische verhuur van woonruimte kunnen, maar hoeven niet per se gecombineerd te worden ingezet. De meld- en de vergunningplicht kunnen echter slechts in de gemeentelijke Huisvestingsverordening worden opgenomen als ook een registratieplicht is ingevoerd 2. Een meldplicht kan worden ingevoerd als er ook een nachtencriterium is gesteld. De registratieplicht is reeds in Middelburg ingevoerd.

Onderbouwen De ontrekkingsvergunning en de instrumenten die de Wet toeristische verhuur biedt kunnen worden gebruikt als er sprake is van schaarste met onevenwichtige of onrechtvaardige effecten tot gevolg (verdringing van doelgroepen), of wanneer er sprake is van een aantoonbare leefbaarheidsproblematiek . Dit met de kanttekening dat het begrip “leefbaarheid” in deze context alleen gaat over de effecten op de leefbaarheid van de openbare ruimte. Hierbij valt te denken aan zaken als een tekort aan parkeerplekken, te veel afvalcontainers, geluidsoverlast en vervuiling. Ook gemeenten zonder (aantoonbare) schaarste kunnen dus in principe gebruikmaken van de instrumenten ter bestrijding van de negatieve effecten van toeristische verhuur. Naast de aanwezigheid van een van deze ‘grondslagen’, is een bredere onderbouwing noodzakelijk. Zoals geldt voor het vaststellen van elke veror dening (algemeen verbindend voorschrift) geldt dat de genomen maatregel (en) noodzakelijk, geschikt en proportioneel moeten zijn.

2

Artikel 23b, lid 1 en 2 en artikel 32c, lid 1, Wet toeristische verhuur.

Pagina 3 van 7

2) Bestaande gemeentelijke sturing en verder onderzoek De gemeente Middelburg maakt geen gebruik van regulering van de toeristische verhuur via een onttrekkingsvergunning en het bestemmingsplan. Wel heeft de gemeente het eerste instrument dat de Wet toeristische verhuur biedt in stelling gebracht; de registratieplicht. Dit instrument is opgenomen in de Huisvestingsverordening en geldt sinds 1 juni 2022. Bij het invoeren van dit instrument is aangegeven dat nader onderzoek gedaan zou worden naar de aanwezige schaarste en toeristische draagkracht van de binnenstad van Middelburg. Dit onderzoek zou vervolgens de basis zijn om als college en raad de verordening verder vorm te geven. Zo ontstond voor de invoering van beleid op de recreatieve verhuur van woonruimte een “tweetrapsraket”: eerst een registratieplicht, en daarna als tweede trap het eventueel invoeren van beperkingen als het nachtencriterium of een vergunningstelsel . Dit laatste alleen als het gedane onderzoek een inperking van recreatieve verhuur rechtvaardigt.

De registratieplicht is als eerste stap vooral ingevoerd om zicht te krijgen op omvang van de toeristische verhuur en op basis van een consultatie van belanghouders waaruit bleek dat dat ondernemers en bewoners als gevolg van de toeristische verhuur een hogere parkeerdruk, stijgende huizenprijzen en woonoverlast ervaren (zie ook raadsvoorstel 22-010, besproken in de gemeenteraad van 27 januari 202 2). Naast deze onderbouwing voor invoering van de registratieplicht in het raadsvoorstel is geen nadere onderbouwing gegeven in een separaat document of in de toelichting bij de Huisvestingsverordening. Het verdient aanbeveling om deze onderbouwing aan te scherpen, bij de eerstvolgende wijzigingen van de Huisvestingsverordening. Dit met het oog op de juridische houdbaarheid van de maatregel in het gev al iemand bezwaar zou aanteken. Dit kan door de bestaande redenatielijn van een nadere onderbouwing te voorzien, en gebruik te maken van de resultaten van het uitgevoerde verdere onderzoek (dat wil zeggen die elementen die een registratieplicht rechtvaardigen). Het aangekondigde nadere onderzoek is inmiddels gereed en de resultaten hiervan wegen wij ook mee in het vervolg van dit advies . Hieronder geven we allereerst een beknopte samenvatting.

Onderzoek naar schaarste Uit onderzoek van de Stec Groep is gebleken dat woning schaarste aantoonbaar is in de gemeente Middelburg 3. Er is sprake van een beperkt passende woningvoorraad voor lage inkomens. Dit als gevolg van een sterke stijging van de koopwoningprijzen en de hypotheekrente. Daardoor is slechts een beperkt deel van de koopwoningvoorraad bereikbaar voor lage- en middeninkomens. Wel ziet Stec dat er duidelijke verschillen bestaan tussen wijken waar het de mate waarin de krapte op de koopwoningmarkt optreedt betreft. Over de specifieke effecten die toeristische verhuur heeft op de schaarste, dan wel de verdringing van specifieke groepen woningzoekenden zijn geen onderzoeksgegevens beschikbaar.

3

Stec Groep, 26 april 2023, “Schaarste onderzoek gemeente Middelburg”

Pagina 4 van 7

Onderzoek naar de impact op de leefbaarheid RIGO deed onderzoek naar de toeristische draagkracht van de binnenstad van Middelburg 4. Op basis van de onderzochte indicatoren in dit onderzoek lijkt de toeristische draagkracht nog in balans te zijn. Er is wel duidelijk sprake van toeristische druk in de binnenstad. Dat komt met name doordat toeristische attracties en accommodaties zich concentreren in de bu urten van de binnenstad, en het aantal overnachtingen de afgelopen jaren flink is toegenomen. Ook is er druk op de parkeerruimte in de Binnenstad aantoonbaar. Tegelijkertijd kan worden gesteld dat dit (nog) geen negatief effect heeft op de leefbaarheid. Wel zouden negatieve effecten van de ‘pieken’ in de toeristische druk op de leefbaarheid in de binnenstad zoveel mogelijk moeten worden voorkomen. Deze pieken kunnen zowel voorkomen in bepaalde gebieden , als op bepaalde momenten in het jaar (de weekenden, vakantieweken en de zomermaanden). Het beter spreiden van toerisme over de stad en door het jaar heen is op basis van de onderzoeksresultaten dan ook de belangrijkste aanbeveling om de toeristische draagkracht in de Binnenstad in balans te houden. Dit samen met het verlagen van de parkeerdruk. Deze aanbevelingen hebben reeds een plaats gekregen in het Beleidsplan toerisme van de gemeente waarover hieronder meer.

Aangaande het beperken van de toeristische verhuur constateert de rapportage de registraties de komende jaren te monitoren, alvorens tot verdere regulering over te gaan.

Beleidsplan toerisme Inmiddels werkt de gemeente ook aan het Beleidsplan toerisme met bijbehorend actieprogramma. Hiervoor zijn reeds verschillende kaders vastgesteld, deels haken deze reeds in op aanbevelingen gedaan in bovenstaand onderzoek: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Middelburg richt zich op de cultuur minnende toerist; Beperkte groei hotel-/overnachtingscapaciteit is, onder voorwaarden, nog mogelijk; Terugdringen overlast autoverkeer om de leefbaarheid te waarborgen; Voorwaarden stellen aan toeristische ontwikkelingen in het buitengebied; Sturende rol van de gemeente in toeristische promotie; Stimuleren duurzaam toerisme; en, Het nieuwe evenementenbeleid meer dan voorheen afstemmen op het Beleidsplan Toerisme.5

Verkenning invoering ontrekkingsvergunning (onder andere) De gemeente Middelburg heeft dus al een huisvestingsverordening. Hierin is vooralsnog alleen de registratieplicht toeristische verhuur opgenomen. De gemeente is echter voornemens de sturing op de woningvoorraad via de huisvestingsverordening uit te breiden. Dit alles mede in het licht van de Woonvisie 2023-2027 en bijbehorende Woonagenda. Met het opstellen van de nieuwe huisvestingsverordening is reeds gestart. De gemeente wil ook regulerend optreden aangaande: 

woningsplitsing;

4

Zie: RIGO, 27 maart 2023, “Toerisme en leefbaarheid – onderzoek naar de toeristische draagkracht in de binnenstad van middelburg.

5

Zie: raadsvoorstel “Kaders op te stellen Beleidsplan Toerisme en actieprogramma ”, besproken in de vergadering van 13 april 2023, met volgnummer 23-029.

Pagina 5 van 7

 

kamergewijze verhuur; tweede woningbezit6.

Hiermee introduceert de gemeente feitelijk drie nieuwe vergunningstelsels voor de regulering van de woningvoorraad: de splitsingsvergunning, de omzettingsvergunning en de onttrekkingsvergunning. Waarbij de laatste toeristische verhuur mede helpt te reguleren.

3) Advies: invoeren vergunningstelsel Wet toeristische verhuur De korte samenvatting van ons advies is dat we aanraden om nog niet over te gaan tot invoering van een vergunningstelsel op basis van de Wet toeristische verhuur. Geef eerst de reeds genomen en nog te nemen gemeentelijke (sturings-) maatregelen een kans, verdere regulering kan altijd nog. Het feit dat mensen een tweede woningen aankopen en deze toeristisch verhuren, of de eigen woning tijdelijk toeristisch verhuren is moeilijk te voorkomen. Men is in principe vrij om een woning aan te kopen, en deze niet voor permanent verblijf te gebruiken. Ook de verhuur van de eigen woning staat een eigenaar in beginsel vrij. Wel kan de gemeente – onder voorwaarden – regulerend optreden. De gemeente maakt reeds van verschillende sturingsmogelijkheden gebruik, en is voornemens de komende tijd haar sturing op de woningvoorraad sterk uit te breiden. Wij bevelen aan eerst deze maatregelen te nemen, en deze zich eerst te laten bewijzen. Verdere sturing via een vergunningstelsel toeristische verhuur is op een later moment altijd nog mogelijk, maar kan vooralsnog achter de hand gehouden worden. Hierbij gelden de volgende argumenten en afwegingen: 1. Gezien het grote economische belang van de toeristische verhuur voor de gemeente is het zaak niet onnodig beperkend te handelen.

Het recente onderzoek naar de toeristische draagkracht in het centrum laat zien dat vooralsnog sprake is van een balans. Al is er wel sprake van piekbelastingen. Wanneer het Beleidsplan Toerisme echter ten uitvoer wordt gebracht, en effect sorteert, zal dit verlichting geven. 2. Voor het invoeren van een vergunningstelsel toeristische verhuur (op grond van de Huisvestingswet/ Wet toeristische verhuur), moet een grondslag aanwezig zijn. Deze grondslag is er vanuit de leefbaarheid geredeneerd op dit moment niet. Wel kan deze mogelijk gevonden worden in schaarste. In dat geval is dan een koppeling nodig tussen de segmenten in de woningvoorraad waar de Stec Groep de schaarste signaleert en de segmenten die vooral toeristisch verhuurd worden of als tweede woning worden onttrokken. Dit geeft ook een goede indicatie van de nut en noodzaak van verdere regulering. Deze onderbouwing zal voor een gedeelte ook reeds gemaakt moeten worden in het kader van de in te voeren ontrekkingsvergunning. Hierbij geldt dat de huidige registratieplicht nog relatief kort van kracht is. Dit is ook een belangrijk instrument om eerst meer te leren over de toeristische verhuurmarkt in de gemeente, zodat het beleid hierop kan worden afgestemd. 3. Het onderbouwen van schaarste of een impact op de leefbaarheid an sich is niet voldoende om een vergunningsstelsel middels de Huisvestingsverordening in te

6

Zie: Raadsinformatiebrief “Stand van zaken aanpassing huisvestingsverordening”, dd. 28 februari 2023.

Pagina 6 van 7

voeren. Er moet sprake zijn van een proportioneel ingrijpen (staat het belang van regulering in verhouding tot de inbreuk op de grondrechten), en ook aan het subsidiariteitsbeginsel (is dit de beste manier om het doel te bereiken of zijn er (lichtere) manieren?) moet worden voldaan. Vanuit deze optiek ligt het nemen van andere lichtere maatregelen meer voor de hand, en zou je de keuze voor een vergunningplicht toeristische verhuur moeten maken wanneer deze maatregelen onvoldoende soelaas bieden. Voor deze keuze is het nu nog te vroeg, geef de bestaande en nog in te voeren instrumenten de tijd om effect te sorteren. Het gaat dan om de volgende (geplande) maatregelen:  het Beleidsplan Toerisme, en vooral de uitvoering hiervan;  de ontrekkingsvergunning tweede woningen wordt ingevoerd, waarmee het tweede woningbezit gereguleerd wordt; De gemeente is voornemens drie nieuwe vergunningstelsels te introduceren: de splitsingsvergunning, de omzettingsvergunning, en de ontrekkingsvergunning. Een vergunning toeristische verhuur zou het vierde vergunningstelsel zijn. Elk stelsel brengt een aanzienlijke inzet van gemeentelijke capaciteit met zich mee. Naast de eenmalige invoering van de vergunningstelsels is een structurele inzet nodig voor vergunningverlening, toezicht en handhaving.

Deze capaciteit is veelal niet zomaar beschikbaar als gevolg van het ontbreken van financiële middelen, en een krappe arbeidsmarkt. Vanuit deze gedachte is het stellen van prioriteiten logisch. Voer eerst de drie vergunningstelsels in, alvorens verder te sturen. Zorg ervoor dat dit geen ‘papieren tijgers’ zijn. Er is overigens reeds voorzien in enige uitbreiding van de capaciteit van de afdeling Vergunningverlening en Handhaving, maar in de praktijk zal worden bezien of dit voldoende is, of verdere uitbreiding vergt. Weeg daarbij ook steeds het effect van het instellen van een vergunningplicht voor de inwoner/ initiatiefnemer mee. Als gevolg van al deze vergunningstelsels ontstaat als snel een stapeling van vergunningplichten. Helemaal wanneer ook een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd voor een bestemmingswijziging of een verbouwing. Het zoveel als mogelijk beperken van de regeldruk is een belangrijk argument om prudent om te gaan met de inzet van vergunningstelsels.

Wanneer de bestaande sturing niet genoeg is? Wanneer uit monitoring en evaluatie m ocht blijken dat meer sturing wenselijk is, kan altijd de vergunningplicht toeristische verhuur nog worden ingevoerd . Voordien is er dan een tweede lichtere stap denkbaar: het invoeren van een nachtencriterium , al dan niet met meldplicht (de tweede ‘trede’ uit de Wet toeristische verhuur). In het kader van de komst van de Omgevingswet en het op te stellen Omgevingsplan (vervanger van de bestemmingsplannen) kan ook overwogen worden om langs ruimtelijke weg te gaan sturen. Al licht het meer voor de hand om gebruik te maken van de door de wetgever specifiek voor sturing op de toeristische verhuur gecreëerde instrumenten uit de Huisvestingswet/ Wet toeristische verhuur.

Pagina 7 van 7