22-002 Bijlage 1. Ingekomen stukken - MZ
Tekst van het document
Ingekomen stukken Commissie
Commissie Maatschappelijke Zaken
raadsvergadering
27 januari 2022
datum brief
23-12-2021
onderwerp
295. Brief aan raden met Onderzoeksopzet
ingekomen stuk
295. Brief aan raden met Onderzoeksopzet
categorie
Organisatie
afdeling
Samenleving
afzender
Begeleidingscommissie Rekenkameronderzoek Intervence
advies
Voor kennisgeving aannemen
Commissie
Commissie Maatschappelijke Zaken
raadsvergadering
27 januari 2022
datum brief
22-12-2021
onderwerp
294. Motie Borstonderzoek
ingekomen stuk
294. Motie Borstonderzoek
categorie
Organisatie
afdeling
Samenleving
afzender
Gemeente hof van Twente
advies
Voor kennisgeving aannemen
Commissie
Commissie Maatschappelijke Zaken
raadsvergadering
27 januari 2022
datum brief
07-12-2021
onderwerp
288. Handvatten Wereld van Aandacht
ingekomen stuk
288. Handvatten Wereld van Aandacht
categorie
Organisatie
afdeling
Samenleving
afzender
Stichting Het Vergeten Kind
advies
Voor kennisgeving aannemen
Bijlagen: 288 Deel 1 Wereld van Aandacht het hier en nu
288 Deel 2 Wereld van aandacht het daar en dan
Commissie
Commissie Maatschappelijke Zaken
raadsvergadering
27 januari 2022
datum brief
07-12-2021
onderwerp
286. Brief Stichting EHS aan Gemeenten 6 dec 2021
ingekomen stuk
286. Brief Stichting EHS aan Gemeenten 6 dec 2021
categorie
Organisatie
afdeling
Leefomgeving
afzender
Stichting Elektrohypersensitiviteit
advies
Voor kennisgeving aannemen
Commissie
Commissie Maatschappelijke Zaken
raadsvergadering
16 december 2021
datum brief
29-11-2021
onderwerp
284. Advies Sociale Cliëntenraad Walcheren - Implementatieplan Orionis Walcheren aan gemeenteraden
ingekomen stuk
284. Advies Sociale Cliëntenraad Walcheren - Implementatieplan Orionis Walcheren aan gemeenteraden
categorie
Organisatie
afdeling
Samenleving
afzender
SCW
advies
Voor kennisgeving aannemen
Begeleidingscommissie Rekenkameronderzoek Intervence Aan: de Raden (via de griffiers) van de gemeenten die vertegenwoordigd zijn in de Begeleidingscommissie Rekenkameronderzoek Intervence (BRI) Onderwerp: Onderzoeksopzet Rekenkameronderzoek Intervence Kenmerk: BRI20211223-1 Goes, 23 december 2021 Geachte raadsleden, Zoals u wellicht bekend is, laten de gezamenlijke rekenkamer(commissie)s van Borsele, Goes, Hulst, Kapelle, Middelburg, Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland, Sluis, Tholen, Veere en Vlissingen onderzoek doen naar de voorbereiding en de besluitvorming over de beëindiging van de inkooprelatie tussen de Bestuurscommissie (GGD Zeeland) en jeugdzorgorganisatie Intervence. Alle deelnemende gemeenten zijn vertegenwoordigd in de Begeleidingscommissie Rekenkameronderzoek Intervence (BRI). Op 1 november 2021 vond de eerste vergadering van de BRI plaats. Na die eerste vergadering zijn we voortvarend te werk gegaan, met als resultaat dat we op 20 december 2021 aan het bestuurskundig onderzoeksbureau Partners+Pröpper de opdracht hebben kunnen verlenen om het onderzoek uit te voeren. Partners+Pröpper is gevestigd in Noordwijk en heeft zeer ruime ervaring met beleidsevaluatie en rekenkameronderzoek. Door middel van deze brief informeren we u over de opzet van het onderzoek.
De centrale vraagstelling voor het onderzoek luidt als volgt: > Hoe is de voorbereiding van en de besluitvorming over de beëindiging van de inkooprelatie tussen de Bestuurscommissie en Intervence verlopen en hoe verhoudt dit handelen zich tot de kaderstellende en controlerende rollen van de gemeenteraden? > In hoeverre is het handelen van de Bestuurscommissie in dezen doeltreffend en doelmatig geweest? De uitwerking van de deelvragen vindt u in Bijlage 1. Het onderzoek is opgebouwd langs de volgende stappen: 1
Een historische reconstructie van het proces van voorbereiding en besluitvorming over de beëindiging van de inkooprelatie tussen de Bestuurscommissie en Intervence. Dit op basis van een dossierstudie van relevante stukken in de aanloop naar de voorbereiding, de voorbereiding tot aan de afmelding. Het gaat daarbij niet alleen om het moment van besluitvorming, maar dus ook om het bestuurlijke proces wat daaraan vooraf ging en de aanleiding om dit te doen.
2
Met de historische reconstructie wordt het gehele proces in beeld gebracht. Voor de verdieping zullen zogenaamde ‘cruciale momenten van (her)overweging’ in dat proces worden gemarkeerd. De verdieping zal zich concentreren op deze momenten waardoor focus ontstaat in het onderzoek. Er is sprake van een cruciaal moment van (her)overweging als: • Er zich mogelijkheden van versnelling aandienen bij gewijzigde politieke kaders;
Begeleidingscommissie Rekenkameronderzoek Intervence • Er nieuwe omstandigheden zijn, bijvoorbeeld andere belangen komen op, die om heroverweging vragen; • Er zich grote (financiële) kansen of risico’s aandienen; • De dan geldende politieke kaders knellend blijken en voortgang belemmeren; • Beoogde resultaten uitblijven of er averechtse (neven)effecten ontstaan; • De uitvoering hapert of mislukt en/of de planning niet wordt gehaald. 3
Via verdiepende gespreken wordt de feitelijke praktijk in beeld gebracht: de rol en positie van de raden, de colleges en de Bestuurscommissie op de cruciale momenten, het samenspel tussen de raden en colleges en de interactie met Bestuurscommissie.
4
Uit 1 t/m 3 volgen conclusies en aanbevelingen.
De planning is in hoofdlijnen als volgt: Activiteiten
Dec
Jan
Febr
Mrt
April
Mei
Juni
Fase 1: Inventarisatie Startgesprek met BRI 22/12/2021 Fase 2: Verdieping Fase 3: Verslaglegging
Ambtelijk contactpersoon voor het onderzoek is de secretaris van de BRI, Frans de Kok (f.de.kok@goes.nl). Inhoudelijke vragen over het onderzoek kunt u stellen aan de voorzitter van de BRI, Dick van de Merwe (dwvdmerwe@zeelandnet.nl). Wij hopen u op deze manier voldoende te hebben geïnformeerd. NB In de brief van 26 oktober 2021 bent u door de voorzitter van de Bestuurscommissie Jeugd geïnformeerd over een te organiseren reflectiesessie. Deze staat los van dit Rekenkameronderzoek. Hoogachtend, Namens de Begeleidingscommissie Rekenkameronderzoek Intervence,
Frans de Kok, Secretaris BRI Raadsadviseur gemeenteraad Goes
Dick van de Merwe, Voorzitter BRI Voorzitter Rekenkamercommissie Goes
Begeleidingscommissie Rekenkameronderzoek Intervence
Bijlage 1. Deelvragen Rekenkameronderzoek Intervence INVENTARISATIE: BESTUURLIJKE CONTEXT 1 Wat is de bestuurlijke context waarbinnen de beëindiging van de inkooprelatie kan worden geduid? > Welke afspraken golden tussen de gemeentebesturen (colleges), de Bestuurscommissie en Intervence in het algemeen, en welke afspraken golden tussen de raden en colleges inzake kaders, mandatering, wijze van gemeentelijke besluitvorming en informatievoorziening (actief en passief)? > In het bijzonder: welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden heeft de Bestuurscommissie als het gaat om het aangaan en beëindigen van inkooprelaties met zorgaanbieders? > In het bijzonder: hebben de gemeenteraden kaderstellende en controlerende rollen als het gaat om het aangaan en beëindigen van inkooprelaties door de Bestuurscommissie met zorgaanbieders en zo ja, hoe laten die rollen zich dan omschrijven? PROCESRECONSTRUCTIE
2
Welke relevante feiten kunnen worden geïdentificeerd in het proces van voorbereiding en besluitvorming voor beëindiging van de inkooprelatie? > Wat was de aanleiding tot de voorbereiding van de besluitvorming over de beëindiging van de inkooprelatie tussen de Bestuurscommissie en Intervence? > Wat was de doelstelling die men voor ogen had met de beëindiging van de inkooprelatie tussen de Bestuurscommissie en Intervence? > Hoe is de voorbereiding van en besluitvorming over de beëindiging van de inkooprelatie tussen de Bestuurscommissie en Intervence verlopen? > Wat zijn daarbij, en daarna, cruciale momenten van (her)overweging? > Hoe is op die momenten invulling gegeven aan de afspraken die gelden tussen de raden en de colleges inzake kaders, mandatering, wijze van gemeentelijke besluitvorming en informatievoorziening (actief en passief)? > Hoe verhoudt zich op die momenten het verloop van de voorbereiding van en besluitvorming over de beëindiging van de inkooprelatie tussen de Bestuurscommissie en Intervence tot de kaderstellende en controlerende rollen van de raden?
3
Hoe was het samenspel tussen de raden en de colleges gedurende het proces en, in het bijzonder met betrekking tot de cruciale momenten van (her)overweging? > Hoe zijn de raden door de colleges in positie gebracht? > Hoe was de informatievoorziening richting de raden? > Hoe hebben de raden hun kaderstellende en controlerende rol ingevuld?
LESSEN 4 Zijn er verbeterpunten aan te wijzen en zo ja, welke zijn dit? 5 Wat zijn aanbevelingen die het samenspel tussen de raden en de colleges kunnen verbeteren?
Motie Onderwerp
Borstonderzoek
Datum
23 november 2021
Registratienummer
210652
De raad van de gemeente Hof van Twente in vergadering bijeen op 23 november 2021; gelet op artikel 34 van het Reglement van Orde voor de vergaderingen van de gemeenteraad; gehoord de beraadslagingen; constaterende dat: De staatssecretaris voor Volksgezondheid heeft besloten het tijdsinterval voor periodiek borstonderzoek voor vrouwen tijdelijk te verlengen van tweejaarlijks naar driejaarlijks; Als reden hiervoor is vermeld dat het momenteel en de komende drie jaar niet mogelijk is landelijk beleid, consequent aan de termijn van twee jaar te voldoen; Het hier weliswaar gaat om landelijk beleid, maar dat ook de raden als primaire volksvertegenwoordiging op het terrein van volksgezondheid een belangrijke rol hebben en een politieke signaalfunctie; overwegende dat: Deze maatregel op korte en lange termijn leidt tot verslechtering van deze uiterst belangrijke preventieve voorziening; Ongeveer 1 miljoen vrouwen vanaf vijftig jaar in Nederland van deze preventie gebruik maken; In Nederland 1 op de 7 vrouwen borstkanker krijgen en dat het bevolkingsonderzoek is bedoeld om borstkanker zo vroeg mogelijk te ontdekken, zodat de kans op succesvolle behandeling groter en wellicht minder ingrijpend is;
vraagt het college om: 1. Aan de demissionaire staatssecretaris, door toezending van deze motie, kenbaar te maken dat de raad van mening is dat de genomen maatregel ongewenst en onverantwoord is en er daarom bij de demissionaire staatssecretaris op aandringt de maatregel in te trekken en er alles aan te doen om de tweejarentermijn zo consequent mogelijk toe te passen. 2. Deze motie ter kennis te brengen van de gemeenteraden in Nederland en de leden van de 2e Kamer. en gaat over tot de orde van de dag. Ingediend door: PvdA Wg. A. Sligman
Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van de raad van de gemeente Hof van Twente d.d. 23 november 2021
De raad van Hof van Twente, De griffier,
de voorzitter,
mr. A. Venema
drs. H.A.M. Nauta-van Moorsel MPM
Utrecht, 3 december 2021
Jeugdhulp. Het moet anders, maar hoe? Woensdag 16 maart 2022. Het is een datum die waarschijnlijk met een rode cirkel gemarkeerd staat in uw agenda; de gemeenteraadsverkiezingen. Het lijkt voor menigeen nog ver weg, maar u bent waarschijnlijk in volle voorbereiding. Het moet anders, maar hoe? Een van de zaken die uw directe aandacht zal vragen na die datum is de jeugdhulp en hoe u hier op lokaal en regionaal niveau vorm aan geeft. Een kleine blik op recente cijfers maakt duidelijk dat de nood hoog is. In 2020 maakte ruim 400.000 kinderen gebruik van jeugdhulp. Dat is ruim 12% van alle minderjarigen. Wanneer een kind door omstandigheden écht niet meer thuis kan wonen, dan krijgt een kind vaak te maken met meerdere woonplekken. Uit ons onderzoek bleek: gemiddeld maar liefst vijf doorplaatsingen. Daarnaast is de wachttijd voor jeugdhulp op dit moment gemiddeld 44 weken. Door de coronapandemie worden de wachtlijsten alleen maar langer. Dit alles is helaas niet nieuw, maar een beeld dat al jaren bestaat. Het moet anders, maar vooral beter en niet duurder. Daar zijn we het allemaal wel over eens, maar hoe dan? Om deze kloof tussen weten en doen te overbruggen hebben wij – als Stichting Het Vergeten Kind – de Wereld van Aandacht ontwikkeld.
De Wereld van Aandacht De Wereld van Aandacht -die u in de bijlage vindt- is een toekomstperspectief, dat wij hebben opgesteld als inspiratie voor de transformatie van de Jeugdhulp. Door verbeeldingskracht te combineren met trends, ontwikkelingen, literatuuronderzoek, ideeën en adviezen van (ervarings)deskundigen, kennisinstituten en baanbrekers, hebben wij een nieuwe wereld gecreëerd, die wij onze jeugdigen en hun omgeving gunnen. Een betere wereld voor jeugdigen, waarin elk kind in Nederland zich gehoord en gezien voelt, op een veilige plek woont en zich positief kan ontwikkelen, zodat het zijn/haar eigen plek vindt in de maatschappij. Afgelopen dinsdag, 30 november, is de Wereld van Aandacht overhandigd aan Leonard Geluk, Algemeen Directeur VNG, en aan Marieke Pondman, plaatsvervangend directeur bij de directie Jeugd van VWS. Leonard Geluk heeft hier het volgende over gezegd: “Wij onderschrijven dit inhoudelijke appèl. De VNG staat ook voor een betere wereld voor jeugdigen. De Wereld van Aandacht biedt een concreet toekomstperspectief op de jeugdzorg vanuit de inhoud.
De lessen hieruit willen wij betrekken bij de totstandkoming van de Hervormingsagenda.” Dromen is mooi, maar wat kunt u concreet doen? Op basis van de Wereld van Aandacht hebben wij een viertal beknopte handvatten voor u opgesteld, waarmee u eenvoudig en handzaam kunt zien, wat u -vanuit uw rol als gemeenteraadslid of (toekomstig) wethouder- kunt doen als u straks na de verkiezingen de koers voor de komende jaren gaat vastleggen voor uw gemeente.
Handvat 1: Actie: Hoe:
Waar: Handvat 2: Actie : Hoe:
Waar: Handvat 3: Actie: Hoe:
Waar:
Thuis voelen doe je op een plek waar er aandacht voor elkaar is. Versterk de pedagogische omgeving en werk samen aan een “klimaat van aandacht” Door gerichte activiteiten zoals oudercursussen, ontmoetingsplekken, pedagogische cursussen voor vrijwilligers en te sturen op samenwerking tussen scholen, jeugdgezondheidszorg en jeugdhulp versterken en werken we aan het klimaat van aandacht in onze wijken en buurten. Zo ontstaat een omgeving waar we aandacht hebben voor elkaar. Daar bieden ouders elkaar een luisterend oor, geven advies of bieden elkaar concrete steun. Daar zijn alle kinderen welkom op de school in de wijk en is écht passend onderwijs mogelijk door kleinere klassen en goed gefaciliteerde leraren. En ook in de vrije tijd op de club of vereniging kunnen alle kinderen meedoen. Coaches en begeleiders zien niet “die lastige jongere”, maar focussen op de kwaliteiten en talenten van de individuele kinderen. En weten ook hoe ze dat kunnen doen. En dat alles wordt ondersteund door een actief armoedebeleid, zodat er geen (financiële) belemmeringen zijn voor een lidmaatschap.
Wereld van Aandacht- Daar en dan, deel 2 Hoofdstuk 6: Sociaal, bladzijde 18 & 19 Hulp vragen doe je aan mensen die je kent en vertrouwt Vereenvoudig de weg naar hulp via de huisarts, een vertrouwd gezicht in de wijk Wij stellen voor de weg naar hulp (de toegang) eenvoudiger vorm te geven via een plek die mensen kennen en vertrouwen. De huisartsenpraktijk is zo’n logische en vertrouwde plek voor gezinnen om (hulp)vragen te stellen. Door deze te versterken met een holistisch, hoogopgeleide jeugd- en gezinsspecialist kan samen met het gezin de tijd worden genomen om hun vraag te onderzoeken. Kinderen, jongeren en ouders geven niet alleen aan wat voor hen belangrijk is, maar zij beslissen ook mee in de gezinszorg die zij krijgen. Door samen de (hulp)vraag op een hoogwaardige wijze onderzoeken, wordt de inzet van onzinnige zorg en onnodige wisselingen van hulpverlener voorkomen. Wereld van Aandacht - Daar en dan, deel 2 Hoofdstuk 6: Sociaal, bladzijde 19 & 20 Geen jeugdhulp, maar gezinszorg De hulp is niet alleen gericht op het kind of de jongere, maar juist op het gezin en hun omgeving Bijzonder gedrag van een kind of jongere komt vaak voort uit de interacties in het gezin en zijn omgeving.
Chronische stress kan bijvoorbeeld ontstaan uit het opgroeien in kwetsbare en traumatische omstandigheden: depressies, stress of verslavingen bij ouders, vechtscheidingen of situaties van bestaansonzekerheid. De hulp moet zich dan ook niet alleen richten op het bijzondere gedrag van het kind of de jongere, maar juist op de gehele omgeving. Dat noemen we gezinszorg. Als er voor langere tijd meerdere vormen van ondersteuning nodig zijn, kan een gezinswerker hier het gezin bij begeleiden. Hierbij wordt samengewerkt met de jeugdigen, ouders en hun omgeving. Samen wordt tot besluiten gekomen. Daarbij wordt altijd uitgegaan van het versterken en opbouwen van een sociaal netwerk: mensen die er vrijwillig en onbetaald zijn ook na een eventueel (hulp)traject. Om dit te kunnen bereiken worden wisselingen van hulpverleners vermeden, zodat er continuïteit, verbinding, contact en vertrouwen kan ontstaan. Hierdoor voelen de professionals “dichtbij”, kan er een gelijkwaardige relatie ontstaan en krijgen kinderen en jongeren het gevoel dat er wordt geloofd in hun kwaliteiten en toekomst. Wereld van Aandacht - Daar en dan, deel 2 Hoofdstuk 2: Filosofie + Hoofdstuk 4: Economie
Handvat 4: Actie: Hoe:
Waar:
Wonen doe je op een plek die je thuis kunt noemen Kleinschalig wonen in de eigen gemeente/ wijk actief mogelijk maken Wanneer kinderen en jongeren pedagogische hulp nodig hebben en écht (tijdelijk) niet thuis en ook niet bij familie terecht kunnen, stellen wij voor dat ze blijven wonen in de eigen vertrouwde omgeving op een plek dichtbij huis. Zo hoeven ze geen afscheid te nemen van familie, vrienden, de leraar en andere vertrouwde gezichten. Wij investeren daarom in voldoende pleeggezinnen, gezinshuizen en kleinschalige, warme en sfeervolle woonvoorzieningen in de wijk. En afhankelijk van de situatie van het kind, wordt bepaald waar het kind het beste kan wonen. Grootschalige kille woonplekken met hufterproof meubilair en strikte hygiëne protocollen zijn dus niet meer aan de orde. Dit is geen utopisch beeld, maar haalbaar, zoals al is aangetoond in enkele innovatieve projecten. Wereld van Aandacht - Daar en dan, deel 2 Hoofdstuk 7: Ruimte, bladzijde 22 + 23:
Tot slot We nodigen u graag uit om de Wereld van Aandacht in zijn geheel te lezen en geïnspireerd te raken voor een toekomst die we samen kunnen maken. Mocht u meer willen weten over de handvatten die we beschreven hebben of bent u op zoek naar concrete instrumenten om deze vorm te geven, neem dan contact met ons op via wereldvanaandacht@hetvergetenkind.nl
Over Stichting Het Vergeten Kind Stichting Het Vergeten Kind heeft als doel ervoor te zorgen dat alle kinderen zich gehoord en gezien voelen, zij op een veilige en stabiele plek wonen en zich positief kunnen ontwikkelen, ook als ze door omstandigheden tijdelijk niet thuis kunnen wonen. Opdat ze hun eigen plek vinden in de maatschappij. Om onze missie te realiseren en kinderen nu, maar ook structureel te helpen, ontwikkelen wij impactvolle programma’s en campagnes die ervoor zorgen dat kwetsbare kinderen niet vergeten worden en mee kunnen doen.
WERELD VAN AANDACHT De wereld van het ‘hier en nu’ (deel 1)
Geschreven door Femke van Abeelen van Planet F in opdracht van Stichting Het Vergeten Kind - Juni 2021
INHOUDSOPGAVE Inleiding
3
DEEL 1: DE WERELD VAN HET ‘HIER EN NU’
4
1. Alles begint bij het vorige
4
2. Filosofie
6
3. Politiek
8
4. Economie
14
5. Wetenschap en technologie
20
6. Sociaal
26
7. Ruimte
36
8. Artistiek
38
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
2
INLEIDING Dé wereld bestaat niet. Iedere dag weer interpreteren we vanuit verschillende overtuigingen en ervaringen wat we waarnemen. En die waarneming wordt ook weer bepaald door hetgeen ons bezighoudt. We ‘zien’ dus maar een klein deel dat ons interesseert. We ervaren de wereld zoals we zélf zijn, doen en denken. Wij creëren zo ons eigen universum. Je zou ook kunnen zeggen: datgene waar wij ons op richten, is onze wereld. En daarin zit een grote kracht, want in de wereld van nu zit die van morgen al opgesloten. Door ons een nieuwe wereld voor te stellen, kunnen we onze eigen wereld anders zien. Niet voor niets zegt een oud Japans spreek woord: ‘Voor wie een hamer heeft, is alles een spijker’. Met het idee van morgen in ons hoofd, gaan we ons op andere dingen richten, andere zaken zien, anders doen en andere patronen vormgeven. We gaan op weg van het ‘hier en nu’ naar het ‘daar en dan’.
Whitepaper De Wereld van Aandacht Dit whitepaper ‘De Wereld van Aandacht’ is opgesteld in opdracht van Stichting Het Vergeten Kind en bestaat uit twee delen; de wereld van het ‘hier en nu’ en de wereld van het ‘daar en dan’. Dit eerste deel is een wereld van de jeugdhulp anno 2021, het ‘hier en nu’. Op basis van onder andere uitgebreid literatuuronderzoek wordt het systeem dat we jeugdhulp noemen ontrafeld. Aan de hand van zeven dimensies wordt een schets gemaakt van opvallende patronen, systeemeigenschappen en de dynamiek van een sector die een eigen geschiedenis kent. Het doel van dit deel is niet om compleet te zijn, noch om nieuwe bijdragen te leveren aan de wijdvertakte maatschappelijke discussie over de sector. Het doel van het ‘hier en nu’ is om waar te nemen, te observeren en de samenhang in de wijde wereld te zien. Het is niet bedoeld om te oordelen of te beoordelen. Het is een hulpmiddel om voorbij de grenzen van een domein te kijken, voorbij de beleefde hinderpalen in een systeem. Een hulpmiddel om – in het tweede deel van het whitepaper – op een holistische wijze te kunnen vooruitkijken naar een andere wereld in de toekomst; de wereld van het ‘daar en dan’.
Dat is namelijk het uiteindelijke reisdoel: een betere wereld voor jeugdigen, waarin elk kind zich gehoord en gezien voelt, op een veilige plek woont en zich positief kan ontwikkelen, zodat het zijn/haar eigen plek vindt in de maatschappij.
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
3
DEEL EEN: DE WERELD VAN HET HIER EN NU 1. Alles begint bij het vorige In maatschappelijke en politieke discussies over hulp aan jeugdigen wordt vaak gesteld dat deze gekenmerkt wordt door ‘veel versnippering en coördinatieproblemen’, ‘coördinatie tussen jeugdbescherming en andere jeugdzorg slecht (is)’ en ‘er geen centraal distributiesysteem (is) voor plaatsing ... in pleeggezinnen en inrichtingen ... waardoor plaatsing ... niet af(hing) van de specifieke problematiek van het kind, maar van het aanbod aan residentiele inrichtingen en pleeggezinnen (en) financiële afwegingen ….’ 1 Hoewel de voorgaande passage voor veel mensen binnen en buiten de jeugdhulp herkenbaar zal zijn, is het wellicht een schok te constateren dat dit een analyse is van de sector van vóór de Tweede Wereldoorlog. Het legt bloot dat ons huidige systeem gebouwd is op een historie. Het toont echter ook aan dat de uitdagingen waarmee de sector kampt niet nieuw zijn. Hoe kan het zijn dat ondanks alle ogenschijnlijke veranderingen en transities de symptomen nog steeds aanwezig zijn? Het antwoord is eenvoudig. Ieder systeem is gebouwd op de restanten van het voorgaande systeem. Zowel goede als slechte elementen kunnen zo voortbestaan. Slechte elementen die wel verdwijnen, worden vaak vervangen door elementen die de balans laten doorslaan naar het tegenovergestelde.
Zeker als de kern van een probleem niet wordt doorgrond, blijken maatregelen en interventies op zijn best slechts een tijdelijke symptoombestrijding. Niet zelden levert dit vreemde, paradoxale rolopvattingen op, maar ook patronen die werkelijke verandering in de weg staan. Dat het anders moet, daarover lijkt iedereen die betrokken is in de wereld van jeugdhulp het wel met elkaar eens te zijn. Daar zit de overtuiging niet meer. De behoefte ligt wellicht meer in de hoe-vraag: hoe gaan we anders denken, doen en organiseren? Én hoe gaan we om met hetgeen we achterlaten? In de beschrijving van het hier en nu gaan we op zoek naar de onderliggende patronen en drijfveren van dat wat we tegenwoordig ‘jeugdhulp’ noemen. We zullen laten zien waar dogma’s zijn ontstaan. Niet om oplos singen te bieden, maar om ze bewust aan het licht te brengen. De analyse heeft niet tot doel politiek correct te zijn, maar om de scherpte op te zoeken. En daarmee de perceptie op de werkelijkheid te verbreden en ons klaar te maken voor de reis naar het ‘daar en dan’.
1.1. De zeven dimensies Zoals een land deel uitmaakt van een continent, een continent van een planeet en een planeet van een universum, kan een systeem nooit alleen en op zichzelf bestaan. Het maakt deel uit van een ecosysteem dat er invloed op uitoefent en dat op zijn beurt weer wordt beïnvloed door het systeem. Ter illustratie: de manier waarop we zaken organiseren, hangt af van de wijze waarop wij onze omgeving zien. In een samenleving waarin risicoreductie het hoogste goed is, zal de controle het grootst zijn.
1
Dekker, J.H.H., Jeugdzorg in Nederland, 1945-2010, Universiteit Groningen, 2012.
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
4
Om deze complexiteit in kaart te brengen, wordt de wereld van de jeugdhulp aan de hand van zeven universele dimensies in beeld gebracht. Sommige daarvan zijn sterk ontwikkeld en aanwezig, andere zijn amper zichtbaar, maar samen vormen ze de wereld van de jeugdhulp in Nederland.
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
5
2. Filosofie In de dimensie filosofie kijken we naar de dominante denkmodellen die onze samenleving, het sociale domein, en dus ook de jeugdhulp vormgeven. Het zijn deze ideeën en overtuigingen in de wereld van het ‘hier en nu’ die het ethische en morele gedrag van mensen en organisaties bepalen.
De Verlichting en de maakbaarheid van de jeugd De dominante stroming in het denken over onze samenleving en de wijze waarop we met elkaar zaken organiseren is diepgeworteld in het verlichtingsdenken van de 17e en 18e eeuw. In de Verlichting was er een sterke focus op ratio en vooruitgang: de samenleving was maakbaar en kon (en moest) verbeterd worden. Hiervoor moesten traditie en (bij)geloof plaatsmaken voor het gebruik van het verstand, de rede. En ontegen zeggelijk heeft ons dit veel gebracht. Het bracht optimisme, empirisme en rationalisme en zorgde voor grote ontwikkelingen in alle sectoren van de samenleving. Het heeft echter ook andere gevolgen; ook binnen de jeugdhulp. Georiënteerd op afwijkingen van de norm De belangrijkste is wellicht de sterke gerichtheid op problemen (deficit-denken). Op basis van een probleem, tekort en beperking kom je in aanmerking voor (jeugd)hulp. Dat is niet nieuw, maar juist een van de funda menten waarop het systeem is gebouwd. Ter illustratie: in het naoorlogse Nederland maakten de leidende vertegenwoordigers van de diverse zuilen zich zorgen over een toenemende ‘normloosheid’. Onder invloed van zaken als stijgende echtscheidingscijfers, vrouwenemancipatie en overzeese culturele uitingen begonnen de zuilen te eroderen.
Deze onrust, gevoeld in alle zuilen, leidde ertoe dat er een overheidsbeleid kwam dat gericht was op het ‘versterken’ van de geestelijke en zedelijke grondslagen van het volksleven. Het begrip ‘massajeugd’ (de voorloper van de term randgroepjongeren, straathoekjongeren, hangjongeren, etc.) werd geïntroduceerd. Deze zogenaamde ‘massajeugd’ groeide vaak op in ‘onmaatschappelijke’ gezinnen. Het heropvoeden van de jeugd werd een prioriteit in overheidsdenken. En het verzuilde systeem in de jeugdzorg omarmde dit streven, het was immers de doelgroep waar men zich al decennia op had gericht.2 En hoewel de ontzuiling in de daaropvolgende decennia in volle omvang haar beslag kreeg, veranderde de onderliggende oriëntatie niet. De jeugdhulp is een systeem dat gericht is op het opsporen en oplossen van abnormaliteiten. Abnormaliteiten die gedefinieerd worden op basis van de heersende waarden en normen. Zaken die potentieel deze balans kunnen verstoren, worden in het centrum van politieke en financiële aandacht geplaatst.
2
Dekker, J.H.H., Jeugdzorg in Nederland, 1945-2010, Universiteit Groningen, 2012
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
6
In het gehele instrumentarium van het systeem is dit terug te zien. Dat wat de jeugdige niet kan, dat wat de jeugdige mankeert in de ogen van diegene die norm stelt, dat krijgt de aandacht. De gebreken en problemen worden in het formele proces van indicatiestelling en diagnose centraal gesteld. Dit betekent dat er binnen dat formele proces te weinig – tot geen – aandacht is voor de positieve kant. Immers, te veel aandacht voor het positieve, vergroot de kans dat hulp niet wordt toegezegd of niet kan worden ingezet. Ook de woorden die in deze processen gebruikt worden, leggen de probleemoriëntatie bloot: stoornissen, gebreken, beperking, aandoeningen, risico’s, etc. Exclusief en individualistisch De probleemoriëntatie in combinatie met een gebalanceerde maatschappij, heeft ook haar uitwerking in de wijze waarop omgegaan wordt met hetgeen niet aan de ‘norm’ voldoet. Dit dient met bijzondere aandacht te worden behandeld of aangepakt. Dit heeft ertoe geleid dat Nederland een samenleving heeft die op een ‘exclusieve’ wijze ingericht. In vroegere tijden werden buiten de steden en dorpen instituten ingericht waar ‘behandeling’ mogelijk was. Zo ontstond een parallelle wereld voor mensen die niet meer mee kunnen in de normen van de samenleving. En hoewel de fysieke scheiding steeds verder wordt afgebroken, is de institutionele scheiding verre van afgebroken.
Denk hierbij alleen al aan de enorme groei van instellingen voor mensen met psychiatrische problemen, jeugdzorginstellingen, speciaal onderwijs, verpleeghuizen, sociale werkvoorzieningen en beschermd wonen. Enerzijds is deze aandacht voor mensen die niet meer mee kunnen goed, begrijpelijk én een noodzakelijke verworvenheid. Dat kan zeker niet van elk ander land in de wereld gezegd worden. Echter, is de wijze waarop we dat gedaan hebben de juiste? Kijkend naar het sociale domein bestaan er veel specialistische en categoriale voorzieningen en ook het aantal werknemers in dit domein is hoog in vergelijking met andere landen.3 Een gevolg hiervan is dat de systemische tolerantie van het ‘anders’ steeds lager wordt en met een veelvoud aan zoekende hamers zijn er veel zaken die op spijkers lijken. Door de veelheid aan hulpverleners ontstaat er een samenleving die minder begripvol, tolerant en tot op zekere hoogte zelfs handelingsonbekwaam is geworden om met het ‘anders’ om te kunnen gaan. Risico’s dienen vermeden te worden Een belangrijk laatste aspect dat voortvloeit uit de probleemoriëntatie en behoud van balansgedachte is de focus om potentiële risico’s zo vroeg mogelijk op te sporen en aan te pakken.
Op basis van wetenschappelijke inzichten (waarop in de dimensie ‘wetenschap en technologie’ nader wordt ingegaan) wordt gespeurd naar indicatoren voor potentiële deviaties in ontwikkeling en gedrag. Dit versterkt het voorgaande aspect. Als iets fout gaat, dan moet iemand daarvoor verantwoordelijk zijn of iets niet of fout gedaan hebben, zo lijkt het heersende idee. De acceptatie dat zaken soms fout kunnen gaan, is nagenoeg verdwenen. Dit aspect komt in verschillende gedaanten terug in de wereld van de jeugdhulp, zoals we zullen zien in de andere dimensies.
3
Eric Dannenberg: Eenzijdig denken loslaten (12 maart 2021) https://www.youtube.com/watch?v=AOmjcYeyktM&t=870s
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
7
3. Politiek Binnen de dimensie politiek richten we ons op machtsverhoudingen, de heersende bestuurscultuur en de governance van entiteiten.
Iedereen is de baas en dus is niemand de baas Kijkend naar machtsverhoudingen en -verdeling binnen de wereld van jeugdhulp wordt helder dat de formele en informele macht in vergaande mate is versnipperd over de verschillende betrokken actoren. Deze partijen zijn met elkaar verbonden in een web van wederzijdse afhankelijkheid. De actoren kennen daarbij bovendien elk hun eigen percepties, belangen en doelen. Welke actoren zijn dit dan?
BURGERS
MEDISCHE VERWIJZERS
MARKT
NON-PROFIT
Jeugdigen Gezinnen Ervaringsdeskundigen
Huisartsen Jeugdartsen Medische specialisten
Jeugdhulporganisaties Jeugdhulpprofessionals
Stichtingen Adviesraden Vertrouwenspersonen Cliëntondersteuners
Kennen en ondergaan de praktijk van de jeugdhulp
Verwijzen naar alle vormen van jeugdhulp
Verlenen hulp en leveren diensten in het kader van jeugdhulp
Behartigen belangen van jeugdigen en gezinnen
OVERHEID
RECHTERLIJKE MACHT
KENNISINSTITUTEN
MEDIA
Gemeenten
Kinderrechter Raad v/d Kinderbescherming Jeugdbescherming Jeugdreclassering Veilig Thuis
Universiteiten MOVISIE ZONMW
Social media Journalistiek
Systeemverantwoordelijkheid wetgevende & controlerende macht
Verantwoordelijk voor veilige opgroeisituatie voor jeugdigen
Bijhouden en vergroten van de kennisstructuur
Rijksinspecties samenwerkend toezicht jeugd
KINDEROMBUDSMAN
Informeren en berichten over maatschappelijke ontwikkelingen, controleren of autoriteiten en organisaties hun maatschappelijke verantwoordelijkheid naleven, ruimte bieden voor mening en debat, duiden en analyseren ontwikkelingen door ze te voorzien van commentaar, agenderen van onderwerpen op de maatschappelijke agenda
352 individueel verantwoordelijke lokale overheden
Jeugdzorgregio
42 samenwerkingsverbanden inkoop specialistische zorg
Parlement en regering
Inspectie Jeugdzorg Inspectie Gezondheidszorg Inspectie Veiligheid en Justitie Inspectie van het Onderwijs Inspectie SZW
Ziet toe op naleving van Rechten van het Kind door andere partijen
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
8
Vanuit perspectief kind en gezin een regenwoud aan domeinen en regelingen Hoewel het voorgaande al een complex geheel is, wordt het vanuit het perspectief van het gezin niet een voudiger. Zij hebben niet alleen te maken met de wereld van de jeugdhulp, maar ook de verwevenheid daarvan met andere delen van de samenleving. De ervaringsdeskundige ouder Nely Sieffers heeft dit gevisualiseerd (zie hieronder). Het universum rondom het gezin bestaat uit een veelvoud aan samenhangende interveniërende domeinen met meervoudige aansturing. Dit resulteert in nog meer verantwoordelijke partijen en uitvoerende organisaties met hun eigen percepties, belangen en doelen, die daarbij werken vanuit verschillende wetgeving en financieringsstromen.
Institutionele belangen Zoals gezegd hebben de verschillende actoren elk hun eigen percepties, belangen en doelen en werken zij vanuit verschillende wettelijke kaders en financieringsstromen. Gezinnen die een beroep moeten doen op verschillende vormen van hulp en ondersteuning lopen vaak vast. Hoewel de Nederlandse zorg goed scoort in vele internationale rankings, ervaren mensen in de samenleving dat de zorg niet aansluit bij hun behoefte. De verschillende wetten en regels verhinderen samenwerking tussen domeinen, leiden tot beperkte regelruimte op lokaal niveau en geven burgers het gevoel onvoldoende mee te kunnen beslissen over hoe hun hulp is geregeld. Bovendien maakt de veelheid aan betrokken partijen sturing onoverzichtelijk: het eigenaarschap ontbreekt.4 Een illustratie waaruit de dominantie van institutionele belangen versus belang van de jeugdigen blijkt, is de wijze waarop omgegaan wordt met innovatie.
Volgens professor René Clarijs zien we bij innovatieve ontwik kelingen in de jeugdhulp steeds hetzelfde proces terug: “Wanneer ergens iets nieuws wordt bedacht dat (op korte termijn) de vraag naar specialistische zorg voor jeugdigen zou kunnen doen verminderen (waardoor er (financiële) ruimte zou vrijkomen voor beleid aan de voorkant van het jeugdstelsel), lijkt het erop dat door de sector wordt getracht deze innovatie zo snel mogelijk te dwarsbomen of haar te incorporeren in de bestaande
4
aad Volksgezondheid & Samenleving, ‘Wissels omzetten voor een veerkrachtige samenleving – Vier prioriteiten voor de nieuwe kabinets R periode’, 5 maart 2021.
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
9
processen van de sector, waardoor het gevaar voor de continuïteit van de sector is afgewenteld. De traditionele zorgsector integreert bij voorkeur de innovatieve beweging in het bestaande hulpaanbod. Wat in beginsel vaak wordt gestart als een poging om cliënten buiten de bestaande zorg te houden, wordt op die manier een module in het zorgaanbod van bestaande zorginstellingen, waarmee de toekomst van de eigen organisaties wordt veiliggesteld.”5 Oud-minister en voorzitter van de Raad Volksgezondheid & Samenleving Jet Bussemaker vertelt in het online platform De Nieuwe Wereld over dit proces aan de hand van een situatie rondom het voorbeeld Buurtzorg dat zich voordeed tijdens haar staatssecretarisschap. Buurtzorg is een organisatie die thuiszorg op een andere manier uitvoert en organiseert, een nieuwe manier die paste bij een toekomst zoals onder andere Jet Bussemaker die voor ogen had. Jet Bussemaker vertelt over de opkomst van Buurtzorg: “(...) maar je ziet dan dat allerlei partijen daaromheen, bijvoorbeeld mede-aanbieders die dachten dat ik hem (lees: Jos de Blok van Buurtzorg) voortrok en die gingen een WOB-verzoek tegen mij indienen omdat ze wilden weten dat ik hem niet stiekem extra geld had gegeven. In plaats van leren over waarom gingen nou al die wijk verpleegkundigen naar Buurtzorg, ging men (lees: mede-aanbieders) de strijd met mij aan.
Dat zegt wat over het lerend vermogen van de overheid, maar ook over het lerend vermogen van aanbieders.”6 De onmacht van de jeugdigen en ouders in de praktijk In de dagelijkse praktijk van jeugdhulp is de macht van de politiek en de deskundigheid van professionals en instellingen dominant. De hoogste rol van jeugdigen/ouders in het participatieproces, zelfbeheer, komt vrijwel nergens voor. Of het nu gaat om de spreekwoordelijke keukentafel of aan tafels inzake processen voor beleidsontwikkeling of de inkoop van jeugdhulp. Het is nog steeds gebruikelijk voor gemeenten en jeugdhulp organisaties om binnen die processen één of enkele keren advies te vragen; vaak aan adviesraden binnen of buiten de organisatie. Ook in de praktijk van hulpverlening door wijkteams of jeugdhulporganisaties is de gelijkwaardigheid van jeugdigen en ouders aan tafel nog niet vanzelfsprekend. Steeds meer mogen jeugdigen, ouders en andere betrokkenen aan tafel zitten om de situatie te bespreken en een plan van aanpak te maken, maar nog lang niet altijd en overal. Gewoonlijk zitten voor het overgrote deel professionals aan tafel. Samen bedenken de professionals een plan van aanpak waarbij de betrokken mensen eventueel taken toebedeeld krijgen voor de uitvoering van het plan. Volgens organisatiepsycholoog en groepsconflictbemiddelaar Anke Siegers zijn de gevolgen hiervan:
• dat de professionals overheersen in aantal; • dat de professionals domineren door macht; • dat de betrokken mensen zich moeten aanpassen aan de systeemwereld in regels, locatie, tijd en gedrag; • dat niet alle betrokken mensen worden uitgenodigd, dus het beeld van de situatie is incompleet; • dat de professionals het onderwerp bepalen. Het gevolg daarvan is weer dat betrokken mensen zich niet gehoord en erkend voelen. Het komt erop neer dat de professionals bepalen, de betrokkenen niet of te weinig mogen meedenken en geen werkelijke regie (zelfbeheer) krijgen.7
ené Clarijs, ‘Transitie en transformatie: een nieuwe poging voor een beter jeugdbeleid’, in: ‘Op naar een integrale aanpak – Ontschotting R in het sociale domein’, 2018. 6 Jet Bussemaker, ‘Bestuurlijke onmacht en disfunctionele overheid – een gesprek met Jet Bussemaker’, De Nieuwe wereld 24 maart 2021, op: www.youtube.com/watch?v=UhS7E-2LW1g&t=1374s 7 Anke Siegers, De nieuwe route – transformatie in het sociaal domein, samensturing met alle betrokkenen 2016. 5
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
10
Er zijn meerdere redenen waarom mensen binnen gemeenten en organisaties ervoor kiezen om op deze manier situaties te bespreken:
• Het kost te veel tijd om iedereen te betrekken. • Professionals kennen deze andere mensen nog niet. • Wat als niet-professionals aparte ideeën hebben? • Wie garandeert de veiligheid tijdens een gezamenlijk overleg?
8
Gebrek aan mandaat op de werkvloer Daar waar de samenwerking tussen professionals en gezinnen goed loopt, wil dat niet zeggen dat zaken goed of vlot verlopen. Paradoxaal genoeg voelen ook professionals van wijkteams of andere organisaties zich vaak machteloos. Van hen wordt verwacht dat zij op een integrale wijze meedenken met het gezin en de betrokken mensen. Echter, de betrokken mensen of de professionals mogen niet integraal handelen. Dat wil zeggen dat de betrokken mensen alsook de professionals vaak geen zeggenschap hebben over woonurgentie of schuldhulpverlening, werk en inkomen. Betrokken mensen en professionals hebben regie, voelen zich vaak verantwoordelijk voor alles, maar hun cirkel van invloed is klein. Dit is een recept voor frustratie bij de betrokken mensen en tevens een recept voor het overspannen raken van professionals.9 Versnipperde verantwoordelijkheid leidt ook tot domeindiscussies Het Nederlands Jeugdinstituut (NJI) constateert dat het nieuwe stelsel ook domeindiscussies tot gevolg heeft die paradoxaal tot een stijgend zorggebruik leiden: “De overheveling van de jeugdzorg naar de gemeenten (2015) is een logische stap, maar heeft de zorgaanbieders en de gemeenten opgezadeld met een loodzware taak. De zorgaanbieders moeten meer mensen zorg bieden.
Tegelijkertijd krijgen ze te maken met verschillende gemeenten met elk hun procedures en kwaliteitseisen, en met kortingen op tarieven. De gemeenten op hun beurt staan voor de opgave om het zorggebruik te verminderen door een transformatie van het stelsel. Maar ze hebben weinig invloed op de instroom via belangrijke verwijzers naar de jeugdzorg: artsen en rechters. Soms vallen er dingen onder jeugdzorg, zoals dyslexiezorg, waarvan de vraag is waarom de gemeente daarvoor verantwoordelijk is. Ook vraagt de transformatie veel investering in de pedagogische kwaliteit van de leefomgeving en in preventie – en in de afbouw van intensieve zorg – terwijl gemeenten en aanbieders door een forse bezuiniging weinig investeringsruimte hebben. Dat schept de paradoxale situatie dat de vernieuwing van het stelsel moeilijk van de grond komt, waardoor een verder groeiend zorggebruik op de loer ligt.” 10 Institutioneel en politiek kortetermijndenken Onze tijd wordt gekenmerkt door kortetermijndenken. Politici kijken amper verder dan de volgende verkiezing, laatste opiniepeiling of tweet. Organisaties richten zich op het volgende kwartaalverslag en de voortdurende druk om te komen tot goede financiële jaarverslagen. Dit is begrijpelijk, want de maatschappij heeft hoge verwachtingen en willen graag ‘nu’ geholpen worden.
Het besef dat een transformatie uitgaat van lange termijn (twee generaties) wordt slechts mondjesmaat erkend en nog minder geaccepteerd. Informele tuchtiging is de norm In de loop der tijd is het toezicht op de diverse elementen die tegenwoordig de jeugdhulp vormen onder gebracht bij professionele organisaties, zoals de Inspectie op de Jeugdzorg. De overheid laat zich meer en meer leiden - naast de wettelijke vormen inspectie en toezicht – door een andere vorm van toezicht; het informele toezicht. Oftewel, het oordeel in de buitenwereld. En het is juist dankzij de vlucht die snelle en populaire vormen van opinieplatforms als Facebook, Twitter en digitale nieuwsportals genomen hebben dat ieder detail bepalend wordt. Gevolg is dat het oordeel (en daarmee het handelen) van een bestuurder of organisatie niet zelden op basis van beeldvorming in het hier en nu geschiedt. Dit roept spanning op.
Anke Siegers, De nieuwe route – transformatie in het sociaal domein, samensturing met alle betrokkenen 2016. Pieter Hilhorst, ‘Investeren in bestaanszekerheid zal tot lagere kosten leiden’, in: ‘Zorgen over de Jeugdzorg – René Peters in gesprek met ervaringsdeskundigen, wetenschappers, bestuurders en professionals’, 2021. 10 Tom van Yperen, Ans van de Maat, Joanka Prakken, ‘Het groeiend jeugdzorggebruik. Duiding en Aanpak’, Nederlands Jeugdinstituut 2019. 8 9
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
11
Goede kwartaalcijfers versus duurzaam investeren, snelle symptoombestrijdende oplossing versus transformatie plan met een looptijd van tien jaar en het pappen en nathouden versus korte, gecontroleerde systeemcrisis. Het was de beeldvorming van een sector die hopeloos langs elkaar heen werkte, lange wachtlijsten had en vooral bureaucratisch was, en waar Bureau Jeugdzorg het symbool van werd, waardoor het kabinet Rutte in 2011 besloot om de jeugdzorg per 1 januari 2015 over te hevelen naar het gemeentelijk niveau met de Jeugdwet. Een fundamentele analyse van de werkelijkheid en fundamentele systeemoplossingen lagen niet aan de basis van de gesprekken die volgden tussen actoren. Discussies over economische afwegingen en machtsverhou dingen waren dat ogenschijnlijk wel. Morele waarde versus politieke waarde Dit informele toezicht maakt ook dat de groep waar jeugdhulp om draait, de kinderen en jongeren en hun ouders, in een ‘machteloze’ positie komen. De eersten hebben in Nederland geen stemrecht. En hoewel er jaarlijks vele kinderen te maken krijgen met jeugdhulp, is het aantal stemgerechtigden dat rechtstreeks hiermee te maken krijgt relatief klein. Het aantal dat te maken krijgt met de kritische delen van het systeem is zelfs nog veel kleiner. En hiermee is de politieke waarde van jeugdhulp beperkt.
Dit werd ook zichtbaar in de verkiezings programma’s voor de Tweede Kamer van 2021. Jeugdhulp kent bij meerdere politieke partijen geen specifieke aandacht, of jeugdhulp maakt deel uit van een totale paragraaf (gezondheids)zorg. Tot slot bevatten de verkiezingsprogramma’s met betrekking tot jeugdhulp geen holistische visies of aanpak, maar is er vaak sprake van een eendimensionale oplossingsrichting, zoals meer geld voor gemeenten of een andere wijze van organi satie van de veiligheidsketen. Wel zijn er meerdere kamerleden die specifiek opkomen voor de belangen van jeugdigen in jeugdhulp. Bijvoorbeeld Lisa Westerveld van GroenLinks en René Peters van het CDA. Kinderombudsman Margrite Kalveboer stelde in 2017 al: “Kinderen hebben geen politieke waarde tenzij het gaat om grote rampen.”11 Incidentgedreven Met het voorgaande citaat komt een ander gevaar in beeld: dat van de overmacht van het informele toezicht. Dit leidt tot risicomijdend gedrag in de uitvoering en regelgeving die gericht zijn op uitzonderingen (lees: afwij kingen van de norm). Als voorbeeld kan gekeken worden naar (gezins)situaties die complex zijn en waarbij er sprake kan zijn van een uithuisplaatsing van een kind. Een van de moeilijkste beslissingen die genomen kunnen worden. De angst om de verkeerde keuze te maken is reëel. Niet alleen voor het kind, maar ook voor de gezins voogd.
Deze kan hierop worden aangesproken. Dit is geregeld door middel van het tuchtrecht. Het gevolg is dat we meer uithuisplaatsingen hebben dan strikt noodzakelijk. Dit blijkt uit de schrikbarende cijfers met betrekking tot uithuisplaatsingen in Nederland: 42.975 kinderen woonden in 2019 bij pleegouders, een gezinshuis of in een instelling.12 In veel gevallen kunnen ook ambulante vormen van hulp worden geboden, waardoor kinderen thuis kunnen blijven in hun eigen vertrouwde omgeving. Als het misgaat zien we in de media ook direct artikelen verschijnen over het incident. Het gevolg is dat de politiek hierop reageert door beleid en regels te stellen naar aanleiding van het incident, wat de bureaucratie vergroot en de ruimte van de professionals nog meer beknelt. Politieke ambities gericht op rust, niet op ontwikkeling Niet zelden worden de politieke ambities van gemeenten als onduidelijk getypeerd. Uit gesprekken met gewezen wethouders wordt echter al snel duidelijk dat de ambities wel helder zijn, maar rudimentair: ‘binnen de uitkering van het Rijk geen zware incidenten op het gebied van jeugdhulp binnen de gemeente’. Dit is ingegeven door financiële tekorten en/of de angst op incidenten die vervolgens breed worden uitgemeten in de pers. Het staat in schril contrast met de gedachte van inhoudelijke transities en innovatie.
Het politieke denken lijkt erop gericht om budgettair neutraal de status-quo te handhaven. Kort samengevat: als er voldoende geld beschikbaar zou zijn, zou de roep naar innovatie ook drastisch kleiner zijn. 11
Marike Stellinga, ‘Waarom Nederland zo slecht presteert in bestrijding kinderarmoede’ NRC Handelsblad 19 juni 2020. Jeugdzorg Nederland, gebaseerd op de factsheet Jeugd van het CBS van 30 april 2020, www.jeugdzorgnederland.nl/wp-content/uploads/2021/03/JEU-factsheet2019voorl.pdf
12
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
12
Kennis en dreigende onrust is macht In de sterk gespecialiseerde wereld van de jeugdhulp lopen gemeenten al snel inhoudelijk vast. Om sturing te kunnen geven aan de complexe wereld is een diepe kennis noodzakelijk om heldere doelen te kunnen stellen en vervolgens te bepalen op welke manier jeugdhulp kan bijdragen aan het behalen van die doelen. Vervolgens moeten er keuzes worden gemaakt in bekostigingsmodellen en de toegang tot jeugdhulp (belangrijke onderdelen van de implementatie van beleid). Door het gevoelde gebrek aan deze kennis aan overheidszijde ontstaat een tweezijdig mes. Op lokaal niveau - in gemeenten waar uitvoering wordt gegeven aan de jeugdhulp - bestaat onzekerheid en/of wantrouwen. Er wordt geprobeerd alles dicht te timmeren met protocollen en dat gaat juist ten koste van de ruimte van de professional die het werk goed probeert te doen. Geen besturing op basis van controle en wantrouwen, maar besturing op basis van rekenschap en vertrouwen. Dat vraagt (bestuurlijke) lef, en ook een investering in goede instrumenten en werkwijzen. Dit is er vaak nog onvoldoende, waardoor er gevoels matig weinig anders rest dan naar het bestaande te grijpen. De instituties hebben de inhoudelijke kennis wel en zetten deze ook in om besluitvorming naar hun hand te zetten.
Zowel op lokaal en regionaal niveau als op landelijk niveau wordt gestuurd op het bundelen van contracten (op regioniveau) en frequent wordt ook een beeld neergezet van jeugdigen zonder hulp en ontslagen professionals. Onder invloed van informele tuchtiging, risicomijding en een overmacht aan kennis worden zo de grenzen van het ‘spel van onderhandelingen’ bepaald en beïnvloed. Bundeling en het verlies aan democratische controle In reactie op dit alles, onder druk van de landelijke overheid en het scherp economische onderhandelingsspel met aanbieders (klein volume, geen economische macht) hebben individuele gemeenten besloten om veel van de inkoop regionaal vorm te geven in samenwerkingsverbanden. De democratische verankering en controle op lokaal niveau worden daarmee uitgehold. Er is vaak geen sprake van directe democratische controle door een gemeenteraad. In Nederland kennen we 42 jeugdzorgregio’s. Daarmee ontstaat een situatie waarin de lokale overheid wel verantwoordelijk is, maar beperkte vrijheid heeft hieraan invulling te geven.
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
13
4. Economie De dimensie economie omvat het beheer van hulpbronnen waarop de wereld van de jeugdhulp draait en de sturing daarop. Het omvat markten, belastingen, arbeid en het concept van geld als hefboom.
Economische sturing door new public management en de neoliberale denklijn De samenleving heeft in de voorbije 35 jaar een significante gedaanteverwisseling ondergaan. De gedachte van een ‘markt-wereld’, een ‘collectieve wereld’ en een ‘individuele wereld’ werd vervangen door een wereld waarin markt en het individu centraal stonden. New public management, dat steeds dominanter werd, had als gevolg dat de dynamiek van de marktwereld ook als voorbeeld diende voor sturing in het publieke domein. Onder de belofte dat daarmee bureaucratie teruggedrongen kon worden en dat marktwerking in de collectieve sector meer vernieuwing én lagere kosten met zich mee zou brengen, werden de economische spelregels aangepast. Ook de sturing binnen de collectieve sector werd anders. Burgers werden ‘klanten’ en namen ‘producten’ af. De snelheid van reageren naar een klant, de juridische/administratieve kwaliteit van het ‘product’ en de tevredenheid werden prestatie-indicatoren van het functioneren van de overheid. Dit alles viel samen met een beweging die later neoliberalisme werd genoemd. Een beweging die sterk leunt op de principes van de behavioristische economie. Dit wereldbeeld leidt tot een geloof dat als het systeem wordt aangepast, als men aan knoppen draait - de mens in het systeem automatisch ook zal veranderen.
Het heeft de logica in zich van ‘als ik het vangnet bij een trapeze-act weghaal, zullen ze wel zorgen dat ze niet meer vallen’ of ‘als ik alleen betaal voor rendement en straf bij het niet behalen, dan gaat de kwaliteit van de jeugdhulp omhoog’. Simpel samengevat: bij de juiste financiële prikkel komen mensen in beweging. Deze economische gedachtenlijnen – die voortborduren op het verlichtingsdenken - zijn diep verankerd in het collectieve denken in Nederland en kan nog steeds rekenen op brede maatschappelijke en politieke steun. Of het nu gaat om ‘diagnosebehandelcombinaties’ of het feit dat ‘jeugdhulpproducten’ via beschikkingen, verwijsbrieven en protocollen door klanten afgenomen kunnen worden, het zijn allemaal uitingen van dezelfde denkschool. Ook de economie van de jeugdhulp kenmerkt zich ook door een ‘be-/afreken- en controlecultuur’ en het voortdurend zoeken naar en toedienen van ‘prikkelgedreven interventies’. Rechtmatig en doelmatig In Nederland zijn binnen de jeugdhulp – en sociaal domein-breed – de waarden ‘rechtmatig’ en ‘doelmatig’ nog steeds dominant. Onze controlemechanismen zijn op deze begrippen ingericht. Rechtmatigheid betekent dat een handelwijze (bijvoorbeeld een indicatieproces) in overeenstemming is met het geldende beleid, regels of protocollen. De rechtmatigheid wordt in organisaties gecontroleerd door de accountant.
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
14
Een activiteit is doelmatig of efficiënt als er weinig middelen nodig zijn voor het behalen van het resultaat van die activiteit. Het is dus de snelheid waarop een dienst zo veel mogelijk oplevert tegen een zo laag mogelijke prijs. Deze waarden zijn belangrijk in onze maatschappij en ingegeven door het verlichtingsdenken en de processen van industrialisaties uit de vorige eeuw: logisch denken. Volgens de onderzoeker Esther Sarphatie heeft efficiëntie ons veel gebracht. In plaats van ad hoc werken, zijn we processen slim gaan inrichten.13 De denkwijze is volgens Esther Sarphatie dan vaak: “Hoe efficiënter wij de processen inrichten, hoe sneller inwoners zijn geholpen, hoe minder risico we lopen, hoe lager de kosten, hoe meer dienstverlening mogelijk is en hoe meer tevreden en gelukkige inwoners.” 14 Echter, deze denkwijze gaat niet automatisch op. De scheuren in dit denken zijn ook zichtbaar. Tijdens de coronapandemie hebben we gemerkt dat efficiëntie juist voor problemen kan zorgen. In de jeugd hulp zien we dit ook op meerdere plekken terug. Het is bijvoorbeeld gebruikelijk om organisaties te financieren ‘per beslapen bed’. Gemeenten sturen vanuit hun opdrachtgeversrol en hebben baat bij efficiënt ingerichte processen. Bovendien is de verantwoordingsdruk vanuit het Rijk fors en gericht op efficiënte werkprocessen en cijfers.
De vraag is echter of inwoners wel tevreden en gelukkig zijn met een efficiënte dienstverlening. Volgens Esther Sarphatie is dit soms wel en soms niet het geval. Inwoners willen bijvoorbeeld niet twee jaar wachten op het ontvangen van een rolstoel of andere hulpmiddelen. Meestal heeft tevredenheid niet te maken met efficiëntie, maar met contextuele factoren die complex kunnen zijn. Dit betekent dat elk gezin een eigen verhaal heeft en soms juist meer tijd nodig hebben, om welke reden dan ook. Het werkt dan niet om maatschappelijk werk te stoppen na vijf gesprekken. Het gaat dan niet om snel en goedkoop, maar om mensgericht handelen.15 Dat vraagt juist tijd. In het voorbeeld van de financiering ‘per beslapen bed’ zie je bijvoorbeeld dat het op de korte termijn wellicht efficiënt kan zijn (het kost minder geld), maar het gaat ten koste van de continuïteit en stabiliteit die in de opvoeding voor kinderen zo belangrijk is. De prikkel voor jeugdhulporganisaties om dan te werken met flexcontracten is bijvoorbeeld groot. Het gevolg is dat kinderen met veel meer hulpverleners te maken krijgen dan gewenst en noodzakelijk is. Sterke wisselwerking tussen de politieke dimensie en economische dimensie De jeugdhulp is gedecentraliseerd, waardoor gemeenten – al dan niet in samenwerking – contracten moeten afsluiten met instellingen die jeugdhulp verlenen.
In dit proces moeten gemeenten – op basis van hun visie, waarden, opgaven en de soort jeugdhulp – keuzes maken in modellen voor contractering, prestaties, bekos tiging en monitoring. In de dimensie politiek werd al stilgestaan bij de dominante principes in dat domein. Politieke afwegingen zijn duidelijk medesturend. Dit betekent ook dat de invloed van informeel toezicht en de beïnvloeding daarvan deel uitmaakt van het economische systeem rondom de jeugdhulp. Kennis van economische gevolgen van sturingskeuzes te mager Opvallend is dat het algemeen beeld is dat de overheden vaak keuzes in onvoldoende mate bewust en in samenhang nemen. Bovendien valt er ten aanzien van het zuiver doorvoeren van de gemaakte keuzes binnen de implementatie ook nog veel te verbeteren. Bijvoorbeeld: als gemeenten kiezen voor een taakgericht bekostigingsmodel (ook wel lumpsum genoemd), ontvangt een aanbieder een vooraf afgesproken vast budget en heeft deze daarbinnen de vrijheid om de invulling van de taak vorm te geven. Die taak is bijvoorbeeld het ondersteunen van gezinnen in een bepaald gebied. De vergoeding die wordt betaald is niet afhankelijk van de inzet of van bereikte resultaten of uitkomsten op het niveau van cliënten. De aanbieder zou zich daarbij ook niet hoeven te verantwoorden op cliëntniveau. In de praktijk gaat het bij de verantwoording vaker mis.
Vanuit het gebrek aan vertrouwen en monitoring willen gemeenten dan toch weten wat er is gedaan aan inzet op cliëntniveau. Als een aanbieder toch wordt gevraagd dit bij te houden, levert dit aanvullende bureau cratie op en daarmee is de kern van de keuze geneutraliseerd. De gemeente dient dan of een andere wijze van monitoring te kiezen of niet te kiezen voor een model als taakgerichte bekostiging.
13, 14, 15
sther Sarphatie, ‘Welke waarde in het sociaal domein (ver)telt?’, op Zorg en Sociaal Web van 7 september 2020, E www.sociaalweb.nl/blogs/welke-waarde-in-het-sociaal-domein-ver-telt-deel-1-de-waarde-efficientie
De Wereld van Aandacht Deel 1: De wereld van het ‘hier en nu’
15
Daarnaast hanteren veel gemeenten het model van een bestuurlijke aanbesteding (ook wel openhousemodel genoemd) waarbij de tarieven door de gemeenten aan de voorkant zijn bepaald (dit moeten reële tarieven zijn die rekening houden met specifieke sectorale en regionale aspecten en omstandigheden). Alle aanbieders die tegen de gegeven prijzen willen leveren (en aan de gestelde kwaliteit voldoen), krijgen een contract. Hier is dus weinig sprake van concurrentie op prijs. De onderbouwing van de gehanteerde tarieven is vaak gebrekkig. De benodigde markt- en bedrijfsvoeringskennis ontbreekt om te borgen dat de gehanteerde tarieven de minimale kosten in de praktijk weergeven. Een gevolg hiervan is dat aanbieders met lage kosten, hoge winsten maken, terwijl andere aanbieders dit niet of beperkt kunnen. Met slim werken (lage kosten en hoge winsten) is in een marktsector niets mis, maar het wringt in het informele toezicht als met ‘belastinggeld’ winsten worden gemaakt. Ook hier is dus een inconsequent doorvoeren van een sturingsfilosofie zichtbaar. In een markt is winst de norm, in de publieke sector niet. Het (belasting)geld vloeit dus niet automatisch terug naar de samenleving. Met name dit laatste – evenals te hoge topsalarissen in de zorg - wordt in brede delen van de bevolking als onwenselijk beschouwd, maar is een uitvloeisel van de economische principes die gehanteerd worden.
Inkoop is dominant, kwaliteit van de opdracht te mager Er wordt door gemeenten en instellingen ontzettend veel tijd gespendeerd aan inkoopprocessen in regionaal verband. Toch levert ‘de inkoop’ vaak niet de gewenste transformatie-effecten op en raken gemeenten en instellingen vaak weer verwikkeld in een strijd om de tarieven. Nu is bij de dimensie politiek reeds aangegeven dat gemeenten vaak niet goed kunnen definiëren welke opgaven of doelen zij willen bereiken. Dit is funest voor het een inkoopproces. Als gemeenten niet weten wat zij exact willen bereiken, kan je het geld ook niet de juiste richting op sturen. Als je niet weet wat je exact wilt bereiken, dan is er een zeer grote kans dat de tech niek van inkoop niet gaat bijdragen aan betere of gewenste jeugdhulp. Zeer frequent verzanden processen in hoogoplopende discussies over tarieven en blijft de jeugdhulp zoals deze is. De tariefdiscussies leiden overigens ook niet tot betere financiële resultaten, omdat – zoals reeds aangestipt - de onderliggende marktkennis over de opbouw van de tarieven vaak ontbreekt. Money is king Kostenbeheersing, terugdringen van de financiële groei en tariefdiscussies lijken dominant te zijn. Voorbeeld daarvan is de wijze waarop opdrachtgevers, financierders en opdrachtnemers met elkaar omgaan.