DOC-22-604767 - Onderzoeksrapport exploitatie en beheer (1).pdf

25

A. Timmerman

ATM

Management BV

Hoofdstuk 5

Maatwerk in Medemblik

5.1 Inleiding De verschillende beheersvormen zijn in algemene zin beschreven en beoordeeld. De projectgroep herkent zich in de beoordelingsmatrix. De vertaling naar de specifieke Medemblikse vraagstelling is echter maatwerk. Volledig gemeentelijk beheer is in Medemblik daarbij niet aan de orde. Blijft de keuze om ofwel de exploitatie aan te besteden, een beheerder aan te trekken of te kiezen voor externe verzelfstandiging. Deze keuze kan overigens voor elke betrokken accommodatie een andere zijn. In deze paragraaf werken wij deze opties uit.

5.2 Aanbesteding Voor de Muiter kan her-aanbesteding worden overwogen. Aanbesteding van alleen de Muiter en de Munt heeft echter onvoldoende volume voor een geslaagde aanbesteding met meerdere aanbieders; Een marktpartij zal (wederom) een hoge managementfee vragen voor een standalone accommodatie zoals de Muiter. Voor Optisport geldt dan nog het voordeel dat zij (horeca)personeel uit andere vestigingen kunnen laten komen. Voor een lokale ondernemer geldt ook dat er een beperkt verdienmodel is, zeker als hij zelf de fitnessruimte wil blijven gebruiken en daarvoor een marktconforme huur moet betalen. Als het contract met Optisport afloopt, valt namelijk te verwachten dat dat ook het einde is van de Optisport HealthClub, waardoor de accommodatie aangeboden wordt met leegstand. Privatisering naar een lokale ondernemer of een marktpartij heeft derhalve alleen kans van slagen als er voldoende volume is, bijvoorbeeld door alle drie de accommodaties en de beide gymzalen in één perceel op de markt te brengen. In dat geval heeft een exploitant meer speelruimte om personeel in te zetten en kan hij zijn kosten spreiden over meerdere locaties. In Wognum en Andijk is de sociale cohesie en betrokkenheid, anders dan in Medemblik sterk.

In deze beide kernen zitten de gebruikers en de lokale gemeenschap niet (meer) te wachten op een commerciële partij met het risico dat de beheertaken en lokale maatschappelijke belangen onvoldoende aandacht krijgen. Het draagvlak voor een integrale aanbesteding zal in beide kernen dan ook niet groot zijn. Daarbij komt dat lokale inzet of initiatieven vanuit de gebruikers bij aanbesteding naar een marktpartij of lokale ondernemer minimaal zal zijn.

26

A. Timmerman

ATM

Management BV

Voordelen van integrale aanbesteding; • Professionele en risicodragende exploitatie; • Efficiënt en effectief; • Inbreng weerstandsvermogen; • Maximale ontzorging van de gemeente; • Eén aanspreekpunt voor de 5 betrokken accommodaties. Nadelen van integrale aanbesteding; • Beperkte gemeentelijke invloed; • Weinig tot geen draagvlak in Wognum en Andijk; • Minimaal lokaal initiatief; • Focus ligt op verdienmodel en niet op de maatschappelijke (beheer)taken; • Hoge kosten managementfee; • Beperkte transparantie.

5.3 Beheerder aantrekken (gemeentelijke exploitatie) Zoals de exploitatie nu in sporthal de Klamp is geregeld, kan dat ook in de beide andere accommodaties; De gemeente trekt voor elke accommodatie een beheerder aan die de horeca uitbaat, namens de gemeente de verhuur en programmering doet en de accommodatie schoonhoudt. De gemeente blijft daarbij zelf de exploitant. Het werven van een uitbater van de horeca, aangevuld met beheertaken zal middels aan aanbesteding moeten plaatsvinden. Voordelen aantrekken beheerder; • (Grote) kans op lokale betrokkenheid; • Relatief lage kosten ten opzichte van een marktpartij. Nadelen aantrekken beheerder; • Veel dubbel (administratief) werk voor de gemeente; • Continuïteit; (uitval, laag verdienmodel); • Drie entiteiten; drie aanspreekpunten voor de gemeente; • Beheerders brengen geen weerstandsvermogen in.

27

A. Timmerman

ATM

Management BV

5.4 Separate externe verzelfstandiging Elk van de drie accommodaties kan ingericht worden met een eigen Stichting, waarin bestuurders vanuit de eigen kern zitting nemen. Zij sluiten alle drie een exploitatie- en huurovereenkomst met de gemeente en nemen de beheer- en exploitatietaken voor hun rekening. Voordelen van drie lokale stichtingen; • • • •

Niet aanbestedingsplichtig; Maximale (bestuurlijke) inzet vanuit de eigen kern; Ruimte voor lokaal maatwerk; Geen winstoogmerk; betere borging maatschappelijke taken; Lagere kosten dan bij een marktpartij.

Nadelen van drie lokale Stichtingen; • Beperkte gemeentelijke invloed. Stichtingen zijn autonoom; • Continuïteit (geschikte en beschikbare bestuurders); • Eilandjes; het samen optrekken met andere stichtingen komt maar weinig voor; • Drie entiteiten; drie aanspreekpunten voor de gemeente; • Stichtingen brengen geen weerstandsvermogen in; • Het oprichten van een Stichting kan relatief snel; het openen van een bankrekening is echter zeer bewerkelijk en kost maanden.

28

A. Timmerman

ATM

Management BV

5.5 Integrale externe verzelfstandiging De Gemeente Medemblik kent een fors aantal stichtingen (zwembaden, dorpshuizen, sportaccommodaties). In toenemende mate wordt het lastiger om goede bestuurders te vinden dit de continuïteit van de exploitaties te waarborgen. De bestuurders hebben te maken met toenemende wet- en regelgeving, toenemende bestuurlijke aansprakelijkheid, onderhoudsperikelen en grotere zorgen om de exploitatie sluitend te houden. Veel Stichtingsbesturen hebben een ondersteuningsbehoefte die lang niet altijd -meer- in de eigen gelederen gevonden wordt. Een alternatief voor de mogelijke keuze van externe verzelfstandiging door de oprichting van drie nieuwe Stichtingen kan ook worden vertaald naar de oprichting van één nieuwe entiteit in de vorm van “Accommodatiebedrijf Medemblik”. Door de schaalvergroting en clustering die in een sport/accommodatiebedrijf ontstaat, is er meer ruimte voor maatwerk en specifieke deskundigheid. Ruimte om te voorzien in een kwalitatief en kwantitatief optimaal aanbod van indoor en outdoor sportfaciliteiten en -activiteiten. Ruimte om in te spelen op de specifieke behoeften en wensen van de gebruikers en om aan te sluiten bij hun mogelijkheden. Voorwaarde is daarbij wel dat de lokaal mogelijke inbreng gewaarborgd blijft en het accommodatiebedrijf waar mogelijk faciliterend is.

Voordelen van een sport/accommodatiebedrijf; • Niet aanbestedingsplichtig; • Professionele organisatie; • Eenduidig georganiseerd. Eén aanspreekpunt voor gemeente; • Continuïteit; • Ruimte voor lokaal maatwerk; • Mogelijkheid om ondersteunend/faciliterend voor andere Stichtingen te zijn; • Lagere kosten dan bij een marktpartij; • Geen winstoogmerk; borging maatschappelijke taken. Nadelen van een sport/accommodatiebedrijf; • Gemeente moet zelf weerstandsvermogen inbrengen.

5.6 Publiek-publieke samenwerking In ons land bestaan diverse publiekrechtelijke instellingen die aan de definitie van de Aanbestedingswet voldoen, namelijk het merendeel van de sportbedrijven die zijn voortgekomen uit externe verzelfstandigingen van voormalige gemeentelijke taken. Deze sportbedrijven beschikken over een privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid maar voldoen op alle aspecten aan de definitie “publiekrechtelijke instelling”. Dergelijke sportbedrijven, die al een reeks van jaren actief zijn, hebben de nodige expertise op het gebied van sportbeheer en -exploitatie opgebouwd maar een belangrijk deel van hen is actief met het vergroten van hun opdrachtgeversareaal. Het enige voorbeeld van deze vorm van samenwerking momenteel is SRO Amersfoort, die in meerdere gemeenten een zogenaamde “Joint-Venture” heeft, met een 50/50 aandelenverhouding 29

A. Timmerman

ATM

Management BV

Voordelen publiek-publieke samenwerking; • Niet aanbestedingsplichtig; • Kennis en expertise direct beschikbaar; • Delen van de exploitatierisico’s; • Eenduidig georganiseerd. Eén aanspreekpunt voor gemeente; • Continuïteit; • Mogelijkheid om ondersteunend/faciliterend voor andere Stichtingen te zijn. Nadelen publiek-publieke samenwerking; • SRO levert de statutaire (geen invloed gemeente); • Heeft een centrale RvC en COR voor alle vestigingen (minder invloed vanuit gemeente en kleiner/algemener klankbord voor de aandeelhouders); • • • •

De directie vertegenwoordigt ook de aandeelhouder;(dubbele pet); Er is sprake van “gedwongen winkelnering” qua dienstverlening; Relatief hoge kosten voor directievoering en dienstverlening; Er moet qua besluitvorming binnen de AVA altijd unanimiteit zijn (er is geen meerderheid).

30

A. Timmerman

ATM

Management BV

Hoofdstuk 6

Advies

6.1 Het algemene beeld De grote diversiteit van beheer-/exploitatievormen, eigendomssituaties, contracten, afspraken en regelingen vindt zijn oorsprong in de voormalige - en nu samengevoegde- gemeenten. De analyse-rapportage geeft ook aan dat er binnen de gemeente nog veel (deel)taken met betrekking tot het beheer en de exploitatie van de maatschappelijke accommodaties verdeeld zijn. In de huidige praktijk zijn minimaal zeven ambtelijke medewerkers met regelmaat met de verschillende accommodaties bezig. Op dit moment is er ook niemand die een compleet overzicht en/of, de inhoud van alle overeenkomsten kent en bewaakt. Daardoor worden afspraken uit de huur- en exploitatieovereenkomsten met beheerders en exploitanten rond verantwoording, facturatie en het monitoren van de exploitaties niet of onvoldoende bewaakt. Het maatschappelijk rendement van de binnensportaccommodaties en MFA`s is voor de gemeente niet inzichtelijk. Gegevens over bezetting en gebruik zijn niet of nauwelijks beschikbaar. Een gemeente kan als eigenaar van de accommodatie en opdrachtgever van de exploitant of beheerder niet sturen op maatschappelijk rendement zonder beschikbare bezettingsgegevens.

Nu de situatie zich aandient dat alle drie de betrokken exploitatie “vrijkomen”, is dit een goed moment om de indertijd gemaakte afspraken te herijken, te harmoniseren en de exploitaties zowel qua maatschappelijk als qua financieel rendement inzichtelijk te maken en te monitoren, zonder zelf met de uitvoering te worden belast.

6.2 Het advies 6.2.1 De beheervormen De keuze voor de beheervorm voor MFA De Muiter, MFA de Bloesem, sporthal de Klamp en de gymzalen de Munt en de Krimper moet voldoende draagvlak hebben bij de gebruikers, de lokale gemeenschap en moet anderzijds ook voldoen aan de geformuleerde uitgangspunten en randvoorwaarden en de kaders van het LTA. In het kader van de optie aanbesteding is al aangegeven dat alleen aanbesteding van de Muiter onvoldoende volume heeft. Echter, een integrale aanbesteding van alle vijf de accommodaties kan op weinig tot geen draagvlak rekenen in Wognum en Andijk. Daar komt bij dat de kosten van dienstverlening door marktpartijen of ondernemers hoog zijn. Wij raden aanbesteding van de accommodaties dan ook af. Ook het aantrekken van nieuwe beheerders kent meerdere nadelen, terwijl de voordelen zeer beperkt zijn. Met name de afstemming tussen de gemeente als exploitant en de beheerder als uitvoerder geeft veel dubbel (administratief) werk en ook de continuïteit kent een onzekere factor (uitval, laag verdienmodel). Daarmee valt de keuze op externe verzelfstandiging. Externe verzelfstandiging betekent de inrichting van een exploitatie, bijvoorbeeld in de vorm van een lokale stichting, die in opdracht van de gemeente uitvoering geeft aan het beheer en de exploitatie van de (sport)accommodatie en eventuele toegevoegde taken.

Een voorwaarde voor een succesvolle externe 31

A. Timmerman

ATM

Management BV

verzelfstandiging is dat naast goede contractuele en transparante afspraken de gemeentelijke regierol adequaat dient te worden ingevuld.

6.2.2Financieel bestuurlijk kader Het bestuurlijk kader stelt dat de toekomstige beheer- en exploitatievorm(en) goedkoper moeten zijn en passend binnen wettelijke kaders zoals wet markt en overheid. Zoals in het financiële overzicht in paragraaf 3.3.1 al duidelijk is geworden geeft de gemeente jaarlijks per saldo €1.200.000,- uit aan de betrokken accommodaties waarbij 40% van de lasten afschrijvingskosten en toevoeging aan voorzieningen zijn en derhalve niet beïnvloedbaar. Voor wat betreft de exploitatiekosten geldt het volgende; • Inverdieneffecten in de Bloesem en de Muiter zijn mogelijk; • Daartegenover staat de leegstand bij de Muiter en de vraag of de fitnessruimte blijvend is; • De Klamp/de Krimper kan wellicht nog wel wat initiatieven ontplooien die extra inkomsten genereren; • Het zal uitermate lastig zijn voor de Klamp/de Krimper een nieuwe beheerder te vinden tegen dezelfde vergoeding; • De kwaliteit van dienstverlening van alle drie de accommodaties -en met name de beheertakenbehoeft verbetering en een grotere mate van continuïteit. Bij aanbesteding van de exploitaties zal het inverdieneffect bij de Bloesem en de Muiter vervallen. Het aantrekken van nieuwe beheerders door de gemeente is kostenverhogend (dure CAO) en vergt van de gemeente zelf een behoorlijke inspanning om het geheel aan sturen.

Deze variant zal naar verwachting niet leiden tot een inverdieneffect maar eerder tot hogere kosten. Externe verzelfstandiging geeft de beste kansen op een ( beperkt) inverdieneffect doordat een toegesneden CAO kan worden gehanteerd en het accommodatiebedrijf geen winstoogmerk heeft.

6.3 Separate of integrale externe verzelfstandiging? Het (laten) oprichten van drie nieuwe stichtingen is weliswaar erg bewerkelijk, maar wel uitvoerbaar. Voor de kern Wognum kan bijvoorbeeld worden verkend of de Wognumse verenigingen bereid zijn om middels een Stichting de beheer- en exploitatietaken op te pakken. Ook voor de kern Andijk is het wellicht te verkennen om een lokale stichting op te richten, mogelijk in samenwerking met andere in Andijk actieve Stichtingen zoals die van de drie dorpshuizen. In Medemblik ligt dat lastiger omdat de sociale cohesie en betrokkenheid veel minder is. Daar zal de gemeente zelf actief moeten zoeken naar bestuurders die exploitatieverantwoordelijkheid willen nemen. Bij de keuze voor separate stichtingen komen naast de voordelen ook de al benoemde nadelen van deze constructie nadrukkelijk in beeld. Het alternatief - een integraal accommodatiebedrijf- heeft naast minder nadelen extra voordelen omdat door het grotere volume de continuïteit beter is geborgd, de professionaliteit beter kan worden bewerkstelligd en de gemeentelijke regierol een stuk eenvoudiger/eenduidiger wordt. De optie om publiek-publiek samen te werken met bijvoorbeeld- SRO raden wij af vanwege de (te) beperkte invloed en de relatief hoge kosten van dienstverlening.

Indien voor het uitwerken van deze optie wordt gekozen dan is het vooral zaak om met de lokale gebruikers en de gemeenschap te bezien welke inbreng plaatselijk mogelijk is en waarin het accommodatiebedrijf ondersteunend dan wel, uitvoerend moet zijn. Dat is per kern wederom maatwerk. 32

A. Timmerman

ATM

Management BV

Bij de uitwerking geldt specifiek voor de Muiter nog dat het management een ontwikkelopdracht heeft om het gebruik van de accommodatie -met name de horeca en de theaterzaal- te stimuleren en te ontwikkelen. Perspectief Dit advies behelst in eerste aanleg de accommodaties waarbij de gemeente een wettelijke verplichting tot gymonderwijs uitvoert. Uiteraard kunnen andere maatschappelijke exploitaties -zoals bijvoorbeeld dorpshuizen- worden toegevoegd aan het accommodatiebedrijf indien daar aanleiding voor is. Een accommodatiebedrijf kan naast het beheren en exploiteren van accommodaties ook op maat ondersteuning leveren aan andere stichtingen, Het accommodatiebedrijf heeft/ontwikkelt specifieke expertise die ten goede kan komen aan lokale beheerders en exploitanten van maatschappelijke voorzieningen. Ook kan het accommodatiebedrijf coördineren bij zaken als; gezamenlijke inkoop, boekhouding (BTW), wet-en regelgeving, het bevorderen van samenwerking etc. etc.

33

A. Timmerman

ATM

Management BV

6.4 Stichting of BV? Bij externe verzelfstandiging is een door de gemeente opgerichte zelfstandig rechtspersoon (stichting, of overheids-BV/-NV) verantwoordelijk voor de exploitatie. De veelal grote mate van beleidsinvloed van de gemeente wordt via contractvorming gewaarborgd. Hiermee wordt voor besturen op afstand gekozen. De rol van de gemeente bestaat uit het medebepalen van het algemene beleid en het controleren van de uitvoering daarvan door de exploitant. Ook houdt zij invloed op de tarieven en de toegankelijkheid van de accommodaties. Wij adviseren om ten aanzien van de beheervorm te kiezen voor een Besloten Vennootschap. De BV-vorm heeft een aantal voordelen t.o.v. de stichtingsvorm: 1. doordat er tussen een stichting en de gemeente geen aandeelhoudersrelatie is, ontbreekt een directe juridische en financiële relatie. De stichting staat daardoor op grotere afstand van de gemeente dan een gemeentelijke BV. Gemeente en stichting zijn nevengeschikt. De praktijk laat zien dat na verloop van tijd stichting en gemeente zodanig uit elkaar kunnen groeien dat gemeentelijke beleidsinvloed sterk vermindert. (de Stichting is autonoom) 2. De aandelen in een vennootschap geven vermogens- en zeggenschapsrechten. De gemeente wordt 100% aandeelhouder.

Hiermee heeft de gemeente een aantal belangrijke bevoegdheden in handen die onder andere voorzien in grip op de bestuurlijke organisatie. Als enige aandeelhouder van de BV is de gemeente bestuurlijk betrokken bij de BV en heeft zij de regie. Via het 100% belang in de aandeelhoudersvergadering en een (desgewenst) in te stellen Raad van Commissarissen heeft de gemeente veel middelen in handen om belangrijke strategische en beleidsmatige besluiten door te voeren/ af te dwingen. 3. Bij het onderscheid tussen een vennootschap en een stichting speelt een rol dat een stichting geen in aandelen verdeeld kapitaal kent. Hierdoor kunnen bij de stichting – in tegenstelling tot de vennootschap – geen exploitatieoverschotten (als dividend) worden uitgekeerd. 4. Doordat de stichting geen aandelen kent, is, in tegenstelling tot een vennootschap, een deelneming/vermogensparticipatie of overdracht aan een derde partij, bijvoorbeeld een intergemeentelijke gemeenschappelijke regeling, niet mogelijk. Bij de BV-vorm is aandelenruil een mogelijkheid om samenwerkingsrelaties op organisatorisch niveau te formaliseren.

34

A. Timmerman

ATM

Management BV

6.5 Vervolgstappen Als het College van B&W zich heeft uitgesproken voor voorkeursvariant over de te kiezen beheervorm(en), dan wordt deze uitgewerkt in een hoofdstuk vormgeving. In dit hoofdstuk worden de volgende aspecten uitgewerkt; • Rolverdeling en bestuurlijke vormgeving; • • • • • • •

Juridische vormgeving; Verslaglegging en informatieverwerking; Demarcatie onderhoud; Personeel en Organisatie; Financiële aspecten; Omzettingsproces; Accountmanagement/contractbeheer.

Deze uitwerking kan na definitieve besluitvorming in het College van B&W aan de gemeenteraad worden aangeboden.

35

A. Timmerman

ATM

Management BV