22-003 rvs Omgevingswet- adviesrecht gemeenteraad en delegatie aan college

raadsvoorstel volgnummer

27 januari 2022 22-003

onderwerp

Omgevingswet - adviesrecht gemeenteraad en delegatie aan college

behandelen in raadscommissie

Ruimte

portefeuillehouder

Chris Simons Bestuur en ondersteuning Jos Kouwer j.kouwer@middelburg.nl 0118 - 675603

datum vergadering

programma behandeld door e-mail telefoon

Conceptbesluit

De raad besluit: 1. de Lijst van buitenplanse omgevingsactiviteiten waarvoor advies met instemming van de raad nodig is en waarvoor verplichte participatie geldt (bijlage 2) vast te stellen; 2. de lijst met categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen benodigd ( dd. 27-092010) is in te trekken (bijlage 3); 3. om wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten te delegeren overeenkomstig het (concept) Delegatiebesluit omgevingsplan gemeente Middelburg (bijlage 5); 4. dit besluit treedt in werking op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. Aanleiding

Aanleiding (1) Met de komst van de Omgevingswet worden 26 wetten met betrekking tot de fysieke leefomgeving gebundeld in één Omgevingswet. De Omgevingswet verandert de manier waarop de gemeente beleid maakt, samenwerkt met ketenpartners en initiatieven toetst. Ook verandert de manier waarop uw raad bij de vergunningverlening wordt betrokken. Op grond van de huidige wetgeving is bepaald dat u om een verklaring van geen bedenkingen gevraagd (vvgb) moet worden alvorens wij medewerking kunnen verlenen aan buitenplanse afwijkingen van het bestemmingsplan. Uitzondering hierop vormt de kruimelgevallenlijst die opgenomen is in het Besluit omgevingsrecht. Om te voorkomen dat het vergunningsproces teveel vertraagd, heeft u een lijst met gevallen (zie bijlage 3) vastgesteld waarvoor geen vvgb nodig is. Uw raad stelt onder de Omgevingswet kaders vast in het Omgevingsplan (de opvolger van het bestemmingsplan). Initiatieven (activiteiten) kunnen strijdig zijn met het vastgestelde kader in het omgevingsplan. Niettemin blijft het mogelijk om voor deze buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (OPA's) een omgevingsvergunning te verlenen. Het is aan u om voor deze OPA’s te bepalen dat er adviesrecht geldt.

Feit is echter dat voor hoe meer onderwerpen u dat adviesrecht bepaalt, hoe langer de aanvraagprocedure duurt en hoe minder u handelt naar de bedoeling van de Omgevingswet (snellere aanvraagprocedure). In bijlage 2 de conceptlijst waarvoor adviesrecht geldt. Voor deze activiteiten mag het college alleen een vergunning verstrekken als u daarvoor een advies met instemming heeft gegeven voor de afwijking. Dat advies is bindend, wij mogen daar niet van afwijken. In bijlage 1 vindt u meer gedetailleerde informatie over het adviesrecht en de verplichte participatie. Hoofdstuk 1 beschrijft de procedure en de juridische grondslag. In hoofdstuk 2 wordt beschreven waarom er adviesrecht kan toegepast worden, hoe het vorm kan krijgen in de praktijk, wat de afwegingen en de gevolgen hiervoor kunnen zijn. Hoofdstuk 3 geeft de inventarisatie weer van de reeds gevolgde procedures. Hoofdstuk 4 gaat in op de keuzemogelijkheden en in hoofdstuk 5 staan we stil bij de relatie met verplichte participatie. Tot slot wordt in hoofdstuk 6 de kanttekeningen beschreven. Aanleiding (2) Het omgevingsplan is de opvolger van de huidige bestemmingsplannen en bevat de gemeentelijke regels over de 1

fysieke leefomgeving. Het vaststellen van het omgevingsplan is een bevoegdheid van uw raad. Een aantal wijzigingen van het omgevingsplan kunnen gedelegeerd worden aan ons college. Dit leidt tot een kortere proceduretijd voor initiatiefnemers en het verlaagt de druk op uw vergaderagenda. Dit is een mogelijkheid die we in de huidige situatie ook kennen met het opnemen van wijzigingsbevoegdheden in een bestemmingsplan. Op grond van artikel 2.8 Omgevingswet kunt u een delegatiebesluit nemen om de bevoegdheid tot het wijzigen van delen van het omgevingsplan te delegeren aan het college. Deze mogelijkheid biedt ruimte voor toedeling van bevoegdheden op maat, het behouden van huidige gedelegeerde bevoegdheden en het administratief en technisch wijzigen van het omgevingsplan door het college. De huidige wijzigingsbevoegdheden waarover uw raad al een besluit heeft genomen bij het vaststellen van de verschillende bestemmingsplannen, gaan niet van rechtswege over bij inwerkingtreden van de Omgevingswet. Effect

Met het bepalen van de buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarvoor adviesrecht geldt, treedt u voor de vergunningverlening op als adviseur van het college. Het advies dat u geeft is bindend. Argumenten

1.

2.

3.

De relatie tussen gemeenteraad en college ontwikkelt zich verder richting een kaderstellende en controlerende gemeenteraad en een uitvoerend college. De Omgevingsvisie en het daarmee samenhangende Omgevingsplan zijn de uitingen van het kader en de bevoegdheid van uw raad. Dit draagt bij aan een inzichtelijker, sneller en (samen met participatie) een kwalitatief beter besluitvormingsproces. Onder de huidige wetgeving kunnen wij uitsluitend een omgevingsvergunning uitgebreide procedure voor een initiatief of (bouw)plan dat in strijd is met het bestemmingsplan verlenen met instemming van uw raad. Niet elk initiatief wordt nu aan u voorgelegd. Daarvoor hebt u categorieën van gevallen aangewezen waarvoor een ‘verklaring van geen bedenkingen’ (vvgb) niet is vereist. Deze lijst is door u op 27 september 2010 vastgesteld. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt de vvgb en komt er een verzwaard, bindend adviesrecht voor in de plaats. In tegenstelling tot de regeling verklaring van geen bedenkingen geldt dus niet dat er in alle gevallen advies aan de gemeenteraad moet worden gevraagd. Onder de Omgevingswet wijst u juist specifieke gevallen aan waarbij u als adviseur optreedt. U geeft alleen advies over dié OPA’s, waarvan u heeft vastgelegd van het adviesrecht gebruik te willen maken. Als u een negatief advies geeft, dan mogen wij de Omgevingsvergunning niet verlenen.

Deze wijziging valt samen met de verplichting onder de Omgevingswet om alle vergunningaanvragen binnen 8 weken te behandelen, omdat de Omgevingswet als doel heeft om besluitvorming over initiatieven sneller en overzichtelijker te laten verlopen. Afwegingen De afwegingen om tot een genuanceerde beslissing te komen worden hierna weergegeven. Er zijn voor de gemeente verschillende afwegingen om al dan niet gevallen aan te wijzen voor verzwaard adviesrecht. De vier meest relevante afwegingen lichten we hieronder toe. Het gaat om: A. de rol van de gemeenteraad; B. de werkdruk van de organisatie en de gemeenteraad; C. de beslistermijn van vergunningaanvragen onder de Omgevingswet; D. de overgang van omgevingsplan van rechtswege naar volwaardig omgevingsplan. Ad A. Rol van de raad Onder de Omgevingswet wordt u nadrukkelijker belast met de hoofdlijnen en het toezicht op het beleidsproces. Dit in tegenstelling tot ons college omdat wij juist meer bevoegdheden krijgen bij de uitvoering van het beleid. Deze algemene veranderde rolverdeling tussen uw raad en ons college die de Omgevingswet met zich meebrengt, laat meteen doorschemeren wat de gedachte is van de Omgevingswet over de rol van de gemeenteraad. Vanuit de gedachte van de Omgevingswet moet uw raad zich focussen op het proces van visievorming en kaderstelling enerzijds en controle en verantwoording anderzijds.

Deze focus staat uiteraard op gespannen voet met uw rol als volksvertegenwoordiger. U blijft namelijk ook de rol vervullen waarbij een stem wordt 2

gegeven aan opvattingen die op dat moment in de samenleving naar voren komen. Of u de bevoegdheid heeft of niet, inwoners zullen raadsleden aanspreken op punten waar actie verwacht wordt. Deze verbinding tussen raad en maatschappij blijft ook onder de Omgevingswet vragen om een afweging en balans tussen politieke en bestuurlijke belangen. Met het oog op deze afweging en balans is het van belang dat u kijkt naar wat echt belangrijk is. Dit kan dan vervolgens vastgelegd worden in de Omgevingsvisie en – in het verlengde daarvan – het Omgevingsplan. Toepassing van zoiets als het verzwaard adviesrecht moet daarbij naar ons inzicht een secundaire rol spelen. Daaruit vloeit voort dat het verzwaard adviesrecht alleen daar toegepast wordt waar uw advies een toegevoegde waarde kan bieden, bijvoorbeeld bij initiatieven met een significante omvang of van een bepaalde aard. Door het aanwijzen van bepaalde activiteiten sluit u verder aan bij de visievormende en kaderstellende rol die de Omgevingswet voor ogen heeft, aangezien aan de voorkant visie en kaders worden gegeven op bepaalde onderdelen. Feitelijk geldt het bovenstaande ook voor het delegatiebesluit. Op grond daarvan geeft u ons college de bevoegdheid om delen van het Omgevingsplan te wijzigen.

Wij spreken hierbij uit dat wij u zullen informeren over wijzigingen die dan weliswaar onder onze bevoegdheid vallen, maar tegelijkertijd een bepaalde impact hebben waar u mee bekend moet zijn. Kiest u voor een beperkte delegatie van bevoegdheden betekent dat a. uitvoering van de Omgevingswet niet overeenkomstig haar doelstelling wordt uitgevoerd (raad stelt kaders, college voert uit), b. er geen sprake zal zijn van een eenvoudigere en snellere aanvraagprocedure en c. u zich als raad onnodig zwaarder belast. Ad B. Werkdruk Een ander belangrijk argument voor het aanwijzen van gevallen voor verzwaard adviesrecht is de werkdruk van zowel u als raad als voor de organisatie. Wanneer de raad (te)veel gevallen aanwijst ten aanzien van het verzwaard adviesrecht, moet aan u advies gevraagd worden en moet u dus over al die gevallen adviseren. Onvoldoende afweging en inkadering van soorten gevallen kan dan leiden tot een onwerkbare werkdruk voor zowel u als de organisatie. Ook op dit punt is het zeker van belang dat u het verzwaard adviesrecht alleen daar toepast waar het significante toegevoegde meerwaarde kan bieden. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan initiatieven die bij opstellen en vaststellen van beleid en regels nog niet in overweging zijn genomen. Advies vanuit uw raad heeft dan een significante meerwaarde. Ad C.

Beslistermijn Het aanwijzen van gevallen voor verzwaard adviesrecht heeft ook invloed op de beslistermijn voor omgevingsvergunningaanvragen. Onder de Omgevingswet is de reguliere procedure het uitgangspunt van de beslistermijn. Dat wil zeggen dat op vrijwel alle omgevingsvergunningaanvragen binnen de reguliere termijn van 8 weken besloten moet worden. Deze termijn is slechts eenmalig met maximaal 6 weken te verlengen. Toepassing van de uitgebreide procedure (=buitenplanse afwijking), waarvoor de beslistermijn 6 maanden bedraagt, is onder de Omgevingswet een uitzondering. Slechts in specifieke gevallen geldt de uitgebreide procedure (Het gaat in ieder geval om de gevallen zoals genoemd in artikel 10.24 van het Omgevingsbesluit, de gevallen zoals bedoeld in artikel 16.65, lid 1 onder b van de Omgevingswet, en de gevallen zoals aangewezen met behulp van artikel 16.62, lid 3 en artikel 16.65, lid 4 van de Omgevingswet). Doordat de reguliere termijn het uitgangspunt wordt bij omgevingsvergunningaanvragen is het van groot belang dat de werkprocessen binnen die termijn zo efficiënt en effectief mogelijk worden ingestoken. Binnen de termijn dient genoeg ruimte te worden gecreëerd voor toepassing van het verzwaard adviesrecht. Het is dan ook van groot belang dat niet (te) veel gevallen worden aangewezen voor verzwaard adviesrecht.

Net als bij de veranderde rol van de raad en de mogelijke werkdruk voor de raad, is het in dit kader tevens van belang dat de raad het verzwaard adviesrecht alleen daar toepast waar het significante toegevoegde meerwaarde kan bieden.

3

Gevolgen 1. Wanneer u geen initiatieven benoemd waarvoor u gebruik wil maken van het adviesrecht, dan hoeft ons college niet naar uw raad voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en dus voor activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. 2. Wanneer u (te)veel initiatieven benoemd waarvoor advies moet worden gegeven, is er een reëel risico dat het vergunningverleningsproces vastloopt. 3.Wanneer u gebruik maakt van het adviesrecht en initiatieven benoemd waarvoor u advies uit wil brengen, is het wenselijk dat gekeken wordt naar uw vergadercyclus om te kunnen voldoen aan het behalen van de termijn van acht weken (+ zes in uitzonderlijke gevallen). Het aantal raadsvergaderingen dat nu wordt belegd zal dan onvoldoende zijn. 4.Bij niet tijdig beslissen wordt de vergunning niet meer van rechtswege verleend, maar kan wel een dwangsom worden verbeurd. Kanttekeningen

1.

2.

3.

Door een besluit over het adviesrecht (en over verplichte participatie) te nemen, geeft u concreet invulling aan een aantal zaken die nog nader uitgewerkt zullen worden in zowel de Omgevingsvisie als in het Omgevingsplan. Daarmee kiest u door het nemen van dit besluit al voor een bepaalde richting. Ook heeft uw besluit direct effect op de bedrijfsvoering. Dit zal vooral bestaan uit de hoeveelheid werk die zowel in de politieke als in de ambtelijke organisatie verzet moet worden om binnen de termijn van 8 weken een Omgevingsvergunning te verlenen. Hoe meer categorieën u wil voorzien van advies, hoe meer werk dit betekent. Daarbij wordt wel opgemerkt dat, omdat strijd met de beoordelingsregels van een Omgevingsplan een buitenplanse omgevingsactiviteit betekent, de wijze waarop het omgevingsplan wordt ingericht (soepel of streng) direct van invloed is op het aantal buitenplanse omgevingsactiviteiten. Het adviesrecht hangt daarom nauw samen met de invulling van het omgevingsplan. Vanaf 1 juli 2022 gaan de huidige bestemmingsplannen op in het “tijdelijk omgevingsplan”. Dit betreft een beleidsneutrale overgang met de toevoeging van de zogenoemde bruidsschat. Deze bruidsschat bevat een aantal regels die vanuit het Rijk worden overgedragen aan de gemeenten. Na 1 juli 2022 heeft de gemeente tot 2029 de tijd om een volledig nieuw omgevingsplan uit te werken.

Financiën

Wat mag het kosten? n.v.t. Hoe gaan we dat financieren? n.v.t. Zijn er significante gevolgen or het weerstandsvermogen? n.v.t.

Duurzaamheid

n.v.t. Communicatie en participatie

De gemeenteraad van Middelburg neemt een besluit over het adviesrecht met betrekking tot de Omgevingswet. De gemeenteraad stelt activiteiten vast waarvoor het college van Burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad advies moet vragen. Dat advies is bindend wat betekent dat het college daar niet van af mag wijken. Daarnaast neemt de gemeenteraad op grond van artikel 2.8 Omgevingswet een delegatiebesluit om de bevoegdheid tot het wijzigen van delen van het omgevingsplan te delegeren aan het college. Deze mogelijkheid biedt ruimte voor 4

toedeling van bevoegdheden op maat, het behouden van huidige gedelegeerde bevoegdheden en het administratief en technisch wijzigen van het omgevingsplan door het college. Uitvoering

Bij dit voorstel zijn concept besluiten opgenomen. Inwerkingtreding is op de datum dat de Omgevingswet in werking treedt

Advies ingewonnen bij adviesorgaan?

n.v.t. Bijlagen

1. Adviesrecht en verplichte participatie onder de Omgevingswet dd. 06-10-2021; 2. Lijst van buitenplanse omgevingsactiviteiten waarvoor advies met instemming van de raad nodig is en waarvoor verplichte participatie geldt; 3. Lijst met categorieën van gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen benodigd dd. 27-09-2010; 4. Raadsbesluit adviesrecht en verplichte participatie; 5. Concept delegatiebesluit Omgevingsplan; 6. Wijzigings- en uitwerkingsbevoegdheden.

Middelburg, 16 november 2021 Burgemeester en wethouders van Middelburg de secretaris,

mr. A. van den Brink de burgemeester,

mr. H.M. Bergmann

5