23-043 rvs Kaders op te stellen Beleidsplan toerisme en actieprogramma versie 2

raadsvoorstel volgnummer

1 juni 2023 23-043

onderwerp

Kaders op te stellen Beleidsplan Toerisme en actieprogramma

behandelen in raadscommissie

Ruimte

portefeuillehouder

Rutger Schonis Economie Cynthia Westerweel c.westerweel@middelburg.nl 0118-675257

datum vergadering

programma behandeld door e-mail telefoon

Conceptbesluit

De raad besluit: 1. In te stemmen met de voorgestelde kaders als basis voor het op te stellen Beleidsplan Toerisme en actieprogramma: a. Middelburg richt zich op de “creatives” (independent explorers) en “achievers” (quality seekers). b. Beperkte groei hotel- en overnachtingscapaciteit is, onder voorwaarden, nog mogelijk. c. Terugdringen overlast autoverkeer en zorgen voor voldoende fietsparkeerplaatsen om de leefbaarheid te waarborgen. Het nieuwe parkeerbeleid wordt daarom meer dan voorheen afgestemd op het Beleidsplan Toerisme. d. Beperkte groei van toeristische overnachtingscapaciteit in het buitengebied is, onder voorwaarden, nog mogelijk. e. De gemeente neemt de regierol in toeristische promotie. f. Stimuleren duurzaam toerisme. g. Het nieuwe evenementenbeleid meer dan voorheen afstemmen op het Beleidsplan Toerisme. 2. In te stemmen met het in de komende tijd verder uitwerken van de kaders/uitgangspunten tot een concept Beleidsplan Toerisme en actieprogramma. En dit concept na de zomervakantie aan de stakeholders voor te leggen. In het laatste kwartaal van 2023 wordt het plan vervolgens voor vaststelling voorgelegd aan de raad. 3. Vanaf 17 maart 2023 worden nieuwe verzoeken om planologische medewerking voor toeristische ontwikkelingen door het college aangehouden tot het nieuwe Beleidsplan Toerisme is vastgesteld.

(Principe)Aanvragen die voor 17 maart 2023 zijn ingediend en waarover vooroverleg in het kader van de WABO heeft plaatsgevonden, worden afgehandeld conform de voor 17 maart 2023 gemaakte afspraken. Toeristische ontwikkelingen die reeds vergund zijn, kunnen overeenkomstig de verleende vergunning (verder) worden uitgevoerd. Aanleiding

Tot circa 5-8 jaar geleden was Middelburg voornamelijk de slechtweervoorziening voor verblijfstoeristen aan de kust (concentratie juli en augustus). De laatste jaren ontwikkelt Middelburg zich echter steeds meer als een bestemming op zich (citytrip). Dit is met name terug te zien in de groei van het aantal verblijfsaccommodaties en de inkomsten uit toeristenbelasting. Middelburg wordt daardoor jaarrond steeds beter bezocht door toeristen. Toerisme is een belangrijke economische pijler voor de Middelburgse binnenstad. Het totale aanbod aan winkels en culturele voorzieningen in de binnenstad is door toerisme een stuk omvangrijker en meer divers dan je zou verwachten bij een stad van onze omvang. Dit maakt Middelburg ook voor inwoners aantrekkelijk. Het Nederlands Bureau voor Toerisme en Congressen (NBTC) heeft in 2019 een belangrijk rapport (Perspectief 2030 Bestemming Nederland zie bijlage 1) uitgebracht over de toekomst van het toerisme. In dat rapport wordt voor de komende jaren een sterke groei van het toerisme voorspeld. Voor inkomend toerisme (toeristen komende uit het buitenland) verwacht het NBTC een groei van 50% (van 18 miljoen bezoekers in 2017 naar 29 miljoen in 2030) en voor binnenlands bezoek (toeristen komende uit Nederland) een groei van 27% (van 24 miljoen in 2017 naar 31 miljoen in 2030). 1

In “Perspectief 2030” staat spreiding van het toeristisch bezoek in tijd en plaats centraal. Daarnaast moeten de lusten/economie en lasten/leefbaarheid van toerisme in balans worden gebracht/gehouden, en toeristische marketing is niet langer een instrument om zoveel mogelijk toeristen te trekken, maar dient er juist voor om bezoekersstromen te spreiden/managen. Het NBTC roept gemeenten daarom op om de regierol te nemen in het toeristisch beleid en promotie om controle te houden op bezoekersstromen. Op basis van het bovenstaande heeft het vorige college van B&W besloten tot het opstellen van een Toeristisch Uitvoeringsplan. In 2020 en 2021 zijn participatiebijeenkomsten met stakeholders (inwoners, ondernemers, belangenorganisaties, instellingen etc.) gehouden. Ook de dialoogtafels voor de omgevingsvisie zijn in het participatietraject betrokken. In het eerste kwartaal van 2022 is het proces m.b.t. het Toeristisch Uitvoeringsplan, wat zich op dat moment in de afrondende fase bevond, tot stilstand gekomen. Dit omdat betrokken personeel ingezet werd op andere werkzaamheden. Toerisme heeft ook raakvlakken met wonen. Toeristische ontwikkelingen kunnen ten koste gaan van de functie wonen en kunnen ook zorgen voor druk op de leefbaarheid. In de afgelopen periode is op verzoek van de raad in de Huisvestingsverordening gemeente Middelburg 2022 registratieplicht opgenomen m.b.t.

toeristische verhuur van woonruimte. Hiervoor heeft een participatietraject plaatsgevonden. Kaders voor dit onderdeel zijn al gesteld. Desalniettemin zal het wel onderdeel uitmaken van het Beleidsplan Toerisme. In dit perspectief heeft de gemeente door RIGO onderzoek laten uitvoeren naar de toeristische draagkracht in de binnenstad van Middelburg. De uitkomsten van dit onderzoek vormen een nulmeting (zie bijlage 4). Het blijven monitoren van de leefbaarheid is belangrijk. Toerisme (met name in de maanden juli en augustus) groeit in Middelburg dermate hard dat het zo langzamerhand een uitdaging wordt om de lusten (economie) en de lasten (leefbaarheid) in balans te blijven houden. Regelmatig komen er aanvragen binnen voor uitbreiding van hotel- of overnachtingscapaciteit. Een afwegingskader om deze verzoeken te toetsen ontbreekt. Het college van B&W heeft ook daarom behoefte aan een nieuw Beleidsplan Toerisme met actieprogramma. Effect

Een nieuwe Beleidsplan Toerisme met actieprogramma is nodig omdat thema’s als het beheersbaar houden van toerisme en leefbaarheid steeds belangrijker worden. We verleggen de focus van meer toerisme naar grip houden op toerisme om de leefbaarheid te kunnen waarborgen. Kwaliteit en toegevoegde waarde van toerisme voor de stad en haar inwoners zullen in het nieuwe Beleidsplan dan ook voorop staan. In komende jaren zal volgens het NBTC het aantal toeristen uit het buitenland sterk stijgen. Het NBTC wijst erop dat dit toeristen zijn met een specifieke reisbehoefte en een specifiek leefstijlpatroon. Ze worden door het NBTC omschreven als “creatives” (independent explorers, zie bijlage 5) en “achievers” (quality seekers, zie bijlage 6). Deze doelgroep zoekt enerzijds naar (lokale) cultuur en unieke ervaringen en anderzijds naar kwaliteit en service. Een leefstijlpatroon dat aansluit bij een stedelijk aanbod dat Middelburg biedt. Uit het participatietraject is gebleken dat dagjestoeristen die vanuit de kust naar Middelburg komen relatief weinig geld uitgeven. Mensen die Middelburg bezoeken tijdens een citytrip geven relatief veel geld uit. Daardoor kunnen we het aanbod van winkels en andere voorzieningen hoog houden. Hoger dan je zou verwachten op basis van ons inwoneraantal.

Dat is voor het college reden om te kijken naar sturingsmogelijkheden om dit effect te versterken en de focus te leggen op de hierboven omschreven doelgroep die hier, volgens het NBTC, het meest kansrijk voor is. Argumenten

RIGO-rapport Toeristische ontwikkelingen kunnen ten koste gaan van de functie wonen en kunnen ook zorgen voor druk op de leefbaarheid. De gemeente heeft daarom onderzoek (nulmeting) laten uitvoeren door RIGO naar de toeristische draagkracht in de binnenstad van Middelburg. Hieruit is gebleken dat de toeristische draagkracht in de binnenstad van Middelburg op basis van de onderzochte indicatoren (nog) in balans is. Er is wel sprake van toeristische druk in de binnenstad. Aan de andere kant kan worden gesteld dat dit (nog) geen negatief effect heeft op de leefbaarheid. 2

Respondenten ervaren (nog) geen negatieve ontwikkeling van de buurt door toeristisch gerelateerde activiteiten. Ze zien ook positieve kanten aan toerisme. Echter, op piekmomenten wordt toeristische druk als negatief ervaren. Dat zit met name in overlast door verkeersdrukte en gebrek aan parkeerruimte. Negatieve effecten van de “pieken” in toeristische druk op de leefbaarheid dienen zoveel mogelijk te worden voorkomen. Het spreiden van toerisme en afstemming van het Toeristisch Beleid met het Parkeerbeleid zijn daarom erg belangrijk. Ook het beperken van het aantal nieuwe logiesaccommodaties onder andere door strengere voorwaarden te hanteren is van belang. Kaders: Toerisme is bij uitstek een beleidsveld dat raakvlakken heeft met andere beleidsvelden en thema’s binnen de gemeente. Denk aan de omgevingsvisie, wonen, evenementen, erfgoed, mobiliteit. Dat is ook nadrukkelijk terug te zien in de onderstaande voorgestelde kaders. Aan de hand van de belangrijkste toeristische beleidsvragen tezamen met de input uit de reeds eerder gevoerde participatie met stakeholders en de uitkomsten van het RIGO-rapport stellen we voor om het Beleidsplan Toerisme en actieprogramma op basis van de volgende kaders/uitgangspunten verder vorm te geven. Deze kaders geven het gewenste beleid op hoofdlijnen weer. Uitwerking zal plaatsvinden in het Beleidsplan Toerisme.

1 Middelburg richt zich op de creatives” (independent explorers) en “achievers” (quality seekers) We zetten in op het aantrekken van de creatives” (independent explorers) en “achievers” (quality seekers). Deze toeristen zijn geïnteresseerd in erfgoed, historie en (lokale) cultuur en houden van het maken van citytrips. Ze komen speciaal voor Middelburg en overnachten hier ook. Deze doelgroep is vaak niet gebonden aan de maanden juli of augustus en draagt daardoor bij aan spreiding van toerisme. Bovendien zijn dit economisch gezien waardevolle toeristen vanwege hun bestedingspatroon. In Perspectief 2030 van het NBTC worden ze ook wel omschreven als “kwaliteitstoeristen”. 2. Beperkte groei hotel- en overnachtingscapaciteit Uitbreiding van de hotel- en overnachtingscapaciteit wordt nog beperkt toegestaan zodat er ruimte voor productvernieuwing en concurrentieprikkels blijft bestaan. Toeristische ontwikkelingen kunnen echter ten koste gaan van de functie wonen en kunnen ook zorgen voor druk op de leefbaarheid. In de afgelopen periode zijn er relatief veel “kleinschalige” toeristische ontwikkelingen (appartementen/hotels) met name in de binnenstad bijgekomen. Soms op zichzelf staand, maar soms ook als dependance van een ander (groter) hotel en vaak zonder faciliteiten als een ontbijtzaal, bemande receptie, parkeergelegenheid etc.

Het college voorziet dat deze ongebreidelde groei op termijn de leefbaarheid in de binnenstad niet ten goede komt. Daarom hanteren we de volgende voorwaarden: Nieuwe ontwikkelingen worden alleen nog toegestaan in of aan de rand van de binnenstad. Het moet gaan om een hotel of accommodatie met voorzieningen en waar altijd toezicht is door 1 of meerdere personeelsleden (voorzieningen bestaan o.a. uit een bemande receptie, ontbijtzaal, parkeerfaciliteiten). Vierof vijfsterrenhotels hebben dergelijke voorzieningen, maar hotels of overnachtingsaccommodaties met een andere classificatie zijn ook mogelijk mits ze voldoen aan voorgenoemde voorwaarden. Nieuwe concepten waarbij bijvoorbeeld hotelkamers worden “uitgepond” zijn niet toegestaan, omdat het risico bestaat dat door versnipperd eigendom op termijn de kwaliteit achteruit gaat of er geen sprake meer is van hotelexploitatie. Nieuwe ontwikkelingen mogen niet ten koste gaan van de functie wonen. Dit houdt in dat er boven winkels gewoond mag worden. Toeristische verhuur boven winkels is niet toegestaan. Indien er op de begane grond een bestaande en reeds vergunde horecazaak van categorie 1b of zwaarder zoals gedefinieerd in de Staat van Horeca-activiteiten als bedoeld in het bestemmingsplan Binnenstad (restaurant of café) gevestigd is, wordt toeristische verhuur op de bovenverdieping wel toegestaan.

Voor andere categorieën horeca geldt dat niet. 3. Terugdringen overlast autoverkeer en zorgen voor voldoende fietsparkeerplaatsen. Inwoners ervaren vooral overlast van geparkeerde auto’s en automobilisten die op zoek zijn naar een parkeerplek. Dit is zowel uit het participatietraject als uit het RIGO-rapport nadrukkelijk naar voren gekomen. Inzet van het beleid is om de ervaren druk van de piekbelasting (in juli en augustus) te verlichten door dagtoerisme (toeristen die verblijven aan 3

de kust en een dag of dagdeel Middelburg bezoeken) niet actief te stimuleren. Daarnaast is het voor de leefbaarheid van belang om te investeren in goede en voldoende autoparkeervoorzieningen aan de rand van de stad (hubs) en fietsparkeervoorzieningen in de binnenstad. Het nieuwe parkeerbeleid zal daarom meer dan voorheen afgestemd dienen te worden op het Beleid Toerisme om de leefbaarheid te kunnen (blijven) waarborgen. 4. Beperkte groei van toeristische overnachtingsmogelijkheden in het buitengebied De overnachtingscapaciteit in het buitengebied kan nog beperkt groeien mits het een nevenactiviteit van een agrarisch bedrijf betreft, het kleinschalig en van hoge kwaliteit is. 5. Gemeente neemt regierol in toeristische promotie De gemeente blijft een actieve rol spelen in toeristische promotie. Perspectief 2030 van het NBTC wijst nadrukkelijk op het belang een sturende rol van gemeentes om spreiding van toerisme te stimuleren. De promotie volledig aan de markt overlaten is niet wenselijk i.v.m. mogelijk tegenstrijdige belangen. De gemeente moet oog hebben voor de belangen van alle stakeholders. Stakeholders zijn inwoners, ondernemers, instellingen, organisaties studenten, en bezoekers/toeristen. Er moet balans zijn tussen lusten/economie en lasten/leefbaarheid van toerisme. 6.

Duurzaam toerisme Verduurzaming van de toeristische sector is essentieel gegeven de energiecrisis en de klimaatambities van de gemeente. Ook bij toeristen groeit de aandacht voor duurzaamheid. In een nog aan de raad voor te leggen EU project (DETOCS) zullen concrete acties worden ontwikkeld om duurzaamheid in de toeristische sector te stimuleren. 7. Relatie met het nieuwe evenementenbeleid Een nieuw evenementenbeleid wordt later los van het Beleidsplan Toerisme opgesteld. Het nieuwe evenementenbeleid kan echter wel bijdragen aan spreiding van toerisme buiten juli en augustus. Ook kan het bijdragen in het aantrekken van de beoogde doelgroep (creatives” (independent explorers) en “achievers” (quality seekers). Het nieuwe evenementenbeleid zal daarom meer dan voorheen afgestemd worden op het Beleid Toerisme. Kanttekeningen

Toerisme groeit. Het is daarom van belang om als gemeente de regie te nemen en te sturen. Welke groei is wenselijk en onder welke voorwaarden? Echter, niet alleen onze keuzes zijn hierin essentieel, maar ook die van de andere Zeeuwse gemeentes. De keuzes die zij hierin maken, hebben ook invloed op Middelburg. Regelmatig komen er aanvragen binnen voor uitbreiding van hotel-/overnachtingscapaciteit. Het advies is om nieuwe verzoeken voor toeristische ontwikkelingen die ingediend zijn na 17 maart 2023, aan te houden totdat het nieuwe Beleidsplan Toerisme is vastgesteld. (Principe)Aanvragen die voor 17 maart 2023 zijn ingediend en waarover vooroverleg in het kader van de WABO heeft plaatsgevonden, worden afgehandeld conform de voor 17 maart 2023 gemaakte afspraken. Toeristische ontwikkelingen die reeds vergund zijn, kunnen overeenkomstig de verleende vergunning (verder) worden uitgevoerd. Financiën

Via de kadernota worden extra financiële middelen aangevraagd t.b.v. de uitvoering van het plan. Communicatie en participatie

De afgelopen periode is er al op verschillende momenten met stakeholders (inwoners, VOM, KHN, Kunst- en Cultuurroute Middelburg, toeristische ondernemers, hoteliers, winkeliers, culturele ondernemers en instanties) van gedachten gewisseld over de toekomst van toerisme in Middelburg. Zo hebben er, onder leiding van extern bureau Rozenbrood, een tweetal bijeenkomsten plaatsgevonden. Hierin werd aan de hand van trends en rollen (zie bijlage 2) gebrainstormd over toerisme en wat passend is bij Middelburg. Ook is er in het kader van de omgevingsvisie een dialoogtafel over toerisme gehouden (zie bijlage 3). De bovenstaande kaders/uitgangspunten in combinatie met de input die reeds opgehaald is uit het participatietraject met stakeholders worden de komende tijd verder uitgewerkt in een concept Beleidsplan Toerisme en 4

actieprogramma. Voorgesteld wordt om het conceptplan na de zomervakantie aan de stakeholders voor te leggen. In het laatste kwartaal van 2023 wordt het plan vervolgens voor vaststelling voorgelegd aan de raad. Advies ingewonnen bij adviesorgaan?

n.v.t. Bijlagen 1.

Perspectief 2030 Bestemming Nederland

2.

Handout participatiebijeenkomst Toerisme

3.

Verslag dialoogtafel toerisme

4.

RIGO-rapport

5.

Factsheet Creatives (independent explorers)

6.

Factsheet Achievers (quality seekers)

Middelburg, 18 april 2023 Burgemeester en wethouders van Middelburg de secretaris,

mr. A. van den Brink de burgemeester,

mr. H.M. Bergmann

5