College 1.14.4 Bijlage 1 - Inzicht in arbeidsmarktknelpunten voor de uitvoering van het klimaatbeleid

INZICHT IN ARBEIDSMARKTKNELPUNTEN VOOR DE UITVOERING VAN HET KLIMAATBELEID Opzet en uitkomsten van het PBL-ROA-model

Anet Weterings, Jessie Bakens, Olga Ivanova, Sacha den Nijs, Mark Thissen, Henry Abbink, Ineke Bijlsma, Sander Dijksman en Nico Pestel

Colofon Inzicht in arbeidsmarktknelpunten voor de uitvoering van het klimaatbeleid © PBL Planbureau voor de Leefomgeving Den Haag, 2022 PBL-publicatienummer: 4931

Contact Anet.Weterings@pbl.nl

Auteurs Anet Weterings, Jessie Bakens, Olga Ivanova, Sacha den Nijs, Mark Thissen, Henry Abbink, Ineke Bijlsma, Sander Dijksman, en Nico Pestel

Met dank aan Het PBL en ROA zijn dank verschuldigd aan Henri de Groot (VU), Egbert Jongen (CPB), Riemer Kemper (SER), Sylvia Molenkamp (SER) en Menno Ottens (EZK).

Redactie figuren Beeldredactie PBL

Eindredactie en productie Uitgeverij PBL

Toegankelijkheid Het PBL hecht veel waarde aan de toegankelijkheid van zijn producten. Mocht u problemen ervaren bij het lezen ervan, dan kunt u contact opnemen via info@pbl.nl. Vermeld daarbij s.v.p. de naam van de publicatie en het probleem waar u tegenaan loopt.

Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding: Weterings, A. et al. (2022), Inzicht in arbeidsmarktknelpunten voor de uitvoering van het klimaatbeleid. Opzet en uitkomsten van het PBL-ROA-model, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving/Maastricht ROA. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyse op het gebied van milieu, natuur en ruimte. Het PBL draagt bij aan de kwaliteit van de politiek-bestuurlijke afweging door het verrichten van verkenningen, analyses en evaluaties waarbij een integrale benadering vooropstaat. Het PBL is vóór alles beleidsgericht. Het verricht zijn onderzoek gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk en wetenschappelijk gefundeerd.

Inhoud Samenvatting

4

1

Inleiding

7

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Aanleiding en doel PBL-ROA-model Uitgangspunten van het PBL-ROA-model Inzichten voor beleid Uitgangspunten van het gehanteerde klimaatbeleidsscenario Opzet rapport

7 8 9 10 11

2

Modelopzet

12

2.1 2.2 2.3 2.4

Opzet op hoofdlijnen Benodigde inputgegevens Multiregionale input-outputanalyse (MRIO) Arbeidsmarktprognosemodel

12 13 16 18

3

Analyse en resultaten

23

3.1 3.2 3.3 3.4

Scenario’s Veranderingen in de vraag naar arbeidskrachten Discrepantie tussen vraag en aanbod Tot slot

23 27 32 43

4

Verfijning modelschatting

44

4.1 4.2

Verdeling investeringen over sectoren Veranderingen binnen sectoren

44 44

Bijlagen

46

Bijlage 1 ROA-arbeidsmarktprognosemodel Bijlage 2 Regionale verdeling van investeringen Bijlage 3 Koppeling investeringen aan sectoren Bijlage 4 Verandering in vraag naar arbeidskrachten in 63 sectoren Bijlage 5 Verandering in vraag naar arbeidskrachten bij basisscenario Bijlage 6 Prognoses naar beroepsgroepen Bijlage 7 Prognoses naar opleidingsniveau

46 51 53 56 57 59 62

Literatuur

64

PBL | 3

Samenvatting Een belangrijke randvoorwaarde voor het behalen van het klimaatdoel van het kabinet-Rutte IV is dat er voldoende geschikte arbeidskrachten beschikbaar zijn voor alle inspanningen die dit vraagt. Het kabinet wil de uitstoot van broeikasgassen in 2030 met ten minste 55 procent verminderen ten opzichte van het niveau in 1990. Om de daarvoor benodigde veranderingen in de energieproductie, energiegebruik, veeteelt en het landgebruik tot stand te brengen, zijn grootschalige investeringen nodig. Door die investeringen stijgt de vraag naar goederen en diensten zoals zonnepanelen, windparken, laadpalen, ander type stallen, energiezuinige apparaten en installaties, en daarmee naar de arbeidskrachten die deze kunnen maken, installeren en onderhouden. Als er onvoldoende van die arbeidskrachten zijn, kan dat het behalen van het klimaatdoel vertragen of zijn er extra investeringen nodig in bijvoorbeeld innovatie of onderwijs om het gebrek aan geschikte arbeidskrachten te compenseren. Tijdig zicht op waar knelpunten op de arbeidsmarkt kunnen ontstaan, biedt de overheid en andere partijen (zoals bedrijven, vakbonden, onderwijsinstellingen) de mogelijkheid gericht actie te ondernemen om te voorkomen dat een gebrek aan geschikte arbeidskrachten daadwerkelijk een belemmering voor het halen van het klimaatdoel gaat vormen.

Het PBL en ROA hebben daarom een model ontwikkeld waarmee we tot vijf jaar vooruit kunnen verkennen in welke beroepen, opleidingen en regio’s knelpunten ontstaan als alle investeringen plaatsvinden die nodig zijn om het klimaatdoel te behalen. Zo wordt duidelijk hoeveel en wat voor type arbeid ervoor nodig is, en hoe die behoefte verschilt van het verwachte aanbod. Het PBL-ROA-model is onderdeel van de in het Klimaatakkoord van 2019 afgesproken informatiebasis op het terrein van arbeidsmarkt en scholing waarmee de gevolgen van het klimaatbeleid in Nederland voor de arbeidsmarkt kunnen worden gemonitord. In dit rapport beschrijven we eerst het PBL-ROA-model en vervolgens de opzet en resultaten van een analyse naar waar knelpunten op de arbeidsmarkt het behalen van het klimaatdoel kan beïnvloeden. Voor de analyse is een klimaatbeleidsscenario opgesteld op basis van de investeringsgegevens uit het essay dat Kalavasta en Berenschot hebben geschreven voor het interbestuurlijk beleidsonderzoek ‘Financiering energietransitie’ uit 2021. Ten tijde van het schrijven van dit rapport was deze verkennende studie de best beschikbare bron, omdat dit de enige studie is die investeringsgegevens bevat op het detailniveau dat nodig is voor een analyse met het PBLROA-model.

Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat Kalavasta en Berenschot uitgaan van het ontwerpklimaatakkoord en dus een lager klimaatdoel voor 2030 hanteren dan het kabinet-Rutte IV. Ook komt het type investeringen mogelijk niet geheel overeen met de klimaatbeleidsplannen uit het Coalitieakkoord 2021. Zo kijken Kalavasta en Berenschot alleen naar de investeringen die nodig zijn voor de veranderingen in energieproductie en -gebruik. De in dit rapport beschreven resultaten moeten dan ook niet worden beschouwd als een inschatting van de gevolgen van de voorgenomen beleidsplannen voor de komende vijf jaar. Wel laat de analyse zien waar klimaatbeleid de reeds verwachte knelpunten op de arbeidsmarkt verder vergroot of leidt tot nieuwe knelpunten en dus waar actie nodig is om te voorkomen dat deze knelpunten het behalen van het klimaatdoel in Nederland belemmeren.

PBL | 4

De analyse in dit rapport laat zien dat: - De grootste knelpunten voor het uitvoeren van het klimaatbeleid worden verwacht voor techniekberoepen op hoger onderwijsniveau zoals ingenieurs en architecten en in iets mindere mate voor techniek- en ambachtsberoepen op mbo-niveau, zoals machinemonteurs, metaalbewerkers en constructiewerkers. Hoewel er meer behoefte is aan die laatste beroepsgroepen dan aan de eerste groepen, wordt voor de techniekberoepen op hoger onderwijsniveau al een zeer groot knelpunt verwacht als de huidige trends op de arbeidsmarkt zich de komende jaren voortzetten zonder extra investeringen als gevolg van het klimaatbeleid. Door klimaatbeleid zal dit dus nog knellender worden. Voor de techniek- en ambachtsberoepen op mbo-niveau is het reeds verwachte knelpunt beperkt, maar bij uitvoering van het klimaatbeleid kunnen deze knelpunten wel groter worden. - Als de investeringen die nodig zijn om het klimaatdoel te halen ten koste gaan van andere bestedingen van bedrijven, huishoudens en de overheid, kan dit gevolgen hebben voor de vraag naar arbeidskrachten in beroepen en opleidingen waarvan dit niet op voorhand wordt verwacht.

Zo kan de vraag naar dienstverlenende beroepen (zoals verkoopmedewerkers in de detailhandel en horecapersoneel) en creatieve en taalkundige beroepsgroepen (journalisten, auteurs en beeldend kunstenaars) afnemen waardoor de arbeidsmarktperspectieven van die groepen verslechteren. Bij verschuivingen in bestedingen is voor de techniek- en ambachtsberoepen nog altijd sprake van meer vraag naar arbeidskrachten dan aanbod. Wel is het knelpunt dan iets kleiner, omdat de totale vraag naar deze beroepsgroepen lager is door het wegvallen of uitstellen van de bestedingen die niet zijn gerelateerd aan het klimaatbeleid. - In regio’s zoals Zeeland, Drenthe en Limburg kunnen de knelpunten voor de techniek- en ambachtsberoepen aanzienlijk groter uitvallen dan het nationaal gemiddelde. Door klimaatbeleid nemen in die regio’s de investeringen relatief gezien sterk toe. Omdat in die regio’s het aanbod van personen met zo’n opleidingsachtergrond beperkt is, zal het de daar gevestigde bedrijven veel moeite kosten om de ontstane baanopeningen ook te vervullen. De bedrijven kunnen slechts beperkt gebruikmaken van het aanbod uit andere regio’s, omdat weinig mensen in Nederland bereid en in staat zijn om dagelijks ver te reizen tussen hun woon- en werklocatie of om naar een andere regio te verhuizen.

Het PBL-ROA-model biedt verschillende inzichten die van belang zijn om te voorkómen dat arbeidsmarktknelpunten het tijdig behalen van het klimaatdoel kunnen belemmeren. Ten eerste kunnen met het PBL-ROA-model de gevolgen van klimaatbeleid worden bekeken op beroepen-, opleidingen- en regionaal niveau. Zoals de analyse laat zien is dit van belang omdat de gevolgen sterk uiteen kunnen lopen tussen beroepen en opleidingen en tussen regio’s. Ten tweede laat het model de gevolgen zien over de volle breedte van de arbeidsmarkt. Door de economische samenhang tussen sectoren en regio’s kan klimaatbeleid ook gevolgen hebben voor knelpunten in delen van de arbeidsmarkt die niet direct invloed ondervinden van het klimaatbeleid. Ook is er voor de meeste beroepen en opleidingen vraag vanuit meerdere sectoren in de economie en niet alleen de sectoren die direct betrokken zijn bij het klimaatbeleid zoals de energiesector. Het model houdt bij het inschatten van de knelpunten daarom rekening met de samenhang binnen de productieketen, met reeds waarneembare veranderingen in de beroepen- en opleidingensamenstelling van sectoren en met de mogelijkheden voor werkgevers om bij een tekort aan bepaalde beroepen of opleidingen een ander type arbeidskrachten in te zetten.

PBL | 5

Ten derde biedt het PBL-ROA-model aanknopingspunten voor beleid dat is gericht op het beperken van de belemmerende werking van de arbeidsmarktsituatie voor het behalen van het klimaatdoel. Het model laat immers zien welke factoren een rol spelen bij het ontstaan van knelpunten op de arbeidsmarkt. Ook is het PBL-ROA-model zo opgezet, dat er relatief eenvoudig een schatting kan worden gemaakt voor andere klimaatbeleidsscenario’s. Het is daarmee mogelijk om de gevolgen bij verschillende beleidsscenario’s te vergelijken, zodat kan worden onderzocht wat het effect is van andere keuzes in het klimaatbeleid op de arbeidsmarktknelpunten. Een voorwaarde hiervoor is wel dat er een inschatting beschikbaar is van de investeringsgegevens die uit deze beleidsopties volgen op het detailniveau dat nodig is voor het PBL-ROA-model. De inzichten die het model biedt kunnen in toekomstig onderzoek verder worden verfijnd met aanvullende empirische informatie over welke sectoren vooral invloed ondervinden van de investeringen die volgen uit het klimaatbeleid en hoe klimaatbeleid ook leidt tot veranderingen binnen sectoren en wat dit betekent voor knelpunten op de arbeidsmarkt.

PBL | 6

1

Inleiding

1.1

Aanleiding en doel PBL-ROA-model

In het Klimaatakkoord van Parijs uit 2015 heeft Nederland samen met vele andere landen afgesproken om de mondiale opwarming van de aarde te beperken. Daarvoor is het nodig om de uitstoot van broeikasgassen aanzienlijk te verlagen. Het kabinet-Rutte IV heeft daarom in het coalitieakkoord 2021 vastgelegd dat het streeft naar een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen in 2030 met ten minste 55 procent ten opzichte van het niveau van 1990. Om er zeker van te zijn dat dit doel ook wordt gehaald, is het beleid zelfs gericht op circa 60 procent reductie in 2030. Het behalen van dit klimaatdoel vergt een transitie van een energiesysteem dat hoofdzakelijk gebruik maakt van fossiele brandstoffen naar het gebruik van hernieuwbare energiebronnen. Daarnaast dragen ook energiebesparing en veranderingen in de veeteelt en het landgebruik bij aan het verlagen van de uitstoot van broeikasgassen. Om deze veranderingen tot stand te brengen zijn investeringen nodig van bedrijven, huishoudens en de overheid voor onder andere het opwekken van hernieuwbare energie, het isoleren van gebouwen, elektrisch wegvervoer, ander type stallen, het elektriciteitsnetwerk en het energiezuiniger maken van huishoudelijke apparatuur, industriële processen en de glastuinbouw.

Ook zullen bepaalde investeringen moeten verminderen, zoals voor de productie en het gebruik van energie op basis van fossiele brandstoffen. Klimaatbeleid is gericht op het tot stand brengen van alle veranderingen in investeringen die nodig zijn voor de beoogde reductie in de uitstoot van broeikasgassen. Een belangrijke randvoorwaarde voor het kunnen behalen van het klimaatdoel is dat er voldoende arbeidskrachten beschikbaar zijn om de benodigde veranderingen in het energiesysteem, de veeteelt en het landgebruik te realiseren. De voor die veranderingen benodigde investeringen leiden tot meer vraag naar bepaalde goederen (zoals zonnepanelen, windturbines, laadpalen, slimme meters) en diensten (bijvoorbeeld voor het installeren en onderhouden van zonnepanelen, windturbines en laadpalen). De bedrijven die deze goederen en diensten maken en leveren zullen hun productie moeten vergroten. Daardoor stijgt de vraag naar het type arbeidskrachten dat de benodigde werkzaamheden kan uitvoeren. Als er onvoldoende geschikte arbeidskrachten beschikbaar zijn, kan dit het kabinetsdoel om de uitstoot van broeikassen te reduceren belemmeren. De uitvoering van het klimaatbeleid kan worden vertraagd of de kosten kunnen hoger uitvallen als de overheid, bedrijven of huishoudens extra moeten investeren om de knelpunten op de arbeidsmarkt op te lossen.

Naast de uitdaging om alle technologieën te ontwikkelen die nodig zijn voor het reduceren van broeikasgassen en deze breed toepasbaar en betaalbaar te maken, staat het klimaatbeleid dus ook voor de uitdaging om te zorgen dat de arbeidsmarktsituatie op orde is. PBL en ROA hebben daarom een model ontwikkeld dat een zo volledig mogelijk beeld geeft van de gevolgen voor die arbeidsmarkt; in welke beroepen, opleidingen en regio’s gaan de komende vijf jaar vraag en aanbod op de arbeidsmarkt als gevolg van klimaatbeleid uiteenlopen? Het doel van het bepalen van deze discrepanties is tijdig zicht bieden op mogelijke knelpunten op de arbeidsmarkt, zodat de overheid en andere partijen (zoals bedrijven, vakbonden, opleidingscentra) PBL | 7

actie kunnen ondernemen om te voorkomen dat de arbeidsmarktsituatie de uitvoering van klimaatbeleid belemmert. Het model is ontwikkeld op verzoek van de SER (als voorzitter van de taakgroep arbeidsmarkt en scholing van de Klimaatraad) en meerdere ministeries die betrokken zijn bij het klimaatbeleid (EZK, OC&W, SZW, IenW en LNV). 1 Het is onderdeel van de in het Klimaatakkoord afgesproken informatiebasis op het terrein van arbeidsmarkt en scholing waarmee de gevolgen van het klimaatbeleid in Nederland voor de arbeidsmarkt kunnen worden gemonitord.

1.2 Uitgangspunten van het PBL-ROA-model Met het PBL-ROA-model kunnen we voor een periode van vijf jaar vooruit laten zien welke knelpunten op de arbeidsmarkt tot problemen kunnen leiden voor de uitvoering van het klimaatbeleid. Daarvoor maken we een inschatting van hoe veranderingen in investeringen als gevolg van het klimaatbeleid, leiden tot verschuivingen in de vraag op de arbeidsmarkt, en voor welke beroepen en opleidingen dit leidt tot knelpunten in de personeelsvoorziening. Uitgangspunt van het model is dat alle investeringen die nodig zijn om (uiteindelijk) het klimaatdoel te behalen ook plaatsvinden. We veronderstellen dus dat alle actoren bereid zijn om te doen wat nodig is om dat doel te halen. Hoewel dit in de praktijk niet het geval hoeft te zijn, kunnen we zo per beroep en opleiding bepalen welke veranderingen in de vraag naar arbeidskrachten nodig zouden zijn om het klimaatdoel te realiseren. De veranderingen in de vraag naar arbeidskrachten die nodig zijn in de komende vijf jaar zetten we vervolgens af tegen de verwachte discrepantie tussen vraag en aanbod in diezelfde periode als de huidige trends in de economie en op de arbeidsmarkt zich voortzetten, zonder extra investeringen door het klimaatbeleid.

Zo wordt duidelijk waar als gevolg van het klimaatbeleid knelpunten in de personeelsvoorziening worden vergroot of nieuwe knelpunten ontstaan die het realiseren van het klimaatdoel belemmeren. Het PBL-ROA-model is specifiek gericht op het identificeren van knelpunten op de arbeidsmarkt die een belemmering vormen voor het Nederlandse klimaatbeleid. Om die goed in beeld te brengen, laten we bewust andere geplande veranderingen die van invloed zijn op knelpunten op de arbeidsmarkt buiten beschouwing. Het gaat dan bijvoorbeeld om de voorgenomen extra woningbouw of het klimaatbeleid in het buitenland. We veronderstellen wel dat reeds bestaande trends in de economie en arbeidsmarkt zich voortzetten in de komende jaren, en houden rekening met hoe die van invloed zijn op de vraag naar arbeidskrachten per beroep en opleiding. Het gaat dan bijvoorbeeld om de economische ontwikkeling van sectoren en verschuivingen in de beroepen- en opleidingenstructuur binnen sectoren door digitalisering en internationalisering. Om te kunnen bepalen waar actie op de arbeidsmarkt nodig is om het klimaatdoel te behalen, is het van belang een zo compleet mogelijk beeld te hebben van waar vraag en aanbod uiteen gaan lopen. Als er knelpunten op de arbeidsmarkt zijn, ontstaan in reactie daarop allerlei aanpassingen om deze te verminderen of op te lossen.

Prijzen en lonen veranderen, bedrijven en (potentiële) arbeidskrachten passen hun gedrag aan (bijvoorbeeld door te investeren in de efficiëntie van technologieën zoals zonnepanelen of te kiezen voor omscholing) en ook de overheid kan besluiten aanvullend beleid te voeren. Zonder compleet beeld van waar knelpunten ontstaan, is het echter 1

Hierbij wordt voortgebouwd op de eerder door PBL en ROA uitgevoerde verkenning om de modellen van de PBL-quickscan naar de gevolgen van de energietransitie voor de arbeidsmarkt (Weterings et al. 2018) en het arbeidsmarktprognosemodel van ROA (ROA 2021a en 2021b) te koppelen (zie Weterings et al. 2019).

PBL | 8

niet mogelijk om te bepalen of de aanpassingen ook in lijn zijn met wat nodig is om het klimaatdoel te behalen. Daarom houden we in het PBL-ROA-model geen rekening met deze aanpassingen, zodat er een bewuste afweging kan worden gemaakt in wat, wanneer en door wie moet gebeuren om te voorkomen dat arbeidsmarktknelpunten het klimaatbeleid belemmeren. De resultaten van het PBL-ROA-model moeten dan ook niet worden beschouwd als een inschatting van de situatie op de arbeidsmarkt over vijf jaar, maar als een inschatting van de situatie over vijf jaar als er géén aanpassingen plaatsvinden of aanvullend beleid wordt gevoerd. Veranderingen in omstandigheden en acties gericht op het verminderen van mogelijke knelpunten op de arbeidsmarkt kunnen er immers toe leiden dat knelpunten anders uitvallen dan deze studie laat zien. Zo zullen de knelpunten groter zijn als voor het bouwen van de extra woningen en het plaatsen van windmolens dezelfde typen arbeidskrachten nodig zijn. Maar ze kunnen ook kleiner zijn, bijvoorbeeld als door extra investeringen die de efficiëntie van zonnepanelen vergroot er minder panelen hoeven te worden geplaatst. Als arbeidskrachten in staat zijn zich aan te passen aan de veranderde vraag, zal de discrepantie tussen vraag en aanbod ook kleiner uitvallen.

1.3 Inzichten voor beleid Het PBL-ROA-model biedt verschillende inzichten voor beleid dat wil voorkomen dat arbeidsknelpunten de uitvoering van het klimaatbeleid belemmeren. Het model beschouwt de gevolgen voor de arbeidsmarkt op beroepen- en opleidingenniveau over de volle breedte van de arbeidsmarkt. Die gevolgen kunnen sterk uiteenlopen tussen beroepen en opleidingen, omdat de investeringen als gevolg van het klimaatbeleid de productie vooral in een beperkt aantal sectoren beïnvloedt. Daarnaast is er voor de meeste beroepen en opleidingen vraag vanuit bijna alle sectoren in de economie, niet alleen de sectoren die direct betrokken zijn bij het klimaatbeleid zoals de energiesector. Ook kan het klimaatbeleid, via toeleveranciersrelaties of als er sprake is van verschuivingen van investeringen, de vraag naar arbeidskrachten beïnvloeden in sectoren waarvan dit niet op voorhand wordt verwacht. Daarom bekijkt het PBL-ROA-model de gevolgen van het klimaatbeleid voor alle sectoren, beroepen en opleidingen. Daarnaast kijken we in het PBL-ROA-model ook op regionaal niveau waar knelpunten op de arbeidsmarkt ontstaan. Dit is van belang omdat het per regio kan verschillen voor welke beroepen en opleidingen en in welke mate er knelpunten op de arbeidsmarkt ontstaan als gevolg van het klimaatbeleid.

De investeringen die volgen uit het klimaatbeleid hoeven niet gelijkmatig te zijn verdeeld over het land en niet in elke regio zijn dezelfde typen bedrijven actief. Bovendien zijn in Nederland de bereidheid en mogelijkheden van arbeidskrachten om voor werk naar een andere regio te verhuizen beperkt (zie Weterings et al. 2013; Meekes & Hassink 2019). Aangezien de samenstelling van de opleidingsachtergrond van de beroepsbevolking ook per regio verschilt, kunnen er regionale discrepanties tussen vraag naar en aanbod van arbeid ontstaan. Door de beperkte arbeidsmobiliteit tussen regio’s, is de regio immers het schaalniveau waarop de aansluiting tussen vraag en aanbod grotendeels plaatsvindt. Het PBL-ROA-model biedt ook aanknopingspunten voor het beperken van de belemmerende werking van de arbeidsmarktsituatie voor het behalen van het klimaatdoel. Het model laat immers zien welke factoren een rol spelen bij het ontstaan van knelpunten op de arbeidsmarkt. Knelpunten zijn het resultaat van een samenspel tussen keuzes in het klimaatbeleid (zoals welke investeringen worden gestimuleerd, in welke regio’s en hoe deze worden gefinancierd), hoe als gevolg daarvan de vraag naar arbeidskrachten verschuift tussen sectoren en regio’s, en hoe die veranderingen PBL | 9

aansluiten op het verwachte arbeidsaanbod. Door in het model te variëren in de beleidskeuzes, in welke sectoren invloed ondervinden van het klimaatbeleid, of in de ontwikkeling van het arbeidsaanbod, kan worden verkend wat bijdraagt aan het verminderen van de knelpunten. Het model biedt geen inzicht in welke oplossingen mogelijk zijn om het verschil tussen vraag en aanbod te overbruggen. Daarvoor is aanvullende informatie nodig (zie daarvoor onder andere het laatste hoofdstuk in Weterings et al. 2019 en Heyma et al. 2022). De focus in dit rapport ligt op de beperkingen in de personeelsvoorziening die werkgevers ervaren als ze goederen en diensten willen maken en leveren die nodig zijn om alle voor het klimaatbeleid benodigde investeringen uit te voeren. Niettemin is zicht op waar werk verloren gaat door het klimaatbeleid ook relevant, gegeven het streven in het Klimaatakkoord uit 2019 om werkenden die hun baan kwijtraken daar tijdig op voor te bereiden. Daarom laat het PBL-ROA-model ook zien in welke beroepen, opleidingen en regio’s de arbeidsmarktperspectieven juist verslechteren als gevolg van het klimaatbeleid. Dit geldt bijvoorbeeld voor degenen die werken in de sectoren die direct of indirect betrokken zijn bij de productie van energie op basis van fossiele brandstoffen.

1.4 Uitgangspunten van het gehanteerde klimaatbeleidsscenario In dit rapport laten we in hoofdstuk 3 zien waar volgens het PBL-ROA-model knelpunten op de arbeidsmarkt ontstaan uitgaande van één scenario voor het klimaatbeleid. Het model is echter zo opgezet, dat er relatief eenvoudig een schatting kan worden gemaakt voor een ander beleidsscenario of voor het vergelijken van de gevolgen bij verschillende beleidsscenario’s. Dit is belangrijk voor het onderzoeken van het effect van een verandering in de beleidskeuzes op de knelpunten op de arbeidsmarkt. Een voorwaarde hiervoor is wel dat de voor het model benodigde inputgegevens behorende bij deze beleidsopties beschikbaar zijn (zie paragraaf 2.2.1 voor een uitgebreide beschrijving). Het klimaatbeleidsscenario dat in hoofdstuk 3 van dit rapport wordt gebruikt is gebaseerd op de gegevens uit het essay dat Kalavasta en Berenschot (2021) hebben geschreven voor het interbestuurlijk beleidsonderzoek ‘Financiering energietransitie’. Ten tijde van het schrijven van dit rapport was deze verkennende studie de best beschikbare bron voor een klimaatbeleidsscenario, omdat deze informatie bevat over de verwachte investeringen als gevolg van het klimaatbeleid op een voldoende gedetailleerd niveau voor een analyse met het PBL-ROA-model.

Wel heeft de wijze waarop de investeringen zijn ingeschat door Kalavasta en Berenschot (2021) een aantal consequenties voor hoe de resultaten van het PBL-ROA-model die staan beschreven in hoofdstuk 3 moeten worden geïnterpreteerd. Kalavasta en Berenschot (2021) hebben ingeschat hoe investeringen gaan veranderen als gevolg van het klimaatbeleid. Daarvoor vergelijken ze de investeringen die nodig waren om te komen tot het energiesysteem zoals dat in 2015 functioneerde, met de investeringen die nodig zijn voor een energiesysteem in 2030 waarbij de uitstoot van broeikasgassen 49 procent lager is dan het niveau in 1990. De investeringen voor het energiesysteem in 2030 zijn ingeschat op basis van de verwachte technologische mogelijkheden tot dat jaar, de verwachte uitstoot van broeikasgassen en de kosteneffectiviteit van elk van die technologieën. De studie gebruikt het ontwerpklimaatakkoord van 2018 als uitgangspunt. Latere aanpassingen in de klimaatdoelstelling en technische plannen zijn niet meegenomen. PBL | 10

De inschatting van Kalavasta en Berenschot gaat dus niet uit van de klimaatbeleidsplannen van kabinet-Rutte IV. De in hoofdstuk 3 beschreven resultaten van het PBL-ROA-model moeten dan ook niet worden beschouwd als een inschatting van de gevolgen van de voorgenomen beleidsplannen voor de komende vijf jaar. De analyse is gebaseerd op een lager klimaatdoel voor 2030 dan het kabinet-Rutte IV hanteert en ook de verdeling van de investeringen over de technologieën hoeft niet overeen te komen met de klimaatbeleidsplannen voor de komende jaren. Ook nemen Kalavasta en Berenschot alleen de investeringen in ogenschouw die nodig zijn voor de transitie van het energiesysteem. Eventuele investeringen die volgen uit beleid dat via veranderingen in de veeteelt (anders dan in energiegebruik) of landgebruik de uitstoot van broeikasgassen beoogt te reduceren blijven dus buiten beschouwing. Op het moment van schrijven van dit rapport was er geen inschatting beschikbaar voor de investeringen die volgen uit die plannen. Hierdoor kunnen we niet inschatten wat de verschillen zijn. Wel betekent het feit dat er nu een hoger reductiedoel wordt nagestreefd, dat er meer investeringen nodig zijn en dat de knelpunten dus groter zijn.

Om het PBL-ROA-model in te kunnen zetten bij de monitoring van de arbeidsmarkteffecten van het voorgenomen klimaatbeleid in Nederland, zal eerst een inschatting moeten worden gemaakt van de investeringen die naar verwachting plaatsvinden bij dat beleid.

1.5 Opzet rapport In hoofdstuk 2 beschrijven we de opzet van het PBL-ROA-model en wat voor inputgegevens er nodig zijn om het PBL-ROA-model te kunnen gebruiken voor een analyse van de gevolgen van het klimaatbeleid voor de discrepantie tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt in de komende vijf jaar. Vervolgens beschrijven we in hoofdstuk 3 hoe we op basis van de inschattingen van Kalavasta en Berenschot (2021) een klimaatbeleidsscenario hebben samengesteld en vervolgens met het PBLROA-model hebben geanalyseerd waar het klimaatbeleid de knelpunten verder vergroot of leidt tot nieuwe knelpunten op de arbeidsmarkt. In hoofdstuk 3 beschrijven we ook de resultaten van die analyse. Tot slot gaan we in hoofdstuk 4 in op hoe in toekomstig onderzoek de inzichten die het PBL-ROA-model biedt nader kunnen worden verfijnd met behulp van aanvullende empirische informatie.

PBL | 11

2

Modelopzet

2.1 Opzet op hoofdlijnen Het PBL-ROA-model bestaat uit een combinatie van twee economische modellen, waarbij de resultaten van het eerste model de basis vormen voor de analyses van het tweede model (zie figuur 2.1). In het eerste model wordt gebruikt gemaakt van een multiregionale input-outputanalyse (MRIO). Dit model is door het PBL ontwikkeld en eerder toegepast in de studie ‘De effecten van de energietransitie op de regionale arbeidsmarkt: een quickscan’ (Weterings et al. 2018). Het tweede model, het arbeidsmarktprognosemodel (POA), is ontwikkeld door ROA (zie ROA 2021a en 2021b voor een technische toelichting). Er zijn twee typen gegevens nodig om met het PBL-ROA-model inzicht te bieden in waar als gevolg van klimaatbeleid in de komende vijf jaar knelpunten op de arbeidsmarkt ontstaan, boven op de verwachte discrepantie in vraag en aanbod als er in diezelfde periode geen (aanvullend) klimaatbeleid wordt gevoerd. Ten eerste gegevens over de verwachte ontwikkeling van de vraag naar arbeidskrachten per sector en regio zonder (aanvullend) klimaatbeleid voor vijf jaar vooruit. Dit vormt het basisscenario. En ten tweede per regio een inschatting van de veranderingen in de investeringen die bedrijven, huishoudens en de overheid doen als er in diezelfde periode wel sprake is van (aanvullend) klimaatbeleid. Deze gegevens vormen het klimaatbeleidsscenario.

Deze beide gegevens zijn input voor het PBL-ROA-model. Figuur 2.1

PBL | 12

In het vervolg van dit hoofdstuk beschrijven we eerst in meer detail de benodigde inputgegevens. Vervolgens lichten we de werking van de twee deelmodellen toe, wat voor resultaten de modellen opleveren en hoe de resultaten van de MRIO-analyse van het PBL worden verwerkt in het arbeidsmarktprognosemodel van ROA.

2.2 Benodigde inputgegevens 2.2.1 Verwachte verandering in investeringen door klimaatbeleid Zoals in paragraaf 1.1. is toegelicht is het klimaatbeleid erop gericht om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Het tot stand brengen van de daarvoor benodigde veranderingen in energieproductie, energiegebruik, veeteelt en landgebruik vergt verschillende typen investeringen door bedrijven, huishoudens en de overheid. Het gaat dan bijvoorbeeld om de aanleg van zonne- en windmolenparken, isolatie van woningen, of het overstappen op elektrisch wegvervoer. Het klimaatbeleidsscenario bestaat uit een inschatting van welke investeringen in welke mate gaan veranderen als gevolg van het klimaatbeleid in elk van de komende vijf jaar, uitgesplitst naar de regio’s die in het PBL-ROA-model worden onderscheiden. Hieronder leggen we uit hoe deze inschatting kan worden gemaakt. Hierbij dient opgemerkt te worden dat het maken van deze inschatting heel andere kennis vergt dan de economische kennis die nodig is voor het ontwikkelen van het PBL-ROA-model. Het vraagt om gedetailleerde kennis van de technologische mogelijkheden die er in de komende jaren zijn om de uitstoot van broeikasgassen te verlagen en hoe deze worden beïnvloed door de voorgenomen beleidsmaatregelen.

Om het PBL-ROA-model in te kunnen zetten bij de monitoring van de arbeidsmarkteffecten van het klimaatbeleid in Nederland, zoals beoogd in het Klimaatakkoord uit 2019, is het daarom nodig dat eerst een inschatting wordt gemaakt van de te verwachten investeringen door experts op dat terrein. Zodra die gegevens beschikbaar zijn, kan met behulp van het in dit rapport beschreven PBL-ROA-model relatief eenvoudig een schatting worden gemaakt van de gevolgen voor de knelpunten op de arbeidsmarkt.

Klimaatbeleidsscenario: meer-investeringen per jaar en regio Het klimaatbeleidsscenario van het PBL-ROA-model bestaat uit de verwachte meer-investeringen die volgen uit het klimaatbeleid in de komende vijf jaar. Met meer-investeringen bedoelen we het verschil tussen de investeringen die moeten plaatsvinden om het klimaatdoel te realiseren en de investeringen die zonder klimaatbeleid plaatsvinden (ook wel vervangingsinvesteringen genoemd). Er kunnen zowel meer als minder investeringen nodig zijn. Zo bestaat bij het kopen van een elektrische auto een deel van de investering uit een vervangingsinvestering – de oude auto wordt vervangen door een nieuwe auto – en een ander deel uit meer-investeringen – de extra kosten die worden gemaakt omdat een elektrische auto duurder is dan een benzineauto. Als in het kader van het klimaatbeleid wordt besloten om een kolencentrale te sluiten, nemen de investeringen in kolenproductie juist af. Ook dit soort desinvesteringen worden meegenomen in een klimaatbeleidsscenario. Naast een uitsplitsing per investeringscategorie en per jaar is ook een uitsplitsing van de meerinvesteringen per regio nodig. Hoeveel en welke meer-investeringen plaatsvinden kan immers regionaal verschillen.

Bepaalde investeringen zijn beperkt tot specifieke regio’s, bijvoorbeeld omdat daar gunstigere omstandigheden zijn voor de opwekking van hernieuwbare energie zoals bij PBL | 13

windenergie of vanwege het type landgebruik (zoals veen of bos). Indien inschattingen over de verwachte meer-investeringen door het klimaatbeleid niet op regionaal niveau beschikbaar zijn, moeten aannames worden gemaakt over de regionale verdeling. Het klimaatbeleidsscenario van het PBL-ROA-model is beperkt tot de meer-investeringen die volgen uit klimaatbeleid. Veranderingen in de zogenoemde gebruikskosten laten we buiten beschouwing, omdat we ervan uitgaan dat alle investeringen die nodig zijn om het klimaatdoel te behalen ook plaatsvinden. Hoe snel een investering in bijvoorbeeld zonnepanelen resulteert in een lagere energierekening is wel van invloed op hoeveel bedrijven en huishoudens bereid zijn daarin te investeren. Omdat we in het PBL-ROA-model echter als uitgangspunt hanteren dat alle investeringen die nodig zijn om het klimaatdoel te halen ook gaan plaatsvinden (zie paragraaf 1.2), is dat voor dit model niet relevant.

Van klimaatbeleid naar meer-investeringen De vertaalslag van klimaatbeleid naar de meer-investeringen die daaruit volgen, oftewel het klimaatbeleidsscenario, kan op twee manieren worden vastgesteld. In de eerste methode is het uitgangspunt het klimaatdoel, dat wil zeggen, de beoogde reductie in broeikasgassenuitstoot in een bepaald jaar, zoals 2030 of 2050. Het scenario beschrijft dan welke investeringen in de jaren tot het jaar waarvoor het doel is vastgesteld naar verwachting nodig zijn om dit doel te realiseren. In het tweede geval is het scenario gebaseerd op de beleidsinstrumenten die de komende vijf jaar worden ingezet met als doel om uiteindelijk het gestelde klimaatdoel te behalen. In dat geval bestaat het scenario uit een inschatting van de investeringen die volgen uit het voor de komende jaren geplande beleid. In kader 2.1 lichten we beide methoden nader toe. Ook als het klimaatdoel hetzelfde is, kunnen de verwachte meer-investeringen voor de komende vijf jaar bij beide methoden verschillen. Dit komt omdat in de eerste methode de investeringen alleen afhangen van de veronderstelde technologische mogelijkheden in die periode. Bij de tweede methode volgen de investeringen uit de beleidskeuzes die voor de komende jaren worden gemaakt.

Naast de technologische mogelijkheden, hangt die keuze ook af van andere zaken, zoals de verwachte acceptatie van bepaalde technologieën of beleidsmaatregelen. Beide manieren om tot een klimaatbeleidsscenario te komen, zijn bruikbaar voor een analyse van de effecten van klimaatbeleid op de discrepantie tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Wel biedt het PBL-ROA-model in beide gevallen iets andere inzichten. In het eerste geval laat het zien waar knelpunten op de arbeidsmarkt kunnen ontstaan, gegeven wat technologisch gezien kan en nodig is om het door beleid gestelde klimaatdoel te behalen. In het tweede geval laat het model zien waar knelpunten op de arbeidsmarkt kunnen ontstaan door de klimaatbeleidsplannen voor de komende vijf jaar aanvullend op het reeds lopend klimaatbeleid.

PBL | 14

2.1. Twee manieren om het klimaatbeleidsscenario vast te stellen Onder andere de Europese Commissie (2018) en Krook-Riekkola et al. (2017) hanteren in hun onderzoek naar de economische gevolgen van het klimaatbeleid een klimaatbeleidsscenario dat uitgaat van wat technologisch gezien nodig is om het klimaatdoel te behalen. Uitgaande van dat doel is met behulp van een energiesysteemmodel vastgesteld in welke technologieën investeringen nodig zijn om uiteindelijk dat doel te realiseren. Het energiesysteemmodel schat in welke investeringen plaatsvinden uitgaande van welke technologieën op welk moment het goedkoopst zijn, rekening houdend met de samenhang tussen de technologieën waar het energiesysteem uit bestaat. Omdat gebruik wordt gemaakt van een energiesysteemmodel is het scenario in deze studies beperkt tot de veranderingen in het energiesysteem. In de tweede methode worden de verwachte meer-investeringen afgeleid van de beleidsinstrumenten die in de komende vijf jaar worden ingezet om het klimaatdoel uiteindelijk te realiseren. Voor elk beleidsinstrument (subsidies, belastingen/heffingen of wet- en regelgeving zoals een verbod op bepaalde vervuilende producten) wordt ingeschat hoe en in welke mate deze van invloed is op de investeringen door huishoudens, bedrijven en de overheid. Het is relevant dat dit per instrument gebeurt.

Hoewel alle beleidsinstrumenten worden ingezet om uiteindelijk de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, kan het op de korte termijn wel per instrument verschillen welk type investeringen plaatsvindt en daarmee welke sectoren hiervan gevolgen ondervinden. Zo leiden subsidies ertoe dat bepaalde investeringen voor huishoudens en bedrijven goedkoper worden, terwijl belastingen vervuilende producten of productieprocessen duurder maken. Om de meer-investeringen te bepalen is ook een inschatting nodig van de verwachte investeringen door huishoudens, bedrijven en de overheid als die maatregel niet was ingevoerd. Deze methode vraagt dus om een gedetailleerde vertaalslag van elk beleidsinstrument dat wordt ingezet naar de verwachte meer-investeringen.

2.2.2 Verwachte ontwikkelingen zonder (aanvullend) klimaatbeleid Zoals in paragraaf 2.1 is aangegeven, is naast een klimaatbeleidsscenario een basisscenario nodig zodat kan worden ingeschat waar al zonder (aanvullend) klimaatbeleid sprake is van een discrepantie tussen vraag en aanbod. Het basisscenario bestaat uit een inschatting van de verwachte vraag naar arbeidskrachten als in de komende vijf jaar geen (aanvullend) klimaatbeleid wordt gevoerd. Om dit in te schatten zijn verschillende typen gegevens nodig. Wat in elk geval nodig is, is informatie over de verwachte economische ontwikkeling in de komende jaren, uitgesplitst naar sector en naar regio. Omdat ontwikkelingen in het buitenland van invloed zijn op de vraag naar goederen en diensten in Nederland en de gevolgen daarvan per sector en regio kunnen verschillen, worden deze idealiter ook meengenomen bij het inschatten van de vraag naar arbeidskrachten in de komende jaren. Dit kan echter alleen als hier ook informatie over beschikbaar is. Daarnaast kan bij de inschatting van de vraag naar arbeidskrachten ook rekening worden gehouden met trends in de arbeidsintensiteit van sectoren. Deze kan veranderen door technologische ontwikkelingen zoals automatisering en digitalisering. Dit kan echter alleen als er ook informatie is over de verwachte ontwikkeling van zowel de productie als de werkgelegenheid in de komende jaren.

Er wordt al een aantal jaren klimaatbeleid gevoerd. Als het doel van de analyse met het PBL-ROAmodel is om te achterhalen waar de aanvullende klimaatbeleidsplannen voor de komende vijf jaar leiden tot (extra) knelpunten op de arbeidsmarkt, is er een onderscheid nodig tussen het lopend klimaatbeleid en de nieuwe plannen. De gevolgen voor de vraag naar arbeidskrachten van het PBL | 15

reeds lopend klimaatbeleid worden dan meegenomen bij de inschatting van het basisscenario. De analyse met het PBL-ROA-model voor het basisscenario laat dan zien waar knelpunten op de arbeidsmarkt ontstaan bij voortzetting van het huidig klimaatbeleid en de analyse voor het klimaatbeleidsscenario toont hoe dit verandert als de aanvullende plannen worden uitgevoerd.

2.3 Multiregionale input-outputanalyse (MRIO) Hoe de vraag naar arbeidskrachten per sector en regio zal veranderen in de komende vijf jaar bij het vastgestelde klimaatbeleidsscenario wordt ingeschat met behulp van een MRIO-analyse. Deze analyse maakt gebruik van een door het PBL ontwikkelde MRIO-tabel waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen 63 bedrijfssectoren die binnen Nederland nader zijn verdeeld over 12 provincies (Thissen et al. 2018). De MRIO-tabel bevat economische gegevens voor elke combinatie van sector en regio en de wijze waarop deze via toeleveranciersrelaties met elkaar samenhangen binnen de productieketen. Figuur 2.2 laat zien hoe dit deel van het PBL-ROA-model is opgezet. Figuur 2.2

Eerst worden de in het klimaatbeleidsscenario verwachte investeringen gekoppeld aan de bedrijfssectoren die in de MRIO-tabel worden onderscheiden. Die koppeling geeft aan in welke sectoren de vraag naar goederen en diensten en daarmee de vraag naar arbeidskrachten naar verwachting direct gevolgen ondervindt van het klimaatbeleid. Hiervoor bepalen we per investeringscategorie uit het klimaatbeleidsscenario in wat voor producten wordt geïnvesteerd (zoals windmolenparken, isolatie woningen, elektrische personenauto’s), welke goederen en diensten nodig zijn om die producten te maken en gebruiken, welke sectoren deze goederen en diensten leveren en welk aandeel van de investeringen in elk van die sectoren zal neerslaan. Als de benodigde goederen (vooral) in het buitenland worden geproduceerd, stijgt de vraag naar arbeidskrachten niet in Nederland maar in de landen waar deze goederen worden gemaakt. Voor een goed beeld van de verandering in de vraag naar arbeidskrachten in Nederland is het daarom van belang om voor elk van de benodigde goederen in te schatten welk aandeel wordt geïmporteerd. Het resultaat is de zogenoemde investeringsmatrix. In kader 2.2 illustreren we hoe de investeringsmatrix tot stand komt voor één type investering.

PBL | 16

2.2. Welke sectoren ondervinden gevolgen van een investering in een windmolenpark? Voor het opwekken van windenergie zijn investeringen nodig in windmolenparken. Om die parken aan te leggen zijn goederen nodig zoals windturbines, maar ook diensten, zoals het voorbereiden van de locatie en het installeren van de windmolens. Als het park gereed is, zullen de windmolens moeten worden onderhouden. De voor het windmolenpark benodigde goederen en diensten worden geleverd door bedrijven uit verschillende bedrijfssectoren, zoals de machine-industrie, vervaardiging van elektrische apparaten en bouwnijverheid. Voor de investeringscategorie ‘wind’ zijn dit de sectoren waar de vraag naar arbeidskrachten direct stijgt door het klimaatbeleid. Hoe groot het effect van de investering is op de vraag naar arbeidskrachten in een sector hangt af van het aandeel van de sectorspecifieke goederen of diensten in de kosten voor het ontwikkelen van het windmolenpark. Daarom wordt ook dit ingeschat. Tot slot wordt voor elk van de benodigde goederen ingeschat hoe groot het aandeel is dat vanuit het buitenland wordt geïmporteerd. Zo worden windturbines vooral buiten Nederland geproduceerd. Vervolgens wordt met de MRIO-analyse ingeschat hoe de directe gevolgen van het klimaatbeleid ook van invloed zijn op de productie in andere sectoren. We onderscheiden twee indirecte gevolgen.

Ten eerste bekijken we hoe door de verandering in de vraag naar goederen en diensten in de sectoren die direct gevolgen ondervinden van het klimaatbeleid ook de vraag naar goederen en diensten van toeleverende sectoren verandert (weergegeven in figuur 2.2 met de pijl tussen het blok onder directe gevolgen en het bovenste blok onder indirecte gevolgen). Sectoren staan niet op zichzelf. Bedrijven kopen vaak goederen en diensten van andere sectoren die zij nodig hebben voor hun eigen productie. Als een sector groeit (of krimpt), heeft dat derhalve niet alleen een positief (of negatief) effect op de vraag naar arbeidskrachten in de sector zelf, maar ook op die van de toeleverende sectoren. Die effecten kunnen merkbaar zijn in dezelfde provincie als waar de sectoren zijn gevestigd die directe gevolgen van het klimaatbeleid ondervinden, maar ook in andere provincies of buiten Nederland. Dat is afhankelijk van waar de toeleverende bedrijven zijn gevestigd. Het tweede type indirecte gevolgen zijn de zogenoemde crowding out-effecten waarbij de vraag naar goederen en diensten die gerelateerd zijn aan het klimaatbeleid ook de vraag naar goederen en diensten die niet verbonden zijn aan dit beleid beïnvloedt (weergegeven in figuur 2.2 met de pijl tussen het blok onder directe gevolgen en het onderste blok onder indirecte gevolgen).

Of crowding out-effecten optreden is afhankelijk van de wijze waarop de investeringen die volgen uit het klimaatbeleid worden gefinancierd. Als er in de komende vijf jaar extra financiering beschikbaar is voor deze investeringen, hebben de meer-investeringen in die periode geen gevolgen voor de investeringen en consumptie die niet gerelateerd zijn aan het klimaatbeleid. Dat is bijvoorbeeld het geval als bedrijven en huishoudens geld lenen om deze investeringen te financieren of als de overheid besluit het begrotingstekort te laten oplopen. 2 Blijft het totale investeringsbudget daarentegen gelijk, dan gaan de extra investeringen wel ten koste van consumptie of investeringen in andere goederen en diensten door huishoudens, bedrijven en de overheid. Zo zal een huishouden dat zonnepanelen aanschaft in datzelfde jaar minder budget over hebben voor andere 2

Op de langere termijn heeft dit wel negatieve gevolgen voor de productie van goederen en diensten, omdat de leningen in de toekomst moeten worden terugbetaald en het begrotingstekort zal moeten worden aangevuld waardoor er dan minder kan worden geïnvesteerd of besteed. Als alternatief voor het laten oplopen van het begrotingstekort kan de overheid ervoor kiezen om de uitgaven aan klimaatbeleid te combineren met het verhogen van belastingen zoals een CO2-heffing. Het extra geld dat de overheid via de heffing ontvangt kan dan worden gebruikt voor de financiering van de subsidies.

PBL | 17

uitgaven. Hierdoor geven zij dat jaar mogelijk minder uit aan niet-noodzakelijke zaken, zoals uit eten gaan of vakantie, of stellen ze andere investeringen zoals het verbouwen van de keuken uit. Op vergelijkbare wijze zullen bedrijven die investeren in energiezuinige installaties bij een gelijkblijvend budget andere investeringen niet maken of uitstellen. Bij gelijkblijvend budget kan dat wat de overheid extra uitgeeft aan klimaatbeleid ten koste gaan van andere overheidsuitgaven. Via de MRIO-analyse wordt de verandering in de vraag naar arbeidskrachten per sector én regio ingeschat. In de analyse wordt op twee manieren rekening gehouden met regionale verschillen. Ten eerste door de in het klimaatbeleidsscenario veronderstelde regionale verschillen in de meerinvesteringen te koppelen aan de 12 provincies in de MRIO-tabel. Ten tweede doordat de MRIOtabel informatie bevat over hoe de productie van goederen en diensten is verdeeld over de 12 provincies binnen Nederland en tussen Nederland en alle andere landen. Als de productie van bepaalde aan het klimaatbeleid gerelateerde goederen of diensten vooral plaatsvindt in één of enkele provincies, zijn de gevolgen van investeringen waar die goederen of diensten bij betrokken zijn vooral daar merkbaar. Dit hoeft niet beperkt te zijn tot Nederland.

Sommige goederen en diensten waarin wordt geïnvesteerd als gevolg van het klimaatbeleid worden niet of slechts gedeeltelijk in Nederland geproduceerd, zoals windturbines. Investeringen die leiden tot meer vraag naar deze goederen en diensten beïnvloeden (vooral) de productie en de vraag naar arbeidskrachten in het buitenland terwijl de gevolgen voor Nederland beperkt zijn. Het is daarom van belang om voor elk van de benodigde producten in te schatten welk aandeel in het buitenland wordt geproduceerd. Voor het aandeel van de goederen dat wel in Nederland wordt geproduceerd en voor alle diensten, gebruiken we de verdeling van de productie over de 12 provincies volgens de door het PBL ontwikkelde MRIO-tabel. De MRIO-analyse geeft een indicatie van de verwachte sectorale en regionale veranderingen in de productie en het daarmee samenhangende gebruik van arbeid en kapitaal als gevolg van veranderingen in de vraag naar goederen en diensten door het klimaatbeleid. Hoeveel arbeid wordt gebruikt per eenheid van productie verschilt per sector en per regio. Om die verschillen in te schatten gebruiken we werkgelegenheids- en productiedata uit het basisscenario en veronderstellen we dat de arbeidsintensiteit niet zal veranderen in de komende vijf jaar als gevolg van het klimaatbeleid.

Op basis van de verwachte ontwikkeling in het gebruik van arbeid leiden we vervolgens af hoe de vraag naar arbeidskrachten per sector en regio zal veranderen.

2.4 Arbeidsmarktprognosemodel Met behulp van het arbeidsmarktprognosemodel bepalen we de discrepantie tussen vraag en aanbod per beroep en opleiding, op zowel nationaal als regionaal niveau. Dit wordt eerst berekend voor het basisscenario en dan voor het klimaatbeleidsscenario. Vervolgens wordt bepaald hoe de resultaten voor beide scenario’s van elkaar verschillen, zodat duidelijk wordt waar extra knelpunten op de arbeidsmarkt ontstaan door het klimaatbeleid. We lichten hieronder nader toe hoe dat wordt gedaan, maar we staan eerst stil bij waarom we de focus verleggen van sectoren naar beroepen en opleidingen en de consequenties daarvan voor het detailniveau van de analyse met het arbeidsmarktprognosemodel.

2.4.1 Van bedrijfssectoren naar beroepen en opleidingen In deze stap van het PBL-ROA-model wordt de verwachte ontwikkeling in de vraag naar arbeidskrachten per bedrijfssector vertaald naar de vraag per beroep en opleiding, omdat die PBL | 18

aangeeft welk type werkenden nodig zijn om het klimaatdoel te realiseren. Voor een goed beeld van de discrepantie tussen vraag en aanbod is het van belang die per beroep en opleiding en niet op sectoraal niveau te beschouwen. In veel gevallen is de vraag naar een specifiek beroep of iemand met een specifieke opleidingsachtergrond niet beperkt tot één sector. Zo is in alle sectoren in de economie vraag naar ICT’ers of secretarieel medewerkers. Een sectorale focus zou daardoor een bias opleveren bij het inschatten van knelpunten op de arbeidsmarkt. Voor de vertaalslag van de vraag naar arbeidskrachten per bedrijfssector naar beroepen en opleidingen, gebruiken we gegevens uit de Enquête Beroepsbevolking (EBB) van het CBS. De EBB bevat als enige bron in Nederland informatie over de verdeling van beroepen en opleidingen naar sector. Het gebruik van het EBB betekent wel dat er geen differentiatie van de analyses met het arbeidsmarktprognosemodel mogelijk is op het sectoraal en regionaal detailniveau van de MRIOanalyse. Op dat niveau is het aantal geënquêteerden in de EBB te klein voor een betrouwbare schatting van de verandering in de vraag naar arbeidskrachten uitgesplitst naar beroep en opleiding. Daarom worden de resultaten van de MRIO-analyse voor 63 sectoren en 12 provincies bij de toepassing in het arbeidsmarktprognosemodel eerst geaggregeerd naar 21 sectoren en 9 regio’s.

Op regionaal niveau nemen we de provincies Groningen, Friesland en Drenthe samen tot één regio (Noord-Nederland) en de provincie Flevoland voegen we bij de provincie Noord-Holland. Het aggregeren van de resultaten van de MRIO-analyse leidt tot enige onderschatting van de gevolgen van het klimaatbeleid voor de frictie op de arbeidsmarkt, omdat de gevolgen per subsector binnen de 21 sectoren en provincie binnen de 9 regio’s uiteen kunnen lopen. Vanwege de beperkingen van de EBB-data analyseren we de discrepantie tussen vraag en aanbod ook zowel op nationaal als op regionaal niveau. Zoals in paragraaf 1.3 al is aangegeven kunnen regionale verschillen in vraag en aanbod en de beperkte interregionale verhuismobiliteit ertoe leiden dat knelpunten groter uitvallen dan naar voren komt uit een analyse op nationaal niveau (zie kader 2.3 voor een nadere toelichting). Op nationaal niveau kunnen we echter een meer gedetailleerd beeld geven van in welke beroepen en opleidingen knelpunten kunnen ontstaan dan op regionaal niveau, omdat we door de verdere uitsplitsing van de gegevens per regio op regionaal niveau minder beroeps- en opleidingscategorieën kunnen onderscheiden. Ook is, mede door de gelimiteerde databeschikbaarheid op regionaal niveau, de regionale-arbeidsmarktanalyse methodologisch een doorvertaling van de resultaten op nationaal niveau. 2.3.

Belang van bepalen van knelpunten op regionaal niveau Stel dat in een regio de vraag naar technisch geschoolden stijgt door het klimaatbeleid. Door de beperkte hoeveelheid arbeidskrachten dat verhuist tussen regio’s binnen Nederland, is het aanbod van personen met een technische achtergrond beperkt tot het deel dat in de regio zelf of binnen pendelafstand van de regio woont, en bestaat het niet uit alle personen met een technische achtergrond die in Nederland wonen. Als in dat gebied slechts een klein deel woont van alle personen uit Nederland met een technische achtergrond, is het knelpunt in de personeelsvoorziening in die regio groter dan als we de aansluiting tussen vraag en aanbod op nationaal niveau beschouwen. Wonen er daarentegen juist relatief veel technisch geschoolden in de regio, dan zal het knelpunt voor die groep lager uitvallen. Vanwege de regionale verschillen in vraag en aanbod en de beperkingen in interregionale verhuismobiliteit, biedt een analyse op nationaal niveau dus geen compleet beeld van de knelpunten op de arbeidsmarkt die als gevolg van het klimaatbeleid kunnen ontstaan.

PBL | 19

De nationale en regionale analyse geven dus aanvullend op elkaar een vollediger beeld van waar discrepanties in vraag en aanbod ontstaan door het klimaatbeleid. Op nationaal niveau onderscheiden we 113 beroepsgroepen en 90 opleidingstypen en op regionaal niveau 12 beroepsgroepen en 9 opleidingsgroepen.

2.4.2 Opzet van het arbeidsmarktprognosemodel Figuur 2.3 laat zien hoe de verwachte verandering in de vraag naar arbeidskrachten bij het basisscenario en bij het klimaatbeleidsscenario worden gekoppeld aan het arbeidsmarktprognosemodel en de wijze waarop met het arbeidsmarktprognosemodel een inschatting wordt gemaakt van de discrepantie tussen vraag en aanbod per beroep en opleiding bij beide scenario’s. Zoals te zien is bestaat het arbeidsmarktprognosemodel uit verschillende componenten. We beschrijven eerst kort alle onderdelen en lichten dan toe hoe de discrepantie tussen vraag en aanbod op nationaal niveau wordt berekend voor het basisscenario en het klimaatbeleidsscenario. Vervolgens staan we stil bij hoe de regionalisering van het model werkt. In bijlage 1 staat een meer uitgebreide beschrijving van het arbeidsmarktprognosemodel en de wijze waarop de verwachte vraag en aanbod wordt ingeschat zowel op nationaal als op regionaal niveau. In het arbeidsmarktprognosemodel wordt een onderscheid gemaakt tussen de uitbreidings- en de vervangingsvraag. Zoals figuur 2.3 laat zien is de verwachte verandering in de vraag naar arbeidskrachten bij het basisscenario en bij het klimaatbeleidsscenario alleen van invloed op de uitbreidingsvraag.

De vervangingsvraag bestaat uit de baanopeningen 3 die ontstaan als werkenden de arbeidsmarkt verlaten bijvoorbeeld door pensionering of arbeidsongeschiktheid of van baan veranderen. De vervangingsvraag is dus beperkt tot de vraag naar arbeidskrachten die nodig is om de werkenden te vervangen en de huidige werkgelegenheid op peil te houden. De vervangingsvraag is gebaseerd op een schatting van de uitstroom van werkenden de komende vijf jaar die wordt bepaald op basis van de trends in de uitstroom van werkenden in de EBB in de afgelopen 10 jaar. De uitbreidingsvraag zijn de baanopeningen, die ontstaan als gevolg van de verwachte economische ontwikkeling. Deze vraag is positief bij economische groei en negatief bij krimp. Om deze te bepalen wordt de verandering in de vraag naar arbeidskrachten per bedrijfssector bij het basis- en klimaatbeleidsscenario met behulp van gegevens uit de EBB vertaald naar de vraag per beroep en opleiding. Op basis van de ontwikkeling van de beroepensamenstelling van een sector over de afgelopen 25 jaar wordt de verwachte uitbreidingsvraag naar beroep ingeschat.

Op deze manier houden we rekening met de lange- en kortetermijntrends in de ontwikkeling van beroepen binnen sectoren, bijvoorbeeld door technologische ontwikkelingen (zoals digitalisering maar ook de reeds in gang gezette veranderingen als gevolg van lopend klimaatbeleid) of internationalisering. Op vergelijkbare wijze wordt op basis van de EBB de verschuiving van de samenstelling van opleidingen binnen beroepen gemeten. Die gegevens worden gebruikt om te bepalen hoe de verwachte verandering in de uitbreidingsvraag voor de verschillende beroepsgroepen uitpakt voor diezelfde vraag per opleidingstype.

3

Onder baanopeningen verstaan we de vraag naar nieuwe mensen op de arbeidsmarkt. Dit is niet hetzelfde als het aantal vacatures. Als één persoon met pensioen gaat, kan dit leiden tot een aaneenschakeling van vacatures en mensen op nieuwe of andere posities, maar uiteindelijk is er maar één nieuw persoon nodig op de arbeidsmarkt. Baanopeningen bestaan dus uit het verschil tussen het aantal werkenden in het referentiejaar en het jaar waarvoor de prognose wordt gemaakt.

PBL | 20

Het aanbod van werkenden in het arbeidsmarktprognosemodel wordt bepaald door de instroom van schoolverlaters, kortdurig werklozen, en werkenden met een nieuw afgeronde, niveau verhogende of richting veranderende opleiding. In het arbeidsmarktprognosemodel wordt ook rekening gehouden met substitutiemogelijkheden van opleidingstypen voor bepaalde beroepen. Dit zijn de mogelijkheden die werkgevers hebben om personen aan te nemen met een andere opleidingsachtergrond dan aanvankelijk werd gevraagd, als de vraag het aanbod overtreft. Voor het basisscenario worden alle vraag- en aanbodcomponenten van het arbeidsmarktprognosemodel berekend voor vijf jaar vooruit. Voor het klimaatbeleidsscenario zijn de verwachte vervangingsvraag, de substitutievraag en het aanbod gelijk aan die voor het basisscenario. Alleen de uitbreidingsvraag verandert door de andere investeringen in het klimaatbeleidsscenario ten opzichte van het basisscenario. Voor dit scenario laten we daarom zien in hoeverre de verandering in de investeringen door het klimaatbeleid tot meer of minder uitbreidingsvraag dan in het basisscenario leidt, bij gelijkblijvende vervangingsvraag en aanbod. Voor het basisscenario berekenen we twee indicatoren die de discrepantie tussen vraag en aanbod per beroep en opleiding laten zien. Figuur 2.3

De confrontatie tussen de verwachte vraag en aanbod in het arbeidsmarktprognosemodel resulteert in twee indicatoren voor de mate van frictie op de arbeidsmarkt (voor de berekening zie bijlage 1): 1) Discrepantie tussen vraag en aanbod per beroep die laat zien in hoeverre werkgevers knelpunten in de personeelsvoorziening ervaren, en; 2) Discrepantie tussen vraag en aanbod per opleiding die laat zien wat de arbeidsmarktperspectieven zijn voor schoolverlaters op zoek naar werk. We gebruiken twee indicatoren omdat de mate waarin frictie op de arbeidsmarkt als problematisch wordt gezien afhangt van het perspectief van de werkgever of de werkzoekende. Als de vraag naar arbeidskrachten het aanbod overtreft dan hebben werkgevers moeite om voldoende geschikte arbeidskrachten te vinden waardoor zij hun productie op korte termijn niet kunnen uitbreiden. Voor werkzoekenden betekenen beperkingen in het aanbod van arbeidskrachten juist dat hun PBL | 21