21-053 Bijlage 3. Eindrapport evaluatie participatie Cleene Hooge

EVALUATIE PARTICIPATIEPROCES CLEENE HOOGE

Auteur: Ambtelijk verantwoordelijk: Bestuurlijk verantwoordelijk: Datum:

Janneke Haarhuis Willem van Kooten Carla Doorn 2 februari 2021

INHOUDSOPGAVE INLEIDING: evaluatie van participatie.................................................................................. 3 1. AANLEIDING EN ACHTERGROND ................................................................................ 4 2. ANALYSE PARTICIPATIETRAJECT CLEENE HOOGE ............................................. 5 2.1 Start/Inputfase ................................................................................................................. 5 2.2 Proces/doorloopfase ........................................................................................................ 9 2.3 Resultaat / opbrengstfase .............................................................................................. 10 3. REFLECTIE ....................................................................................................................... 12 3.1 Een goede gezamenlijke start ........................................................................................ 12 3.2 Organisatie ..................................................................................................................... 13 3.3 Kaders ............................................................................................................................. 13 4.

CONCLUSIE................................................................................................................... 15

Bijlage 1: zienswijze Stichting Cleene Hooge ........................................................................... 16 Bijlage 2: zienswijze J.Hendriksen ............................................................................................ 17

INLEIDING: evaluatie van participatie Middelburg is begonnen met het structureel evalueren van participatieprocessen om daarvan te leren, de organisatie en de procesvoering van participatieprocessen te verbeteren en om afgeronde processen een goede afsluiting te geven doordat betrokkenen de ruimte krijgen om hun ervaringen met het proces te delen. Op basis van een startbijeenkomst met een groot gedeelte van het college, de gemeenteraad en een selectie van ambtenaren is input opgehaald om tot een evaluatiekader te komen. Dit kader geeft structuur aan de evaluatie. Het kader is als volgt (uitleg en verdieping van het evaluatiekader is te vinden in de rapportage ‘Eindrapportage evaluatie participatieprocessen Middelburg’):

Figuur 1. Visuele weergave van het evaluatiekader voor participatieprocessen van de gemeente Middelburg.

In totaal zijn drie projecten afzonderlijk geëvalueerd: De Trekdijk, de Cultuurnota en de Cleene Hooge. Alle evaluaties zijn tot stand gekomen op basis van twee ‘databronnen’: een kwalitatieve invulling door middel van (groeps-)interviews met het kader als thema’s voor het interview. Daarnaast zijn beschikbaar gestelde documenten geanalyseerd. In het reconstrueren van de casus (op basis van de verschillende fases: startfase, doorloopfase, opbrengstfase) maken we duidelijk waar de informatie vandaan komt: bijvoorbeeld uit documenten of uit gevoerde gesprekken. In de komende secties is het volgende te vinden:

1

Een korte beschrijving van de aanleiding en de achtergrond van de casus;

2

Een figuur met een tijdlijn met belangrijke gebeurtenissen

3

De bevindingen per fase

4

Een analyse op basis van een selectie van discussiepunten;

5

Korte afsluitende reflecties.

3

1. AANLEIDING EN ACHTERGROND De Cleene Hooge ligt in het noordwesten van de gemeente Middelburg, tussen de Walcherseweg, de Laurens Stommesweg, de Domburgse Watergang en de Hogelandse-weg. In 2008 koopt de gemeente het gebied voor woningbouw. Al snel na de aankoop van het gebied, wordt de Stichting De Cleene Hooge opgericht, in 2009. Doelstelling van de stichting is behoud en ontwikkeling van de Cleene Hooge als open, duurzaam beheerd agrarisch gebied. Vanaf het begin is er veel contact met de gemeente over de plannen. In 2017 maakt bureau MaGRID een concept-ontwikkelvisie voor de Cleene Hooge. Hierin wordt geadviseerd de definitieve versie participatief te ontwikkelen. Deze evaluatie richt zich op het participatietraject rond het maken van de ontwikkelvisie. Dit liep van eind augustus 2018 (versturen uitnodiging klankbordgroep) t/m juni 2019 (vaststellen ontwikkelvisie door de raad). In de onderstaande figuur 2, staat op hoofdlijnen een tijdlijn van het proces met een selectie aan belangrijke gebeurtenissen.

Figuur 2. Tijdlijn participatietraject Cleene Hooge

4

2. ANALYSE PARTICIPATIETRAJECT CLEENE HOOGE 2.1 Start/Inputfase Criterium:

Vaststellen van het startmoment

Indicatoren:

1. Met/door wie het startmoment is vastgesteld 2. Wanneer het startmoment is vastgesteld

In 2017 maakte bureau MaGRID een concept-ontwikkelvisie voor de Cleene Hooge. Hierin werd geadviseerd de definitieve versie participatief te ontwikkelen. Dit werd met een tussentijds advies voorgelegd aan de raad. Die nam dit advies ter kennisgeving aan. Het college zag dit als groen licht om het participatietraject te starten. Samen met de stichting (Cleene Hooge) koos de gemeente voor het bureau StadGoedLandGoed. Voor het participatietraject werd een klankbordgroep opgericht. Omdat de stichting alleen wil meedenken over een nulvariant1, zocht de klankbordgroep ook deelnemers met een andere achtergrond. De selectie hiervoor deed de gemeente samen met de stichting. De voorzitter van de stichting verstuurde de uitnodiging voor de klankbordgroep. Dit moment wordt gezien als de start van het participatietraject. Criterium:

Het doel van het participatietraject

Indicatoren:

3. Formulering van het doel 4. Wie het doel hebben vastgesteld 5. Reikwijdte van het participatietraject

Samen met de stichting had de projectleider de volgende opdracht geformuleerd voor de landschapsarchitect die de ontwikkelvisie zou maken: ‘Gevraagd wordt op basis van het tussentijds advies enkele varianten uit te werken voor woningbouw (en eventueel andere economische functies), waarbij de woningaantallen kunnen variëren tussen nul en circa honderd en waarbij ook de woningtypologie kan variëren. Met daarbij aandacht voor:  landschappelijke kwaliteiten en beperkingen;  cultuurhistorische kwaliteiten en beperkingen;  de financiële haalbaarheid van elke variant, waarbij zowel kosten als opbrengsten in beeld worden gebracht.’ De aangenomen motie uit 20152 vroeg om onderzoek naar mogelijkheden om bebouwing op de Cleene Hooge te voorkomen. In de uitnodiging3 aan de beoogde klankbordgroep leden staat het volgende: ‘Doel klankbordgroep: Onder (deskundige onafhankelijke) leiding van dhr. H. van Engen maakt de klankbordgroep met een 3D-maquette een aantal uitwerkingsvarianten in hoofdlijnen met betrekking tot landschappelijke inpassing, draagvlak bij de omgeving, financiële consequenties enz.’ De participatievorm was “samen denken”.

1 Offerte StadGoed LandGoed, 18 april 2018 2 Motie 6b-15 Cleene Hooge 15 december 2015 3 Uitnodigingsmail, 27 augustus 2018

5

Criterium:

De stakeholders (hun kennis) & rollen

Indicatoren:

6. Stakeholders en positie (voorstanders en / of tegenstanders) 7. Kennis die stakeholders inbrengen

Naast de gemeentelijke betrokkenen is de Stichting Behoud Cleene Hooge een belangrijke stakeholder. De stichting is statutair gezien tegen elke vorm van bebouwing en voor het behoud van het open, landelijke karakter van het gebied. Maar er is ook behoefte aan woningbouw in de gemeente Middelburg.4 Bovendien is er een financieel belang bij de gemeente aangezien de gronden ontwikkeld of afgeboekt moeten worden. Gezien de financiële situatie van de gemeente is volledig afboeken lastig. Er zijn ook inwoners en klankbordgroep leden die minder moeite hebben met bebouwing mits die het landschap niet te veel aantast. Hoewel de stichting statutair gezien alleen voor de nulvariant kan kiezen, wilde ze deelnemen aan het klankbordgroep proces. Ook nam vanaf het begin van het proces een bestuurslid van de stichting op persoonlijke titel deel aan het proces vanuit zijn rol als omwonende. De voorzitter van de stichting was aanwezig als observant. De stichting vindt het belangrijk om in gesprek te blijven met de gemeente en zo invloed te kunnen uitoefenen. Dit onder het motto: “redden wat er te redden valt”, geeft zij aan tijdens het groepsinterview. Voor het participatietraject was gekozen voor een bredere samenstelling van de klankbordgroep dan alleen de stichting. De projectleider van de gemeente heeft, samen met de stichting, gezocht naar andere typen stakeholders.

Zoals nieuwkomers in het gebied Cleene Hooge, mensen die er al langer wonen, direct aanwonenden en mensen die wat verder in de wijk wonen. Kennis speelde een belangrijke rol. De wijk heeft een groep zeer actieve bewoners die zich al jaren inzet voor de wijk. Van daaruit is ook de stichting ontstaan. Zij kennen de wijk, het gebied en de inwoners en zijn gewend om samen te werken met de gemeente. Een aantal leden van het bestuur is bovendien vanuit hun werk goed op de hoogte van procedures bij de overheid en de ecologische en historische waarde van het gebied. Deze kennis heeft zeker bijgedragen aan de goede samenwerking van de stichting met zowel het college als de raad. Overige deelnemers aan de klankbordgroep kennen het gebied ook omdat ze er wonen of er op een andere manier gebruik van maken. De landschapsarchitect was verantwoordelijk voor het participatieproces vanuit de opdracht om ‘enkele varianten uit te werken’ en is in eerste instantie de voorzitter van de klankbordgroep. De landschapsarchitect geeft in het groepsinterview aan dat er verschillende belangen zijn. Het belang van de gemeente en dat van de inwoners, maar ook ‘het belang van het landschap’. Welke vorm kies je als je gedwongen bent tot verstedelijking? Helemaal aan de vrije rand van de stad.

Soms kun je niet opereren vanuit weemoed naar het oude landschap, maar moet je maatregelen nemen om te komen tot een goed plan geeft hij aan. In februari 2019 hadden de gemeente en de stichting een overleg5 gehad met verschillende organisaties. Samen was gesproken over de ontwerpvisie zoals die er op dat moment lag. Tijdens dit overleg kwam kennis naar voren over de ecologische waarde van het gebied. Hoewel de landschappelijke waarde hoog is, is de ecologische waarde laag. Om dit te verhogen, zouden natuurorganisaties hagen planten in het gebied. Dit tast echter het open karakter aan, waar de stichting juist veel waarde aan hecht.

4 Zo benoemd in het actieplan grondbedrijf, gebaseerd op woningmarktonderzoek Arcadis 2015 en Bevolkings- en

huishoudensprognose provincie Zeeland 2015 (zie startnotitie, pp. 4-5) 5 Verslag overleg organisaties, bijlage 4 bij raadsvoorstel Ontwikkeling Cleene Hooge 27 juni 2019

6

Criterium:

Kaders

Indicatoren:

8. Vastgestelde kaders en inhoud daarvan

Om te komen tot een visie, gaf de raad kaders mee vanuit de startnotitie6 uit 2016 en de motie uit 2015. Er was toen nog geen sprake van een participatietraject. In de startnotitie staat: Een externe landschapsarchitect zal gevraagd worden:  De gemeente te adviseren over landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische mogelijkheden en beperkingen voor het ontwikkelen van de gebieden Cleene Hooge en Poppenroede;  De gemeente te adviseren over de kwaliteiten van beide gebieden als woongebied (eventueel door indien nodig daarbij de expertise van anderen te betrekken);  Vanuit het landschap randvoorwaarden op te stellen die bij ontwikkeling moeten worden gerespecteerd;  De gemeente te adviseren over de toekomst van beide gebieden in het geval hier geen woningbouw plaats vindt, of dit beperkt blijft tot het vervangen van (voormalige) agrarische bebouwing door nieuwe woningen via de regeling ruimte voor ruimte. De motie uit 20157 die vraagt om het onderzoeken van mogelijkheden die kunnen voorkomen dat er gebouwd moet worden op de Cleene Hooge is in de startnotitie verwerkt, door ook te kijken naar mogelijkheden in het gebied Poppenroede (dat als alternatief genoemd wordt) en door varianten op te nemen tussen nul en honderd woningen. De opdracht aan de landschapsarchitect8 is met de stichting opgesteld.

Naast de opdracht uit de startnotitie, is dit onder andere aangevuld met de vraag naar specifieke aandacht voor:  Een variant met ‘nieuwe buitenplaats bij Hof Zandvoort’, Wat kan een nieuw landgoed van enkele hectares voor mogelijkheden bieden?  Wat te doen met het gebied bij de realisatie van nul of slechts enkele woningen (verkoop als agrarische grond, verkoop met mogelijkheid voor vestiging van een nieuw agrarisch bedrijf, in eigendom houden bij de gemeente met andere functies dan de agrarische, et cetera).  In het tussentijds advies is ‘graslandbeheer’ geïntroduceerd als middel om reliëfverschillen optimaal zichtbaar te houden en de ecologische waarde van het gebied te vergroten. Dit zouden we graag verder uitgewerkt zien (is het inderdaad een goede manier om dit doel te bereiken, hoe zou hier op een goede manier invulling aan gegeven kunnen worden, zijn er alternatieven et cetera).  In het gebied heeft Kaljouw Landschapsbeheer tijdelijk een schuur in gebruik, waarin een grote schaapskudde is ondergebracht (Laurens Stommespad 8). Graag zou hij definitief in dit gebied blijven. Wat zijn de mogelijkheden om dit in de visie in te passen? In de uitnodigingsmail voor de klankbordgroep leden, zijn de kaders als volgt gecommuniceerd: “Onder deskundige onafhankelijke leiding van dhr. H.

van Engen maakt de klankbordgroep met een 3Dmaquette een aantal uitwerkingsvarianten in hoofdlijnen met betrekking tot landschappelijke inpassing, draagvlak bij de omgeving, financiële consequenties enz.” In het groepsinterview geven deelnemers aan dat zij het idee hadden dat er alleen een financieel kader was. Het plan moest geld opleveren. Hoeveel precies werd pas duidelijk na besluitvorming in de raad over de definitieve visie. Naar aanleiding van het overleg met de verschillende organisaties in februari 2019, geeft de Tuin van Zeeland aan dat het lastig is om te werken zonder duidelijke financiële kaders. 9 Vanuit de gemeente was dit bewust geen kader: gevraagd is om diverse varianten die participatief tot stand gebracht waren, die dan elk werden getoetst op financiële haalbaarheid, naast een toets op andere zaken zoals bijvoorbeeld draagvlak. Dit wordt niet als kader gezien omdat de raad kan besluiten bepaalde financiële

6 Startnotitie, juli 2016 7 Motie 6b-15 Cleene Hooge 15 december 2015 8

Opdrachtformulering Ontwikkelvisie Cleene Hooge, bijlage 2 bij raadsvoorstel Ontwikkeling Cleene Hooge 27 juni 2019

9 Verslag overleg organisaties, bijlage 4 bij raadsvoorstel Ontwikkeling Cleene Hooge 27 juni 2019

7

gevolgen voor lief te nemen als ze het draagvlak (of een ander criterium, al dan niet in combinatie) zwaarder vinden wegen. Verder geven deelnemers in het groepsinterview aan dat er wat onduidelijkheid was onder de participanten over wat nou de grens was: hebben we het over ‘waar komt bebouwing’ of ook over ‘welke type bebouwing’ komt er? Criterium:

Proces

Indicatoren:

9. Vastgelegde processtappen 10. De planning 11. Afspraken over mogelijkheid om het proces bij te stellen 12. Afspraken over omgangsvormen / omgangsnormen

In de uitnodigingsmail staat de volgende planning vermeld: “Van september 2018 zullen een aantal bijeenkomsten voor de klankbordgroep worden gepland. Medio najaar 2018 worden de varianten gepresenteerd tijdens een afsluitende bijeenkomst in de wijk De Griffioen. Binnenkort worden de bijeenkomsten van deze klankbordgroep in Middelburg gepland.” Uiteindelijk vond de laatste bijeenkomst plaats in maart 2019. Tijdens de eerste sessie van de Klankbordgroep trok de stichting zich terug uit het participatieproces omdat er niet over de nulvariant gesproken ging worden. Terwijl het uitwerken van een nulvariant wel expliciet in de opdracht aan het bureau stond. Uit de interviews blijkt dat op de maquette die de eerste avond wordt getoond, het hele gebied vol met hagen stond van een paar meter hoog. De stichting geeft tijdens de interviews aan dat ze dit als zeer confronterend ervaren omdat ze al tien jaar vecht voor het open houden van het gebied. Ook heeft de stichting kritiek op de organisatie van de eerste avond. Ze miste structuur en een agenda, vond de rolverdeling niet duidelijk en miste zicht op vervolgstappen. Verder had de stichting kritiek op het feit dat de landschapsarchitect ook voorzitter en gespreksleider was. Volgens de stichting kon hij zo niet onafhankelijk voorzitten.

De volgende bijeenkomsten werden daarom anders georganiseerd, de kritiekpunten van de stichting worden hiermee zoveel mogelijk opgepakt. Ook kwam na aandringen van de projectleider van de gemeente de nulvariant in de ontwerpvisie. De stichting trok zich terug omdat die statutair gezien alleen over de nulvariant kan praten. De voorzitter van de stichting blijft wel vanuit zijn rol als observant aanwezig. Een lid van de stichting geeft aan dat hij ook vanaf het begin van het proces deel nam aan de avond, maar dan als omwonende. Hij heeft hetzelfde bezwaar als de stichting, maar besluit wel te blijven deelnemen aan het proces. Puur vanuit zijn rol als omwonende, hij spreekt dus niet namens de stichting. De andere deelnemers van de klankbordgroep geven aan dat de eerste bijeenkomst ‘onbehagelijk’ was. De stichting zat er anders in dan de andere deelnemers. De anderen waren wel tevreden over de aanpak en organisatie en wilden wel meepraten over andere varianten. Ook het lid van de stichting dat meedeed als omwonende wilde blijven meepraten, maar had dezelfde kritiek als de stichting. Ondanks dit verschil van mening bleef het gesprek constructief.

8

2.2 Proces/doorloopfase Criterium:

Verwachtingen (managen)

Indicatoren:

1. Toetsen van verwachtingen / of proces naar verwachting verloopt

Tijdens de eerste sessie bleken de verwachtingen van de projectleider en de stichting niet op één lijn te zitten. De stichting had verwacht met verschillende partijen verschillende varianten uit te gaan werken. Dus ook de nulvariant, omdat dit in de opdracht aan het bureau vermeld stond: wat te doen met het gebied bij realisatie van nul of slechts enkele woningen. Omdat de nulvariant door de gemeente gezien werd als: er verandert niks, was het voor hen logisch dat die variant niet besproken zou worden. Ook was de stichting teleurgesteld over het feit dat een aantal beoogde klankbordgroep leden er niet was bij de eerste sessie. De groep was daardoor minder divers dan ze gehoopt hadden. Twee potentiele deelnemers voor de klankbordgroep, hebben uiteindelijk niet meegedaan. Eén was er na de eerste bijeenkomst uitgestapt zodra ze hoorde dat er niet over de nulvariant gesproken werd. De ander was tijdens de eerste bijeenkomst weggebleven om onbekende redenen en zag, toen duidelijk was dat de stichting er na de eerste bijeenkomst was uitgestapt daarna, om dezelfde redenen als de stichting, af van verdere deelname. Verder heeft iedereen meegedaan, maar niet aan elke sessie (vooral om agendatechnische redenen). Het lid van de stichting dat op persoonlijke titel meedeed aan de klankbordgroep heeft grote bezwaren t.a.v. de opzet, structuur en rolverdeling van het klankbordgroep proces.

In de laatste vergadering wenste hij opgenomen te zien in het rapport dat hij weliswaar heeft meegedacht over alle varianten, maar dat hij zelf uitdrukkelijk voor de nulvariant is. Hij vindt dat zijn mening onvoldoende terugkomt in het verslag. Ambtelijk geeft men aan dat het doel van de bijeenkomst was om in samenspraak tot varianten te komen en niet om individuele meningen te peilen. Deze verschillen in verwachtingen zijn duidelijk uitgesproken. Criterium:

Open informatie & inbreng

Indicatoren:

1. Transparantie 2. Toegang tot de informatie

Er was geen duidelijk financieel kader. In het overleg met de verschillende organisaties geeft onder andere de Tuin van Zeeland aan dat het lastig is om dan mee te denken en is van mening dat zonder duidelijk financiële kaders de burger niet serieus genomen wordt.10 De ontwikkelvisie biedt nog ruimte voor verschillende vormen van bebouwing en ook voor het aantal woningen. Een aantal participanten geeft in het groepsinterview aan dat het niet duidelijk is wat er met de grond gebeurt die niet bebouwd wordt. Ze willen graag weten wat er nu gaat gebeuren. De projectleider geeft tijdens het groepsgesprek aan dat deze informatie in deze fase nog niet beschikbaar was. Er wordt momenteel een startnotitie opgesteld voor het vervolgtraject, waarin de ontwikkelvisie wordt uitgewerkt tot concrete plannen. Criterium:

Communicatie

Indicatoren:

3. Eenduidige communicatie

De communicatie over de nulvariant was niet eenduidig. Hoewel dit duidelijk vermeld staat in de opdracht aan de landschapsarchitect, de startnotitie en de motie uit 2015, is de tekst voor de uitnodiging vrij algemeen: “een aantal uitwerkingsvarianten in hoofdlijnen met betrekking tot landschappelijke inpassing, draagvlak bij de omgeving, financiële consequenties enz.” Tijdens het groepsinterview geven klankbordgroep leden aan dat het een lang proces is geweest. Op bepaalde momenten werd er heel veel gecommuniceerd, maar na vaststelling van de visie door de

10 Verslag overleg organisaties, bijlage 4 bij raadsvoorstel Ontwikkeling Cleene Hooge 27 juni 2019

9

gemeenteraad ook weer minder omdat het proces stil lag. Ook dan hadden ze graag af en toe wat gehoord van de gemeente. In de laatste sessie is het de uiteindelijke visie aan iedereen gepresenteerd. Dit voorstel is naar raad gegaan. Criterium:

Aandacht voor omgang met elkaar

Indicatoren:

5. Aandacht voor (afgesproken) omgangsvormen en -normen, en toon in participatietraject

Tijdens de eerste sessies was de sfeer ‘onbehagelijk’ wordt door een deelnemer aangegeven tijdens het groepsinterview. Wel zijn alle deelnemers aan het groepsinterview van mening dat de sfeer daarna meer constructief werd en er ook serieus werk geleverd wordt. Criterium:

Interventies gedurende het proces

Indicatoren:

6. Gepleegde interventies 7. Flexibiliteit om in te grijpen

Na de eerste sessie is er ingegrepen. Op verzoek van de stichting kwam er een aparte voorzitter en een notulist. Ook is de nulvariant op verzoek van de gemeente opgenomen in de ontwikkelvisie, maar deze variant is niet uitgewerkt. Naar mening van de gemeente was dit niet nodig, zij zien dit als alles behouden zoals het nu is. Daarnaast hebben de projectleider en de stichting een overleg gehad met vertegenwoordigers van verschillende organisaties, waaronder de ZMF, de Tuin van Zeeland en Stichting Landschapsbeheer Zeeland. In dit overleg zijn de verschillende varianten, dus ook de nulvariant, besproken. Een verslag van deze bijeenkomst, aangevuld met schriftelijke reacties van de diverse organisaties is als bijlage opgenomen in de visie die is voorgelegd aan de raad. Uit de interviews blijkt dat het proces na de ingreep beter was: zowel beter in termen van werken aan de inhoud als qua omgang met elkaar. Wel geeft het lid van de stichting dat op persoonlijke titel meedeed aan de klankbordgroep aan dat de notulist naar zijn mening niet onafhankelijk was. Dit omdat kritiek van zijn kant inhoudelijk minimaal werd opgenomen en in het verslag vermeld als ‘er werden kanttekeningen geplaatst’.

2.3 Resultaat / opbrengstfase Criterium:

Kwaliteit (van het resultaat of het besluit)

Indicatoren:

1. Resultaat behaald 2. Meerwaarde van het participatietraject t.a.v. het resultaat (geen ‘zesje’) 3. Binnen de kaders

De stichting en het lid van de stichting dat op persoonlijke titel meedeed aan de klankbordgroep geven aan teleurgesteld te zijn in het resultaat, met name omdat de nulvariant niet verder is uitgewerkt. Maar ook omdat nog niet duidelijk is wat er nu gaat gebeuren. Ze zijn wel blij met de niet te bebouwen delen in het gebied die als agrarisch gebied worden aangewezen, en met het idee om het te bebouwen deel niet te verkavelen met grote lappen en villa’s, maar te werken met meer boerderij-achtige erven waarbij het mogelijk is om appartementen te realiseren. Ook het idee om het resterende landschap door verkoop of pacht in agrarische bestemming te houden ziet de stichting als positief, net als de consensus dat het duurzaam/ecologisch beheerd moet worden. De overige klankbordgroep leden geven aan dat er een mooi compromis bereikt is, dat voldoet aan de opdracht die er lag. En met veel aandacht voor de historie van het gebied. De gemeente is tevreden met het resultaat. Zij is van mening dat het op een goede manier tot stand is gekomen, de visie met varianten heeft ervoor gezorgd dat de gemeenteraad een afgewogen besluit heeft kunnen nemen en de vastgestelde visie biedt ook de mogelijkheid om verdere keuzes te maken. De raad heeft de ontwerpvisie aangenomen.

In deze visie zitten elementen waar voor alle partijen wat in zit, maar er is ook nog onzekerheid over hoe die elementen precies ingevuld gaan worden. De nadere uitwerking volgt immers nog.

10

Kaders: Er waren verschillende kaders op verschillende niveaus. De raad heeft geen opdracht gegeven voor een participatietraject. Wel voor het uitvoeren van de startnotitie en de motie uit 2015. Startnotitie 1.3: wat willen we bereiken? “Een ontwikkelvisie op basis waarvan de gemeenteraad een besluit kan nemen over het wel of niet ontwikkelen van het gebied Cleene Hooge, in welke mate er ontwikkeld wordt en wanneer de ontwikkeling kan plaatsvinden.” Met het onderzoek naar de verschillende varianten is voldaan aan de startnotitie. De motie die vraagt om onderzoek naar mogelijkheden om bebouwing te voorkomen, is opgepakt met de nulvariant. Deze, en de andere varianten, zijn ook besproken met verschillende organisaties. De kaders voor het participatietraject zijn geformuleerd in de opdracht aan de landschapsarchitect. De stichting is niet tevreden over de uitwerking hiervan voor de nulvariant. De kaders in de uitnodigingsbrief voor de klankbordgroep zijn heel algemeen. Hieraan is wel voldaan. Criterium:

Draagvlak (voor het resultaat & het proces)

Indicatoren:

4. Herkenbaarheid 5. Tevredenheid 6. Gehoord voelen 7. Zorgvuldigheid

Met een brief aan het college geeft de stichting haar visie op de ontwikkelvisie en het traject. 11 Gezien de statuten van de stichting is ze teleurgesteld in het resultaat: de stichting kan alleen voor de nulvariant kiezen. In de brief geeft de stichting ook aan dat één deelnemer aan de klankbordgroep herhaaldelijk heeft aangegeven alleen voor de nulvariant te zijn, maar dit nergens terug te zien in de visie. In de brief staat letterlijk: “Wij vragen met nadruk aan de gemeente maar vooral ook aan de gemeenteraad om begrippen als ‘klankborden’ en ‘burgerparticipatie’ veel scherper te definiëren. Uit het proces rond Cleene Hooge houden wij het onplezierige gevoel over dat het klankborden een doekje voor het bloeden is.” Voor de stichting geldt dat ze alleen onder verbeterde voorwaarden wil meewerken aan een vervolgtraject. Dat wil zeggen dat ze aan tafel zitten met iemand van de gemeente die mandaat heeft en dus knopen kan doorhakken. “Iemand die dicht bij de wethouder zit. En die dus ook helder kaders kan aangeven t.a.v. geld en aantal te bebouwen woningen enz. Een bureau kan dat niet.” Ook wil de stichting een onafhankelijk voorzitter en verslaglegger. Maar ze blijft sowieso met de gemeente in gesprek. Onder het motto: redden wat er te redden valt.

Het lid van de stichting dat op persoonlijke titel meedeed aan de klankbordgroep stelt dezelfde voorwaarden als de stichting aan zijn deelname aan een vervolgtraject. De overige deelnemers aan het groepsinterview geven aan dat ze zouden meewerken aan een vervolgtraject. Niet alle ‘overige’ deelnemers deden mee aan het groepsinterview. Degene die wel meededen, geven aan tevreden – en zelfs trots – te zijn op het resultaat en tevreden over het proces.

11 Reactie van de St. Cleene Hooge op ontwerpvisie, bijlage 7 raadsvoorstel 27 juni 2019

11

3. REFLECTIE In het voorgaande hoofdstuk hebben we een zo precies mogelijke analyse proberen te geven van het verloop van het participatieproces. Daarin komen drie knelpunten naar voren die we wat uitgebreider willen bespreken, om daaruit lessen te trekken voor toekomstige participatietrajecten. Deze knelpunten zijn:

3.1

Een goede gezamenlijke start;

3.2

De organisatie;

3.3

Kaders.

3.1 Een goede gezamenlijke start Alle stakeholders waren zich ervan bewust dat er keuzes gemaakt moesten worden, en dat daarmee niet iedereen tevreden gehouden kon worden. In de organisatie van de eerste sessie is echter onvoldoende rekening gehouden met de gevoeligheden die er waren, met name vanuit de stichting. Zoals het plaatsen van hagen en het ontbreken van een nulvariant. Er is veel te doen geweest om de uitwerking van de nulvariant. De startnotitie en de motie vragen specifiek om te onderzoeken of het ook mogelijk is om niet te bouwen. De stichting verwacht dan ook dat dit besproken wordt tijdens de sessies met de landschapsarchitect. Ook omdat dit in de opdracht aan de landschapsarchitect staat die gezamenlijk met de stichting is opgesteld. Dit gebeurt echter niet. Ambtelijk vond men het logisch om deze variant niet mee te nemen in de sessie. Voor hen is de nulvariant: er verandert niks. Variant 1 is bebouwing op de plek van de schapenschuur en voldoet dus aan de vraag uit de startnotitie. De nulvariant is niks doen en dat is technisch gezien ambtelijk alleen een rekensom en hoeft daarom niet behandeld te worden. Het college voldoet met de ontwikkelvisie als product aan de vraag vanuit de raad. Maar niet aan de verwachtingen van de stichting, die daarop uit het participatietraject stapt.

De stichting wilde op zoek naar andere gebruiksmogelijkheden voor het gebied, die ook geld op zouden leveren, maar waarbij niet gebouwd zou hoeven worden. Een ander heikel punt was het plaatsen van hagen. De stichting pleit al jaren voor een open landschap zonder bebouwing. Zij heeft zich ook al eerder uitgesproken tegen hagen. Als tijdens de eerste sessie bij de start metershoge hagen op de maquette staan, is dit voor de stichting (ook) een reden om uit het proces te stappen. Vanuit de startnotitie wordt gevraagd om de landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische mogelijkheden te onderzoeken. Ook de natuurorganisaties geven tijdens het gezamenlijke overleg aan dat de natuurwaarde van het gebied laag is, aangezien het voornamelijk uit grasland bestaat. Om de natuurwaarde te verhogen zouden er hagen geplaatst kunnen worden, zoals die er voor de inundatie ook stonden. Er moet dus een keuze gemaakt worden tussen het verhogen van de natuurwaarde of het verhogen van de (huidige) landschappelijke waarde. Ook hier geldt weer: voor de landschapsarchitect was het wellicht logisch om heggen te plaatsen, voor de participanten niet. Lessen: Zorg voor een gezamenlijke start. Ook als een bepaalde uitkomst ambtelijk of bestuurlijk gezien onmogelijk lijkt, moet je dit wel oplossen in het proces zelf. Het gaat om een gezamenlijk beeld van: 1. 2. 3.

het vraagstuk (wat is het probleem), het proces (hoe ‘behandelen’ we dit probleem), de (mogelijke) oplossing.

Zorg ervoor dat je participanten meeneemt in de ambtelijke/ bestuurlijke gedachtegang. Neem het uitgangspunt van de participanten als vertrekpunt en ga dan gezamenlijk hierover in gesprek. Een gedeelte gaat uit van de nulvariant en heeft dus al ‘de oplossing’ voor vraagstuk voor ogen. Op het moment dat het proces eigenlijk al begint voorbij de nulvariant, is de stichting al gepasseerd. Houd bij de aanpak en werkvormen rekening met de gevoeligheden die er al zijn. De kans is dan groot dat je alsnog tot de conclusie komt: ‘het kan gewoon niet’, maar het is van waarde om die conclusie gezamenlijk te trekken. Als je het van tevoren weggestreept, moeten participanten wel escaleren of een stapje terug forceren om het alsnog bespreekbaar te maken. Maar dan wel met meer conflict. Je forceert hier een harde lijn. Het kan natuurlijk in de kaderstelling/ uitgangspunten/ randvoorwaarden worden meegenomen. De raad/ het college

12

kan gewoon de 0-variant aannemen. Maar vervolgens kun je het wel als vertrekpunt nemen.

3.2 Organisatie De stichting en het lid van de stichting dat op persoonlijke titel meedeed aan de klankbordgroep waren ontevreden over de organisatie van de eerste sessie. De landschapsarchitect was ook voorzitter en gespreksleider en daardoor in hun ogen niet onafhankelijk. Ook hadden ze meer duidelijkheid verwacht over de planning, miste een agenda en een notulist. De overige klankbordgroep leden hadden dit commentaar niet. In de vervolgsessies is rekening gehouden met deze punten. Lessen: Veel van de onvrede richt zich op de eerste bijeenkomst. Door iets meer ontwerp-/ onderzoekstijd te nemen vóór de eerste sessie, was dit wellicht te voorkomen geweest. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de statuten van de stichting wat hun uitgangspunten zijn. Op het moment dat deze uitgangspunten mogelijk botsen met de opgave waar de gemeente voor staat (woningbouw, financieel, andersoortige opgaven), is al te zien dat het participatieve vraagstuk complex kan worden. Daarbij laat de duidelijke positie van de stichting zien dat het vraagstuk zwaar voor ze weegt. In zulke situaties zijn proces- en rolscherpte – een onafhankelijk voorzitter, een duidelijk procesontwerp een gedetailleerde agenda – altijd belangrijk voor participanten. Dit sluit ook aan op het eerste discussiepunt over de gezamenlijke start. Investeer liever wat meer aan het begin, dan dat het later gerepareerd moet worden.

Dat kan ten koste gaan van het onderlinge vertrouwen en de samenwerking. Participanten die inhoudelijk ‘ontevredener’ zijn, zijn ook scherper op proceszuiverheid. Dus het scheiden van rollen en transparantie is hierin erg belangrijk.

3.3 Kaders In de Participatiecode van de gemeente Middelburg staat als eerste spelregel: “De raad formuleert en communiceert een helder en duidelijk beleidskader waarin o.a. bij elk raadsvoorstel de participatiegraad van de participatietrap wordt vastgesteld. Het college komt vóór het in werking treden van de participatiecode met een controlelijst (checklist) over welke onderwerpen wel of niet geschikt zijn voor participatie.”12 Er zijn in het participatietraject kaders gesteld op verschillende niveaus, maar die zijn niet consequent/ eenduidig gecommuniceerd. Bijvoorbeeld over het uitwerken van de nulvariant. Ook ontbreken financiële kaders. De raad gaf alleen opdracht voor het maken van een ontwikkelvisie. Maar niet voor het participatietraject dat in de eerste fase van die ontwikkelvisie wordt voorgesteld. Met een tussentijds advies wordt hier een besluit over gevraagd. Het advies wordt als actieve informatie gezien en van de agenda gehaald. Het tussentijds advies13 bevat overigens geen inhoudelijke kaders voor het participatieproces, alleen voor de vorm: interactief met maquettes. De kaders uit de startnotitie en een motie uit 2015 die vraagt om onderzoek naar mogelijkheden die bebouwing kunnen voorkomen, worden uitgevoerd met de ontwikkelvisie.

De kaders voor het participatietraject staan deels in de opdrachtformulering aan de landschapsarchitect en in de uitnodigingstekst voor de klankbordgroep leden. Die laatste is heel algemeen en heeft het bijvoorbeeld niet specifiek over het uitwerken van een nulvariant. Dit kan het verschil in verwachting van de leden van de stichting en de overige klankbordgroep leden verklaren. In de startnota staat dat er voorstellen uitgewerkt moeten worden, met financiële onderbouwing, op basis waarvan de raad een keuze kan maken. Er was verder geen financieel kader. De stichting en het lid van de stichting dat op persoonlijke titel meedeed aan de klankbordgroep hebben dit als belemmerend ervaren, de overige klankbordgroep leden hadden hier minder moeite mee. Zij geven aan dat het voldoende was te weten ‘dat het geld moest opleveren’. Ook in het overleg met de verschillende organisaties wordt het ontbreken van een financieel kader als belemmering gezien.

12 PARTICIPATIECODE - toelichting en goede praktijken, p. 2. N.B.: de participatietrap is wat anders dan de participatieladder:

Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of planners, 35(4), 216-224. & Pröpper, I. & D. Steenbeek (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. 13 Niet behandeld agendapunt 11: Advies voor Cleene Hooge verder te laten uitwerken tot een ontwikkelvisie middels een (participatie)traject zoals MaGrRID voorstelt, gemeenteraad 18 december 2017

13

Lessen: Maak de kaders expliciet en laat ze vaststellen door de raad. Dit is immers één van de uitgangspunten die in de Participatiecode genoemd staat. De raad nam immers ook het besluit over het eindproduct. Als de raad bij start duidelijke kaders had gesteld, had dit in sommige gevallen discussie gaandeweg het traject kunnen voorkomen. Indien de participanten van mening waren dat de kaders te weinig ruimte boden, hadden ze eerder een afweging kunnen maken of ze bereid waren een (tijdsintensieve) bijdrage te leveren in het participatietraject. Doordat er op verschillende niveaus verschillende kaders zijn vastgesteld, is er ruis ontstaan in de communicatie over die kaders, wat mogelijk weer tot onduidelijkheid over de kaders heeft geleid.

14

4. CONCLUSIE Ten aanzien van het resultaat concludeerden we dat dit is opgeleverd conform de vraag uit de startnotitie. Daarin staat dat er voorstellen uitgewerkt moeten worden, met financiële onderbouwing, op basis waarvan de raad een keuze kan maken. Dit is gebeurt. Met betrekking tot de steun voor het gevolgde proces, concluderen we dat met name de stichting en het lid van de stichting dat op persoonlijke titel meedeed aan de klankbordgroep de uitkomst niet als gewenst zien. Ook hadden ze kritiek op het gevolgde proces. Daarmee is bij hen de gerichtheid op participatie verminderd. Zij hebben niet sterker het beeld gekregen dat participatie ‘werkt’ of goed is. Tegelijkertijd geven zij wel aan betrokken te willen blijven. Ze hebben wel een basishouding dat participeren – constructief en om het ‘redden wat er te redden valt’ – belangrijk is. De andere leden van de klankbordgroep zijn wel positief over het resultaat en steunen het gevolgde proces. Een gedeelte geeft ook aan betrokken te (willen) blijven. In hoofdstuk 3 bespraken we de volgende lessen die uit deze casus te halen zijn:

1 2 3

De omgang/ gezamenlijke start: zorg voor een gezamenlijke start. Ook als een bepaalde uitkomst ambtelijk of bestuurlijk gezien onmogelijk lijkt, moet je dit wel oplossen in het proces zelf.

De organisatie: veel van de onvrede richt zich op de eerste bijeenkomst. Door iets meer ontwerp/ onderzoekstijd te nemen voór de eerste sessie, was dit wellicht te voorkomen geweest.

Kaders: maak de kaders expliciet en laat ze vaststellen door de raad. Dit is immers één van de uitgangspunten die in de Participatiecode genoemd staat. De raad nam immers ook het besluit over het eindproduct.

Los van deze conclusies is de samenwerking met de Stichting Cleene Hooge bijzonder. Het is uniek dat een partij met een harde, inhoudelijke kant, zo constructief mee blijft doen, ondanks de discussiepunten die voortkomen uit het participatietraject. Dat is iets om zuinig op te zijn

15

Bijlage 1: zienswijze Stichting Cleene Hooge Zienswijze van Stichting De Cleene Hooge bij Evaluatie Participatieproces Cleene Hooge. Wij zijn zeer tevreden over de manier waarop de evaluatie heeft plaatsgevonden en de zorgvuldige manier waarop mevrouw Haarhuis het Eindrapport heeft samengesteld. Eén ding valt ons wel op. Er wordt met geen woord gerept over de afsluitende bijeenkomst voor omwonenden in Hof Seijs. Daar waren meer dan honderd in hoofdzaak wijkbewoners van de Griffioen die vrijwel unaniem tegen bouwen in de Cleene Hooge waren. Dat is toch bij uitstek burgerparticipatie?? Ook vinden we “de lessen voor de toekomst” lang niet concreet genoeg. Of komen die in het rapport van Berenschot? Over het Participatieproces zelf zijn we bijzonder òntevreden. We hebben behoefte om het in deze zienswijze nog een keer kort en helder op een rij te zetten. Wij zijn een stichting die zich sinds 2009 namens 120 donateurs en met een zeer groot draagvlak in de Middelburgse wijk de Griffioen, inzet voor het behoud van de Cleene Hooge als agrarisch, open gebied. Wanneer dan in een eerste sessie van de Klankbordgroep een maquette op tafel ligt waarbij het hele gebied is dicht gebouwd met meters hoge hagen en de gespreksleider daar onwrikbaar aan vasthoudt , dan wordt dat door ons als zeer confronterend ervaren.

Dan blijkt dat de gespreksleider niet onafhankelijk is en – blijkt later – er ook geen objectieve verslaglegger is. Op ons verzoek om ook de nulvariant te behandelen, conform de opdracht aan het bureau, wordt pas later, na druk vanuit de gemeente door de gespreksleider ingegaan. Na deze ervaringen hebben we in het bestuur van onze stichting unaniem besloten dat we in dit proces niets meer te zoeken hadden. Wij hebben het ervaren als een doekje voor het bloeden. Wij willen in gesprek blijven met de gemeente om te redden wat er te redden is. Wij weten dat er ca. 6 miljoen moet worden terugverdiend op de woningnieuwbouw in het gebied van de Cleene Hooge. Wij weten dat er 50/60 wooneenheden gebouwd kunnen worden in het noordelijk gedeelte van de Cleene Hooge. Dat zijn democratisch genomen besluiten en dat zijn voor ons de “kaders”. Maar er is nog een flink aantal punten waarover beslist moet worden: de plek van een nieuwe schapenschuur, wat gebeurt op de plek van de huidige schuur, de precieze contour tussen te bebouwen en agrarisch gebied, wanneer en onder welke voorwaarden wordt het resterende gebied verkocht resp. langjarig verpacht als duurzaam te beheren agrarisch gebied. enz.

We doen alleen aan een vervolgtraject mee wanneer we met de gemeente zelf – en dus niet een bureau – aan tafel zitten om over deze punten “zaken te doen” – zoals dat in elke werk- of projectgroep gebeurt. Maar aan overleg waarin we voor spek en bonen mogen “meedenken”, daar doen we niet meer aan mee. Namens de Stichting De Cleene Hooge mr. Hans Hooftman, voorzitter.

16

Bijlage 2: zienswijze J.Hendriksen Zienswijze van omwonende J. Hendriksen bij Evaluatie Participatieproces Cleene Hooge. In 2009 heb ik samen met anderen de stichting De Cleene Hooge opgericht. Ik ben nog steeds bestuurslid van deze stichting. Het zal dus niemand verbazen dat ik het volstrekt eens ben met de Zienswijze van de stichting bij dit rapport. Eén ding zit me nog dwars en dat wil ik hier toelichten. Ik heb solidair meegedacht over alle mij ongevallige varianten in de Ontwikkelvisie, ik ben immers een pleitbezorger van de nulvariant. Hoewel ik weet dat die variant het niet gaat redden, gezien de besluitvorming in de Raad. Maar in de laatste vergadering gaf ik aan mìjn voorkeur voor de nulvariant opgenomen te willen zien in het eindrapport. Anders zou immers het grote misverstand ontstaan dat de hele Klankbordgroep unaniem akkoord ging met de Ontwikkelvisie. Dat werd geweigerd. In het Evaluatierapport wordt daarover op pagina 9 gezegd: Het doel van de bijeenkomst (= Klankbordgroep ) was om in samenspraak tot varianten te komen en niet om individuele meningen te peilen. Dit vind ik een cruciale “weeffout” in het hele Klankbordproces. Je mag meepraten maar er is geen enkele invloed mogelijk op datgene wat het bureau uiteindelijk opschrijft.

Voor de buitenwereld is voldaan aan de algemene wens vanuit de politiek om “de burger te laten participeren” maar die burger heeft gewoon niets in de melk te brokkelen”. Uiteindelijk voelde ik me gebruikt. Op deze manier doe ik daar een volgende keer zeker niet meer aan mee. Jan Hendriksen

17