20-037 Bijlage 1. Subsidiekader Subsidiesucces bereik je samen!
Tekst van het document
SubsidieSucces bereik je samen!
Subsidiebeleidskader Gemeente Middelburg 1
Inhoudsopgave
1. Aanleiding en aanpak
4
1.1.Uitgangssituatie 1.2 Procesaanpak 1.3 Integratie van de aanbevelingen uit het Rekenkamer-onderzoek* 1.4 Opbouw en leeswijzer
2. Met subsidies sturen op maatschappelijk effecten
5
2.1 Definitie en wettelijk kader 2.2 Functie van subsidies, rollen en verantwoordelijkheden in het subsidieproces 2.3 Onderscheid tussen subsidie en inkoop: ook een organisatievraagstuk 2.4 Van beleidsdoelen naar maatschappelijke effecten: vaak kwalitatief en optredend in een keten 2.5 Gemeente faciliteert met kennis, menskracht, goederen, accommodaties en/of financiële middelen 2.6 Ruimte voor maatwerk: fonds Maatschappelijke Initiatieven, Innovatiefonds Kunst en Cultuur
3. Van subsidieregels vooraf, naar SubsidieSucces achteraf
8
3.1 Een solide basis voor (subsidiewaardige) activiteiten 3.2 Algemene uitgangspunten voor subsidieverstrekking 3.3 Van aanjagen tot duurzaam ondersteunen: eenmalige, tijdelijke en/of structurele ondersteuning 3.4 Subsidieplafond(-s) als sturingsmiddel op beleidsdoelen en financiën 3.5 Juridisch kader: Algemene Subsidieverordening is leidend, wel in vernieuwde vorm 3.6 Beleids- en uitvoeringsregels als integrale uitwerking van het kader 3.7 Verantwoording geeft inzicht in prestaties 3.7.1 Rechtmatigheid: altijd verantwoorden van subsidies 3.7.2 Passende verantwoordingsvormen, ook tussentijds 3.7.3 Controleprotocol is van toepassing, na actualisatie 3.7.4 Financiële gezondheid en vermogenspositie
2
4. Eenvoudig proces voor aanvragen en indienen
14
4.1 Duidelijke informatie over beschikbare middelen 4.2 Gemeente coördineert subsidieaanvragen centraal 4.3 Digitale aanvraagprocedure, persoonlijke ondersteuning waar nodig
5. Maatschappelijke effecten in beeld
15
5.1 Werk- en denkmodel als basis 5.2 Periodieke, meerjarige beleidseffectrapportage 5.3 Dashboard geeft inzicht
6. Implementatieplan
16
6.1 Mijlpalen in de aanpak 6.2 Beslispunten en planning
Bijlagen Bijlage I: Indirecte of ‘verkapte’ subsidies in beeld
Bron afbeelding titelpagina nobelhorst.nl
Concept Versie: 4 februari 2021
3
1. Aanleiding en aanpak
1.1 Uitgangssituatie Het ‘subsidiehuis’ van gemeente Middelburg is het beste te vergelijken met een woning van een tweetal etages. De bovenverdieping (ofwel: de algemene subsidieverordening) biedt uitzicht, overzicht en het juridisch kader om de woonlaag op de begane grond (c.q. de afzonderlijke beschikkingen) mogelijk te maken. Het is de wens van college en gemeenteraad om de woning te verbouwen: tussen de bovenverdieping en de begane grond worden een tweetal ‘lagen’ toegevoegd: een subsidiebeleidskader en (als gevolg daarvan) een integrale set van beleids- en uitvoeringsregels, waarover later meer. Omdat de verbouwing in bestaande toestand plaatsvond, was er het nodige hak- en breekwerk vereist. Ook is er tijdens het bouwproces nagedacht over wie het toezicht en directievoering van de verbouwing verzorgde en welke materialen er al zoal werden gebruikt. Over de juiste inrichting van de nieuwe woonlagen is op onderdelen nog denkwerk nodig. Om de metafoor af te sluiten: de doelen van een nieuw subsidiebeleidskader zijn gericht op de instrumentele waarde van subsidies (meer sturing ‘vanuit’ beleidsdoelen en financiën) alsook een duidelijke afbakening van subsidiewaardige activiteiten, in zowel tijd, geld als kwaliteit.
1.2 Procesaanpak Gemeente Middelburg heeft op dit moment geen actueel beleidskader voor het toekennen van subsidies. In technische zin omvat een beleidskader acties die wenselijk of nodig zijn om de gewenste doelen of structuur te realiseren. Herijken betekent in dit licht: ‘opnieuw bepalen welke normen van toepassing zijn’. Het proces van herijken is - met behulp van een door het college vastgesteld procesvoorstel - medio 2019 in gang gezet. Een ambtelijke projectgroep heeft daarbij invulling gegeven aan de tussenstappen van het procesvoorstel; een raadswerkgroep heeft - via een vijftal dialoogsessies - meegedacht over de inhoud van het document, en op deze wijze invulling gegeven aan haar kaderstellende rol op het gebied van het subsidiebeleid. Het college heeft het subsidiebeleidskader - in de toenmalige vorm - zowel op 28 juli 2020 als 13 oktober 2020 (d.i. inclusief de implicaties van het financiële herstelplan) vastgesteld.
1.3 Integratie van de aanbevelingen uit het Rekenkamer-onderzoek In dit subsidiebeleidskader zijn ook de aanbevelingen uit het Rekenkamer-onderzoek over subsidies verwerkt. Eén aanbeveling ervan heeft geleid tot een collegebesluit op 19 mei 2020, namelijk de erkenning dat ook indirecte of ‘verkapte’ subsidies idealiter onderdeel behoren te zijn van het totale, gemeentelijke subsidieplafond en dat het subsidiebeleidskader (vooralsnog en allereerst) argumentatie biedt om deze bijdragen beleidsmatig te onderbouwen1.
In bijlage I is een inventarisatie-resultaat weergegeven van indirecte of ‘verkapte’ subsidies, denk bijvoorbeeld aan het op basis van niet-marktconforme (huur-)prijzen beschikbaar stellen van een ruimte of gebouw. Het accommodatiebeleid maakt geen onderdeel uit van het subsidiebeleidskader. Op grond van een aangenomen initiatiefvoorstel is het college gevraagd om tot een duurzaam accommodatiebeleid te komen. 1
4
1.4 Opbouw en leeswijzer In hoofdstuk 2 staat het subsidiebegrip en de instrumentele betekenis van subsidies in relatie tot gewenste maatschappelijke effecten centraal. Ook wordt er in gegaan op rollen en verantwoordelijkheden in het subsidieproces. In hoofdstuk 3 komen onder andere de algemene uitgangspunten voor subsidieverlening en subsidie- en verantwoordingsvormen aan de orde. Hoofdstuk 4 behandelt de aanvraagprocedure. Hoofdstuk 5 gaat over de wijze waarop maatschappelijke effecten in beeld kunnen worden gebracht. Tot slot gaat hoofdstuk 6 in op mijlpalen, beslispunten en planning - bij wijze van samenvatting om tot een correcte implementatie van het kader te komen.
5
2. Met subsidies sturen op maatschappelijk effecten
2.1 Definitie en wettelijk kader Het woord ‘subsidie’ is afgeleid uit het Latijn (subsidium: ondersteuning, hulp, bijstand) en is een tijdelijke bijdrage van de overheid of een niet-commerciële organisatie ten behoeve van het starten van een activiteit waarvan het economische belang niet direct voor de hand ligt. Subsidie is wettelijk gezien een materieel begrip en wordt omschreven in artikel 4:21, eerste lid Awb (Algemene wet bestuursrecht). Subsidie betekent: • • • •
de aanspraak op financiële middelen; door een bestuursorgaan verstrekt; met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager; anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
Wanneer een financiële relatie alle kenmerken van een subsidie heeft, dan is het een subsidie. Het maakt niet uit hoe de financiële relatie wordt genoemd, bijvoorbeeld bijdrage, overeenkomst of donatie; het is een subsidie waarop de regels uit de Awb van toepassing zijn.
2.2 Functie van subsidies, rollen en verantwoordelijkheden in het subsidieproces Subsidies zijn (allereerst) een financieel instrument om de realisatie van beleidsdoelen (mede) mogelijk te maken: •
In de subsidieverordening staat het procedurele kader beschreven waaraan subsidieaanvragen en verantwoordingen moeten voldoen. Het beschrijft aan welke spelregels de aanvrager en de verstrekker zich moeten houden. De gemeenteraad stelt de subsidieverordening vast. In de subsidieverordening staan onder andere rechten en plichten voor zowel de subsidieverstrekker als de subsidieontvanger.
•
In het subsidiebeleidskader stelt de gemeenteraad de kaders van het algemene subsidiebeleid vast, waarbinnen het college subsidies verstrekt. Ook kan de gemeenteraad subsidieplafonds bepalen, als zijnde financiële kaders. In het subsidiebeleidskader staan redenen om voor een subsidie in aanmerking te komen. In het beleidskader wordt dan ook benoemd welke activiteiten onder welke voorwaarden subsidiewaardig zijn, omdat zij op hun beurt beleidsdoelen (mede) helpen mogelijk maken. Ook voor wat betreft het subsidiebeleidskader ligt de besluitvorming bij de gemeenteraad.
•
In zogenoemde beleids- en uitvoeringsregels werkt het college de spelregels (vanuit de verordening) en de redenen en voorwaarden (vanuit het subsidiebeleidskader) verder uit. De beleids- en uitvoeringsregels zijn nodig om individuele subsidieaanvragen te kunnen beschikken. Het gaat hierbij onder ander om criteria en grondslagen - vaak gespecificeerd naar een bepaald thema of een bepaalde doelgroep - op basis waarvan subsidie wordt verleend. Met behulp van beleids- en uitvoeringsregels kan ook de hoogte van een subsidiebedrag worden bepaald; het college stelt dus beleids- en uitvoeringsregels vast, de gemeenteraad doet dat niet. Binnen beleids- en uitvoeringsregels zijn overgangsregelingen mogelijk, bijvoorbeeld afbouw- of ingroeipercentages als gevolg van een verandering van een subsidiebedrag.
•
Uiteindelijk ontvangt iedere individuele aanvrager een beschikking, waarin de voorwaarden of prestatieeisen staan vermeld die aan de subsidieverstrekking zijn verbonden.
6
2.3 Onderscheid tussen subsidie en inkoop: ook een organisatievraagstuk In de dagelijkse praktijk is het onderscheid tussen subsidie en inkoop soms difuus. Om vast te stellen of sprake is van een subsidie of een (inkoop-)opdracht, zijn de volgende vijf vragen relevant: • • • • •
Van wie is het initiatief uitgegaan? Welk belang wordt (er) gediend? Wat is het doel van de activiteit? Is er sprake van commerciële activiteiten (denk in dit licht aan winst of concurrentie)? Zijn er derden bij het project betrokken? Hoe is het verband tussen betaling en prestatie?
In geval van subsidie zijn er vaak derden betrokken, in geval van de levering van een goed of dienst juist niet. Het verstrekte bedrag dekt dan alleen de kosten van de activiteit, er is geen sprake van een winstmarge. En als de aanvrager het initiatief nam om voor een bepaalde activiteit een bijdrage te vragen, dan is er een aanwijzing dat het om subsidie gaat. In geval van levering van een goed of dienst ligt het initiatief doorgaans bij de gemeente. Op een subsidierelatie is de Awb van toepassing, ook het rechtsbeschermingsregime: tegen subsidiebesluiten kan bezwaar worden gemaakt en vervolgens beroep worden ingesteld. Op een inkooprelatie is het privaatrecht van toepassing. In het doelmatigheidsonderzoek van gemeente Middelburg naar het inkoop- en aanbestedingsproces is een centralere inkoopfunctie als aanbeveling benoemd. Om het onderscheid tussen inkoop en subsidie in de dagelijkse praktijk goed te kunnen maken, kan ook een centralere aansturing van subsidieverlening versterkend werken, zodat de ‘juiste’ middelen voor de ‘juiste’ doelen worden ingezet.
2.4 Van beleidsdoelen naar maatschappelijke effecten: vaak kwalitatief en optredend in een keten Gemeente Middelburg wil dat haar beleid en beleidsinstrumenten (zie ook: 2.5) een duurzame verandering teweeg brengen voor inwoners en organisaties. Dit sturen op een maatschappelijk effect2 wordt ook wel outcomesturing genoemd. Hoe werkt dit nu in de dagelijkse praktijk? Wat als de gemeente wensen van cliënten, klanten en inwoners wil meewegen? Hoe kan gemeente Middelburg deze manier van werken doorvertalen naar wijkteams of aanbieders van zorg en ondersteuning? En hoe is een ‘effect’ vervolgens te meten? Het meten van effecten is complex. Maatschappelijke veranderingen treden op in een keten, zijn vaak kwalitatief van aard en het resultaat van meerjarige en opeengestapelde oorzaak-gevolg-patronen. Het is daarbij de vraag hoe de beoordeling van een maatschappelijk effect tot stand komt: de waarde van een pilot in de ggz kan voor de gezondheid van een individu even groot zijn als het lidmaatschap van een sportvereniging. Door wetenschappelijke methoden en kennis te verbinden met ervaringskennis van professionals, klanten, cliënten en inwoners kunnen maatschappelijke effectmetingen tot stand komen (zie ook: hoofdstuk 7). Die kennis kan vervolgens toegepast binnen een soort werkmodel.
De mate waarin zo’n model wordt gebruikt, kan een manier zijn om tot het vaststellen en toepassen van de juiste indicatoren per domein of deelgebied te komen.
2 Er bestaat een verschil tussen de effectiviteit en het effect van een instrument of maatregel. Effectiviteit gaat over de mate van
doelbereik, effecten zijn de gevolgen van instrumenten of maatregelen, zowel in positieve, negatieve als afgeleide zin - denk aan indirecte effecten en neven- of bijeffecten.
7
2.5 Gemeente faciliteert met kennis, menskracht, goederen, accommodaties en/of financiële middelen
Gemeente Middelburg kan de samenleving met verschillende (beleids-)instrumenten ondersteunen in haar eigen kracht: • • • • •
Met tijd en kennis van mensen binnen de organisatie. Met een netwerk, bijvoorbeeld om een idee van inwoners of organisaties een stapje verder te brengen. Met vastgoed en (maatschappelijke) accommodaties, om activiteiten mogelijk te maken. Met goederen, zoals dranghekken bij evenementen of zand voor een volleybaltoernooi. Met geld, in de vorm van subsidie of een andere financiële bijdrage.
Voor ieder initiatief, plan, project of programma kan één of meerdere van deze instrumenten worden ingezet. Dat is ook de reden dat gemeente Middelburg wil onderzoeken of een gemeentelijk subsidie- of financieel ondersteuningsloket kan worden ingericht dat per vraag van een inwoner of organisatie kijkt welke ondersteuningsvorm(-en) het best passend is (of zijn). Deze vorm doet ook recht aan de meer coproductieve relatie tussen overheid en samenleving die met de invoering van de Omgevingswet wordt nagestreefd.
2.6 Ruimte voor maatwerk: fonds Maatschappelijke Initiatieven, Innovatiefonds Kunst en Cultuur Het fonds Maatschappelijke Initiatieven en het Innovatiefonds Kunst en Cultuur vallen buiten de inhoudelijke en financiële reikwijdte van het subsidiebeleidskader. Op basis van de doelen en doelgroep van beide fondsen, bieden deze gerichte, afgebakende en meer projectmatige financiële ondersteuning. Beide fondsen geven ruimte voor financieel maatwerk.
8
3. Van subsidieregels vooraf, naar SubsidieSucces achteraf
3.1 Een solide basis voor (subsidiewaardige) activiteiten Het uitgangspunt van gemeente Middelburg is een veilige en betrokken samenleving, waarin alle inwoners gelijkwaardig kunnen deelnemen. Dit gebeurt door te werken vanuit een stevige sociale basisinfrastructuur met laagdrempelige voorzieningen en activiteiten die een preventieve werking hebben voor (kwetsbare) inwoners. Om elkaar zo - en via deze weg - te kunnen ontmoeten, informatie en advies te krijgen en op lichte wijze te worden ondersteund en toegerust. De infrastructuur bestaat nadrukkelijk ook uit familie, vrienden, buurtbewoners, mantelzorgers, vrijwilligers, (sport-)verenigingen, sociaal werkers, scholen en ondernemers. De basis van (subsidiewaardige) activiteiten rust op onderstaande pijlers:
Vanuit de vraag Gemeente Middelburg hecht waarde aan een aanbod dat aantoonbaar aansluit bij de vraag vanuit de samenleving. Het doel is dat zoveel mogelijk inwoners kunnen participeren en meedoen op de door hen gewenste wijze. Om vraaggericht te denken, is veelal een omslag in de denkwijze van organisaties nodig. Het gaat niet alleen om de vraag van de eigen leden of doelgroep maar ook om een bredere oriëntatie op de vraag vanuit de samenleving. Dit vraagt van organisaties om regelmatig en kritisch te kijken naar het eigen aanbod om vragen ‘actief’ op te halen.
Gericht op meedoen voor iedereen Het versterken van een inclusieve samenleving is niet alleen een taak van gemeente Middelburg, maar ook van inwoners, ondernemers, organisaties en aanbieders. Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid om de omgeving zodanig te in te richten dat alle inwoners kunnen meedoen. Met het subsidiebeleid zet de gemeente in op het versterken van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een toegankelijke en ‘samenredzame’ samenleving. Nieuwe, innovatieve projecten die hieraan een bijdrage leveren, kunnen worden ondersteund. Culturele netwerken zijn een instrument voor participatie, preventie en persoonlijke ontwikkeling. Door samen te werken groeien culturele netwerken. Door de samenwerking te zoeken, ontstaan deze. De netwerken kennen zowel een fysieke (via bijvoorbeeld een sociaal-culturele marktplaats) als een ‘sociale’ uitingsvorm, via bijvoorbeeld wijkteams. Gemeente Middelburg werkt aan het vergroten van de kracht van samen leven, wonen en werken. Op alle subsidies die door de gemeente worden afgegeven - ook structurele, meerjarige - is daarom de voorwaarde van toepassing dat subsidieontvangers er naar streven om bij te dragen aan het realiseren van de gemeentelijke beleidsdoelen. Hier wordt in ieder geval onder verstaan: •
Bijdragen en ondersteunen van participatie van inwoners in de samenleving, bijvoorbeeld door het bieden van mogelijkheden voor een zinvolle (sociale) dagbesteding.
•
Het leveren van een bijdrage aan preventie en (vroeg-)signalering van problemen van inwoners en signalen daarvan doorgeleiden naar de gemeente.
•
Het leveren van een bijdrage aan re-integratieprocessen van mensen met een arbeidshandicap.
9
3.2 Algemene uitgangspunten voor subsidieverstrekking Gemeente Middelburg gebruikt de volgende uitgangspunten voor de verstrekking van subsidiewaardige activiteiten: 1. ‘In verbinding’: de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend, staan over het algemeen niet op zichzelf. Zij zijn onderdeel van een sociale structuur, van een buurt, vanuit cultuur of sport of vanuit welzijnswerk. Van organisaties wordt gevraagd om open te staan voor andere organisaties met dezelfde doelen, open te staan voor nieuwe (inwoners-)initiatieven en hiertoe de verbindingen te leggen. Samenwerking geeft aanleiding tot inspiratie en verlaagt drempels voor inwoners om deel te nemen aan activiteiten. 2. Partnerschap: de gemeente gaat er vanuit dat inwoners en partners te vertrouwen zijn en hun verantwoordelijkheid nemen, dit vanuit een partnerschapsgedachte. Vandaar dat ook niet alle subsidies tot op de komma verantwoord hoeven te worden. Er is een gedifferentieerd verantwoordingsregime vanuit het gemeentelijke controleprotocol. 3. Openheid: de gemeenteraad bepaalt via het subsidiebeleidskader inhoudelijke en financiële uitgangspunten voor subsidieverlening. Het college geeft vanuit haar bevoegdheid vervolgens invulling aan de te subsidiëren domeinen, organisaties en activiteiten.
Deze activiteiten dragen bij aan de gewenste beleidsdoelen en (op langere termijn) maatschappelijke effecten die de gemeente met haar beleidsinstrumentarium nastreeft. Het ontvangen van een subsidie is een gunst en geen vanzelfsprekendheid. ‘Wederkerigheid’ is dan belangrijk. Dit betekent dat ontvangers eerlijk en open zijn of, in welke mate en hoe het ontvangen bedrag is ingezet voor de vooraf benoemde doelen en activiteiten. Partijen die een subsidie hebben gekregen, leggen in ieder geval op grond van de subsidieverordening verantwoording af. De wijze van verantwoording is passend bij de aard en omvang van de subsidie: van grotere, professionele instellingen mag meer verwacht worden dan van vrijwilligersorganisaties. 4. Toegankelijkheid: de gemeente hecht aan een toegankelijk aanbod van activiteiten en voorzieningen. Hierbij gaat het om de vraag hoe ‘open’ een organisatie is naar de samenleving en de buurt. Het is belangrijk dat organisaties interactie zoeken met de omgeving waar de activiteit plaatsvindt en bovendien voldoende bekendheid geven aan de activiteit(-en). Het is daarom van belang dat organisaties open staan voor inwoners met een beperking en voor kwetsbare groepen. Het uitgangspunt is dat deze groepen inwoners zo veel mogelijk in staat worden gesteld om deel te nemen aan het reguliere aanbod van activiteiten en voorzieningen.
Ook het faciliteren van toegang in ‘letterlijke’ zin (voor bijvoorbeeld minder-validen), past binnen de gedachte van inclusiviteit die gemeente Middelburg voorstaat.
3.2 Van aanjagen tot duurzaam ondersteunen: eenmalige, tijdelijke en/of structurele ondersteuning Het is de wens van college en gemeenteraad om zodanige subsidievormen te ontwikkelen dat deze in zowel tijd (duur), omvang (hoogte van het bedrag), kwaliteit (prestatie-eisen en verantwoording) beter van elkaar te onderscheiden zijn. De nieuwe subsidievormen zijn in samenspraak met een raadswerkgroep verder doorontwikkeld, met als functioneel doel dat het subsidieinstrumentarium een grotere prikkel van ‘tijdelijkheid’ in zicht heeft. Bovendien doen aanvragers daarbij vaker een beroep op cofinanciers: gemeente Middelburg is slechts één van de verstrekkers van financiële ondersteuning. Subsidies worden ingezet waar deze écht nodig zijn.
10
Soort subsidie Aanjaagsubsidie
Duur Eenmalig
Bedrag3 Tot 10.000 euro
Doelgroep Professionele organisaties4 en vrijwilligersorganisaties
Activiteitensubsidie
Jaarlijks
Tot 10.000 euro
Vrijwilligersorganisaties
Activiteitensubsidie
Maximaal 3 jaar
10.000-50.000 euro
Professionele organisaties en vrijwilligersorganisaties
Alliantiesubsidie
Structureel, meerjarig
Vanaf 50.000 euro
Professionele organisaties en vrijwilligersorganisaties
Tabel: gemeente Middelburg maakt onderscheid in een viertal soorten subsidies
Gemeente Middelburg maakt onderscheid in een viertal soorten subsidies: •
Aanjaagsubsidie: deze subsidies worden eenmalig verstrekt en dienen om projecten tot 10.000 euro een stimuleringsbijdrage te geven om op gang te komen, bijvoorbeeld kleine initiatieven op het gebied van leefbaarheid. Aanjaagsubsidies kunnen ook voor kleine investeringen worden ingezet die (op hun beurt) activiteiten mogelijk maken.
•
Activiteitensubsidie tot 10.000 euro: het college verstrekt bij voorkeur subsidies voor het uitvoeren van activiteiten die bijdragen aan gemeentelijke beieldsdoelen en gewenste maatschappelijke effecten. Bijdragen tot 10.000 euro worden jaarlijks verstrekt, bijvoorbeeld voor specifieke (leefbaarheids-) activiteiten in wijk en buurt.
•
Activiteitensubsidie tussen 10.000 en 50.000 euro: gezien de hoogte van bedrag, worden deze subsidies voor een periode van maximaal 3 jaar verstrekt. Voor partijen die bijdragen aan het behoud het voorzieningenniveau, kan een uitzondering worden gemaakt op deze termijn. Aan deze subsidie wordt bovendien een cofinancieringspercentage van minimaal 50% van de kosten verbonden, als prikkel voor eigen kracht.
•
Alliantiesubsidie5: dit zijn subsidies vanaf 50.000 euro die professionele organisaties structureel en meerjarig krijgen toegewezen om een van tevoren overeengekomen takenpakket uit te voeren. Eén en ander kan worden vastgelegd in een uitvoeringsovereenkomst. Deze subsidievorm is passend voor (professionele) organisaties waar die een generieke functie voor het gehele grondgebied van gemeente Middelburg hebben, waar slechts één aanbieder van is (en waar geen marktconform alternatief van voor handen is) en voor organisaties die voormalige gemeentelijke taken uitvoeren. Ook is deze subisidievorm (als uitzondering) toepasbaar voor vrijwilligersorganisaties die bijdragen aan het behoud van het voorzieningenniveau in gemeente Middelburg.
3
Het maximumbedrag is nooit meer dan 100% van de projectkosten, inclusief de (subsidie-)bijdragen van derden. De hoogte van het subsidiebedrag staat los van de eigen inbreng van de aanvrager, in tijd en/of geld. 4 Bij professionele organisaties wordt een substantieel gedeelte van de subsidie doorgaans ingezet voor de bekostiging van beroepskrachten. Dit wil dus niet zeggen dat deze organisaties niet met vrijwilligers werken. 5 ‘Allianties’ kunnen als samenwerkingsverbanden worden beschouwd, omwille van een gemeenschappelijk voordeel. Ook gemeenschappelijke regelingen zijn vormen van allianties.
11
3.4 Subsidieplafond(-s) als sturingsmiddel op beleidsdoelen en financiën Omdat subsidies een financieel instrument zijn, is het belangrijk om deze ook als onderdeel van de gemeentebegroting en de bijbehorende beleidscyclus te bezien. De gemeenteraad heeft de mogelijkheid om jaarlijks een zogenoemd subsidieplafond vast te stellen, zie hiervoor artikel 4.2.2. van de Algemene wet bestuursrecht. Een subsidieplafond is het bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidies. Een subsidieplafond biedt de mogelijkheid om uitgaven te sturen en te beheersen. Het is een afzonderlijke keuze om met (deel-)subsidieplafonds te willen gaan werken (zie ook beslispunten: 6.2). De hoogte van het subsidieplafond geeft aan hoeveel middelen voor het instrument subsidies worden ingezet; de gemeentebegroting geeft daarnaast inzicht in de middelen die voor andere instrumenten beschikbaar zijn. Op dit moment stelt het college een zogenoemde subsidiebundel vast, iets wat lijkt op een subsidieplafond dat door de gemeenteraad via de gemeentebegroting kan worden vastgesteld. Het is echter een besluit over een gebundeld en samengevoegd aantal beschikkingen. Het vaststellen van een subsidieplafond kan helpen bij financiële sturing.
Het is (opnieuw) een afzonderlijke keuze om de zogenoemde ‘verkapte’ subsidies als onderdeel van het subsidieplafond te gaan beschouwen. Het college heeft overigens eerder besloten dat het subsidiebeleidskader argumentatie moet bieden om ook deze ‘subsidies’ beleidsmatig te onderbouwen. Bij de inrichting van het subsidieproces, kan worden nagedacht of een subsidieplafond gewenst is en zo ja, voor welke activiteiten een specifiek subsidieplafond moet worden ingesteld en gespecificeerd (en daarmee geprioriteerd). Een bedrag op de begroting voor sport of wijkverenigingen is niet exact hetzelfde als een subsidieplafond. Het budget moet daarom ook als ‘subsidieplafond’ worden gelabeld. Ook kan het subsidieplafond een financiële onderverdeling in subsidievormen geven, waarbij de middelen worden uitgesplitst naar incidentele en meerjarige bijdragen. Bovendien kunnen binnen de bepaalde beleidsterreinen verschillende type activiteiten worden gesubsidieerd, waardoor verschillende plafonds nodig zijn met elk hun eigen beleids- en uitvoeringsregels. Vaak worden dergelijke plafonds aangeduid met de term ‘deelplafond’ 6. Een subsidieplafond voor een activiteit waarvoor gedurende het hele jaar een subsidie kan worden aangevraagd, gaat meestal niet samen met een subsidieplafond voor een activiteit die voor een bepaalde datum moet worden aangevraagd.
Het risico bestaat dat het budget voor doorlopende aanvragen al is benut omdat aanvragen voor aanvang van het betreffende subsidiejaar moeten worden ingediend.
3.5 Juridisch kader: Algemene Subsidieverordening is leidend, wel in vernieuwde vorm De nieuwe subsidievormen die in dit hoofdstuk zijn voorgesteld, vereisen dat de Algemene Subsidieverordening van gemeente Middelburg (ASVM) wordt vernieuwd. De subsidievormen (en de onderliggende specificaties en voorwaarden) maken dit noodzakelijk. Om de metafoor van de uitgangssituatie (1.1) te gebruiken: op de bovenste verdieping van de woning is een verduurzaming nodig: de bestaande kozijnen worden vervangen door energiezuinige exemplaren. Met andere woorden: de inhoud van het subsidiebeleidskader moet in formeel-juridische zin wel mogelijk gemaakt kunnen worden door de subsidieverordening. Ook de mogelijkheid om met subsidieplafonds te kunnen gaan werken, kan in een te vernieuwen verordening nader worden uitgewerkt.
De beleidsvelden die mogelijk kunnen worden onderscheiden, bij wijze van ‘deelplafond’ zijn: veiligheid, onderwijs, sport, cultuur en recreatie, sociaal domein, volksgezondheid en milieu, volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing. 6
12
3.6 Beleids- en uitvoeringsregels als integrale uitwerking van het kader Geredeneerd vanuit de beschikbaarheid van een vastgesteld subsidiebeleidskader en een vernieuwde subsidieverordening (zie ook: hoofdstuk 7), is de vervolgstap dat er beleids- en uitvoeringsregels voor handen zijn die als integrale uitwerking van het kader kunnen dienen. Beleids- en uitvoeringsregels geven duidelijkheid over hoe bepaalde bevoegdheden uit de verordening worden uitgevoerd7, bevatten doorgaans specificaties, afwijkingen en andere vormen van uitwerking van de verordening en geven bovendien inzicht in de manier van behandeling en beoordeling van subsidies. In alfabetische volgorde kunnen onderstaande thema’s onderdeel uitmaken van beleids- en uitvoeringsregels: • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
Aanvraagformulieren Aanvraagtermijnen Aanvraagverplichtingen Behandelingstermijnen en bijzondere procesregels Bevoegdheden van het college Citeertitels (Mate van) cofinanciering Definitie en begripsbepalingen Duur van de bijdrage Gewenste resultaten en maatschappelijke effecten Hardheidsclausule Indexatie8 Inwerkingtreding Overgangsregels Overschrijdingen plafond (rangschikking en prioritering) Reikwijdte van de regels Scoringsformulieren en wegingsfactoren Subsidiabele activiteiten Subsidiabele kosten Subsidieontvangers en -aanvragers (doelgroepen) Subsidieplafond (gespecificeerd) Subsidievormen Tegenprestaties Terugvordering Toekenningscriteria of toekenningsgrondslagen Uitbetaling van subsidiebedragen en bevoorschotting Verantwoording, vaststelling en verlening Verdeelregels en verdeeltitels (zie: criteria en grondslagen) Weigeringsgronden
Naar analogie van de ‘deelplafonds’, kunnen er bijvoorbeeld beleids- en uitvoeringsregels worden opgesteld voor veiligheid, onderwijs, sport, cultuur en recreatie, sociaal domein, volksgezondheid en milieu, volkshuisvesting en ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing. Voor de helderheid: de verantwoordelijkheid voor het opstellen van beleids- en uitvoeringsregels ligt bij het college. Het college kan de gemeenteraad betrekken en deelgenoot maken in de manier waarop de beleidsen uitvoeringsregels tot stand komen, uiteindelijk ligt de besluitvorming dus in handen van het college9.
7
Beleids- en uitvoeringsregels worden ook wel ‘mini-verordeningen’ genoemd. Voor meerjarig beschikte subsidies wordt een indexatie toegepast. De indexatie wordt gebaseerd op de indexering uit de gemeentebegroting. 9 Op bepaalde beleidsvelden zijn er in de huidige situatie beleids- en uitvoeringsregels beschikbaar (die soms ook anders heten), echter de onderlinge samenhang - en de juiste ‘doorvertaling’ vanuit het subsidiebeleidskader - wordt daarbij gemist. 8
13
3.7 Verantwoording geeft inzicht in prestaties Om tot een correcte verantwoording van subsidies te komen, is bij de subsidieaanvraag en gedurende de uitvoering van de activiteiten inzicht nodig. Gemeente Middelburg wil sturen op het gewenste resultaat van de gesubsidieerde activiteiten. Afhankelijk van de hoogte van de subsidie, worden specifieke eisen gesteld aan de verantwoording. De verantwoording is gericht op het bereikte resultaat in relatie tot de beoogde maatschappelijke effecten.
3.7.1 Rechtmatigheid: altijd verantwoorden van subsidies Gemeente Middelburg subsidieert op dit moment verschillende professionele organisaties en vrijwilligersorganisaties. Sturen op resultaat betekent niet meteen dat organisaties worden afgerekend op hun subsidie wanneer niet alle resultaten worden behaald. Alle organisaties geven vooraf aan welke activiteiten georganiseerd worden, welke meetbare prestaties er zijn en hoe deze bijdragen aan maatschappelijke effecten. Na uitvoering geeft de organisatie aan welke prestaties zijn gerealiseerd en of en hoe het doel bereikt is. In onderling overleg evalueren gemeente en subsidieontvangers inzet en resultaten. Wanneer gemeente Middelburg vindt dat hetgeen vooraf benoemd is onvoldoende is bereikt, dan kan dit invloed hebben op subsidiëring in een volgende periode. Professionele organisaties krijgen daarbij verantwoordelijkheid. Gemeente Middelburg verwacht dat zij in staat zijn hun aanbod en bijdrage aan kunnen specificeren. Bij vrijwilligersorganisaties toont de gemeente betrokkenheid en levert (persoonlijke) ondersteuning bij het doorlopen van het proces. (zie ook: hoofdstuk 4).
3.7.2 Passende verantwoordingsvormen, ook tussentijds Voor iedere subsidievorm is een passende verantwoordingsvorm, waar nodig ook tussentijds: •
• •
Bij subsidies tot 10.000 euro wil gemeente Middelburg vooraf een verantwoordingsvorm afspreken. Bij de subsidieaanvraag geeft de organisatie aan op welke manier de activiteit gaan plaatsvinden en welke prestaties worden bereikt. Voor vrijwilligersorganisaties is maatwerk mogelijk om administratieve lasten te beperken. Bij subsidies vanaf 10.000 tot 50.000 euro verstrekt de subsidieontvanger na afloop van de subsidieperiode een inhoudelijk verslag met een financiële verantwoording per activiteit. Bij subsidies vanaf 50.000 euro levert de subsidieontvanger een inhoudelijk verslag en een financiële verantwoording per activiteit aan. Ook wordt een jaarrekening gevraagd; de financiële activiteitenverantwoording en jaarrekening zijn voorzien van een controleverklaring van een accountant.
3.7.3 Controleprotocol is van toepassing, na actualisatie Een controleprotocol is een handleiding voor de accountant van de subsidieontvanger voor de controle op de besteding van een subsidie. Dit subsidiebeleidskader wenst het controleprotocol van toepassing te verklaren bij subsidies vanaf 50.000 euro, waarbij altijd wordt gevraagd om een controleverklaring. Het is mogelijk het controleprotocol van toepassing te verklaren op bedragen van minder dan 50.000 euro. Gemeente Middelburg kan dit opnemen in de subsidiebeschikking. Omdat het subsidiebeleidskader uitgaat van een viertal nieuwe subsidievormen, zal ook het controleprotocol hier op moeten worden aangepast.
3.7.4 Financiële gezondheid en vermogenspositie Dit subsidiebeleidskader stelt dat er eisen aan de financiële gezondheid en beperkingen aan de vermogensontwikkeling bij subsidies van 50.000 euro en meer kunnen worden gesteld (en specifiek de benutting en maximering van algemene en bestemmingsreserves). Deze eisen kunnen worden opgenomen in de te vernieuwen subsidieverordening (zie 3.5).
14
4. Eenvoudig proces voor aanvragen en indienen
4.1 Duidelijke informatie De website van gemeente Middelburg geeft inzicht in: • • • •
De regels die voor subsidies gelden (de ASVM, het subsidiebeleidskader en beleids- en uitvoeringsregels, zodra deze beschikbaar zijn). Het gemeentelijk beleid waar subsidies - als beleidsinstrument - op van toepassing zijn. De verstrekte subsidies in het lopende subsidiejaar. Per aanvrager een workflow van eerdere en lopende aanvragen (via een inlogprocedure).
4.2 Gemeente coördineert subsidieaanvragen op termijn centraal Gemeente Middelburg coördineert subsidieaanvragen op termijn centraal, de mogelijkheden van een subsidie- of financieel ondersteuningsloket worden hiertoe onderzocht (zie: 2.5). Het loket werkt idealiter afdelingsoverstijgend.
4.3 Digitale aanvraagprocedure, persoonlijke ondersteuning waar nodig De aanvraagprocedure voor subsidies verloopt bij voorkeur digitaal, tenzij dit voor de aanvrager niet mogelijk is. Digitale aanvragen stimuleren een tijdige afhandeling. Gemeente Middelburg biedt altijd de mogelijkheid tot persoonlijke ondersteuning bij het aanvragen van subsidies.
15
5. Maatschappelijke effecten in beeld
5.1 Werk- en denkmodel als basis De kernvraag om te komen tot een maatschappelijke effectmeting is welke veranderingen er in een bepaald beleidsveld zijn opgetreden als gevolg van de inzet van het (subsidie-)beleidsinstrumentarium. Daartoe moeten relevante indicatoren worden geïnventariseerd, ingeschat en gewaardeerd. Zie onderstaand werken denkmodel:
Het meten van maatschappelijke effecten in gemeente Middelburg staat in de kinderschoenen. Vanuit het
oogpunt van vieren van successen en verantwoorden van beleid kan het wellicht een interessante optie om dit gedachtegoed te verdiepen en in de toekomst verder vorm te geven.
5.2 Periodieke, meerjarige beleidseffectrapportage Het werk- en denkmodel van een beleidseffectrapportage gaat uit van voorkeurspatronen die met beleid worden nagestreefd, zogenoemde preferente patronen. Effecten treden immers op in een keten; er wordt daarom niet gezocht naar doelbereik (dit is het bepalen van effectiviteit) maar naar relevante en aantoonbare effecten. Het werkmodel definieert effecten als gevolgen van beleidsinstrumenten. Door het model toe te passen op beschikbare bronnen en onderzoeksgegevens (die bij kunnen dragen aan de aantoonbaarheid), ontstaat zicht op de cyclus die vanuit het beleid ‘geprefereerd’ wordt.
5.3 Dashboard geeft inzicht De basisvraag bij effectmetingen is telkens: waar willen op sturen? Monitoring is het systematisch volgen van ontwikkelingen in kwantiteit en/of in kwaliteit zonder dat er per se een oordeel of interventie op hoeft te volgen. Een managementdashboard kan dan behulpzaam zijn. In veel gevallen bestaat een dashboardscherm uit meters of stoplichten met de kleuren groen, geel en rood, en eenvoudige grafieken en andere visualisaties. Soms verschijnen er ook notificaties.
16
6. Implementatieplan
6.1 Mijlpalen in de aanpak •
• •
Het subsidiebeleidskader gaat uit van een viertal nieuwe subsidievormen. Daarom is het noodzakelijk de subsidieverordening te vernieuwen. Een vernieuwde verordening maakt ook de actualisatie van het controleprotocol nodig (zie 3.5 en 3.7.3). Er is een integrale set aan beleids- en uitvoeringsregels nodig (zie 3.6). College en gemeenteraad onderzoeken - als onderdeel van het implementatieplan - over de mate waarin en de manier waarop inspraak en dialoog over het subsidiebeleidskader kan worden georganiseerd10.
6.2 Beslispunten en planning •
• • •
Q1 en Q2 2021: het vernieuwen van de algemene subsidieverordening (vanwege onder andere de vier nieuwe subsidievormen en de mogelijkheid om met subsidieplafonds te kunnen gaan werken), inclusief het actualiseren van het controleprotocol. Q3 en Q4: 2021: het opstellen van beleids- en uitvoeringsregels. Q3 en Q4: 2021: inspraak en dialoog over het subsidiebeleidskader (nader in te vullen). Q4: 2021: keuze over de vaststelling van (deel-)subsidieplafonds, via de gemeentebegroting.
In het subsidiejaar 2023 verlopen subsidieaanvragen conform de vernieuwde subsidieverordening, het subsidiebeleidskader en de beleids- en uitvoeringsregels. Het ‘subsidiehuis’ van gemeente Middelburg is dan klaar voor de toekomst.
10
De vraag rijst of het vast te stellen subsidiesbeleidskader voldoende participatiewaardig is, met andere woorden: in hoeverre willen college en gemeenteraad de samenleving raadplegen in de totstandkoming? Wie is dan de doelgroep (inwoners, gesubsidieerde instellingen e.a.). En wat is dan de speelruimte? Wat kan en mag veranderen naar aanleiding van de te voeren dialoog? Dit kan reuring en weerstand opleveren. De huidige maatschappelijke omstandigheden maken daarbij een weging gewenst: het kan een reden zijn om niets te doen (en alles te laten bij hoe het is, de samenleving staat immers al genoeg onder druk) of juist een aanknopingspunt zijn om wel te hervormen. Ter overweging kan het een keuze zijn de reikwijdte het subsidiebeleidskader in te beperken en deze bijvoorbeeld slechts voor een bepaalde groep of (enkel) voor nieuwe aanvragen en aanvragers te laten gelden.
17