NIEUW - Bijlage 1 - Gehanteerde kaders - Gemeente Meppel
Tekst van het document
1
Bijlage 1: Gehanteerde kaders
Kader 1: Doel ZBB Inzicht en richting geven als vertrek punt voor verdere (detail) analyse tijdens de takendiscussie Wat hebben we nu? Normenkader (waarom doen we dit?) Doelen, resultaten (Wat willen we bereiken?) Activiteiten (Wat doen we daarvoor?) Kostendrijvers Budgetten en formatie
Waar willen we naar toe? Inzicht en richting geven als vertrekpunt voor een verdere (detail) analyse tijdens de takendiscussie Richtinggevend Geen exacte wetenschap Niet te zuinige indelen
Wat hebben we daarvoor nodig? Inzicht in het wettelijk deel van de begroting en de keuzeruimte Inzicht in waar de draaiknoppen zich bevinden
Kader 2: Uitgangspunt wettelijk deel en keuze ruimte De Raad voor Openbaar Bestuur maakt, ter duiding van beleidsvrijheid, onderscheid tussen formele- en maatschappelijke beleidsvrijheid. In het PDC wordt met keuze ruimte (beleidsvrijheid) bedoeld de formele beleidsvrijheid. Om het wettelijk deel van de begroting te duiden hanteren we de volgende uitgangspunten: We kijken alleen naar formele beleidsvrijheid: “Formele beleidsvrijheid is de mate waarin een gemeente vrij is om zelf haar beleidsdoelen en de uitvoering van haar taken vast te stellen op basis van wet- en regelgeving. De beleidsvrijheid wordt bepaald door de mate waarin de gemeente aanvullende regels kan stellen, gehouden is aan uitvoeringsregels, regels over besluitvorming en/of vrij is te kiezen in de samenwerking. Het vaststellen van de mate van beleidsvrijheid kan worden afgeleid uit wat in wet- en regelgeving is bepaald over met name de taak en de beleidsdoelen. Door de taken aan de hand van verschillende termen te scoren ontstaat een indicatie van de mate van formele beleidsvrijheid.
Dit leidt tot een glijdende schaal van geheel gebonden zijn bij het stellen en uitvoeren van beleidsdoelen tot nagenoeg geheel vrij zijn.” We kijken niet naar maatschappelijke beleidsvrijheid: “De maatschappelijk geaccepteerde verschillen tussen het aanbod van voorzieningen in de verschillende taakvelden van gemeenten slaan slechts gedeeltelijk neer in wet- en regelgeving. De eigen beleidskeuzes worden voor een belangrijk deel ingevuld door maatschappelijke opvattingen over in hoeverre uitkomsten van beleid mogen verschillen. Zo is er in theorie veel beleidsvrijheid in het sociaal domein maar maatschappelijk worden verschillen daar veel minder geaccepteerd dan in andere domeinen” (Bron: Raad voor het Openbaar Bestuur).
Klik op de afbeelding om het document te openen
Kader 3: Categorieën om wettelijk deel en keuzeruimte in te plaatsen We hanteren drie categorieen om het onderscheid tussen wettelijk deel en keuzeruimte in te plaatsen. Volledig wettelijk Volledig wettelijk
Gedeeltelijk wettelijk Gedeeltelijk wettelijk
Niet wettelijk Niet wettelijk
Uitgaven vallen in deze categorie als: De taak of het beleidsdoel verplicht is gesteld door wetof regelgeving (bijvoorbeeld een specifieke taak die voortkomt uit een rijkswet zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning of de Jeugdwet). De gemeente geen of zeer beperkte beleidsvrijheid heeft bij de invulling of uitvoering, bijvoorbeeld: Er zijn verplichte uitvoeringsregels waaraan de gemeente moet voldoen. De samenwerking met specifieke partijen (bijvoorbeeld regionale uitvoeringsorganisaties) is wettelijk voorgeschreven. De financiering is geoormerkt door het Rijk (bijvoorbeeld specifieke uitkeringen).
Uitgaven vallen in deze categorie als: Er een wettelijke taak is, maar de gemeente een zekere mate van beleidsvrijheid heeft bij de invulling van de beleidsdoelen of uitvoeringswijze. De wet- en regelgeving alleen kaders schetst (zoals algemene richtlijnen of normen), zonder uitvoeringsregels tot in detail voor te schrijven. De gemeente aanvullende regels kan stellen of keuzes kan maken in bijvoorbeeld samenwerking of prioritering van beleid. We hanteren voor deze categorie de verdeling zoals geduid in de ROB notitie per taakveld. (bijvoorbeeld: Crisisbeheersing en brandweer - taakveld 1.2: 60% wettelijk, 40% keuzeruimte). Zie volgende pagina.
Uitgaven vallen in deze categorie als: Er geen sprake is van een wettelijke verplichting om de taak of het beleidsdoel uit te voeren. De gemeente volledig vrij is in het bepalen of en hoe zij deze uitgaven doet.
Voorbeelden: Bijstandsuitkeringen (Participatiewet). Leerplicht handhaving (Leerplichtwet).
Voorbeelden: Sociale woningbouw (beleidsvrijheid in omvang en prioriteiten binnen landelijke richtlijnen). Onderhoud openbare ruimte (algemene zorgplicht, maar vrijheid in niveau van onderhoud).
Voorbeelden: Investeringen in recreatieve voorzieningen zonder wettelijke verplichting. Subsidies aan lokale culturele instellingen buiten wettelijke kaders.
Kader 4: Beslisboom en uitgangspunten voor (%) verdeling begroting Op basis van de beslisboom worden de activiteiten verdeeld in ‘wettelijk’ en ‘keuze ruimte’. Voor de (%) verdeling van de begroting hanteren we de indicatieve score beleidsvrijheid zoals die is geduid door de Raad voor Openbaar Bestuur waarna een logica controle wordt toegepast.
Volledig wettelijk
Gedeeltelijk wettelijk
Niet wettelijk
Verdeling wettelijk versus keuzeruimte € omvang netto lasten Notitie ROB
€ omvang netto lasten
Beleidsvrijheid geduid - Indicatieve score beleidsvrijheid
€ omvang netto lasten
90%
Wettelijk
10%
Keuze ruimte
Bijv. 60%
Wettelijk
Bijv. 40%
Keuze ruimte
Keuzeruimte Taakveld
Taakveld naam
Wettelijk kadBeleidsvrijheid
Score ROB
Wettelijk
Keuzeruimte
0.1
Bestuur
Ja
1-2
2
80%
20%
0.10
Mutaties reserves
Ja
8-9
9
10%
90%
0.2
Burgerzaken
Ja
2-4
3
70%
30%
0.3
Beheer overige gebouwen en gronden
Nee
8-9
9
10%
90%
0.4
Overhead
N.v.t.
2-4
3
70%
30%
0.5
Treasury
Ja
4-6
5
50%
50%
0.61
OZB woningen
Ja
8-9
9
10%
90%
0.62
OZB niet-woningen
Ja
8-9
9
10%
90%
0.63
Parkeerbelasting
Ja
8-10
9
10%
90%
0.64
Belastingen overig
Ja
8-10
9
10%
90%
0.7
Algemene uitkering en overige uitkeringen
N.v.t.
1-2
2
80%
20%
0.8
Overige baten en lasten
Ja
7-8
8
20%
0.9
Vennootschapsbelasting (VpB)
Ja
1-2
2
80%
1.1
Crisisbeheersing en brandweer
Ja
3-4
4
60%
40%
1.2
Openbare orde en veiligheid
Ja
3-5
4
60%
40%
2.1
Verkeer en vervoer
Ja
7-9
8
20%
80%
2.2
Parkeren
Ja
8-10
9
10%
90%
2.3
Recreatieve havens
Nee
8-10
9
10%
90%
2.4
Economische havens en waterwegen
Ja
7-9
8
20%
80%
2.5
Openbaar vervoer
6-8
7
30%
70%
3.1
Economische ontwikkeling
Nee
9-10
10
0%
100%
3.2
Fysieke bedrijfsinfrastructuur
Nee
9-10
10
0%
100%
3.3
Bedrijvenloket en bedrijfsregelingen
Nee
9-10
10
0%
100%
3.4
Economische promotie
Nee
9-10
10
0%
100%
80% 20%
Achteraf wordt een logica controle uitgevoerd op totaal niveau per taakveld
Logica controle
Formele beleidsvrijheid
Taken
Kader 4: Indicatieve score beleidsvrijheid (I/III) Bron: Raad voor het Openbaar Bestuur Taakveld
Taakveld naam
Wettelijk kadBeleidsvrijheid
Score ROB
Wettelijk
Keuzeruimte
0.1
Bestuur
Ja
1-2
2
80%
20%
0.10
Mutaties reserves
Ja
8-9
9
10%
90%
0.2
Burgerzaken
Ja
2-4
3
70%
30%
0.3
Beheer overige gebouwen en gronden
Nee
8-9
9
10%
90%
0.4
Overhead
N.v.t.
2-4
3
70%
30%
0.5
Treasury
Ja
4-6
5
50%
50%
0.61
OZB woningen
Ja
8-9
9
10%
90%
0.62
OZB niet-woningen
Ja
8-9
9
10%
90%
0.63
Parkeerbelasting
Ja
8-10
9
10%
90%
0.64
Belastingen overig
Ja
8-10
9
10%
90%
0.7
Algemene uitkering en overige uitkeringen
N.v.t.
1-2
2
80%
20%
0.8
Overige baten en lasten
Ja
7-8
8
20%
80%
0.9
Vennootschapsbelasting (VpB)
Ja
1-2
2
80%
20%
1.1
Crisisbeheersing en brandweer
Ja
3-4
4
60%
40%
1.2
Openbare orde en veiligheid
Ja
3-5
4
60%
40%
2.1
Verkeer en vervoer
Ja
7-9
8
20%
80%
2.2
Parkeren
Ja
8-10
9
10%
90%
2.3
Recreatieve havens
Nee
8-10
9
10%
90%
2.4
Economische havens en waterwegen
Ja
7-9
8
20%
80%
2.5
Openbaar vervoer
6-8
7
30%
70%
3.1
Economische ontwikkeling
Nee
9-10
10
0%
100%
3.2
Fysieke bedrijfsinfrastructuur
Nee
9-10
10
0%
100%
3.3
Bedrijvenloket en bedrijfsregelingen
Nee
9-10
10
0%
100%
3.4
Economische promotie
Nee
9-10
10
0%
100%
Kader 4: Indicatieve score beleidsvrijheid (II/III) Bron: Raad voor het Openbaar Bestuur Wettelijk kadBeleidsvrijheid
Score ROB
Wettelijk
Keuzeruimte
1-3
2
80%
20%
Ja
3-4
4
60%
40%
Ja
3-4
4
60%
40%
Sportbeleid en activering
Nee
9
9
10%
90%
5.2
Sportaccommodaties
Nee
9
9
10%
90%
Taakveld
Taakveld naam
4.1
Openbaar basisonderwijs
4.2
Onderwijshuisvesting
4.3
Onderwijsbeleid en leerlingenzaken
5.1 5.3
Cultuurpresentatie, cultuurproductie en
Nee
9
9
10%
90%
5.4
Musea
Nee
8-9
9
10%
90%
5.5
Cultureel erfgoed
Ja
7-10
9
10%
90%
5.6
Media
Ja
8-9
9
10%
90%
5.7
Openbaar groen en (openlucht) recreatie
Nee
7-10
9
10%
90%
6.1
Samenkracht en burgerparticipatie
Ja
2-3
3
70%
30%
6.2
Toegang en eerstelijnsvoorzieningen
Ja
3-4
4
60%
40%
6.3
Inkomensregelingen
Ja
1-3
2
80%
20%
6.4
WSW en beschut werk
Ja
2-3
3
70%
30%
6.5
Arbeidsparticipatie
Ja
2-4
3
70%
30%
6.6
Maatwerkvoorzieningen (WMO)
Ja
4
4
60%
40%
6.71
Maatwerkdienstverlening 18+
Ja
3-4
4
60%
40%
6.71a
Hulp bij het huishouden (WMO)
Ja
3-4
4
60%
40%
6.71b
Begeleiding (WMO)
Ja
3-4
4
60%
40%
6.71c
Dagbesteding (WMO)
Ja
3-4
4
60%
40%
6.71d
Overige maatwerkarrangementen (WMO)
Ja
3-4
4
60%
40%
6.72
Maatwerkdienstverlening 18-
Ja
3-4
4
60%
40%
6.72a
Jeugdhulp begeleiding
Ja
3-4
4
60%
40%
Kader 4: Indicatieve score beleidsvrijheid (III/III) Bron: Raad voor het Openbaar Bestuur Taakveld
Taakveld naam
Wettelijk kadBeleidsvrijheid
Score ROB
Wettelijk
Keuzeruimte
6.72b
Jeugdhulp behandeling
Ja
3-4
4
60%
40%
6.72c
Jeugdhulp dagbesteding
Ja
3-4
4
60%
40%
6.72d
Jeugdhulp zonder verblijf overig
Ja
3-4
4
60%
40%
6.73a
Pleegzorg
Ja
2-3
3
70%
30%
6.73b
Gezinsgericht
Ja
2-3
3
70%
30%
6.73c
Jeugdhulp met verblijf overig
Ja
2-3
3
70%
30%
6.74a
Jeugdhulp behandeling GGZ zonder verblijf
Ja
2-3
3
70%
30%
6.74b
Jeugdhulp crisis/LTA/GGZ-verblijf
Ja
2-3
3
70%
30%
6.74c
Gesloten plaatsing
Ja
2-3
3
70%
30%
6.81a
Beschermd wonen (WMO)
Ja
3-4
4
60%
40%
6.81b
Maatschappelijke- en vrouwenopvang (WMO)
3-4
4
60%
40%
6.82
Geëscaleerde zorg 18-
Ja
2-3
3
70%
30%
6.82a
Jeugdbescherming
Ja
2-3
3
70%
30%
6.82b
Jeugdreclassering
Ja
2-3
3
70%
30%
7.1
Volksgezondheid
Ja
3-5
4
60%
40%
7.2
Riolering
Ja
4-5
5
50%
50%
7.3
Afval
Ja
4-5
5
50%
50%
7.4
Milieubeheer
Ja
5
5
50%
50%
7.5
Begraafplaatsen en crematoria
Ja
6-8
7
30%
70%
8.1
Ruimte en leefomgeving
Ja
6-8
7
30%
70%
8.2
Grondexploitatie (niet bedrijventerreinen)
Ja
7-9
8
20%
80%
8.3
Wonen en bouwen
Ja
7-9
8
20%
80%
Kader 5: Fit Gap Fit-Gap in de context van sturing en richting gaat over de kwalitatieve volwassenheid van de verbinding tussen beleid, doelen, gewenste uitkomsten, de inzet van mensen en geld en de meetbaarheid daarvan. Hierin onderscheiden we drie niveaus van volwassenheid: laag, middel en hoog. Laag (Budget gestuurde organisatie) Beschikbaar budget is leidend: binnen het budget wordt getracht zo veel mogelijk taken uit te voeren. Beleid en doelen zijn niet of beperkt beschreven. Beleid en doelen zijn niet concreet.
Sturing
Richting geven, inspireren en verbinden van organisatie en mensen richting doel
Organisatie
Structuur, werkprocessen, systemin en capaciteit
Mensen
Cultuur, leiderschap, capaciteiten en vaardigheden
Doel
Geconcretiseerde strategie
Start hier
Middel (Doel gestuurde organisatie) Beleid, doelen en de daaruit volgende prioriteiten zijn leidend. De financiën zijn erop ingericht en worden zo gestuurd. Beleid en doelen zijn concreet beschreven, bekend en leidend. Hoog (Uitkomst gestuurde organisatie) Beleid, doelen en taken zijn vertaald in concreet meetbare gewenste uitkomsten. Sturing, processen, de inzet van mensen en budgetten zijn ingericht op het realiseren van deze uitkomsten.
Kader 5: Fit Gap Meppel De volwassenheid van Meppel bevindt zich tussen laag en middel. Dit is van invloed op de kwaliteit van de fit gap analyse in het PDC. Volwassenheid Meppel
Kader Fit Gap analyse in het PDC
De volwassenheid van Meppel in de context van richting en sturing is laag-middel omdat: De gemeente Meppel wettelijke taken uitvoert. Wettelijke taken worden in min- of meerdere mate vergezeld van uitvoeringskaders. Indien deze kaders leidend zijn dan is daar door de gemeente Meppel naar verwezen in het PDC. Voor een deel van de niet wettelijke taken zijn beleid en doelen beschreven. Uitvoeringskaders, beleid en doelen zijn over het algemeen niet concreet genoeg om prioriteiten mee te stellen. De financiën niet ingericht zijn op prioriteiten. De prioriteiten niet leidend zijn in de sturing van de organisatie.
Het doel van ZBB en het PDC is niet een volwassenheidsanalyse maar de vraag of ‘waarom doen we dit’, ‘wat willen we bereiken’ en ‘wat doen we daarvoor’ beschreven zijn en of daar uitgaven aan gekoppeld zijn. Indien dat zo is, dan is er sprake van een Fit. In veel gevallen is dit zo. Indien in niet alle velden zijn ingevuld, er is bijvoorbeeld geen doel beschreven, dan is er sprake van een Gap. Door de kwaliteit van de Fit te verhogen zijn besparingen, door gerichte sturing op prioriteiten wel mogelijk. Daarom is Fit Gap opgenomen als draaiknop. Er is één in het oog springende Gap in het PDC, te weten formatie. Formatiesturing is nog niet ingericht op het niveau om in het PDC de inzet van mensen te koppelen aan producten en activiteiten.
Kader 6: De draaiknoppen Met de draaiknoppen wordt verder richting gegeven aan de gemeente Meppel door mogelijke bijsturing en keuzes te verzamelen en te structureren in een beperkt aantal standaard draaiknoppen en draaistanden.
Draaiknoppen
Draaistanden
3. Reparatie van de gaps
Een ‘gap’ is het verschil tussen de huidige uitvoering van activiteiten en de gewenste uitvoering van activiteiten, waarbij het gaat om de mate van onbalans tussen de inzet van middelen en (strategische) beleidsdoelstellingen.
Keuzes maken
1. Aanpassen uitvoeringspraktijk
De uitvoering van de activiteiten door de gemeente vindt op verschillende wijze plaats. In de PDC is aangegeven hoe de huidige activiteiten worden uitgevoerd aan. Door aan de wijze van uitvoering te ‘draaien’ ontstaat de mogelijk dat de inzet van middelen voor de realisatie van beleidsdoelstellingen meer in balans komt.
Vergelijken
Deze draaiknop geeft dat de mogelijkheid bestaat dat beleid of ambities kunnen worden aangepast om het evenwicht tussen middelen en beleidsdoelstellingen in balans te brengen.
Verbeteren
2. Keuzes in beleid en ambitie
Voorbeeld in het PDC Taakveld (level1) 0.1 Bestuur
Producten (level2) Bestuur
Activiteit of project (level 3)
Keuze beleid en ambities
Aanpassen uitvoeringspraktijk
Reparatie van gaps
Toelichting draaiknop
raad algemeen
Ja
Nee
Ja
Verbeteren / Vergelijken / Keuzes maken
12
Kader 7: Afwegingskader geeft context aan besparingskansen Door draaiknoppen toe te passen komen kansen in beeld. Om context te geven aan de prioritering van kansen gebruiken we een afwegingskader. Het afwegingkader past context toe op kansen met behulp van vooraf bepaalde criteria. Hierdoor kunnen kansen meer/minder gewenst worden. Gebruik afwegingskader Kansen scoren op gevolgen voor de vooraf bepaalde criteria. Aanbevolen is een drie punt score voor elk criterium (1 = negatief, 2= neutraal, 3 = positief) De Raad kan, indien gewenst, een wegingsfactor vaststellen om criteria te prioriteren (bijv. Lage belastingdruk 15%, behoud voorzieningen 25%, etc) De gewogen eindscore bepaald de wenselijkheid van de maatregelen
Lage belastingdruk
Behoud voorzieningen
Zorgt de maatregel ervoor dat de lasten voor inwoners en bedrijven beperkt blijven?
Blijven essentiële voorzieningen toegankelijk en van voldoende kwaliteit?
Versterking financiële positie
Inspanning van de organisatie
Draagt de maatregel bij aan een structureel gezonde financiële positie van de gemeente?
Hoeveel inspanning kost het de gemeente Meppel op om deze maatregel te realiseren? (negatief)
Biedt het ruimte voor toekomstige investeringen en vermindert het financiële risico’s?
Zorgt de maatregel voor verminderde inspanning voor de medewerkers? (Positief)
13
Kader 7: Werking afwegingskader - voorbeeld ter illustratie De totale wegingsscore is voor beiden kansen in onderstaand voorbeeld >2. Als tussen deze kansen gekozen zou moeten worden dan valt de keuze op de 2e kans (score 2,40). Deze manier van kiezen versterkt gezamenlijk begrip en daardoor acceptatie van keuzes. Voorbeeld: Herverdeling subsidie culturele instellingen
Lage belastingdruk
Behoud voorzieningen
Versterking financiële positie
Weging: 15%
Weging: 25%
Weging: 25%
Weging: 35%
Score: 3
Score: 1
Score: 3
Score: 2
Wegingsscore: 0,45
Wegingsscore: 0,25
Wegingsscore: 0,75
Wegingsscore: 0,7
Totale wegingsscore: 2,15
Inspanning voor organisatie
14
Kader 7: Werking afwegingskader - voorbeeld ter illustratie De totale wegingsscore is voor beiden kansen in onderstaand voorbeeld >2. Als tussen deze kansen gekozen zou moeten worden dan valt de keuze op de 2e kans (score 2,40). Deze manier van kiezen versterkt gezamenlijk begrip en daardoor acceptatie van keuzes. Draaiknoppen tegen afwegingskader (voorbeeld)
1. Herverdeling subsidie culturele instellingen
Lage
Behoud
Versterken
Inspanning voor
Gemiddelde
Wegings
belastingdruk
voorzieningen
financiële positie
organisatie
score:
score:
15%
25%
25%
35%
3
1
3
2
2,25
2,15
3
2
3
2
2,50
2,40
2. Invoering van gedifferentieerd tarief voor afvalinzameling (diftar)