21-008 Bijlage 4. Plan van Aanpak Rechtmatigheidsverantwoording (Zeeuwse controllersoverleg)

Plan van Aanpak Rechtmatigheidsverantwoording Oplegnota bij Notitie Rechtmatigheidsverantwoording BADO

Inleiding Over boekjaar 2021 wordt het voor decentrale overheden voor het eerst verplicht om een Rechtmatigheidsverantwoording op te nemen in de jaarrekening. De Notitie Rechtmatigheidsverantwoording BADO (versie 1.0, 20 maart 2020), is geschreven vanuit de scope van de gemeenten. Deze oplegger geeft verder concrete handvatten voor nadere invulling voor de implementatie en is opgebouwd langs de fases van implementatie, zoals in bijlage 3 van de BADO notitie is aangegeven. Vanaf 2021 wordt deze Rechtmatigheidsverantwoording afgelegd door het college van B&W aan de raad van de gemeente. Analoog voor gemeenschappelijke regelingen is dit het dagelijks bestuur (DB), dat verantwoording gaat afleggen aan het algemeen bestuur (AB) en voor de provincie het college van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten. Met de rechtmatigheidsverantwoording wordt verantwoording afgelegd over de naleving van financiële wet- en regelgeving. Over de naleving van de voorwaarden voor subsidies en Europese bestedingen bijvoorbeeld, maar ook over misbruik en oneigenlijk gebruik en lasten, waarvoor geen voorafgaande dekking opgenomen was in de begroting. Voor 2021 was het de accountant, die verklaarde of een provincie, gemeente of gemeenschappelijke regeling rechtmatig had gehandeld.

In de BADO notitie Rechtmatigheidsverantwoording zie bijlage 1) zijn de achtergronden, doelstelling en inhoud van de rechtmatigheidsverantwoording beschreven. Ook is ingegaan op de rollen en verantwoordelijkheden en onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording en de herziene/ gewijzigde rol van de accountant. In dit plan van aanpak wordt beschreven hoe onze organisatie zich voorbereidt op de komst van de rechtmatigheidsverantwoording. Fasering Voor de implementatie wordt de volgende fasering voorgesteld (zie hiervoor bijlage 3 van de BADO notitie): 2020 – Fase 1 Bewustwordingsfase en ambitie bepalen

2020 – Fase 2 Scope, normen- en toetsingskader, intern controleplan, eerste controles

2021 – Fase 3 Controles uitvoeren

2022 – Fase 4 Afgeven onderbouwde rechtmatigheidsverantwoording over boekjaar 2021

1. 2020 - Fase 1 Bewustwording en ambitie bepalen a. Bewustwording Deze fase staat in het teken van het vergroten van de kennis binnen de gemeente/provincie/gemeenschappelijke regeling. In de notitie BADO is in bijlage 3 uitgelegd wat met deze fase wordt bedoeld. In essentie gaat het erom om duidelijk te maken wat de wetswijziging betekent voor:

-

De raad Het college van B&W De rol van de verbijzonderde internecontrolefunctie (of interne auditfunctie): minimaal 2 de afstemming met de accountant. De diverse stakeholders binnen de gemeenten, waaronder budgethouders.

Actie Bewustwording kan plaatsvinden via presentaties aan de diverse doelgroepen, te beginnen bij Raad en college. Wat betekent de rechtmatigheidsverantwoording voor de raad? In deze presentatie bewustwording wordt getoond waarover besluitvorming van de raad en college nodig is. De raad is toezichthoudend orgaan en komt door deze rechtmatigheidsverantwoording ook meer in deze rol terecht. Om de rol te kunnen vervullen is besluitvorming van de raad nodig over a. Ambitie van de gemeente (van minimaal financiële rechtmatigheid naar maximaal een brede in Control Statement (ICS) . Zie hierna verder uitgewerkt onder 1b Ambitie b. Verantwoordingsgrens. Vooraf stelt de raad een verantwoordingsgrens vast tussen 0 en 3 % van de totale lasten. Indien fouten en afwijkingen boven dit percentage uitkomen, luidt de rechtmatigheidsverantwoording “niet rechtmatig tot stand gekomen” en moeten de afwijkingen worden opgesomd als onderdeel van de jaarrekening. c. Herziening verplichte paragraaf bedrijfsvoering. De rechtmatigheidspositie moet worden toegelicht in de jaarrekening, waarbij aandacht wordt geschonken aan beheersing en verbetertrajecten daar waar nodig. In de BADO notitie wordt dit verder uitgewerkt. Advies is om ook in de begroting 2021 procesmatig aandacht te besteden aan de rechtmatigheidsverantwoording.

Actie ook in de begroting 2021 procesmatig aandacht te besteden aan de rechtmatigheidsverantwoording.

Wat betekent de rechtmatigheidsverantwoording voor het college? Het college is verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. Dit was vóór 2021 het geval en zal ook na 2021 het geval zijn. Daarvoor moet het college de administratie en interne beheersing zodanig inrichten dat het mogelijk is om deze verantwoordelijkheid te dragen. Het gehele College is verantwoordelijk voor het vermijden van rechtmatigheidsfouten en het optimaliseren van de bedrijfsprocessen om dit te voorkomen. Het College legt door de rechtmatigheidsverantwoording eigenstandig verantwoording af aan de raad.

Wat betekent rechtmatigheidsverantwoording voor de rest van de organisatie? Belangrijk is dat leidinggevenden en medewerkers van de organisatie beseffen dat rechtmatig handelen de verantwoordelijkheid is van iedereen. Hiertoe is het van belang dat er kennis is van de regelgeving die van toepassing is op uitgevoerde werkzaamheden. Ook worden in deze fase de eerste afspraken gemaakt hoe het naleven van de regelgeving aantoonbaar gemaakt wordt. Belangrijk is dat dit zoveel mogelijk geborgd wordt in bestaande systemen en processen. Vooral voor afdeling overstijgende processen is het van belang om duidelijke afspraken te maken over verantwoordelijkheden rondom financiële rechtmatigheid én de toetsing hiervan. Dit is bijvoorbeeld het geval bij inkopen/aanbesteding en subsidies.

Wat betekent rechtmatigheidsverantwoording voor de rol van de accountant en voor de afstemming met de accountant? Het lijkt in eerste instantie dat de rol van de accountant minder wordt doordat hij geen oordeel meer geeft over de rechtmatigheid, en nu alleen over het getrouw beeld (calculatie, valuta, adressering, volledigheid). De rol zal praktisch gezien wel anders worden, maar voorlopig niet minder. Dit geldt ook voor de kosten van de accountant. Dit omdat de Raad objectief/ onafhankelijk moet weten of hetgeen het College verklaart, juist is. De accountant gaat om die controleren of de verklaring van het college waarheidsgetrouw is. Als de kwaliteit van de interne controle goed is, kan de accountant hier (deels) op steunen. Hierover moeten afspraken worden gemaakt met de accountant. Het maken van afspraken geldt ook over methode steekproefbepaling, afstemming over normenkader/ toetsingkader en de wijze van vastleggingen in het eigen controledossier van de gemeente

b. Ambitie bepalen Zoals hiervoor is aangegeven betreft de ambitiebepaling de Ambitie van de gemeente op korte en op lange termijn. Het minimale ambitieniveau is financiële rechtmatigheid. Dit betekent voldoen aan de wettelijke eisen. Voor dit basis ambitieniveau heb je minimaal inzicht nodig in de belangrijkste processen in de organisatie, een deugdelijke interne controle/ verbijzonderde interne controle, goed functionerend risicomanagement inclusief beheersmaatregelen. Kortom het gaat eveneens om het gewenste niveau van de bedrijfsvoering en de kwaliteit van de processen. Maximaal is een brede in Control Statement (ICS) mogelijk. ICS gaat verder dan rechtmatigheidsverantwoording en geeft ook het functioneren van de interne bedrijfsvoering en betrouwbaarheid van (risicomanagement)processen en ICT systemen weer. Dit is in bijlage 4 van de BADO notitie uitgelegd. Eén van de vragen die hiermee samenhangen is of de organisatie voldoende capaciteit heeft om deze ambitie in eigen beheer uit te voeren of (tijdelijk) laat uitbesteden

Actie bepaal het ambitieniveau: financiële rechtmatigheid (minimaal) versus in control (maximaal)

2. 2020 - Fase 2 Scope, normen- en toetsingskader, intern controleplan en eerste controles

a. Scope De raad bepaalt de grens waarboven het College de afwijkingen moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording. Deze grens ligt tussen 0 en 3% van het lastentotaal inclusief dotaties aan reservers. Het gaat hierbij om afwijkingen in de vorm van posten die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen en posten waarbij voor de organisatie onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Het gekozen percentage geldt voor zowel fouten als onduidelijkheden afzonderlijk (niet optellen van fouten en onduidelijkheden). Dat wil zeggen pas opgenomen indien beide categorieën het percentage overschrijden. Onduidelijkheid kan bestaan over het verschil tussen onduidelijkheid en onzekerheid. Bij een onzekerheid gaat het om het ontbreken van controleinformatie, bij een onduidelijkheid gaat het om tegenstrijdige interpretaties van feiten en juridische normen. Dit onderscheid is echter niet helemaal onderscheidend.

Een lage tolerantiegrens (0%) betekent hoge kosten aan interne controles en aanvullende werkzaamheden, maar veel (ook detail) informatie voor de Raad. Voor een hoge tolerantie geldt het tegenovergestelde. Actie stem met het bestuur af wat de verantwoordingsgrens is

b. Normenkader Het begrip rechtmatigheid wordt onderscheiden door: - Begrotingscriterium - Voorwaardencriterium - Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium Door het inventariseren van de voor de accountantscontrole relevante wetgeving van hogere overheden en van de Provincie, gemeenten, gemeenschappelijke regelingen in een normenkader kan uitvoering gegeven worden aan het toetsen van het voorwaardencriterium. Het bestuur (college) stuurt het normenkader jaarlijks, voorafgaand aan de start van de jaarrekeningcontrole, naar de raad. De raad hoeft dit normenkader niet expliciet (jaarlijks) vast te stellen, maar kan het normenkader ook bevestigen door het voor kennisgeving aan te nemen. Actie: Stem met de verantwoordelijke besturen af, of het normenkader ter besluitvorming of ter kennisgeving wordt aangeboden

Het normenkader wordt uitgewerkt vervolgens uitgewerkt in een toetsingskader. Dit is een verdere uitwerking waarin wordt gekeken welke wet en regelgeving financiële rechtmatigheid betreffen en welke onderdelen hierin van belang zijn ter toetsing. Actie: Actualiseer het toetsingskader

c. Interne controleplan en eerste controles Vervolgens wordt een risicoanalyse opgesteld. Hierin worden de baten, lasten en balansposten uit de jaarrekening en hun onderliggende processen geconfronteerd met de normen uit het normenkader. Ook de beheersmaatregelen die reeds aanwezig zijn om deze risico’s te beheersen, worden hierin betrokken. De uitkomst is dat per jaarrekeningpost (inclusief onderliggend proces) het risico op financiële onrechtmatigheid is ingeschat. Op deze manier ontstaat een prioritering welk processen de meeste aandacht dienen te krijgen als het gaat om implementatie van beheersmaatregelen en toetsing daarvan. Deze risicoanalyse is tevens input voor het interne controleplan m.b.t. rechtmatigheid.

Actie: In 2020 starten met een interne controle op processen met de hoogste risico’s. Dit interne controleplan afstemmen met de accountant. In de voorbereiding van een interne controle, waarmee dit jaar gestart wordt, worden de toetspunten uit het toetsingskader verder uitgewerkt en is aandacht voor de omvang en wijze van selectie van de deelwaarneming. In het intern controleplan wordt ook de methode vastgelegd van steekproefbepaling. Het is aan te bevelen om deze steekproefmethode met de accountant af te stemmen, omdat deze steekproefbepaling zeker onderdeel zal zijn van het onderzoek naar getrouw beeld van de accountant. Indien de accountant de steekproef zelf bepaalt, is er geen discussie tussen accountant en verbijzonderde interne controlefunctie over bepaling van de steekproef. Het advies is om systematisch de methodiek voor de uitgevoerde vic’s vast te leggen.

Advies: Inventariseer de mogelijkheden om systematisch de methodiek voor de uitgevoerde VIC’s vast te leggen.

3. 2021 - Fase 3 Controles uitvoeren en vastleggen in controledossier Gedurende dit jaar zullen de interne controles die van belang zijn voor rechtmatigheid, uitgevoerd worden. Voor de omvang, frequentie, selectie en vastlegging worden de BADO-richtlijnen gevolgd. Tevens vindt afstemming plaats met de accountant hierover. De uitkomsten van de controles worden gebruikt om onszelf continu te verbeteren. Het is belangrijk dat de Veiligheidsregio’s onder hun Rechtmatigheidsverklaring een onderbouwing opmaken in een zogenaamd controledossier. De onderbouwing is de grondslag waarop de verklaring wordt gebaseerd en hiervoor willen wij extra aandacht vragen. Het onderbouwingsdossier heeft geen verplicht model. VNG zal in een later stadium komen met een voorstel voor een ‘best practice’. Belangrijke elementen waaraan gedacht moet worden zijn: - Uitgangspunten, selectiemethode - Inventarisatie relevante processen (financiële beheershandelingen) - Risicobeoordeling en financiële beheersmaatregelen - Uitkomsten IC en VIC’s - WNT - Analyse Europese aanbestedingen - Analyse Misbruik en Oneigenlijk gebruik (fraude risicoanalyse) - Auditverslagen - Vastlegging van bewuste keuzes om af te wijken van wet of regelgeving

Advies: Bouw systematisch controledossier op

4. 2022 - Fase 4 Afgeven onderbouwde rechtmatigheidsverantwoording over boekjaar 2021 a. algemeen In de eerste maanden van 2022 zullen de laatste interne controles over het boekjaar 2021 uitgevoerd worden. Er is dan duidelijk wat de omvang is van eventuele fouten en onzekerheden en of deze binnen de verantwoordingsgrens blijven. De rechtmatigheidsverantwoording wordt opgesteld en is onderdeel van de jaarrekeningcontrole door de accountant. Het college neemt tevens een toelichting op de rechtmatigheidsverantwoording op in de paragraaf bedrijfsvoering bij de jaarstukken. Vervolgens wordt in de loop van het jaar een start gemaakt met de interne controles over boekjaar 2022. b. Verplichte paragraaf bedrijfsvoering De BADO notitie gaat in op de verplichte paragraaf bij de jaarstukken. De BADO notitie is vrij summier over hoe de paragraaf eruit moet zien. Dat betekent dat er vrij veel vrijheid is om deze paragraaf naar eigen inzicht te structureren. Een mogelijke standaard om te gebruiken indien de verantwoordingsgrens wordt overschreden, is: 1. Fouten en afwijkingen binnen het begrotingscriterium 2. Fouten en afwijkingen binnen het voorwaardencriterium 3. Fouten en afwijkingen binnen het criterium M&O 4. Oorzaken en verklaringen 5. Genomen maatregelen, verbetertrajecten en tussentijdse rapportage

Of bijvoorbeeld met een schema: Fouten onduidelijkheden 1. Begrotingscriterium € € € 2. Voorwaardencriterium € € € 3. Misbruik en oneigenlijk gebruik € Totaal bedrag

€

€

Percentage tov begrotingstotaal

%

%

Oorzaak Tekst Tekst Tekst Tekst Tekst Tekst Tekst

Beheersmaatregelen Tekst Tekst Tekst Tekst Tekst Tekst Tekst

Bovenstaand format is als het ware de uitkomst van de interne controle en dossiervorming en vormt de onderbouwing/ grondslag voor de rechtmatigheidsverantwoording

Samenvattend: - Informeer diverse bestuursorganen als ook de organisatie - Organiseer medewerking (benoem trekker/ coördinator) - Maak een voorstel richting bestuur met betrekking tot de verantwoordingsgrens, - Bepaal ambitie en reikwijdte control; eerste aanleg begrotingscriterium / voorwaardencriterium - Actualiseer normen en toetsingskader en stem besluitvorming af - Actualiseer het interne controle plan - Onderzoek mogelijkheden om de systematiek van de uitgevoerde vic’s vast te leggen en bouw controledossier op - Gebruik 2020 als proefjaar voor enkele voorafbepaalde processen - Evalueer en rapporteer (o.m. in de paragraaf bedrijfsvoering)