21-048 rvs nota grondbeleid 2021

raadsvoorstel volgnummer

15 april 2021 21-048

onderwerp

Nota grondbeleid 2021

behandelen in raadscommissie

Ruimte

portefeuillehouder

Chris Dekker Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing Ad van den Kieboom a.van.den.kieboom@middelburg.nl

datum vergadering

programma behandeld door e-mail

Conceptbesluit

De raad besluit: 1. De nota grondbeleid 2021 vast te stellen Aanleiding

Het grondbeleid van de gemeente is opgenomen in een Nota grondbeleid. Deze nota wordt, conform wat hierover in de Financiële verordening Gemeente Middelburg (ex. Art. 212 GW) is opgenomen, elke twee jaar herzien. De laatste versie is van 2016. Door gebrek aan capaciteit is het er niet van gekomen de nota in de periode 2018-2020 te herzien. Dit was eigenlijk wel nodig, bijvoorbeeld omdat ondertussen het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) is aangepast en de commissie BBV hierover uitspraken heeft gedaan. Hierdoor is, sinds 2017, de op grond van dit besluit verplichte tussentijdse winstneming niet meer in overeenstemming met wat daarover in ons beleid is opgenomen. Doordat het verplichte nieuwe systeem minder voorzichtig is dan het systeem dat wij daarvoor hanteerden, is het van belang om ook de normen voor de reserve grondbedrijf nader te bekijken. In beginsel is, doordat sneller winst wordt genomen, een grotere buffer gewenst dan waar nu in de Nota grondbeleid vanuit wordt gegaan. Zo waren er nog een aantal andere punten waarvan het wenselijk is deze opnieuw te bezien. Middels een memo in het kader van de actieve informatieplicht, gedateerd 17 november 2020, hebben we de aanpak voor de nieuwe nota grondbeleid beschreven, alsmede de belangrijkste punten waar aanpassing wenselijk dan wel noodzakelijk is. Gekozen is daarbij voor een pragmatische aanpak.

De reden hiervan is gelegen in de komst van de Omgevingswet en het in verband daarmee opstellen van de omgevingsvisie, die de huidige (herziene) kwaliteitsatlas zal gaan vervangen. Het grondbeleid is namelijk geen doel op zich, maar dienstbaar aan ruimtelijk beleid en sectoraal beleid voor wonen, werken en recreëren. Grondbeleid is dus een middel om doelstellingen op deze terreinen te realiseren. Om te kunnen bepalen welk grondbeleid het meest wenselijk is, is het dan ook in de eerste plaats van belang om deze doelstellingen goed in beeld te krijgen. Grotere ambities (ten aanzien van ontwikkeling maar bijvoorbeeld ook op het gebied van participatie) vragen wellicht om een ander grondbeleid dan bescheiden ambities. Daarnaast zal wellicht ook het wettelijk instrumentarium aangepast worden in de Omgevingswet. Wij willen dan ook prioriteit geven aan het opstellen van de omgevingsvisie, waarin uitspraken hierover zullen worden gedaan. Het moment dat de omgevingsvisie gereed is, lijkt ons dan ook het juiste moment om diepgaander in te gaan op het te voeren grondbeleid. Voor de voorbereiding van die nota kan overwogen worden om bijvoorbeeld een raadswerkgroep in te stellen die dit proces kan begeleiden, zodat punten waarover discussie kan zijn goed worden uitgewerkt en uiteindelijk een goed afgewogen beleid tot stand kan komen.

Wel is in de memo van 17 november 2020 de mogelijkheid geboden aan raadsleden om zaken in te brengen waarvan zij vinden dat die nu al aangepast zouden kunnen of moeten worden in de nieuwe nota grondbeleid, aanvullend op een aantal zaken die we in de memo zelf al genoemd hebben. We hebben geen reacties naar aanleiding hiervan mogen ontvangen. 1

Voor de Nota grondbeleid 2021 betekent het dat deze, afgezien van aangepaste wettelijke voorschriften en de gevolgen hiervan, niet fundamenteel anders is dan haar voorganger uit 2016. Het huidige uitgangspunt voor welke vorm van grondbeleid wordt gekozen (actief voor bestaande grondposities, voor nieuwe ontwikkelingen per geval een keuze maken) blijft in stand.

Effect

Door vaststelling van de nota grondbeleid 2021 beschikt de gemeente weer over een actuele nota over het grondbeleid die in overeenstemming is met het Besluit Begroting en Verantwoording. Argumenten

De belangrijkste verschillen tussen de nieuwe nota grondbeleid 2021 en de nota grondbeleid 2016 zijn : 1) Aan de “nadelen van faciliterend grondbeleid” is toegevoegd dat de gemeente beperkt invloed heeft op de wijze waarop (en de mate waarin) de initiatiefnemer belanghebbenden betrekt bij de planvorming (de wijze waarop participatie wordt toegepast) (p. 10) 2) Onder “faciliterend grondbeleid op initiatief van een eigenaar” is een regeling opgenomen over hoe om te gaan met kostenverhaal bij kleine bouwplannen, gebaseerd op een per 1 april 2017 ingevoerde ministeriële regeling (p. 14). 3) Bij “uitgifte voor bedrijven/kantoren” is toegevoegd dat voor specifieke kavels van het algemeen uitgiftebeleid kan worden afgeweken en bijvoorbeeld een inschrijving kan worden georganiseerd (p. 16) 4) Bij “uitgifte van bouwkavels voor projectmatige bouw” wordt verwezen naar de in september 2019 verschenen Reiswijzer Gebiedsontwikkeling, een praktische routebeschrijving voor marktpartijen en overheden. Deze reiswijzer is een gezamenlijke uitgave van Bouwend Nederland, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de NEPROM en de VNG (p. 17) 5) In deze zelfde paragraaf wordt niet meer gesproken over marktpartijen die toezeggingen hebben gekregen over een aanbieding (onder marktconforme voorwaarden) van kavels bouwgrond in gemeentelijke plannen.

Dit omdat deze toezeggingen inmiddels zijn afgehandeld. 6) Bij “selectiemethoden” is toegevoegd dat als in een eerste fase van een project de samenwerking goed is verlopen, een goed product is opgeleverd, de samenwerking in een volgende fase doorgezet kan worden, zonder dat opnieuw een selectieproces met andere partijen hoeft te worden doorlopen (p. 18) 7) Onder aantal partijen in een selectieproces is opgenomen dat ook samenwerkingsconstructies tussen partijen mogelijk zijn zoals nu bijvoorbeeld in Essenvelt (p. 19) 8) Onder “verkoop van gemeentelijke gronden, gebouwen, etcetera” is nu opgenomen dat eerst bepaald wordt of het gewenst is het te taxeren op basis van huidig gebruik en bestemming dan wel op basis van nieuw gewenst gebruik en bestemming (p. 19). 9) Ook is opgenomen dat het college er voor kan kiezen om, indien een pand wordt verkocht met het oog op een andere bestemming, in plaats van een taxatie op te (laten) stellen, een residuele waarde berekening uit te (laten) voeren op basis van die andere bestemming (p. 20) 10) In het “(grondprijs)beleid” is de toepassing van de residuele waarde-systematiek enigszins beperkt. Er is een enorme dynamiek in zowel de bouwkosten van woningen enerzijds en de verkoopprijzen anderzijds.

Omdat met een grondexploitatie meestal geruime tijd gemoeid is en het belangrijk is om zekerheid te verkrijgen over opbrengsten aan de zijde van de gemeente enerzijds en over grondkosten aan de zijde van marktpartijen anderzijds is het wenselijk dan wel noodzakelijk om al in een vroeg stadium een vaste prijs af te spreken. (p. 21) 11) Eveneens onder deze paragraaf wordt bij interne leveringen verduidelijkt dat gelet op de bepalingen van het BBV gronden alleen in het grondbedrijf in kunnen worden gebracht tegen boekwaarde indien deze lager is dan de marktwaarde. In dat laatste geval kan alleen overbrenging tegen die lagere waarde plaatsvinden en komt een verlies dus niet ten laste van het grondbedrijf maar ten laste van de begrotingspost waar dit object onder viel. Op intern geleverde gronden kan dus binnen het grondbedrijf nooit bij voorbaat sprake zijn van een verlies (p. 22) 12) Er is een paragraaf opgenomen over “reststroken”. Hierbij wordt verwezen naar een separate nota (p. 22) 13) Onder de paragraaf “Besluit Begroting en Verantwoording” wordt ingegaan op de door de commissie BBV zelf zo genoemde “stellige uitspraken” die met een notitie van juli 2019 zijn gedaan en die leidend zijn voor 2

de interpretatie van het BBV. Verwacht wordt dat de gemeente deze uitspraken volgt en indien de gemeente toch voor een afwijkende interpretatie kiest die volgens de gemeente ook BBV-proof is, zij dit expliciet moet motiveren en kenbaar moet maken bij begroting en jaarstukken. (p. 24). In bijlage 2 van de nota wordt op deze uitspraken ingegaan en aangegeven hoe en in hoeverre deze uitspraken gevolgd worden. In zijn algemeenheid worden deze “stellige uitspraken” gevolgd. Dit met enkele uitzonderingen of beter gezegd nuanceringen die worden toegelicht in de bijlage. Dat betreft het niet jaarlijks herzien van grondexploitaties waar zich geen wijzingen hebben voorgedaan, het omgaan met een post voor onvoorzien, het activeren van voorbereidingskosten voordat grondexploitaties zijn vastgesteld, de bepaling van de toe te rekenen rente en het omgaan met voorbereidende kosten voor faciliterende exploitatieplannen of nog te sluiten anterieure overeenkomsten. Al deze zaken zijn bestaand beleid. 14) Op de vervallen eerder gedane “stellige uitspraken” van de commissie BBV wordt uiteraard niet meer ingegaan omdat deze niet meer van kracht zijn. 15) Onder “voorziening grondbedrijf” is toegevoegd dat deze ook wordt gebruikt voor nakomende kosten van afgesloten exploitaties. (p.

24) 16) Onder “reserve grondbedrijf” is de normering van de reserve grondbedrijf aangepast omdat op grond van de “stellige uitspraken” van de commissie BBV verplicht een minder voorzichtig systeem van winstneming moet worden gehanteerd. Aan de interne normen, om zelf te bepalen of de reserve grondbedrijf toereikend is, is nu de zogenaamde IFLO-norm als voorstel toegevoegd. Deze norm houdt in dat de reserve grondbedrijf minimaal 10% van de boekwaarde van de complexen in exploitatie moet zijn plus nog eens 10% van de nog te maken kosten in deze exploitaties. Ook nieuw is een voorstel voor een maximumnorm : de reserve grondbedrijf mag niet hoger zijn dan de boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie (doelstelling actieplan grondbedrijf) plus de nog te maken kosten voor deze bouwgrond in exploitatie. (p. 25). 17) Onder “winst- en verliesneming” is de staffelmethode die in het verleden werd toegepast geschrapt omdat op grond van de “stellige uitspraken” van de commissie BBV winst moet worden genomen op basis van de “percentage of completion” methode zoals wordt beschreven in deze paragraaf.

Om te voorkomen dat ten onrechte kleine bedragen aan winst worden genomen die later mogelijk weer gecorrigeerd moet worden is tevens beschreven dat winstneming en correctie hierop alleen plaats vindt indien het om substantiële bedragen gaat waarbij wordt beschreven wanneer een bedrag substantieel is (p. 26) 18) Tevens is onder deze paragraaf een alinea toegevoegd over het afsluiten van grondexploitatiecomplexen. In beginsel werd al zo gewerkt maar dit was nog niet eerder opgeschreven in de nota grondbeleid (p. 27) 19) Onder “op te nemen kosten en opbrengsten in grondexploitaties” wordt nader ingegaan op hoe met de post onvoorzien wordt omgegaan in relatie tot de stellige uitspraken van de commissie BBV. Dit is bestaand beleid (p.27). Ook wordt ingegaan op de post algemene kosten grondbedrijf. In het verleden werden deze kosten naar rato van het aantal geboekte uren toegerekend over de verschillende exploitaties. Dit had een enigszins arbitrair karakter en is op grond van de opvattingen van de commissie BBV vatbaar voor discussie. Om deze reden is er in de nieuwe nota grondbeleid 2021 voor gekozen om vanaf het boekjaar 2021 de algemene kosten grondbedrijf niet langer meer over de complexen te verdelen maar deze jaarlijks als verlies te verantwoorden ten laste van de reserve grondbedrijf.

Als gevolg daarvan komt deze kostenpost niet meer voor in de grondexploitaties en zal het saldo van deze exploitaties op termijn iets gunstiger worden. In eerste instantie is dus sprake van een nadelig effect voor de reserve grondbedrijf maar op termijn wordt dat weer volledig gecompenseerd door iets gunstigere resultaten op de plannen (p. 28). Tot slot is opgenomen dat de uitgangspunten voor de renteparameter worden overgenomen uit de jaarlijkse richtlijnen voor de PC-cyclus (p. 28). Kanttekeningen

-

Financiën

Wat mag het kosten? niet van toepassing 3

Hoe gaan we dat financieren? niet van toepassing Zijn er significante gevolgen or het weerstandsvermogen? niet van toepassing

Duurzaamheid

Grondbeleid is geen doel op zich maar staat ten dienste van ander beleid. Met grondbeleid kan ook een bijdrage aan doelstellingen op het gebied van duurzaamheid worden geleverd. Bijvoorbeeld bij het uitgiftebeleid kan duurzaamheid een (van de) voorwaarde(n) zijn. Communicatie en participatie

De nota wordt op de website geplaatst. Verder wordt de nota op verzoek verstrekt aan een ieder die daar belangstelling voor heeft. Er is, om de redenen die in de aanleiding zijn genoemd, gekozen voor een pragmatische aanpak. Aan de gemeenteraad is wel de gelegenheid geboden om desgewenst zaken aan te dragen die in de nota verwerkt zouden kunnen worden. Het college wil een diepgaandere discussie over het grondbeleid zodra de omgevingsvisie klaar is zodat het grondbeleid op het beleid uit de omgevingsvisie afgestemd kan worden. Uitvoering

Na vaststelling zal conform hetgeen in de nota grondbeleid is gesteld gehandeld worden. Voor het overgrote deel is dit bestaand en geen nieuw beleid. Advies ingewonnen bij adviesorgaan?

niet van toepassing Bijlage 1. Nota grondbeleid 2021

Middelburg, 23 februari 2021 Burgemeester en wethouders van Middelburg de secretaris,

mr. A. van den Brink de burgemeester,

mr. H.M. Bergmann

4