Aanbiedingsbrief evaluatie GR RUD Drenthe incl. bijlage

•••• •••• . . . . . . . . . . . ... .

bezoekadres

Westerbrink 1 9405 BJ Assen

Drenthe •

Aan

De colleges van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten van Drenthe Verzending per -mail

ons kenmerk

uw brief van/kenmerk

202100483

team

bijlage(n)

Staf

1

behandeld door

telefoon

e-mail

datum

M. van den Berg

0592 - 754569

m.vandenberg@ruddrenthe.nl

1juni2021

onderwerp

Evaluatie GR ROD Drenthe

Geachte collegeleden. Bij de oprichting van de ROD Drenthe in 2013 is afgesproken dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van de gemeenschappelijke regeling na vijf jaar wordt geëvalueerd. Het evaluatieonderzoek heeft afgelopen periode plaats gevonden (vanwege tussenevaluatie 2015 en de doorlichting 2017 wat later). Onlangs is het eindrapport dat hierop is gebaseerd gepresenteerd aan het Algemeen Bestuur ROD Drenthe. Via deze brief bieden wij u de rapportage evaluatie ROD Drenthe aan en geven wij een vooruitblik op het vervolgproces ten aanzien van de aanbevelingen uit de evaluatie. Inhoud onderzoek De centrale vraag van de evaluatie is in hoeverre de ROD Drenthe voldoende solide en toekomstbestendig is op het gebied van organisatie, uitvoering, te leveren kwaliteit en financiering. De bevindingen zijn vastgelegd in een aanbiedingsbrief met aanbevelingen/adviezen en twee deelonderzoeken: "ROD Drenthe: op koers naar balans" en "Fase II - benchmark". Voor de inhoud van de rapportage verwijzen wij u graag naar bijgesloten evaluatierapport. Herkenning conclusies/aanbevelingen De rapportage is op 28 mei 2021 besproken in de vergaderingvan hetAlgemeen Bestuur. HetAlgemeen Bestuur deelt de conclusies van de evaluatie en neemt de bruikbare aanbevelingen over. De evaluatie geeft een realistisch beeld van waar de ROD Drenthe (en de deelnemers) nu staat.

Afgelopen jaren heeft de ROD Drenthe stappen vooruit gezet, maar tegelijkertijd zijn er ook duidelijk verbeterpunten zichtbaar. Daarbij is het vooral nodig om te investeren in de samenwerkingscultuur (zowel tussen de deelnemers onderling als tussen de deelnemers en de ROD Drenthe) en blijkt dat ook de deelnemers in eigen huis nog een aantal slagen te maken hebben. De conclusies en aanbevelingen zijn kort en overzichtelijk samengevat in bijgesloten aanbiedingsbrief van de evaluatie. IJe Re?,ionule Uit voeringsdienst

{Wil

en VOOI' Drenthe

Procesaanpak Met het onderschrijven van de conclusies komt ook direct het vervolgproces in beeld. Het Algemeen Bestuur heeft besloten om op korte termijn een plan van aanpak op te stellen waarin is opgenomen hoe en binnen welke termijn uitvoering wordt gegeven aan de verschillende aanbevelingen. Het zal duidelijk zijn dat de ene aanbeveling meer tijd vraagt dan de andere. In gezamenlijkheid wordt de komende periode aan het uitwerken van de aanbevelingen. Wij zullen u, en uiteraard ook de raden en staten, periodiek informeren over de inhoud en de voortgang hiervan Wij verzoeken u deze brief door te geleiden aan uw raden en staten. Meer informatie Indien u na het lezen van deze brief nog vragen heeft dan kunt u hiervoor contact opnemen met de heer M. van den Berg, directiesecretaris, te bereiken via m.vandenberg@ruddrenthe.nl of (0592) 75 45 69.

de secretaris, M. Heidekamp-Prins

Bijlage: Rapportage evaluatie GR RUD Drenthe

2

Assen, 6 mei 2021

Aan: Het Dagelijks en Algemeen Bestuur van de RUD Drenthe Postbus 1017 9400 BA Assen

Geacht bestuur, In het afgelopen jaar is in meerdere fasen een evaluatie van de RUD Drenthe uitgevoerd. Dit in lijn met de gemeenschappelijke regeling waarin is vastgelegd dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van de samenwerking na vijf jaar worden geëvalueerd. De centrale vraag van de evaluatie was in hoeverre de RUD Drenthe voldoende solide en toekomstbestendig is op het gebied van organisatie, uitvoering, te leveren kwaliteit en financiering. Bij de evaluatie was de verbetering ten opzichte de bevindingen uit de financiële en organisatorische doorlichting uit 2017, een belangrijk ijkpunt: een onderproductie en weglekkende uren, een structureel tekort op de begroting, het niet op orde hebben van de basis, een beperkte ontwikkelkracht en het door de deelnemers onvoldoende nemen van hun verantwoordelijkheid. Stevige conclusies die een turbulente periode hebben ingeluid. In de evaluatie is in de kern naar twee zaken gekeken: hoe solide en toekomstbestendig is de RUD Drenthe nu en hoe steekt de dienst af tegen andere (vergelijkbare) diensten? De bevindingen zijn vastgelegd in twee deelonderzoeken: “RUD Drenthe: op koers naar balans” en “Fase II – benchmark”. Deze zijn als bijlage bij deze brief en advies gevoegd.

Kernconclusies Belangrijke constatering in beide deelonderzoeken is dat de RUD Drenthe wezenlijke stappen heeft gezet in het op orde krijgen van de (financiële) basis. De financiële functie in de organisatie is ingericht, de begroting is in balans (geen grote uitschieters meer, geen grote tekorten) en er is meer en beter zicht op de bedrijfsprocessen. Een belangrijke volgende stap is het ook echt goed krijgen van grip op productie en productiviteit. Dat wil zeggen ook goede koppeling tussen de financiële en bedrijfsmatige processen én tussen de uitvoeringsprocessen (zoals toezicht en vergunningverlening) onderling. Met andere woorden het ook incorporeren van de financiële en bedrijfsmatige inzichten in de aansturing van de organisatie. Een tweede belangrijke conclusie is dat de RUD Drenthe en de deelnemers de afgelopen jaren gevangen lijken te zitten in het construct van de Drentse Maat (DM). Daarbij is de ‘match’ van uren en kwantitatieve productie, vooral het toezicht, het absolute ijkpunt. Er wordt gestuurd op aantallen, verantwoord op uren en om de (onmogelijke) ‘match’ te realiseren wordt het risicogestuurd toezicht opgevoerd. Het onderzoek Fase II laat klip en klaar zien dat de DM niet houdbaar is. De kengetallen voor producten zijn, vergeleken met andere diensten, veel te optimistisch en de aannames over de productiviteit niet realistisch.

Binnen dit alles – als derde conclusie – is de dienst er redelijk in geslaagd de kwaliteit van de uitvoering op peil te houden. Dat wil zeggen dat in elk geval de gemeenten in de basis tevreden zijn over de kwaliteit van vergunningen en uitgevoerde controles. Wel omgeven met wat mitsen en maren als het gaat om tijdigheid, pro-activiteit (anticiperen) en zoals hiervoor aangegeven, de ketenkwaliteit tussen verschillende ‘producten’. Belangrijkste dissonant is het provinciale toezicht. Naar aanleiding van vragen van de provincie in 2020, is de dienst eind 2020 tot de constatering gekomen dat dit toezicht onder de maat was en de interne kwaliteitsborging tekortgeschoten is. Een vorm van zelfreflectie die, juist als zaken niet goed gaan, kan helpen het vertrouwen van deelnemers te winnen. De kwaliteitsborging als geheel, waaronder het voldoen aan de

1

kwaliteitscriteria, zal een belangrijk aandachtspunt moeten zijn de komende periode. De focus in het strategisch personeelsplan (SPP) overtuigt in dat opzicht niet. Ook gezien in het licht van het advies van de Commissie van Aartsen en de eisen aan omgevingsdiensten. Hier ligt overigens ook een verantwoordelijkheid bij de deelnemers. Door te zorgen voor en duidelijk (VTH) beleidskader en door te zorgen dat in de uitvoeringsketen ook lokaal de zaken op orde zijn. Onder andere waar het gaat om (de digitalisering van) de dossiers. Daarbij mag de personele situatie van de dienst niet uit het oog worden verloren. De motivatie van de medewerkers is hoog en de kennis en deskundigheid worden, zeker door de gemeenten en provincie, gewaardeerd. De medewerkers staan echter ook onder min of meer permanente werkdruk, met name bij toezicht en handhaving. Deels door de niet realistisch aannames. Maar ook door het nog onvoldoende control zijn op de interne processen en een hoog ziekteverzuim. En er lijkt een grens te zijn bereikt wat medewerkers nog kunnen absorberen aan (interne) ontwikkeltrajecten én de negatieve berichtgeving over de dienst en het niet voelen van de waardering van de deelnemers voor hun werk. Medewerkers hebben behoefte aan ‘gewoon hun werk’ te kunnen doen en aan een duidelijke stip op de horizon voor waar de dienst naartoe groeit.

Die duidelijkheid ervaren ze niet van de dienst zelf en niet van de deelnemers. De mogelijk belangrijkste conclusie is dat het governancemodel van de RUD Drenthe een permanente worsteling lijkt. De RUD Drenthe is een zogenaamde ‘verbonden partij’, maar van verbondenheid is door de bank genomen weinig te merken. Er is vooral tegenspraak en weinig samenspraak. Deelnemers en RUD Drenthe lijken, zeker ambtelijk, niet tot het juiste gesprek te kunnen komen met elkaar. Het samenspel en de communicatie zijn omgeven door een permanente ruis. Of het nu gaat om de begroting, de (half)jaarrapportages, projectvoorstellen of het functioneren van het eigenarenplatform. Deelnemers vinden dat de RUD Drenthe teveel ruimte neemt en ze vaak het nakijken hebben. Maar laten gelijktijdig die ruimte ook toe en verzuimen als collectieve eigenaren (en opdrachtgevers) de regie te nemen. Er is – zeker ambtelijk – veel negatieve beeldvorming en wantrouwen over en weer, maar die ook in een zekere gelatenheid is gestold. Of zoals zowel vanuit de dienst als vanuit de deelnemers werd geopperd: ‘Het is wat het is’. Het is onmiskenbaar dat de RUD Drenthe de afgelopen jaren in het op orde krijgen van de basis belangrijke stappen heeft gezet. En gelet op waar de dienst vandaan komt en de bijna permanente dynamiek, is dit een meer dan te respecteren prestatie.

Gelijktijdig hebben de focus op de interne organisatie, een communicatiestijl van vooral zenden en het (laten)nemen van de ruimte waar de deelnemers de regie laten liggen, bijgedragen aan de vervreemding. De samenwerking zit in een impasse als gevolg van een tragiek van goede bedoelingen van alle betrokkenen. Daar zal een uitweg uit gevonden moeten worden. In het belang van alle betrokken partijen én in het belang van een schone, veilige en gezonde leefomgeving in Drenthe. Voor een solide en toekomstbestendige RUD Drenthe is het dichten van de weglekkende energie, zowel bij de dienst zelf als bij de deelnemers, vele malen belangrijker dat het dichten van weglekkende uren. Advies Dit leidt tot de belangrijkste aanbeveling aan het bestuur van de RUD Drenthe én aan de deelnemers: voor een verdere versterking van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de RUD Drenthe moet er absolute prioriteit worden gelegd bij de verbetering van het samenspel. Bestuurlijk, professioneel, zakelijk én vooral ook persoonlijk. Dit is niet iets wat ‘erbij’ gedaan kan worden de komende periode. Dat moet worden georganiseerd, waarbij een aantal wissels moeten worden omgezet als voorwaarde om een verandering in samenwerkingscultuur ten goede te keren. Meer specifiek komen we tot de volgende aanbevelingen om tot een verbetering van de bedrijfsvoering, governance en samenwerkingscultuur te komen: 1.

Heroverweeg de uitgangspunten van de DM. Kom tot een realistische maatstaf voor de balans tussen beschikbare middelen en taakstelling. Maak daarbij duidelijk welke de bestuurlijke en

2

financiële risico’s zijn. Dat draagt bij aan realistische verwachtingen en zal de gevoelde druk op de organisatie verminderen. Borg daarbij als RUD Drenthe dat de bedrijfsmatige en financiële inzichten die het dashboard biedt, ook goed worden geïncorporeerd in (de aansturing van) de organisatie. Dat wil zeggen dat ook echte grip op productie en productiviteit ontstaat. 2. Stel als deelnemers een VTH-beleidskader op, vertaal dat in het mandaat aan de RUD Drenthe en borg als RUD Drenthe een uniform kwaliteitsniveau in de uitvoering voor alle deelnemers. Leg de regie voor het opstellen van het beleidskader bij de deelnemers en laat de RUD Drenthe dit inhoudelijk faciliteren. Dit in lijn met het governancemodel. 3. Investeer in meer persoonlijke contacten en samenspraak op inhoud. Beperk de rol van account- en relatiemanagers tot de (bilaterale) bestuurlijke en zakelijke communicatie. 4. Onderwerp de begrotingsstukken en (half)jaarrapportages aan een revisie. Compacter, toegankelijker en meer focus op resultaten (wat is bereikt? Het – zeker voor raads- en statenleden - aanschouwelijk maken van de toegevoegde waarde voor een schone, veilige en gezonde leefomgeving?) Realistisch en transparante prognoses en duidingen. Deel (concept)stukken veel eerder. De rapportages zijn bedoeld voor de deelnemers.

Het ligt dus ook voor de hand dat de deelnemers (via de werkgroep rapportages) hier de regie in nemen. 5. Herneem als deelnemers de regie over het eigenarenoverleg. Dit is het belangrijkste voorportaal voor het AB als het gaat om eigenaarszaken. Het eigenarenoverleg adviseert daarbij het AB als collectief op voorstellen vanuit de RUD Drenthe. Waar het eigenarenoverleg consensus over bereikt hoeft het AB de discussie niet meer te voeren. Met het oog op de rolneming is het advies dat de regie over welke stukken op welke wijze op de agenda van het eigenarenoverleg komen, bij de deelnemers ligt. Het advies is ook om de samenstelling meer in balans te brengen en te zorgen voor een gelijk speelveld zijn. Zowel tussen RUD en deelnemers als tussen deelnemers onderling. Het eigenarenoverleg is geen inhoudelijk overleg maar een overleg op managementniveau. Daarmee moet de vertegenwoordiging in overeenstemming zijn en een voldoende mandaat hebben. Met het oog op een gelijk speelveld is het advies is dat de directeur van de RUD Drenthe geen deelnemer is in het eigenarenoverleg maar een lid van het MT. 6. Positioneer ook het accounthoudersoverleg duidelijker. Bij dit overleg hoort ook de regie over het inbrengen van AB-voorstellen over gezamenlijke inhoudelijke en strategische beslissingen (zoals een VTH-beleidskader). De RUD Drenthe heeft daarbij een adviserende rol. 7.

Versterk de slagkracht van het AB. Door kritischer te zijn op welke stukken worden geagendeerd. Geef bij elk besluit aan wat de bestuurlijke relevantie is, wat de financiële implicaties zijn (incidenteel en structureel) én wat de randvoorwaarden zijn die de deelnemers in de eigen organisatie moeten invullen. Waar nodig voorzien van een collectief advies van het eigenarenoverleg (bij organisatorische en financiële besluiten over de organisatie) of het accounthoudersoverleg (bij besluiten over inhoud en samenspel in de uitvoering). 8. Temporiseer het ontwikkelprogramma en verleg een deel van de focus. Meer aandacht voor de ‘harde’ kant van de organisatieontwikkeling (controle op en samenhang in processen, kwaliteitsborging, innovatie in expertise) en neem een ontwikkellijn (plan van aanpak) op voor de versterking van het externe samenspel met en tussen de deelnemers. Leg ook hier de regie over het opstellen en uitvoeren van dit plan van aanpak bij de deelnemers. Borg dat het proces om tot dit plan te komen en dit uit te voeren in gezamenlijkheid en gelijkwaardigheid tussen deelnemers en RUD Drenthe gebeurt. 9. Spreek met elkaar een proces voor het samenspel af tussen initiatief en uitgewerkt projectvoorstel, begroting of verslag. Daarin duidelijke go/no momenten waarover het AB (of het eigenaren- of accounthoudersoverleg ‘in mandaat’) of DB, afhankelijk van de aard van het

3

initiatief, beslist. Zorg bij project- of ontwikkelingsinitiatieven voor een duidelijk referentiekader waaraan deelnemers de toegevoegde waarde van een initiatief kunnen afmeten. Zorg bij complexe onderwerpen dat er bij de deelnemers ook een zeker gelijk speelveld qua kennis is voor de afweging wordt gemaakt. 10. Deelnemers zullen ‘in huis’ maatregelen moeten treffen. In elk geval wat betreft het borgen van een professioneel opdrachtgeverschap. De eigen basis moet op orde komen wat betreft de (digitalisering) van de dossiers. En het borgen dat AB besluiten ook doorwerken in de eigen processen. Informeer raden en Staten met name ook over de toegevoegde waarde van de RUD Drenthe: wat heeft die bijgedragen aan een schone, veilige en gezonde leefomgeving? We tekenen hierbij aan dat de afgelopen maanden ook al eerste tekenen van een verbeterd samenspel zijn. Er zijn signalen van een betere sfeer in het eigenarenoverleg, meer persoonlijke contacten en openheid naar elkaar over zaken die niet goed zijn gegaan. Dat betekent dat niet alleen de organisatie van de RUD Drenthe meer in balans is gekomen maar dat er ook een basis zichtbaar wordt om samenwerkingscultuur in balans te brengen.

De begeleidingscommissie evaluatie RUD Drenthe Hannie Wolters (Provincie Drenthe) Martin van den Berg (RUD Drenthe) Rudolf Mud (De Wolden-Hoogeveen) Frans van der Veen (gemeente Midden-Drenthe) John Smits (lead auditor)

4

Dagelijks Bestuur RUD Drenthe

RUD Drenthe: op koers naar balans Evaluatie fase 1

Colofon Ons kenmerk

RUDD2020Fase1

Datum

06-05-2021

Auteurs

Bert Mol, Marike Broekema, John Smits

Versie

1.16

Status

definitief

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

Inhoudsopgave 1

INLEIDING ..................................................................................................................... 4 1.1 ACHTERGROND .................................................................................................................. 4 1.2 EVALUATIE 2020 ............................................................................................................... 4 1.3 VRAAGSTELLING................................................................................................................. 5 1.4 ONDERZOEKSAANPAK ......................................................................................................... 5 1.5 LEESWIJZER ....................................................................................................................... 6

2

BEDRIJFSMATIGE BALANS ............................................................................................. 7 2.1 INLEIDING ......................................................................................................................... 7 2.2 INRICHTING FINANCIËLE FUNCTIE IN DE ORGANISATIE ................................................................ 7 2.3 BALANS WERKBEHEERSING .................................................................................................. 8 2.4 BALANS INHUUR .............................................................................................................. 10 2.5 CONCLUSIE ..................................................................................................................... 11

3

BALANS KWALITEIT EN KWALITEITSBORGING ............................................................. 12 3.1 INLEIDING ....................................................................................................................... 12 3.2 BALANS GELEVERDE KWALITEIT ........................................................................................... 12 3.3 BALANS KRITIEKE MASSA ................................................................................................... 13 3.4 BALANS KWALITEITSBORGING DEELNEMERS .......................................................................... 14 3.5 CONCLUSIE ..................................................................................................................... 14

4

FINANCIËLE BALANS .................................................................................................... 16 4.1 INLEIDING ....................................................................................................................... 16 4.2 BALANS BEGROTING EN REKENING ...................................................................................... 16 4.3 BALANS FINANCIËLE GEZONDHEID EN RISICOBEHEERSING ........................................................ 17 4.4 CONCLUSIE ..................................................................................................................... 18

5

PERSONELE BALANS .................................................................................................... 19 5.1 INLEIDING ....................................................................................................................... 19 5.2 BALANS ZIEKTEVERZUIM .................................................................................................... 19 5.3 BALANS WERKDRUK .......................................................................................................... 20 5.4 STRATEGISCHE PERSONEELSPLANNING EN DOORONTWIKKELING ............................................... 21 5.5 CONCLUSIE ..................................................................................................................... 22

6

BALANS GOVERNANCE ................................................................................................ 23 6.1 INLEIDING ....................................................................................................................... 23 6.2 BALANS KWALITEIT RAPPORTAGES ....................................................................................... 23 6.3 BALANS COMMUNICATIE SAMENSPEL RUDD EN DEELNEMERS ................................................. 24 6.4 BALANS SAMENSPEL DEELNEMERS: HET ACCOUNTHOUDERSOVERLEG ........................................ 25 6.5 BALANS SAMENSPEL DEELNEMERS: HET EIGENARENOVERLEG ................................................... 27 6.6 CONCLUSIE ..................................................................................................................... 28

2

06-05-2021

7

RUD Drenthe: op koers naar balans

EINDBALANS ............................................................................................................... 29 7.1 INLEIDING ....................................................................................................................... 29 7.2 CONCLUSIE 1: VOLDOENDE BASIS VOOR EEN FINANCIEEL GEZONDE ORGANISATIE ........................ 29 7.3 CONCLUSIE 2: DE BASISKWALITEIT VTH-PRODUCTEN (M.U.V. PROVINCIE) OP ORDE .................... 29 7.4 CONCLUSIE 3: VEEL GEÏNVESTEERD IN PERSONEEL MAAR DRUK NOG NIET VAN DE KETEL ............... 30 7.5 CONCLUSIE 4: COMMUNICATIE, SAMENSPEL EN ROLNEMING BLIJVEN MOEIZAAM........................ 30 7.6 CONCLUSIE 5: BASIS VOOR ONTWIKKELKRACHT MAAR ONTWIKKELOMSTANDIGHEDEN KRITISCH ..... 31

BIJLAGEN 1. Tijdlijn

3

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

1 Inleiding 1.1 Achtergrond De Regionale Uitvoeringsdienst Drenthe (RUDD) is in 2013 opgericht. Daardoor zijn capaciteit, kennis en ervaringen gemeenten en provincie gebundeld. De achterliggende gedacht daarbij is een betere borging van de kwaliteit, een meer uniforme uitvoering (level-playing-field) met het oog op naleefgedrag en het verhogen van de efficiëntie. De totstandkoming en opstart van veel omgevingsdiensten kan de afgelopen jaren als ‘turbulent’ worden gekwalificeerd. Vaak toegespitst op vraagstukken van democratische legitimatie, het financieel ‘in control’ zijn en de geleverde prestaties. Samenwerken, met verschillende niet altijd gelijksoortige partners, botsende belangen, het invullen van een goed opdrachtgever- en opdrachtnemerschap en besturen op afstand, is een complex proces gebleken. Niet alleen in Drenthe. De RUDD is de afgelopen jaren meerdere malen onderwerp van onderzoek geweest. In 2016 is een tussenevaluatie uitgevoerd, met over het geheel een positief beeld (met uitzondering van de invoering van het zaaksysteem). In 2017 heeft aanvullend daarop een financiële en organisatorische doorlichting plaatsgevonden met een zeer kritische, vierledige conclusie: 1. Er is sprake van onderproductie door het grote aantal ‘weglekkende’ productieve uren; 2. Er is een oplopend structureel tekort; 3.

De basis van de organisatie is niet op orde; de ontwikkelkracht is beperkt en de rol van opdrachtnemer wordt weinig zakelijk uitgevoerd; 4. De eigenaren en opdrachtgevers hebben onvoldoende hun verantwoordelijkheid genomen jegens de RUDD. De conclusies en aanbevelingen zijn integraal overgenomen door het algemeen bestuur van de RUDD. Daarop is in 2018 een traject ingezet om tot een ‘reparatie’ van deze punten te komen1. 1.2 Evaluatie 2020 In 2020, heeft het algemeen bestuur aan het dagelijks bestuur opdracht gegeven tot het uitvoeren van een integrale evaluatie2. Deze is onderverdeeld in drie fasen: -

Fase 1: gericht op de vraag in hoeverre de RUDD nu – in het licht van de evaluatie 2017 – wel voldoende solide en toekomstbestendig is. Fase 2: gericht op de vraag hoe organisatie, uitvoering en prestaties van de RUDD zich verhouden tot die van andere omgevingsdiensten (benchmarkonderzoek) Fase 3: gericht op de vraag wat de verbeter- en ontwikkelingsagenda voor de komende jaren moet zijn, mede in het licht van de komst van de Omgevingswet.

Het voorliggende rapport van bevindingen heeft betrekking op fase 1. Fase 2 is in een aparte rapportage vastgelegd.

1 Van het daartoe opgestelde ontwikkelprogramma zijn in 2018 alleen de meest prioritaire projecten opgestart en is prioriteit gelegd bij

het op orde krijgen (en houden) van de productie, met name het toezicht. Feitelijk is dat programma in 2019 in uitvoering gekomen. 2 Dit conform de gemeenschappelijke regeling waar in artikel 34 is bepaald dat er vijf jaar na de oprichting van de RUDD een evaluatie

plaatsvindt.

4

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

1.3 Vraagstelling De evaluatiefase 1 moet antwoord geven op de vraag in hoeverre de RUDD voldoende solide en toekomstbestendig is op het gebied van organisatie, uitvoering, te leveren kwaliteit en financiering. Daarbij zijn de volgende aandachtsgebieden met specifiekere onderzoeksvragen benoemd3: De financiële balans 1. Is sprake van een duurzaam financieel gezonde organisatie? 2. Zijn de (financiële) risico’s volledig in beeld en adequaat afgedekt? De personele balans 3. Hoe tevreden zijn de medewerkers over de werkdruk? 4. Wat levert de strategische personeelsplanning op? 5. Hoe verloopt de doorontwikkeling van de medewerkers? De balans over de rolneming van de deelnemers en de ontwikkelkracht van de organisatie 6. Hebben de deelnemers van de RUDD hierin hun verantwoordelijkheid en betrokkenheid getoond? 7. Zijn de overgenomen aanbevelingen uit de doorlichting in 2017 geïmplementeerd? Heeft de RUDD nu voldoende ontwikkelkracht? 1.4 Onderzoeksaanpak Het onderzoek is in de periode juli 2020 tot en met april 2021 door een team van drie onderzoekers/auditoren: van de provincie Drenthe, de samenwerking De WoldenHoogeveen en een externe onderzoeker/lead-auditor. Het onderzoek is primair uitgevoerd op basis van een documentstudie.

Dat wil zeggen een analyse van rapporten, programma’s, begrotingen, jaarstukken, managementletters (accountant) die in hoofdzaak door de RUDD beschikbaar zijn gesteld. Daarbij is deels een reconstructie gemaakt van het procesverloop of de financiële en personele ontwikkeling sinds 2014. Dit met een focus op de periode 2018-2020. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met een aantal betrokkenen, dat wil zeggen de RUDD en de deelnemers. Vanuit de RUDD is gesproken met4: De voorzitter van het Dagelijkse Bestuur Een lid van het AB/DB De directeur De senior-financieel adviseur De senior-adviseur HR & Communicatie De trekker van het Ontwikkelprogramma

3 De hier genoemde onderzoeksvragen zijn gelijk aan die uit het ‘Onderzoeksvoorstel evaluatie RUD Drenthe juni 2020. Omwille van de

structuur van de rapportage zijn deze hier op een iets andere wijze geordend. 4 Een deel van deze gesprekken alsmede een digitale vragenlijst die is uitgezet onder alle deelnemers van het eigenaren- en/of

accounthoudersoverleg heeft plaatsgevonden in het kader van een verificatieronde ná oplevering van een eerste concept-rapportage in januari en de reflectie daarop van een aantal deelnemers. De onderzoekers hebben toen gemeend dat op een aantal onderdelen, waaronder met name ook de rolneming en het samenspel, een aanvullende verificatie zou moeten plaatsvinden. Het DB heeft daarmee ingestemd. Het definitieve concept-rapport is begin mei aan het DB aangeboden.

5

06-05-2021

-

RUD Drenthe: op koers naar balans

De teamleider toezicht en handhaving en de regisseur/werkverdeler van het team toezicht De directiesecretaris Een vertegenwoordiging van de OR De relatiemanager

Vanuit de deelnemers is gesproken met drie ambtelijk vertegenwoordigers van de gemeente en twee ambtelijk vertegenwoordigers van de provincie. Daarnaast is onder alle deelnemers van het accounthouders- en/of eigenarenoverleg, een digitale vragenlijst uitgezet. De laatste vooral met een focus op het functioneren van deze twee overleggen.

Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie bestaande uit ambtelijke vertegenwoordigers van de gemeente Midden-Drenthe, de samenwerkingsorganisatie De Wolden-Hoogeveen, de RUDD, de provincie Drenthe en de lead-auditor van de evaluatie. 1.5 Leeswijzer Het rapport van bevindingen gaat in op de volgende onderwerpen die in de vraagstelling besloten liggen: -

Hoofdstuk 2: Bedrijfsmatige balans Hoofdstuk 3: Balans kwaliteit en kwaliteitsborging Hoofdstuk 4: Financiële balans Hoofdstuk 5: Personele balans Hoofdstuk 6: Balans Governance

Elk hoofdstuk schets het procesverloop en de ontwikkelingen, sinds de doorlichting in 2017. Meer specifiek staat elk hoofdstuk stil bij de stand van zaken en balans eind 2020. Het rapport sluit in hoofdstuk 7 af met de eindbalans: een samenvatting van de belangrijkste conclusies en een beantwoording van de hoofdvraag. Het rapport bevat geen aanbevelingen. Deze zijn – mede op basis van de bevindingen uit fase 2, de benchmark – in fase 3 vertaald in een advies aan het dagelijks en algemeen bestuur van de RUD Drenthe.

6

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

2 Bedrijfsmatige balans 2.1 Inleiding Een van de aandachtspunten van de doorlichting door SeinstraVandeLaar en de ontwikkeling van en investering in de RUDD is het op orde krijgen van de bedrijfsmatige basis. In grote lijnen gaat het daarbij vooral om de inrichting van de financiële functie, de werkbeheersing en de grote inhuur. 2.2 Inrichting financiële functie in de organisatie De RUDD werkt binnen strakke financiële kaders. Werkbeheersing en financiële beheersing hangen dus nauw samen. Daarbij gaat het enerzijds om de aannames vooraf. De belangrijkste basis voor de RUDD is de Drentse Maat (DM) met daarin normgetallen voor de productie, inzet (per product) en productiviteit. Anderzijds gaat het om het integraal zicht houden op de realisatie (productie en kosten) en het waar nodig bijsturen. Dit vereist een integrale inrichting van de organisatie wat betreft bedrijfsvoering, uitvoering en financiële beheersing. Bij de evaluatie van 2017 was er geen integrale financiële functie (financiële administratie, advies, interne controles) georganiseerd bij de RUDD. De verbijzonderde interne controle (VIC) op inkopen en (inhuur) personeel gebeurde door de provincie Drenthe.

De accountant spreekt in de managementletter bij de jaarrekening over 2017 van een versnipperde en kwetsbare organisatie (kleine staf) en het ontbreken van samenhang tussen de urenregistratie en financiële registratie. Informatie zit ‘in het hoofd’ en niet in de systemen. Een deugdelijke (maandelijkse) voortgangsbewaking was daardoor niet mogelijk. Inzicht in inhuur is er pas na inboeking van de facturen. De (financiële) administratie functioneert niet als ‘tool of management’ volgens de accountant. Naar aanleiding van de controle 2017 is een plan van aanpak ‘professionalisering financiële functie’ opgezet. Bij de Interimcontrole in 2018 stelt de accountant vast dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft en dat de kosten van inhuur beter worden beheerst (en waarbij het inzicht daarin er niet pas is nadat de facturen zijn ontvangen). Per 1 juni 2019 is er binnen het bedrijfsbureau een cluster financiën ingericht met een Senior financieel medewerker (1 fte), een financieel medewerker (0,67fte) en een senior adviseur financiën (1 fte)5. Nu wordt het jaarprogramma, op basis van de DM, vertaald naar een te realiseren (of geraamde) productie per team. In de kern is vooral toezicht planbaar. Vergunningverlening, afwikkeling meldingen en klachten is vraaggestuurd.

Bij de werkverdeling wordt uitgegaan van de afgesproken productiviteitsnorm (waar nodig rekening houdend met bijzonderheden, b.v. herstel ziekte). Er wordt nu als norm een 3jaarsgemiddelde realisatie gehanteerd. Er wordt tijd geschreven op productniveau, niet op dossier niveau. De leidinggevende fiatteert de geboekte uren. De voortgang in productie wordt wekelijks gemonitord. De inzetcijfers wordt maandelijks in de regiegroep (overleg werkverdelers) besproken, inclusief de geboekte ‘indirect productieve uren’.

5 De laatste ontwikkeling is dat de RUDD aan de provincie heeft verzocht om de Verbijzonderde Interne Controle (VIC) uit te voeren.

7

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

Maandelijks vindt financiële afsluiting plaats waarbij ook de aangegane verplichtingen inhuur zijn opgenomen. De externe accountant constateert in de managementletter over 2019 dat de RUD, in tegenstelling tot de situatie in 2017, wel staat is om betrouwbaar te rapporteren over lasten en baten en beter in staat om betrouwbare prognoses af te geven. Dit wordt nogmaals bevestigd in de managementletter over 2020.

Conclusie: er is organisatorisch een passende inrichting van de financiële functie gerealiseerd. 2.3 Balans werkbeheersing De RUDD wordt voor het grootste gedeelde gefinancierd door haar deelnemers. Er zijn 13 deelnemers die gezamenlijk ongeveer 14 miljoen aan deelnemersbijdrage betalen (begroting 2021). Deze bijdrages worden gebruikt voor het uitvoeren van de reguliere taken (DM en Niet-DM). Verder worden er nog inkomsten gegenereerd vanuit projecten ad. €500.000 (begroting 2021) en leges ad. €223.000 (begroting 2021). De uitvoering van de projecten loopt kostenneutraal en hiervoor worden ook eenzelfde bedrag aan kosten gemaakt. De kosten voor leges betreffen €173.000. Behalve met een begroting in disbalans had de RUDD in 2017 ook te maken met een grote onderproductie ten opzichte van de DM en de jaarprogramma’s. In hoeverre is het stabiliseren van de begroting ook gepaard gegaan met een stabilisering en verbetering van de prestaties, met name in termen van de DM? In onderstaande tabel zijn de planning en realisatie van de uitvoering in uren voor de periode 2014 tot en met 2020 (t/m aug) weergegeven. Dit is afgebakend tot het takenpakket dat valt binnen de DM vanwege de standaardisatie hiervan en daarmee het meest beheersbare deel van het takenpakket. Voor de realisatie is dit nog verder afgebakend tot het toezicht als meest planbare deel van het takenpakket.

Tabel 2.1: raming en realisatie uren en productie taken binnen DM6 Raming uren (ref.DM) Realisatie uren (ref.DM)

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

?

?

?

83.586

80.061

74.060

77.712

?

71.557 (86%)

65.824 (83%)

65.209 (88%)

75.463 (97%)

Rode lijn in de jaarrekeningen is dat zowel qua input (inzet uren DM) als output (lees: controles) de realisatie bij toezicht zo’n 10% (inzet) tot 20% (productie) achterblijft bij de raming. In 2020 is dit verschil beperkt. Bij het laatste moet worden aangetekend dat dit specifiek betrekking heeft op het (planbare) toezicht en niet op bijvoorbeeld vergunningverlening. Deze is (grotendeels) vraaggestuurd en de gevraagde inzet daarmee afhankelijk van initiatieven in de samenleving.

6 De Drentse Maat is in 2016 in gevoerd. Waar hier staat raming/realisatie uren, wordt gedoeld om de kerntaken van de RUD vwb

vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Overige advisering is vanwege het niet-gestandaardiseerde karakter hier buiten gelaten.

8

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

De jaarrapportages zijn deels overigens moeilijk vergelijkbaar. Voor de jaren 2014 en 2015, dat wil zeggen voor de invoering van de DM, is de realisatie in aantallen producten (zoals controles) weergegeven. Voor 2016 gebeurt dit deels in aantallen producten en deels in besteedde uren aan producten. In 2017 enkel in uren, in 2018 en 2019 weer deels in aantallen en deels in uren en in 2020 (tot en met augustus) weer alleen in uren7. Er is geen duidelijke relatie te leggen tussen inzet uren en productie. Voor wat betreft 2020 geeft de RUDD zelf aan dat de onderproductie nagenoeg volledig is te verklaren uit de volgende zaken: -

-

Onderbezetting door niet ingevulde vacatures en ziekteverzuim (die niet volledig zijn gecompenseerd met inhuur) Het overstappen op risicogericht toezicht waardoor de maatstaf voor het aantal controles aan revisie toe is. Het ‘dichtcalculeren’ van de begroting in de wetenschap dat er veel onzekerheden zijn. Eigenlijk zijn de planningen (altijd) te optimistisch geweest en waren de problemen (niet realiseren productie) al aan de voorkant ingebakken. Daarbij speelt ook de (mogelijke) noodzaak van actualisatie van de DM. Zijn de aannames voor de productiviteit en de kentallen voor producten en diensten wel realistisch? Ook de accountant wijst daarop in zijn verslag over 20188. Dit kan mogelijk de onderproductie verklaren edoch niet de onderbesteding van uren tot en met 20199.

Het beeld van de onderzoekers is dat er naast de verklaringen van de RUD ook nog sprake is van het ‘weglekken’ van uren door inzet op niet-productieve uren (interne verbeter- en ontwikkelingsprocessen) en extra inzet voor afstemming met opdrachtgevers of conversie van ondeugdelijke bronbestanden die niet op de DM-producten worden geboekt. De dienst heeft in 2020 geïnvesteerd in het versterken van de interne informatiepositie, dat wil zeggen het krijgen van meer zicht (en daarmee meer grip) op de werkprocessen. Aan de hand van een de afgelopen jaren steeds verder doorontwikkeld dashboard is het beter mogelijk geworden om zicht te houden op uurbestedingen. Echter nog niet op zaakniveau, alleen op product(groep)niveau. Het is dus nog niet mogelijk om te zien wat bijvoorbeeld de tijdsbesteding aan een specifieke vergunning is of dat er (grote) verschillen in tijdbesteding zijn in op zichzelf vergelijkbare producten. En directe koppeling met de realisatie is er nog niet. Het is wel de ambitie om deze zaken te gaan realiseren. In meer algemene zin is de visie op de informatiepositie van RUDD uitgewerkt in het (concept)informatiebeleidsplan. Dat wil zeggen een schets van hoe de informatiearchitectuur, digitalisering van processen en informatiebeheer en management

7 Dit wordt deels veroorzaakt doordat Drentse Maat pas in 2016 is geïntroduceerd. Bij het analyseren van de tussentijdse rapportage

over kwartaal één van 2020 vindt de rapportage voor Drentse Maat weer plaats in uren waardoor er geen vergelijking kan plaatsvinden met de aantallen vanuit de jaarrekeningen 2018 en 2019. 8 “Ook met deze inzet van ingehuurde mensen is het nog niet gelukt om de afgesproken productie te halen. Uiteindelijk is de

jaarrealisatie duidelijk verbeterd ten opzichte van het vrij desastreuze beeld na de eerste drie maanden, maar het streven om 85% van de afgesproken productie Drentse Maat te halen, is nog niet gelukt, de realisatie is uitgekomen op 77%. Dat gegeven, afgezet tegen de inspanningen die er ontegenzeggelijk in de tweede helft van 2018 zijn geleverd, roept de vraag op, of de uitgangspunten van de verwachte productie en de daaraan ten grondslag liggende ramingen en calculatie (benodigde uren per product, productiviteit van de bezetting, en dergelijke) wel voldoende reëel zijn. Wij denken dat het goed is om daar onderzoek naar te doen.’’ 9 Zie op dit punt ook het onderzoek fase 2 waarin de DM is vergeleken met de aannames en realisatie van andere omgevingsdiensten.

9

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

vorm moeten krijgen. Qua inrichtingsprincipes wordt aangesloten bij standaard die de VNG aanhoudt (‘common grounds’) en moet er een volledige aansluiting komen op de landelijke applicaties en voorzieningen zoals DSO en Inspectieview.

Conclusie: De begroting en productie, afgemeten aan de DM, zijn nog niet in balans. Deels is dat terug te voeren op het onvoldoende ‘in control’ zijn (vooral relatie inzet, budgetbeheer en grip op productie) en deels op andere contextuele factoren als onjuiste aannames (kengetallen DM), onderbezetting, transities of het weglekken van uren. Er zijn wel belangrijke stappen gezet om meer zicht te krijgen in waar uren ‘weglekken’. Een belangrijke stap om beter ‘in control’ te raken. 2.4 Balans inhuur Sinds 2017 is de inhuur door de RUDD sterk gestegen, dat wil zeggen van minder dan 1% in 2015 naar 20% in 2020. Tabel 2.2: Aandeel inhuur in de personeelslasten Inhuur als percentage van de personeelslasten

2015

2016

201710

2018

2019

2020

202111

1%

< 1%

7%

17%

24%

20%

5%

Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt in inhuur voor: -

Vervanging van (langdurig) zieken Niet opgevulde/opvulbare vacatures Compensatie weglekkende uren Tijdelijke extra capaciteit voor aanvullende opdrachten Tijdelijke extra capaciteit ter ondersteuning van de organisatieontwikkeling Tijdelijke extra capaciteit ter vervanging van de uren die eigen medewerkers besteden aan organisatieontwikkeling

In 2018, 2019 en 2020 had circa de helft van de inhuur betrekking op directe en indirecte inzet voor het Ontwikkelprogramma. In de begroting van 2021 wordt uitgegaan van een flinke daling van de inhuur, met name voor de inhuur primaire processen. Daarnaast wordt de daling veroorzaakt door uitstroom van langdurig zieke medewerkers en aanvullende werving eigen personeel. Het niet kunnen opvullen van vacatures is een structureel en meervoudig probleem. De arbeidsmarkt in het noorden is wat betreft de gevraagde vakinhoudelijke kennis en deskundigheid krap. Mede door de grote concurrentie op de arbeidsmarkt. Daar hebben bijvoorbeeld ook omgevingsdiensten in de Randstad zoals de DCMR last van. In het palet van potentiële werkgevers (overheid én bedrijfsleven) zijn omgevingsdiensten in zijn algemeenheid niet per se de meest aantrekkelijke partij.

10 De RUD heeft in een reactie gaangegeven dat het inhuurpercentage vóór 2018 hoger lag. De cijfers zijn de onderzoekers niet bekend.

11 Begroting 2021

10

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

Het bijkomende (nadelige) effect is tweeledig: -

De dienst wordt beperkt in het opbouwen van eigen expertise opbouwen en blijft afhankelijk van inhuur. Door de krapte op de arbeidsmarkt ontstaat er ook een opwaartse druk op de tarieven die externe bureaus vragen.

De noodzaak van inhuur voor compensatie van weglekkende uren is terug te voeren op het realiseren van een lagere productiviteit dan in de DM wordt aangenomen12, extra werk door het nog niet bij alle gemeenten volledig gedigitaliseerd zijn van dossiers en bijvoorbeeld inzet voor extra overleg met opdrachtgevers. Conclusie: De RUDD was – en blijft mogelijk – zowel voor de uitvoering van het primaire proces als de organisatieontwikkeling afhankelijk van externe ondersteuning.

2.5 Conclusie Sinds 2017 is een aantal duidelijke maatregelen getroffen. De financiële functie is ingericht en de interne financiële registratie, monitoring en rapportages zijn verbeterd. De accountant spreekt van betrouwbare financiële rapportages op basis waarvan ook beter prognoses kunnen worden afgegeven. De realisatie in termen van het ook daadwerkelijk inzetten van geraamde uren voor de DM en het realiseren van de productie, in elk geval voor wat betreft het toezicht, is nog een uitdaging. De werkverdeling en -beheersing is vergeleken met 2017 geprofessionaliseerd, maar blijft ‘zoeken’. Er is nog steeds een discrepantie tussen raming en realisatie van de inzet van uren (10% onderbesteding) en productie, specifiek toezicht (20% onder de DM). Hier liggen meerdere factoren aan ten grondslag. Enerzijds (mogelijk) onjuiste aannames (kengetallen DM, aannames productieve uren per FTE, aannames ziekteverzuim), het weglekken van uren in de werkprocessen (b.v. ook door het nog niet volledig gedigitaliseerd zijn), onderbezetting door het niet kunnen invullen van vacatures met gekwalificeerde medewerkers en het in transitie zijn van de organisatie. Anderzijds het nog niet in controle zijn wat betreft de relatie tussen inzet, budgetbeheer en (grip op) de productie.

Een belangrijke stap die in 2020 is gezet is het verbeteren van zicht op waar de uren in gaan zitten of waar ze naartoe weglekken en daarop bij te sturen. De inzet van inhuur is hoog. De afgelopen jaren gemiddeld circa 20 fte. Voor wat betreft de het primaire proces was of is dat gegeven de situatie (hoog ziekteverzuim, lastige arbeidsmarkt) bijna niet anders mogelijk. De inhuur voor incidentele activiteiten, bedroeg circa de helft van het inhuurbudget. We kunnen nut en noodzaak en effectiviteit en doelmatigheid van die inzet niet beoordelen.

12 Zie hiervoor ook de rapportage evaluatie Fase 2 (benchmark).

11

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

3 Balans kwaliteit en kwaliteitsborging 3.1 Inleiding Belangrijk onderdeel van de hoofdvraag van de evaluatie is in hoeverre de RUDD voldoende solide en toekomstbestendig is op het gebied van de te leveren kwaliteit. In het onderzoek is gekeken naar hoe de deelnemers die kwaliteit nu ervaren, in hoeverre de RUDD voldoet (kan voldoen) aan de landelijke kwaliteitseisen en in hoeverre de randvoorwaarden bij de deelnemers ook zijn ingevuld. 3.2 Balans geleverde kwaliteit Aan de deelnemers van het accounthouders- en/of eigenarenoverleg is gevraagd hoe de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door de RUDD waarderen. Samengevat is het beeld daaruit als volgt: Figuur 3.1: Hoe beoordelen deelnemers de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving door de RUDD?

kwaliteit vergunningen

goed voldoende matig

kwaliteit toezichte en handhaving

slecht 0%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Voor zover deelnemers de vergelijking hebben kunnen maken, vinden ze de kwaliteit de aflopen jaren gelijk gebleven. Dit met uitzondering de provincie. Dit vooral vanuit de constatering dat niet duidelijk is of en zo ja hoe de meeste provinciale bedrijven zijn gecontroleerd op de belangrijkste milieurisico’s. Na vragen van de provincie heeft de RUDD onderkend dat er een verbeterslag moet worden gemaakt. De provincie en de RUDD zijn daarover inmiddels (bestuurlijk en ambtelijk) in overleg. Daarnaast heeft de RUDD toegezegd om ook voor gemeenten een quickscan uit te voeren naar de kwaliteit. De motivatie en deskundigheid van de medewerkers van de RUDD staan voor de deelnemers niet ter discussie. Als aandachtspunten voor toezicht en handhaving worden wel genoemd de tijdigheid van (toegezegde) rapportages en meer (telefonisch) overleg bij zaken die gevoelig liggen of bij klachten. Zeker op het moment dat de gemeente hierover naar burgers moet terugkoppelen. Conclusie: Over het geheel zijn de gemeentelijke deelnemers tevreden over de kwaliteit die de RUDD biedt bij vergunningverlening, toezicht en handhaving. De kwaliteit van het toezicht bij de provinciale bedrijven is problematisch gebleken. Daar is een apart traject voor ingezet.

12

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

3.3 Balans kritieke massa De RUDD heeft 140 medewerkers in dienst, bij elkaar 127,4 fte13. Een deel van de formatie is (nog) niet ingevuld of wordt ingevuld met inhuur. De gemiddelde leeftijd van de medewerkers is relatief hoog. Ongeveer de helft is 50 jaar of ouder. Minder dan 5% is jonger dan 30 jaar. De verwachting is dat de komende vijf jaar circa 9% via natuurlijk verloop (pensioen) uitstromen. Tabel 3.2: Opbouw formatie14 Team

Aantal medewerkers

fte

Directie

1

1,0 fte

Advies

16

14,0 fte

Bodem

23

21,6 fte

Juristen

14

12,4 fte

Vergunningen

24

21,4 fte

Toezicht en handhaving

36

33,9 fte

Bedrijfsbureau

23

21,1 fte

Flex/projecten Totaal

3

2,0 fte

140

127,4 fte

De vacatureruimte bedroeg de afgelopen jaren indicatief 10-15 fte15. Deze blijkt, vooral voor toezicht, moeilijk invulbaar in de huidige arbeidsmarkt. Deels gebeurt dit door interne doorstroom (waardoor andere vacatures ontstaan) en het aantrekken van medewerkers met minder ervaringen en het zelf opleiden (zie ook paragraaf strategische personeelsplanning). Het is slechts deels gelukt deze medewerkers ook vast te houden c.q. op het gewenste niveau te brengen. De arbeidsmarkt is, ook voor andere omgevingsdiensten, een knelpunt. Aan de uitvoering van de VTH-taken worden landelijke kwaliteitseisen gesteld. Een belangrijk onderdeel daarin is de zogenaamde kritieke massa: dat binnen de organisatie er minimaal drie (full-time) medewerkers zijn voor elk deskundigheidsgebied. Daar kan de RUDD op papier aan voldoen. In hoeverre de RUDD ook meer inhoudelijk (opleiding, ervaring, kennis) voldoet aan de kwaliteitseisen is niet bekend omdat kwaliteitscriteria niet in beheer zijn, dat wil zeggen er niet actief en systematisch op is gestuurd. Het is duidelijk dat de RUDD nog een inhaalslag te maken heeft. Bij de vorming van de RUDD was door de bank genomen weinig vastgelegd, vooral in het toezicht. Toezichthouders werkten aanvankelijk nog voor de ‘eigen’ gemeente of provincie.

Na signalen in 2018/2019 dat de verschillen in werkwijze groot waren, is in eerste aanleg in 2020 gestart met een controle op alle (opleverings)documenten. En daaruit werd duidelijk dat de verschillen in werkwijze ook leidden tot verschillen in kwaliteit van het toezicht. Meest manifest bleek de kwaliteit

13 Peildatum 1 oktober 2020.

14 Het betreft hier de formatieve ruimte, niet de feitelijke bezetting 15 Het aantal vacatures dat ook feitelijk uitstaat is lager.

13

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

van het toezicht bij bedrijven waar de provincie bevoegd is, onder druk te staan. Daar wordt inmiddels overleg over gevoerd. De deelnemers waarmee is gesproken geven overigens aan dat de vakinhoudelijke kennis en deskundigheid van de medewerkers, buiten elke discussie staan. Zeker voor kleinere gemeenten is er nu meer specialistische kennis beschikbaar in vergelijking met de oude situatie waarin een medewerker verschillende deskundigheidsgebieden moest bedienen.

Conclusie: Met de formatie heeft de RUDD in de basis voldoende kritieke massa om de kwaliteit van de uitvoering in beginsel te borgen. In hoeverre de RUDD ook inhoudelijk kan voldoen aan de landelijke eisen is niet duidelijk. In het toezicht zijn wel stappen gezet in een betere borging van die kwaliteit. De deelnemers zijn tevreden over de kennis en deskundigheid. De leeftijdsopbouw en de krappe arbeidsmarkt stellen mogelijk grenzen aan de kwaliteit en productiviteit die de RUDD kan garanderen. 3.4 Balans kwaliteitsborging deelnemers De slagkracht van de RUDD en de kwaliteit die kan worden geleverd, is deels ook afhankelijk van de deelnemers. Met name waar het gaat om de informatiepositie van de RUDD: met uitzondering van de provincie beheren de deelnemers de archieffunctie zelf. Voor zover dossiers niet (volledig) zijn gedigitaliseerd en de RUDD daar geen directe toegang toe heeft, moeten dossiers worden uitgewisseld. Digitaal dan wel fysiek. Aangezien de digitalisering bij de gemeenten nog niet is afgerond, moeten voor het toezichtprogramma de betreffende dossiers aan het begin van het jaar worden overdragen aan de RUDD. Hierin blijkt jaarlijks een achterstand te zijn bij een aantal deelnemers, waardoor niet of pas later kan worden gestart met de uitvoering van het programma.

Het snel aanleveren is nog belangrijker op het moment dat er een vergunningaanvraag, (nader te onderzoeken) klacht of incident is. Een ander ervaren knelpunt is de ontsluiting van dossiers die door de gemeenten worden beheerd. Een goede ontsluiting van fysieke dossiers vereist eigenlijk ook een historische kennis van die dossiers. Die kennis kan aanwezig zijn bij een voormalig medewerker van een gemeente die nu in dienst is van de RUDD. Of bij een (milieu)medewerker bij een gemeente die niet is overgegaan naar de RUDD. Door uitstroom aan beide kanten, ‘lekt’ deze historische kennis stilaan weg. Dat betekent door de bank genomen in combinatie met het moeten uitwisselen van dossiers, een extra inzet van uren van een inspecteur die niet met de historie bekend is en zich daar een weg in moet vinden. Conclusie: De niet-digitaliseerde archivering van de bedrijfsdossiers bij de gemeenten en de toelevering daarvan, zijn kritische factoren in zowel de kwaliteitsborging als doelmatigheid van de RUDD. 3.5 Conclusie De gemeentelijke deelnemers zijn door de bank genomen tevreden over de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving. De kwaliteit van het toezicht bij de

14

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

provinciale bedrijven is wel problematisch gebleken. Hier is een apart hersteltraject voor ingezet. De RUDD is een jonge organisatie, voor het grootste deel samengesteld uit oudmedewerkers van provincie en gemeenten. In de basis is met de bundeling voldoende kritieke massa georganiseerd om de kwaliteit van de verschillende deskundigheidsgebieden te borgen. In hoeverre de organisatie ook inhoudelijk voldoet of kan voldoen aan de landelijke kwaliteitseisen, is niet duidelijk. Voor de deelnemers staan de kennis en deskundigheid in elk geval niet ter discussie. De niet-gedigitaliseerde archivering van bedrijfsdossiers bij de gemeenten, is wel een kritische factor voor de kwaliteitsborging door de RUDD.

15

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

4 Financiële balans 4.1 Inleiding De RUDD wordt voor het grootste deel gefinancierd uit een bijdrage van de deelnemers, zijnde 12 gemeenten en de provincie. Daarnaast zijn er (incidentele) inkomsten uit projecten en leges. Een van de kernbevindingen in het onderzoek uit 2017 was het financieel niet in controle zijn van de RUDD, weglekkende uren, een onbetrouwbare P&Ccyclus (regelmatige begrotingsbijstellingen) en een structureel groeiend tekort. In dit hoofdstuk vatten we de bevindingen samen voor wat betreft de financiële functie van de organisatie (inrichting en proces), hoe de begroting zich heeft ontwikkeld en er nu voor staat, hoe de RUDD (nu) omgaat met financiële risico’s en wat de balans is over het geheel. 4.2 Balans begroting en rekening De RUDD had in 2017 te maken met een oplopend structureel tekort en een onbetrouwbare begroting en financiële rapportages die geen basis boden voor goede prognoses. Een van de belangrijkste opdrachten aan de RUDD was om financieel weer in controle te geraken en lasten en baten weer in balans te krijgen. In onderstaand overzicht gegeven van lasten en baten, begroot en gerealiseerd voor de periode 2014-2020. Voor 2020 betreft het de begroting en realisatie tot en met augustus. Tabel 4.1: overzicht begroot en gerealiseerd; begrotingscijfers na tussentijdse begrotingswijzigingen16 2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Lasten begroot (na correctie)

€ 13.390k

€ 11.938

€ 11.234k

€ 13.420

€ 14.446k

€ 15.338k

€ 15.132k

Lasten realisatie

€ 12.361k

€ 10.751

€ 11.918k

€ 12.996

€ 14.422k

€ 15.413k

€ 15.154k

€ 1.215k

€ 1.187k

- € 684k

€ 424

€ 24k

- € 75k

- € 22k

(9%)

(10%)

(-6%)

(3%)

(nihil)

(nihil)

(nihil)

Baten begroot (na correctie)

€ 12.162k

€ 12.211k

€ 11.683k

€ 13.270

€ 14.453k

€ 15.360k

€ 14.986k

Baten realisatie

€ 12.232k

€ 12.097

€ 11.415k

€ 13.113

€ 14.403k

€ 15.387k

€ 15.072k

€ 1.205k

€ 114k

- € 268

€ 157k

- € 50k

- € 26k

€ 86k

(9%)

(1%)

(-2%)

(1%)

(nihil)

(nihil)

(nihil)

- € 144k

€ 1.346k

- € 503k

€ 117k

- € 19k

- € 26k

- € 82

(-1%)

(11%)

(-4%)

(1%)

(nihil)

(nihil)

(- 1%)

Verschil lasten begroot (na correctie) en realisatie (tov begroot)

Verschil baten begroot (na correctie) en realisatie

Verschil saldo baten en lasten (% t.o.v. de baten)

16 Bron: jaarstukken RUDD

16

06-05-2021

RUD Drenthe: op koers naar balans

Het overzicht laat het volgende zien: -

-

-

Sinds 2015 stijgen de jaarlijkse lasten17; de stijging vanaf 2017 zit vooral in de post ‘inhuur’ (niet ingevulde vacatures, vervanging ziekte) en ‘inhuur Ontwikkelprogramma’ (compensatie eigen uren en ondersteuning/advies realisatie Ontwikkelprogramma) Ook de baten laten een stijging zien. Deze zijn vooral toe te schrijven aan een structurele extra deelnemersbijdrage van 5% per 2018 en (incidentele) extra bijdragen van de deelnemers (2018, 2019, 2020 5% incidentele bijdrage deelnemers voor dekking tekort, realisatie Ontwikkelprogramma) en onttrekkingen aan de reserves van de RUDD (2019, t.b.v. het Ontwikkelprogramma). De verschillen en fluctuaties in begroot (lasten en baten) en realisatie zijn afgenomen. Datzelfde geldt ook voor het resultaat. Er zijn nog wel ‘vibraties’ maar binnen beperkte bandbreedtes; de grote ‘oscillaties’ uit de periode 2014-2016 lijken in elk geval verleden tijd.

Conclusie: De begroting en rekening van de RUDD zijn in balans en de organisatie is wat betreft de P&C-cyclus ‘in control’. Dit binnen de context van de conclusie in paragraaf 2.3 dat begroting en productie nog niet in balans zijn. 4.3 Balans financiële gezondheid en risicobeheersing Dat de begroting in balans is wil niet ook per se zeggen dat de RUDD financieel gezond dan wel een efficiënte organisatie is. We plaatsen het bij in balans zijn de volgende kanttekeningen: -

-

De begroting en realisatie over 2018, 2019 en 2020 zijn mede in balans omdat er extra middelen zijn toegevoegd door de deelnemers (incidenteel 5%) en door onttrekking uit de reserves. In 2019 is de deelnemersbijdrage (tussentijds) verlaagd door de overdracht van de provinciale BRZO-taken naar de Omgevingsdienst Groningen. De begroting en rekening zijn in balans, maar onderliggend is er nog een aantal financiële onzekerheden waardoor nog niet kan worden gesproken van een genormaliseerde financiële situatie. Enkele aandachtspunten die ook elders in deze rapportage nog terugkomen zijn: § De personele gezondheid van de organisatie: Het relatief hoge ziekteverzuim (sinds 2018) waardoor extra inhuur nodig is. De verwachting is dat dit ziekteverzuim in 2021 daalt, maar gelet op de leeftijdsopbouw zal mogelijk rekening moeten worden gehouden met een structureel hogere uitval. De RUDD heeft moeite om vacatures met gekwalificeerd personeel in te vullen, volgens de dienst vooral bij toezicht en handhaving. Dit zal blijven drukken op de productie en ontwikkelkracht van de organisatie. In de jaarrekening over 2019 onder verwijzing naar de strategische personeelsplanning (SPP) wordt dit evenwel niet als risico gezien. § Budget- en werkbeheersing: Er is geen relatie tussen de uren die zijn gemaakt (budgetbeheer) en waaraan de uren, op zaakniveau, aan zijn besteed (werkbeheer, productie).

Dit wordt mogelijk mede veroorzaakt door het tijdschrijven op productgroepniveau en niet op zaakniveau. Dit heeft het risico van overschrijding van budgetten in zich en het te laat signaleren daarvan (richting opdrachtgever).

17 Hierbij de aantekening dat met de invoering van de Drentse Maat (DM) een efficiëntiekorting van 10% aan de RUD is opgelegd.

17

06-05-2021

§

§

RUD Drenthe: op koers naar balans

Grip op incidentele kosten: Het is niet helder wat realistische structurele kosten zijn en hoe die in verhouding staan tot de actuele incidentele kosten (directe advies- en ondersteuningskosten, kosten compensatie inhuur voor uren eigen medewerkers die worden ingezet op het Ontwikkelprogramma); met andere woorden, wat is een ‘genormaliseerde’ begroting voor de RUDD? Grote investeringen ten gevolge van het Ontwikkelprogramma en mede daardoor hoge incidentele kosten. Dit loopt door in 2021 terwijl daar (nog) geen voorziening voor is. Weerstandsvermogen: De incidentele kosten voor het Ontwikkelprogramma zijn voor een belangrijk deel gedekt uit de reserves. Dat heeft ertoe geleid dat deze nagenoeg uitgeput zijn. Het ministerie van BZK, als toezichthouder, heeft hier ook een waarschuwing op afgegeven. De RUDD raamt in de jaarrekening over 2020 het (minimaal) benodigde weerstandsvermogen op € 490.100 om van de toezichthouder een ‘voldoende’ te krijgen.

Tabel 4.2: Eigen vermogen en resultaat 2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Eigen vermogen

- € 144k

€ 1.202k

€ 699k

€ 817k

€ 797k

€ 173k

€ 140k

Resultaat reserve

- € 144k

€ 1.346k

- € 503k

€ 117k

- € 19k

- € 624k

- € 67k

§

Uitgangspunten: Er wordt begroot op basis van de kentallen van de DM. En een van de aannames voor de (2e) efficiëntiekorting van 10% was de invoering van het zaaksysteem (LOS) en een vergaande digitalisering. Dat is nog niet gerealiseerd. De vraag is in hoeverre de aannames in de DM over de productiviteit realistisch zijn, mede gelet op de leeftijdsopbouw van de organisatie. Datzelfde geldt voor het hanteren van een ziekteverzuim percentage.

Conclusie: De RUDD is financieel nog niet top-fit en loopt financiële risico’s in het personeelsbestand, de werkbeheersing, incidentele kosten en het weerstandsvermogen 4.4 Conclusie In de doorlichting van 2017 was een belangrijke conclusie dat de basis van de RUDD niet op orde was: geen in de organisatie verankerde financiële functie, een (permanente) disbalans tussen begroting en realisatie, een oplopend structureel tekort en al met al financieel niet in controle zijn. Dit heeft er – in combinatie met een structurele financiële injectie van de deelnemers - in elk geval toe geleid dat ‘oscillaties’ in de begroting tot rust zijn gekomen en begroting en rekening – over all – in balans zijn. Er zullen nog wel flinke stappen moeten worden gezet om ook grip te krijgen op de productie en de koppeling tussen het financieel en bedrijfsmatig ‘in control’ zijn. Dit wel met de aantekening dat ook de deelnemers hierbij mede aan zet zijn.