21-001 Bijlage 2. Toelichting op aanpassing anterieureovk Driestar – Gemeente Middelburg

Toelichting op aanpassing anterieure grondexploitatie overeenkomst Driestar – Gemeente Middelburg van

telefoon

e-mail

datum

Ad van den Kieboom Leefomgeving

0118 - 675202

a.van.den.kieboom@middel burg.nl

23 oktober 2020

aan

De gemeenteraad van Middelburg

(cc)

onderwerp

Investeringen in gebiedsomgeving Waterpark Veerse Meer op grond van artikel 5.11 anterieure overeenkomst

Aanleiding Op 1 oktober 2018 hebben de gemeente en Driestar een anterieure grondexploitatieovereenkomst gesloten inzake Waterpark Veerse Meer. In deze overeenkomst is onder meer opgenomen (artikel 5.11) dat een aantal investeringen worden gerealiseerd die van groter belang zijn dan uitsluitend voor het park, maar wel nodig of gewenst zijn om de gewenste ontwikkelingen in het Plangebied mogelijk te maken. Het gaat dan om de volgende zaken :   

 

Aanpassingen rond en om het vliegveld i.v.m. de draaiing en verplaatsing van de landingsbaan van het vliegveld De aanleg van nieuwe natuur, voor zover dit geen verplichte natuurcompensatie is Eventuele extra kosten in verband met het creëren van nieuwe mogelijkheden voor de jaarplaatshouders voor zover deze uitgaan boven de zaken die in de Recron regeling zijn opgenomen Verbetering van de landschappelijke en infrastructurele voorzieningen in de directe omgeving van het Plangebied zoals wandel en fietspaden voor zover noodzakelijk geacht door beide partijen Kosten van planvorming en voorfinanciering van bovenstaande punten

In de overeenkomst is bepaald dat Driestar deze investeringen zal voorfinancieren, tegen een percentage van 4%, en dat de gemeente deze investeringen zal dekken door de inzet van maximaal 50% van de meeropbrengst (ten opzichte van de opbrengst uit dit gebied van het jaar 2015) aan toeristenbelasting als gevolg van de parkexploitatie gedurende een periode van maximaal 10 jaar. De periode van 10 jaar begint daarbij op de startdatum van de exploitatie na het gereedkomen van de eerste fase van het nieuw gebouwde park. In de overeenkomst is tevens opgenomen (artikel 14.2) dat naar de stellige overtuiging van beide partijen in deze overeenkomst geen sprake is van ongerechtvaardigde staatssteun. En dat om hier bevestiging van te

blad

2 van 6 onderwerp

Investeringen in gebiedsomgeving Waterpark Veerse Meer op grond van artikel 5.11 anterieure overeenkomst krijgen de Gemeente de overeenkomst extern op dit aspect zal laten toetsen. Advocatenkantoor AKD heeft dit onderzoek uitgevoerd. AKD concludeert niet dat er sprake is van ongerechtvaardigde staatssteun maar stelt wel dat een aantal bepalingen, met name die in artikel 5.11, de indruk zouden kunnen wekken dat hier toch sprake van is. Gelet daarop heeft AKD een aantal adviezen uitgebracht om de overeenkomst op een aantal punten aan te passen zodat duidelijker wordt dat geen sprake is van ongerechtvaardigde staatssteun. De adviezen van AKD focusten zich op de baanrotatie maar de aanbevelingen kunnen ook toegepast worden op de overige in artikel 5.11 opgenomen investeringen. Analyse De volgende zaken zijn van belang : 1) 2)

Is er sprake van een situatie waarin van verplicht kostenverhaal wordt afgezien ? Is de financieringsconstructie te beschouwen als ongerechtvaardigde staatssteun ?

Ad 1 : Wettelijk geldt dat de gemeente verplicht is om bij de uitvoering van bestemmingsplannen het kostenverhaal te regelen. In het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is een limitatieve lijst opgenomen van kosten die verhaald mogen en ook moeten worden. Voor de toerekening van kosten gelden vervolgens drie criteria :   

Profijt Toerekenbaarheid Proportionaliteit

Profijt : Toerekenbaarheid :

Proportionaliteit :

de locatie moet nut ondervinden van de te treffen werken, maatregelen of voorzieningen er moet een causaal verband bestaan tussen de gebiedsontwikkelingen en de kosten. De werken, maatregelen en voorzieningen zouden niet aan de orde zijn zonder dat plan of de kosten worden medegemaakt ten behoeve van het plan. Wanneer uitgaven langs andere weg gedekt dan wel gefinancierd worden zijn deze niet toerekenbaar Indien meerdere gebieden profijt hebben van een werk, maatregel of een voorziening moeten de kosten naar evenredigheid over die gebieden worden verdeeld.

Per investeringsonderdeel kan het volgende over de kosten en criteria worden gesteld : Aanpassingen vliegveld : Het is evident dat, ook gelet op de gesloten overeenkomst, de ontwikkeling Waterpark Veerse Meer nut heeft van het roteren van de landingsbaan. De toerekenbaarheid is een ander verhaal. De baanrotatie is een lang gekoesterde wens van vliegveld, gemeente en andere overheden ingegeven door het verminderen van overlast voor de bestaande omgeving en vooral uit

blad

3 van 6 onderwerp

Investeringen in gebiedsomgeving Waterpark Veerse Meer op grond van artikel 5.11 anterieure overeenkomst veiligheidsoverwegingen. Zie bijvoorbeeld ook hetgeen is opgenomen hierover in de gebiedsvisie Veerse Meer uit 2004. De exploitatie van het vliegveld biedt echter geen mogelijkheden om deze rotatie te realiseren. De extra toeristenbelasting uit de exploitatie van Waterpark Veerse Meer geeft de gemeente echter wel de middelen om deze investering te dekken. Daarbij speelt ook een rol dat in het verleden gedacht werd aan het aanleggen van een (dure) verharde baan. Uiteindelijk is in de huidige situatie een (veel goedkopere) halfverharde baan aangelegd die prima voldoet. Ook de geroteerde baan kan en zal halfverhard zijn. Voor de gemeente ook reden om de baanrotatie ook door te zetten als de nu beoogde ontwikkeling op Waterpark Veerse Meer niet zou doorgaan. En momenteel geldt voor een deel van het beoogde plangebied al een recreatiebestemming die zonder meer gerealiseerd kan worden en die daar ook baat van zou hebben. Voor beide ontwikkelingen, Waterpark enerzijds en de baanrotatie anderzijds, worden dan ook separate bestemmingsplannen opgesteld.

Voor de baanrotatie is daarnaast aan de provincie gevraagd om een inpassingsplan te maken omdat in verband daarmee in zes gemeenten wijzigingen van bestemmingsplan nodig zijn en de nieuwe baan grotendeels in de gemeente Goes komt te liggen. Qua proportionaliteit staat vast dat veel meer gebieden dan alleen de ontwikkeling Waterpark Veerse Meer profijt hebben van de baanrotatie en dat deze investering niet volledig toegerekend kan worden aan de ontwikkeling Waterpark Veerse Meer. Nieuwe natuur :

Ook hier is evident dat de ontwikkeling Waterpark Veerse Meer nut heeft van de aanleg van nieuwe natuur meteen naast het park, gelet ook op het landschapsplan waarin park en natuurgebied min of meer in elkaar overlopen. De toerekenbaarheid is ook hier een ander verhaal. Het is een wens van de gemeente en andere overheden om meer natuurontwikkeling langs het Veerse Meer te laten plaatsvinden. Een en ander conform de visie van landschapsarchitect Nico de Jonge. Deze wens zal ook terugkomen in de gebiedsvisie Veerse Meer die momenteel wordt opgesteld. Het gaat dus niet om een verplichting voor Driestar. Ook als dit natuurgebied niet gerealiseerd kan worden kan het plan voor het recreatiegebied uitgevoerd worden en ook los van het plan van Driestar is er een wens tot aanleg van extra natuur. Wel is het in de beoogde opzet zodanig verweven met het recreatiepark dat het in een en hetzelfde bestemmingsplan wordt opgenomen. Qua proportionaliteit geldt ook voor deze investering dat veel meer gebieden dan alleen de ontwikkeling Waterpark Veerse Meer profijt hebben van de aanleg van nieuwe natuur. Dat betekent dat ook deze investering niet volledig toegerekend kan worden aan de ontwikkeling Waterpark Veerse Meer.

Jaarplaatshouders :

Jaarplaatsen zijn van jaar tot jaar opzegbaar. In het kader van het faillissement zijn de overeenkomsten vervallen en ook nog eens expliciet door de curator opgezegd. Het gaat hier om een wens van de gemeenteraad om voor de jaarplaatshouders een alternatief in de omgeving te kunnen bieden. De ondernemer van de Kruitmolen is gevraagd en bereid gevonden om hier medewerking aan te verlenen. Er was geen sprake van profijt voor het exploitatiegebied en van toerekenbaarheid.

blad

4 van 6 onderwerp

Investeringen in gebiedsomgeving Waterpark Veerse Meer op grond van artikel 5.11 anterieure overeenkomst De ontwikkeling van Waterpark Veerse Meer is en was niet afhankelijk van het kunnen realiseren van een alternatief. In verband hiermee is ook geen sprake van kosten (conform de lijst van het Bro) die verplicht verhaald moeten en kunnen worden. De procedure voor de Kruitmolen is inmiddels beëindigd. In het kader van de met de eigenaar/exploitant gesloten overeenkomst moet de gemeente nog wel een aantal kosten vergoeden. Infra/landschap :

Kosten van aanleg van infrastructuur en landschap komen wel voor op de kostensoortenlijst van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Omdat nog bepaald moet worden welke maatregelen noodzakelijk dan wel gewenst zijn kan op dit moment nog niets over de mate waarin de criteria van toepassing zijn. Dat zal per investering bezien moeten worden.

Samengevat :

De investering in het vliegveld heeft wel nut voor het plangebied, is echter niet toerekenbaar, en er is sprake van profijt voor een veel groter gebied. De investering in uitbreiding van natuur heeft eveneens profijt voor het plangebied, is in beginsel ook niet toerekenbaar en ook hier is sprake van profijt voor een veel groter gebied. Omdat de natuurontwikkeling wel in het zelfde bestemmingsplan als Waterpark wordt opgenomen kan echter betoogd worden dat er toch sprake is van toerekenbaarheid. De investering voor een alternatief voor de jaarplaatshouders leidt niet tot profijt voor het plangebied en is niet toerekenbaar. Bovendien staan dergelijke kosten niet op de kostensoortenlijst van het Bro Voor de investeringen in infrastructuur en landschap zal zodra duidelijk is of en wat hier onder valt bepaald moeten worden hoe deze binnen deze criteria passen.

De wet kent overigens wel de mogelijkheid om in een anterieure overeenkomst afspraken te maken, op vrijwillige basis, over een financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen. Indien de eigenaar/exploitant niet bereid is een dergelijke bijdrage te betalen kan dit echter niet via publiekrechtelijk kostenverhaal worden afgedwongen. De reden dat exploitanten in een aantal gevallen desondanks toch bereid kunnen zijn om een bijdrage te willen betalen is dat de realisatie van bepaalde zaken voor hun plan toch voordelen kan bieden. Denk bijvoorbeeld aan hogere woningprijzen indien een fraai groengebied vlak bij een ontwikkeling wordt gerealiseerd. In grote lijnen komen de adviezen er op neer dat een duidelijke scheiding gemaakt moet worden tussen investeringen die publiekgericht zijn en die ondernemingsgericht zijn. Overheden mogen publiekgerichte investeringen niet afschuiven op ondernemers maar mogen ondernemingen ook niet in directe zin financieel en economisch bevoordelen.

Ad 2 : In de oorspronkelijke overeenkomst is gekozen voor financiering door Driestar. De reden dat hiervoor gekozen werd, was het uitgangspunt van de gemeente om een overeenkomst te sluiten met geen of zo

blad

5 van 6 onderwerp

Investeringen in gebiedsomgeving Waterpark Veerse Meer op grond van artikel 5.11 anterieure overeenkomst minimaal mogelijk risico voor de gemeente. Door alle kosten extern te leggen en een maximum af te spreken over wat uit de extra toeristenbelasting gedekt kan worden werd het risico volledig afgedekt. De gemeente kan de beoogde publieke investeringen echter aanzienlijk voordeliger financieren dan via Driestar. Daarmee kan de indruk gewekt worden dat bij financiering door Driestar sprake is van ongerechtvaardigde staatssteun. Dat wil niet zeggen dat daar ook daadwerkelijk sprake van is. Ondernemers lenen geld namelijk tegen andere percentages van banken dan overheden. En zeker als het gaat om een ‘vreemde’ activiteit als voorfinanciering van overheidsinvesteringen worden extra opslagen doorberekend. Wel kan gelet op het hiervoor gestelde de vraag gesteld worden of deze keuze van financiering, die kosten verhogend is, de meest verstandige is. Aanpassing overeenkomst Gelet op de adviezen van AKD en bovenstaande analyse willen het college en Driestar de gesloten overeenkomst op een aantal aspecten aanpassen zodanig dat het risico op een geslaagd beroep op staatssteun zoveel als mogelijk wordt beperkt : Aspecten : Financiering :

De gemeente zal zelf de investeringen financieren. Op het moment dat dit aan de orde is zal aan de gemeenteraad worden gevraagd krediet hiervoor beschikbaar te stellen. Hiermee wordt bereikt dat duidelijk is wat bij de overheid hoort en wat bij de ondernemer. Bovendien is het goedkoper.

Vliegveld :

De ondernemer betaalt een bijdrage van 30% in de kosten van de baanrotatie. Dit bedrag wordt beschouwd als bijdrage in de ruimtelijke ontwikkeling. Met een bijdrage van 30% wordt recht gedaan aan het gegeven dat het primair om een publiek belang gaat enerzijds en dat de baanrotatie van substantieel belang is voor de ontwikkeling anderzijds. De bijdrage wordt berekend als 30% van de financieringskosten gedurende 10 jaar. Omdat de benodigde grond zal worden gekocht/geruild tegen agrarische waarde houdt de grond zijn waarde en hoeft hierop niet te worden aangeschreven. In verband daarmee wordt de 30% gerekend over de financieringskosten van de grond gedurende 10 jaar, de plan en voorbereidingskosten en de aanleg van de baan en bijbehorende voorzieningen. Het door de ondernemer te betalen bedrag is op begrotingsbasis berekend op € 459.000,-. De uiteindelijke bijdrage wordt berekend zodra de werkelijke verwervingskosten bekend zijn. Betaling binnen twee maanden na grondverwerving ten behoeve van de baanrotatie door de gemeente.

Nieuwe natuur :

De gemeente wordt eigenaar of erfpachter van de natuurgrond en neemt de lasten van verwerving of erfpacht voor haar rekening. De ondernemer zal de natuuraanleg voor haar rekening nemen en het terrein (laten) beheren. De inrichting vertegenwoordigt een substantieel bedrag. Daarnaast neemt de ondernemer de kosten voor het beheer voor zijn rekening.

blad

6 van 6 onderwerp

Investeringen in gebiedsomgeving Waterpark Veerse Meer op grond van artikel 5.11 anterieure overeenkomst Jaarplaatshouders :

Dit is een wens van de gemeenteraad. De ondernemer heeft hieraan bijgedragen door een ruimere vergoeding beschikbaar te stellen dan op grond van de Recronregeling het geval zou zijn, alsmede een verlies op de tijdelijke exploitatie te accepteren. Daarnaast heeft de ondernemer de mogelijkheid geboden uiteindelijk nog twee jaar te kunnen recreëren, zolang er nog uitzicht was op het kunnen realiseren van een alternatief op de Kruitmolen. Overige kosten bijvoorbeeld in verband met de mogelijke realisatie van een alternatief op de Kruitmolen komen op grond van de overeenkomst voor rekening van de gemeente. In dat kader is onder meer met de ondernemer van de Kruitmolen afgesproken dat als plan Kruitmolen niet door kunnen gaan de gemeente de plankosten vergoed die de exploitant, op verzoek van de gemeente, heeft gemaakt. Deze situatie doet zich thans voor. De afrekening moet nog worden opgesteld.

Infra/Landschap :

Wordt bezien als er concrete ontwikkelingen of wensen zijn. Steeds zal dan bezien worden of het gaat om een investering ten behoeve van het park dan wel dat er (ook, vooral of uitsluitend) een publiek belang mee gemoeid is. Bij de levering van de gemeentelijke grond in december 2018 kwam naar voren dat er nog een verplichting op de gronden van de gemeente rustte om een grondwal aan te leggen tussen Waterpark en het gebied Oranjeplaat. Afgesproken is daarbij om dit onder de werking van artikel 5.11 uit de overeenkomst te brengen. De wal is inmiddels aangelegd voor een bedrag van € 105.000,-. In dit bedrag zijn saneringskosten begrepen van € 23.440,- die uit het bij de levering van december 2018 hiervoor ingerichte depot worden betaald. Het resterende netto bedrag van € 81.560,- zal bij de gemeente in rekening worden gebracht.

Bijlage :

Indicatief financiëel overzicht investeringen gebiedsomgeving Waterpark Veerse Meer (geheim)