Bijlage 2 Rapport advies Governance ROGplus.defintitief

Advies nieuwe governance-structuur

Uitgebracht aan

: ROGplus

Opgesteld door

: mevrouw mr. Renée Balvers en Sabine van den Berg

Datum van uitgifte

: 3 februari 2021

Referentie

: 9218/ mevrouw mr. Renée Balvers

1

Inhoud 1

2

3

4

HOOFDSTUK I ALGEMEEN ............................................................................................ 3 1.1

Inleiding

3

1.2

Onderzoeksopdracht

3

1.3

Opzet onderzoek

3

1.4

Huidige structuur ROGplus

4

1.5

Voorwaarden governance

5

1.6

Overige uitgangspunten

5

HOOFDSTUK 2 BEVINDINGEN INTERVIEWS ................................................................ 7 2.1

Inleiding

7

2.2

Knelpunten in de huidige structuur

7

2.3

Elementen die van belang zijn bij de nieuwe structuur

8

2.4

Visie op onderscheid eigenaars- en opdrachtgeversrol

9

2.5

Visie op verantwoordings- en informatieplicht richting gemeenteraden

10

2.6

Visie op verbinding ROGplus en beleidsambtenaren gemeenten

11

2.7

Visie op door ROGplus geformuleerde randvoorwaarden

12

HOOFDSTUK 3 CONCLUSIES ...................................................................................... 14 3.1

Inleiding

14

3.2

Keuze openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie

14

3.3

Overige aandachtpunten voor de nieuwe organisatie

16

3.4

Advies inrichting nieuwe organisatie

17

BIJLAGE ........................................................................................................................ 18

2

1

HOOFDSTUK I

1.1

Inleiding

ALGEMEEN

Bijgaand treft u ons rapport aan met betrekking tot de nieuwe governance-structuur van ROGplus. Dit rapport is opgebouwd uit drie hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk bestaat uit een inleiding, een korte omschrijving van de onderzoeksopdracht en de opzet van het onderzoek, een beschrijving van de huidige structuur van ROGplus en een weergave van de gehanteerde randvoorwaarden en uitgangspunten. In het tweede hoofdstuk geven wij weer wat in de interviews naar voren is gekomen ten aanzien van ervaren knelpunten en wensen voor de nieuwe organisatie. In het derde hoofdstuk trekken wij conclusies op basis van de bevindingen en geven wij een advies voor de governance van ROGplus.

1.2

Onderzoeksopdracht

ROGplus is een samenwerkingsverband tussen de gemeenten Maassluis, Vlaardingen en Schiedam met als belangrijkste taak de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De huidige structuur van de organisatie is ondoorzichtig en voldoet niet aan de eisen vanuit het oogpunt van democratische legitimiteit. Daarnaast spelen er nieuwe ontwikkelingen die mogelijk een uitbreiding van de taken van ROGplus tot gevolg hebben. Deze factoren hebben bij de bestuurders en directie van ROGplus tot het besef geleid dat het wenselijk is de huidige structuur van de organisatie onder de loep te nemen. Om deze reden is Vijverberg Advocaten & Adviseurs gevraagd een onderzoek uit te voeren en hierbij in kaart te brengen wat de knelpunten zijn die bestuurders en medewerkers op dit moment ervaren en welke wensen zij hebben ten aanzien van de nieuwe organisatiestructuur.

1.3

Opzet onderzoek

Voor het onderzoek zijn er gesprekken gevoerd met bestuurders, met medewerkers van de gemeenten en met het managementteam van ROGplus. De interviews zijn afgenomen door mr. Renée Balvers met ondersteuning van Sabine van den Berg (stagiaire ROGplus) aan de hand van vooraf toegezonden vragenlijsten (zie bijlage). Wij hebben met de volgende mensen gesproken: •

mevrouw Jacky Silos:

bestuurder Vlaardingen

•

de heer Jelle Gerritsen:

beleidsadviseur Vlaardingen

•

mevrouw Patricia van Aaken:

bestuurder Schiedam

•

mevrouw Loes van Donkelaar:

accounthouder/beleidsadviseur Schiedam

•

mevrouw Corine Bronsveld:

bestuurder Maassluis 3

•

mevrouw Petra van Oosten-Valstar:

financieel controller Maassluis

•

mevrouw Ingrid Albers:

strategisch adviseur Maassluis

•

de heer Anton van Genabeek:

directeur ROGplus

•

de heer Che Jansen:

adjunct-directeur ROGplus

•

mevrouw Ingrid de Vries-Kromhout:

senior medewerker JZ ROGplus

Naast het houden van interviews hebben wij tussentijds overleg gehad met de projectleider (Henk Bakker) en andere vertegenwoordigers van de multidisciplinaire werkgroep van de MVSgemeenten. Deze werkgroep heeft tot taak advies uit te brengen over de wijze waarop de MVSgemeenten de eigen inkoop en het contractmanagement voor de jeugdhulp het beste kunnen organiseren. Het onderzoek van Henk Bakker heeft duidelijke raakvlakken met dit onderzoek. Om onze onderzoeksvraag zuiver te benaderen hebben wij in het overleg met de werkgroep uitdrukkelijk afgesproken dat het onderzoek naar de governance van ROGplus een apart traject vormt en dat de resultaten van beide onderzoeken pas na afronding van het onderzoek naast elkaar worden gelegd.

1.4

Huidige structuur ROGplus

In de huidige situatie is sprake van een gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk orgaan is ingesteld. Het betreft een collegeregeling zodat het alleen mogelijk is om collegetaken te laten uitvoeren in de gemeenschappelijke regeling. De gemeenten Maassluis, Vlaardingen en Schiedam hebben hun bevoegdheden op het gebied van de uitvoering van de Wmo gedelegeerd aan het gemeenschappelijk orgaan. Dit betekent dat de gemeenten niet meer zelf verantwoordelijk zijn voor deze taken maar dat de verantwoordelijkheid bij het gemeenschappelijk orgaan ligt. Wel blijven de gemeenten verantwoordelijk voor de vaststelling van het beleid omdat alleen beleidsvoorbereidende en uitvoerende taken zijn gedelegeerd. Een gemeenschappelijk orgaan heeft geen rechtspersoonlijkheid en kan daardoor niet zelfstandig deelnemen aan het maatschappelijk verkeer. Om deze reden hebben de drie gemeenten samen de Stichting ROGplus opgericht. Deze stichting heeft een Bestuur, een Toezichthouder en personeel in dienst. De drie bestuurders die in het gemeenschappelijk orgaan zitten, zijn door de colleges van de gemeenten aangewezen als Toezichthouder. Het gemeenschappelijk orgaan heeft alle bevoegdheden gemandateerd aan de directeur van de stichting die vervolgens verschillende bevoegdheden weer heeft ondergemandateerd.

4

1.5

Voorwaarden governance

Het MT van ROGplus heeft een aantal randvoorwaarden geformuleerd waaraan de nieuwe organisatie in hun ogen dient te voldoen. Het gaat om de volgende punten: •

ROGplus wil haar wendbaarheid en slagvaardigheid behouden om de uitvoering van de Wmo efficiënt en effectief te houden;

•

ROGplus wil duidelijke afspraken over de beleidsmatige taakverdeling tussen de gemeenten en ROGplus. Daarbij wil ROGplus zelfstandig kunnen besluiten welke sturingsmogelijkheden binnen een contract bijdragen aan een efficiënte en effectieve uitvoering van de Wmo;

•

ROGplus wil (indien gekozen wordt voor een openbaar lichaam) dat er duidelijke afspraken zijn in de taakverdeling tussen het algemeen bestuur (AB) en het dagelijks bestuur (DB). Deze afspraken dienen bij te dragen aan de wendbaarheid en slagvaardigheid van ROGplus;

•

ROGplus wil haar informatiepositie richting de gemeenteraden verstevigen;

•

ROGplus wil de verbinding met de beleidsambtenaren van de gemeenten verstevigen;

•

ROGplus wil zelf personeel in dienst houden. Daarbij is de gekozen constructie (een stichting of een andere rechtsvorm) van ondergeschikt belang.

1.6

Overige uitgangspunten

Naast de voorwaarden die door ROGplus zelf zijn geformuleerd zijn er andere bestuurlijke uitgangspunten die de invulling van de governance van ROGplus verder inkaderen. Het gaat om de volgende punten: •

Samenwerking tussen de drie gemeenten vindt plaats op basis van een gelijkwaardige positie van de drie gemeenten;

•

De samenwerkingsvorm moet zelfstandig deel kunnen nemen aan het maatschappelijk verkeer;

•

De samenwerkingsvorm dient te voldoen aan het principe van de democratische legitimiteit.

Op basis van het laatste uitgangspunt kom je automatisch terecht bij samenwerkingsvormen op basis van het publiekrecht, meer specifiek op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De Wgr kent vier soorten gemeenschappelijke regelingen: de centrumgemeenteconstructie, het gemeenschappelijk orgaan, de bedrijfsvoeringsorganisatie en het openbaar lichaam. Bij een (enkelvoudige) centrumgemeenteconstructie verricht één van de gemeenten alle taken op basis van een mandaat van de andere gemeenten. Met een dergelijke constructie is geen sprake van een gelijkwaardige positie van alle gemeenten zodat reeds hierom deze vorm van 5

samenwerking niet geschikt is. Bovendien ontstaat er bij deze vorm geen nieuwe organisatie die zelfstandig kan deelnemen aan het maatschappelijk verkeer. Dat geldt ook voor het gemeenschappelijk orgaan waarbij geen sprake is van rechtspersoonlijkheid. Hierbij is een stichting nodig om deel te kunnen nemen aan het maatschappelijk verkeer zodat niet optimaal is voldaan aan het principe van de democratische legitimiteit. De geformuleerde uitgangspunten leiden automatisch tot de conclusie dat er feitelijk twee samenwerkingsvormen geschikt zijn om de (toekomstige) taken van ROGplus te organiseren. Het betreft een samenwerking in de vorm van een openbaar lichaam en een samenwerking in de vorm van een bedrijfsvoeringsorganisatie. Bij beide vormen is sprake van rechtspersoonlijkheid zodat de organisatie zelfstandig kan deelnemen aan het maatschappelijk verkeer.

Openbaar lichaam (OL) Dit is de meest vergaande samenwerkingsvorm op basis van de Wgr. Kenmerkend is dat sprake is van een zogenaamd ‘gelaagd bestuur’, te weten een algemeen bestuur (AB), een dagelijks bestuur (DB) en een voorzitter (VZ). Vanwege de gelaagdheid van het bestuur kunnen de bestuursorganen van de deelnemers (raad, college en burgemeester) diverse taken en bevoegdheden bij de gemeenschappelijke regeling neerleggen, waaronder de bevoegdheid om verordeningen op te stellen of beleid vast te stellen. Het openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid en kan daardoor zelfstandig deelnemen aan het maatschappelijk verkeer.

Bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) Deze vorm ligt vanaf 2015 vast in de Wgr en is ontstaan vanuit de behoefte aan een vorm waarbij sprake is van rechtspersoonlijkheid maar met een eenvoudige bestuursstructuur. De BVO kent maar één bestuur en is daarom alleen geschikt voor beleidsarme- en uitvoerende taken. Alleen taken en bevoegdheden van het college kunnen bij een BVO worden belegd.

Geconcludeerd kan worden dat ROGplus voor de inrichting van de toekomstige organisatie een keuze dient te maken tussen het openbaar lichaam en de bedijfsvoeringsorganisatie. Om deze reden zijn alleen deze twee vormen ter sprake gekomen in de gesprekken met de geïnterviewden.

6

2

HOOFDSTUK 2 BEVINDINGEN INTERVIEWS

2.1

Inleiding

Wij hebben de gesprekken gevoerd aan de hand van vooraf toegezonden vragen. Daarnaast was er in de gesprekken voldoende ruimte om in te gaan op de punten die voor de geïnterviewden zelf van belang waren. In de meeste gevallen hebben we gesproken met één persoon tegelijk. Een uitzondering hierop was het gesprek met de gemeente Maassluis en het gesprek met het MT van ROGplus waarbij sprake was van een teamgesprek.

In alle gesprekken zijn in ieder geval de volgende vragen aan de orde geweest: 1. Welke knelpunten ervaart u in de huidige structuur? 2. Welke elementen vindt u van belang in de nieuwe structuur? 3. Hoe kijkt u aan tegen het onderscheid tussen de eigenaars- en de opdrachtgeversrol? 4. Hoe kijkt u aan tegen de verantwoordings- en informatieplicht richting gemeenteraden? 5. Hoe ziet u de verbinding tussen ROGplus en de beleidsambtenaren van de gemeenten? 6. Bent u het eens met de randvoorwaarden die ROGplus heeft geformuleerd?

Hieronder geven wij per vraag aan wat in de gesprekken naar voren is gekomen.

2.2

Knelpunten in de huidige structuur

De ondervraagden geven allemaal aan ROGplus een sterke organisatie te vinden met veel expertise. Omdat er maar drie gemeenten in de gemeenschappelijke regeling deelnemen zijn de lijnen kort en kan de organisatie slagvaardig te werk gaan. Wel ervaren zij allen één of meer knelpunten in de huidige structuur. Het eerste punt dat vrijwel iedereen noemt, is het feit dat de taken en de vergaderingen van het gemeenschappelijk orgaan en van de stichting door elkaar heen lopen. Op papier is hier een duidelijk onderscheid tussen, in de praktijk is dat niet het geval. Hierdoor worden een hoop onderwerpen aan de openbaarheid onttrokken. De bestuurders geven daarnaast unaniem aan dat het twee-ogen principe ontbreekt. De Wmo is een complex onderwerp met directe impact op burgers. Bovendien gaat er een hoop geld in om. De bestuurders missen dan ook een extra portefeuillehouder in het bestuur om mee te sparren. Alleen terugkoppeling aan het college biedt volgens hen niet voldoende bestuurskracht. In deze context wijzen zij ook op de positieve ervaring met de structuur van Stroomopwaarts. De bestuurders merken dat een structuur met een algemeen bestuur (AB) en een dagelijks bestuur (DB) ervoor zorgt dat zij de verantwoordelijkheden beter kunnen dragen. Op de vraag of het ook mogelijk is dit te realiseren door een extra wethouder naar één bestuur 7

af te vaardigen, reageren de wethouders dat zij dit niet als ideale oplossing zien. Juist de gelaagdheid in het bestuur en het duidelijke onderscheid tussen de taken van het AB en DB achten zij wenselijk. Dat dit voor meer bestuurlijke drukte zorgt, zien zij niet als een probleem. Het is tenslotte niet zo dat je als wethouder onnodig dubbel werk verricht, omdat er een duidelijk onderscheid tussen de taken van het AB en het DB is. Bovendien vinden zij de voordelen van een openbaar lichaam zwaarder wegen dan de toenemende bestuurlijke drukte. Ook de ondervraagden op ambtelijk niveau wijzen op de wenselijkheid van een structuur met een AB en DB wegens het ontbreken van het twee-ogen principe in de huidige structuur. De meningen zijn hier echter meer verdeeld. Als voordeel noemen ze dat meer expertise in het bestuur het mogelijk maakt vanuit verschillende perspectieven naar dingen te kijken. Als nadeel geven ze hierbij aan dat deze structuur ook meer bestuurlijke drukte met zich meebrengt. Juist omdat er nu sprake is van een ongeleed bestuur is het gemakkelijk om snel te communiceren en te schakelen. Samenvattend geven zij aan dat het bestaan van een sterke organisatie met veel bestuurskracht zeer belangrijk is, maar dat het wel van belang blijft om de slagvaardigheid van ROGplus daarbij te borgen.

Het management van ROGplus noemt als belangrijk knelpunt dat de structuur niet altijd even helder is, wat voor een slechte democratische legitimering kan zorgen. Ook geven zij aan dat de verbinding met de gemeenten beter kan. Ook twee wethouders benoemen dit punt. De wethouders en de accounthouders vormen de enige verbinding tussen de gemeenten en ROGplus. Daardoor ontstaat er een gat tussen ROGplus en de gemeenten en zijn met name de gemeenteraden niet goed aangehaakt. Tot slot geeft ROGplus aan dat de scheiding tussen beleidsvaststelling en beleidsuitvoering niet altijd duidelijk is. ROGplus heeft soms meer beleidstaken dan eigenlijk zou moeten. Ook dit punt herkennen zowel wethouders als beleidsambtenaren: de Wmo is een complex onderwerp waarbij beleid en uitvoering kunnen overlappen. De huidige structuur lijkt hier geen duidelijkheid over te bieden.

2.3

Elementen die van belang zijn bij de nieuwe structuur

Op de vraag welke elementen van belang zijn bij de nieuwe structuur, geven zowel de wethouders, de beleidsambtenaren als het management van ROGplus aan dat de verbinding met de gemeenten beter moet. Er bestaat een grote kloof tussen ROGplus en (met name) de gemeenteraden die de beleidsambtenaren niet lijken te dichten. De Gemeente Vlaardingen heeft een sterke voorkeur voor één integraal beleid en één integrale verordening voor de Wmo en (indien van toepassing) voor de Jeugdwet. In dat geval is volgens de beleidsambtenaar een structuur met een AB en een DB wenselijk zodat er meer expertise in het bestuur komt.

8

De ondervraagde wethouders en beleidsambtenaren geven unaniem aan dat het domein jeugd niet onderschat moet worden. Zij hebben het gevoel dat er soms te gemakkelijk wordt gedacht over het uitbreiden van het takenpakket van ROGplus. Uitbreiding brengt een grote verantwoordelijkheid met zich mee waardoor het belangrijk is goed naar de inrichting van de organisatie maar ook naar de invulling van de huidige functies te kijken. Zo achten niet alle accounthouders zich geschikt om hun taken ook op het gebied van jeugdhulp te vervullen. Ook bij deze vraag wijzen de wethouders, maar ook de beleidsambtenaren op het feit dat er momenteel maar één wethouder per gemeente in het bestuur zit. Hoe uitgebreider en complexer de taken van ROGplus worden, hoe meer behoefte er ontstaat aan een gelaagd bestuur. Tot slot geeft het management van ROGplus aan dat het voor hen van belang is dat zij voldoende ruimte krijgen in de uitvoering van hun taken en dat zij niet voor iedere beslissing verantwoording hoeven af te leggen. In de nieuwe structuur wil ROGplus de vrijheid behouden om zelf keuzes te maken en daarmee voldoende wendbaar en slagvaardig te blijven. Bij de uitvoering van de huidige taken op het gebied van inkoop en aanbesteding bezit ROGplus veel vrijheid. Deze moet niet verloren gaan indien ROGplus ook taken op het gebied van jeugdzorg zou krijgen.

2.4

Visie op onderscheid eigenaars- en opdrachtgeversrol

De wethouders geven unaniem aan dat het in de praktijk lastig is om een duidelijk onderscheid te maken tussen de eigenaars- en de opdrachtgeversrol. Vaak hebben ze als wethouder twee petten tegelijk op, wat soms kan schuren. Ook de beleidsambtenaren herkennen dit. Er lijkt vanuit alle kanten dan ook behoefte te zijn aan een duidelijker onderscheid in de rollen die de wethouders binnen de gemeenschappelijke regeling hebben. Alle drie de wethouders zien een openbaar lichaam, waarbij de eigenaars- en opdrachtgeversrol wordt gescheiden door het bestaan van een AB en een DB, als een goede oplossing. De duidelijke, wettelijk bepaalde taakverdeling tussen het AB en het DB biedt mogelijkheden om de eigenaars- en opdrachtgeversrol beter te splitsen. Voor de optie om bij een bedrijfsvoeringsorganisatie een apart opdrachtgeversoverleg in te stellen, om op die manier het onderscheid tussen de eigenaars- en opdrachtgeversrol te waarborgen, is weinig animo. Alle bestuurders geven aan dat zij het essentieel vinden dat vakinhoudelijke wethouders zelf in het bestuur te zitten. Zij zijn tenslotte politiek verantwoordelijk voor het reilen en zeilen van ROGplus. Ze hebben dan ook weinig vertrouwen in een constructie waarbij ‘neutrale’ wethouders in het bestuur zitten en de vakinhoudelijke wethouders het opdrachtgeversoverleg

9

vormen. Ze zijn bang dat deze constructie te wankel is, zeker in een complex domein als waarvan sprake is. De beleidsambtenaren daarentegen staan meer open voor een bedrijfsvoeringsorganisatie met een apart opdrachtgeversoverleg. Toch kijken zij ook niet negatief tegen een openbaar lichaam aan. Zij geven aan dat deze vorm mogelijk een duidelijkere taakverdeling biedt door het bestaan van een gelaagd bestuur. Samengevat vinden de beleidsambtenaren het van belang dát er een duidelijke scheiding tussen de eigenaars- en opdrachtgeversrol komt. De wijze waarop lijkt voor hen minder van belang. Het management van ROGplus staat ook open voor een bedrijfsvoeringsorganisatie waarbij via een aparte constructie onderscheid wordt gemaakt tussen de eigenaars- en opdrachtgeversrol. Zij zijn het, net als de bstuurders, niet eens met het idee om ‘neutrale’ (de financiële) wethouders naar het bestuur af te vaardigen. Zij vinden dat besluiten die het bestuur neemt gedragen moeten worden door de mensen die daar ook politiek voor verantwoordelijk zijn. Het management van ROGplus heeft nog niet duidelijk voor ogen hoe de verschillende rollen in de praktijk moeten worden ingevuld.

2.5

Visie op verantwoordings- en informatieplicht richting gemeenteraden

Zoals reeds benoemd, geven zowel de wethouders, de beleidsambtenaren als het management van ROGplus aan dat de verbinding tussen ROGplus en de gemeenten steviger moet. Er bestaat met name een groot gat tussen ROGplus en de gemeenteraden. Uit de interviews blijkt dat zowel ROGplus als de gemeenteraden te weinig initiatief nemen. Beide houden zich te veel op de achtergrond. ROGplus moet vaker en uitgebreider rapporteren aan de raden, maar raadsleden moeten hun instrumenten beter benutten. De ondervraagden noemen verschillende manieren waarop het mogelijk is beter aan de verantwoordings- en informatieplicht richting gemeenteraden te voldoen. Allereerst adviseert een van de wethouders vaker te rapporteren (maandelijks of tweemaandelijks), om zo meer monitoring in het sociaal domein te realiseren. Een beleidsambtenaar wijst op het voorstel van de Auditcommissie om samen met de gemeenschappelijke regeling afspraken te maken met rapporteurs vanuit de raad die zich met de kaderstelling gaan bemoeien. Ook willen de gemeenteraden één keer per jaar een gesprek met het bestuur van de gemeenschappelijke regeling over de sturingsrelatie. Deze voorstellen zitten echter nog in de voorbereidende fase. Een andere wethouder geeft aan dat het wenselijk is als de drie MVS gemeenten de informatieplicht richting de gemeenteraden op een zelfde wijze invullen en hun regeling op dit punt uniformeren.

10

Daarnaast stelt zowel het management van ROGplus, als het merendeel van de wethouders dat er meer direct contact tussen het management van ROGplus en de gemeenteraden moet plaatsvinden. Wettelijk gezien ligt de verantwoordingsplicht bij de bestuursleden, maar het biedt vertrouwen als ook de directieleden, die bovenop de praktijk zitten en veel van de uitvoering weten, vaker hun gezicht laten zien bij de gemeenteraden. Het management van ROGplus noemt hierbij als aandachtspunt dat de informatie- en verantwoordingsplicht niet moet doorslaan: deze moet niet ten koste gaan van de slagvaardigheid en wendbaarheid van ROGplus.

2.6

Visie op verbinding ROGplus en beleidsambtenaren gemeenten

ROGplus geeft aan de verbinding met beleidsambtenaren van de gemeenten te willen verbeteren. De gemeenten betrekken ROGplus soms te weinig of te laat bij wat er beleidsmatig speelt binnen de gemeenten. Hoewel er voor gekozen is om de vaststelling van beleid bij de gemeenten te laten, heeft ROGplus wel een duidelijke taak bij de voorbereiding van het beleid. Aangezien ROGplus het beleid uitvoert hebben ze ook een signalerende en adviserende rol. De gemeenten hechten veel waarde aan de expertise van ROGplus en het zou goed zijn als de rol die de beleidsmedewerker van ROGplus heeft ook geformaliseerd wordt. Gedacht kan worden aan de verplichting voor gemeenten om bij de vaststelling van beleid advies te vragen aan ROGplus. Dit advies zou dan de status van ‘dwingend advies’ hebben en onderdeel moeten uitmaken van de besluitvorming bij de gemeenten. De directe verbinding tussen ROGplus en de beleidsambtenaren van de gemeenten ontbreekt op dit moment door het bestaan van een accounthouder. De accounthouder is ambtelijk verantwoordelijk voor de relatie tussen de gemeente en ROGplus. Eén wethouder geeft aan dat dit een voordeel is, omdat direct contact voor meer verwevenheid kan zorgen, waardoor het beleid en de uitvoering in elkaar kunnen gaan overvloeien.

Ook twee beleidsambtenaren geven aan het als een voordeel te zien dat de directe verbinding tussen ROGplus en de beleidsambtenaar van de gemeente ontbreekt. Doordat het schakelen door de accounthouder gebeurt, heeft het volgens hen geen zin om de beleidsadviseur dichter bij ROGplus te brengen. Wel begrijpen zij dat ROGplus het gevoel heeft dat de verbinding beter kan, omdat de drie MVS gemeenten het proces alle drie op een andere manier hebben ingericht. Daardoor kan er onduidelijkheid ontstaan. Meer duidelijkheid en meer communicatie richting ROGplus achten zij daarom wenselijk. Een andere wethouder onderkent dat het bestaan van een accounthouder voor een gebrekkige verbinding zorgt. De enige ‘lijntjes’ tussen ROGplus en de gemeente liggen momenteel bij de accounthouder en de wethouder. In feite heeft ROGplus op beleidsniveau daardoor maar één 11

aanspreekpunt per gemeente. De wethouder geeft aan dat een openbaar lichaam hier mogelijk een oplossing voor kan zijn, omdat er dan meerdere wethouders in het bestuur zitten. Dat heeft niet zo zeer invloed op de verbinding tussen ROGplus en beleidsambtenaren, maar het zorgt er wel voor dat er meer lijnen tussen ROGplus en de gemeenten zitten. ROGplus staat namelijk, mede doordat er maar één wethouder per gemeente in het bestuur zit, een stuk verder van de gemeenten af dan andere gemeenschappelijke regelingen. De beleidsambtenaren en de wethouder van Maassluis geven daarnaast aan dat het wenselijk is dat er ook een overleg op strategisch niveau tussen ROGplus en de gemeenten wordt georganiseerd. Er is nu alleen een overlegstructuur voor bestuurders, op financieel niveau en op het niveau van de accounthouders. Dat laatste overleg heeft met name betrekking op operationele zaken maar het is juist van belang dat ambtelijk ook op strategisch niveau overleg plaats vindt. In dit laatste overleg zouden bijvoorbeeld beleidsontwikkelingen binnen de Wmo besproken kunnen worden.

2.7

Visie op door ROGplus geformuleerde randvoorwaarden

ROGplus heeft een aantal aandachtspunten geformuleerd dat van belang is bij het opstellen van de nieuwe gemeenschappelijke regeling. Aan de geïnterviewden is gevraagd of zij het met deze punten eens zijn en of ze de punten realiseerbaar vinden. Hieronder gaan we in op de punten die in het voorgaande nog niet aan de orde zijn geweest. •

Behoud van wendbaarheid en slagvaardigheid om de uitvoering van de Wmo en eventueel Jeugdwet efficiënt en effectief te houden;

De ondervraagden vinden deze voorwaarde allemaal begrijpelijk. Iedereen lijkt zeer tevreden te zijn over ROGplus en de wijze waarop zij de Wmo uitvoert. De reden dat dit in de praktijk zo goed uitwerkt, is dat de lijnen binnen de organisatie kort zijn waardoor er snel geschakeld kan worden. Op die manier kan de organisatie haar expertise maximaal benutten. Dat maakt de organisatie wendbaar en slagvaardig. De ondervraagden achten het dan ook allemaal wenselijk dat dit in de nieuwe structuur gewaarborgd blijft. •

Duidelijke afspraken over de beleidsmatige taakverdeling tussen de gemeenten en ROGplus. Daarbij wil ROGplus zelfstandig kunnen besluiten welke sturingsmogelijkheden binnen een contract bijdragen aan een efficiënte en effectieve uitvoering van de Wmo en eventueel Jeugdwet;

Over deze voorwaarde zijn de meningen verdeeld. De wethouders en één beleidsambtenaar stellen dat het niet zo kan zijn dat een uitvoeringsorganisatie bijvoorbeeld zelf beslissingen 12

neemt over het voortzetten van een contract. Het geld komt tenslotte uit de portemonnee van de gemeenten, dus die moeten blijven beslissen over het al dan niet aangaan/voortzetten van contracten. Bovendien vloeien sturingsmogelijkheden voort uit beleid. Als beleidsadviseur wil je daarom weten welke afspraken er gemaakt worden. Anderzijds stelt een beleidsambtenaar dat de sturingsmogelijkheden met betrekking tot contracten onder uitvoering vallen, dus dat dit inderdaad bij de uitvoeringsorganisatie moet liggen. Daarnaast is het voor ROGplus van belang dat er één manier van aanbesteding/inkoop wordt gehanteerd. Daarom is het belangrijk dat ROGplus de sturingsmogelijkheden volledig blijft behouden. •

In dienst houden van eigen personeel (waarbij van ondergeschikt belang is of dat via een stichting loopt of via een andere rechtsvorm).

Alle ondervraagden vinden dit punt begrijpelijk. Zij zien geen meerwaarde in een constructie waarbij het personeel onder de gemeenten valt. Personeel is momenteel in dienst van ROGplus en dat verloopt allemaal goed. Er werken gespecialiseerde mensen die veel inhoudelijke kennis hebben over de uitvoering van de Wmo. Het zou niet logisch zijn om daar iets aan te veranderen.

13

3

HOOFDSTUK 3 CONCLUSIES

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk geven wij kort aan welke conclusies wij trekken uit de gesprekken met de geïnterviewden en geven wij advies over de inrichting van de nieuwe organisatie. Achtereenvolgens komen de volgende onderwerpen aan de orde: •

Keuze voor openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie?

•

Overige aandachtspunten voor de nieuwe organisatie;

•

Advies inrichting nieuwe organisatie.

3.2

Keuze openbaar lichaam of bedrijfsvoeringsorganisatie

Voor de toekomstige rechtsvorm van ROGplus dient een keuze te worden gemaakt uit twee vormen, te weten: het openbaar lichaam (OL) en de bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO). Er zijn twee belangrijke verschillen tussen beide vormen: I.

Een OL heeft een gelaagd bestuur en drie verplichte bestuursorganen, te weten: het algemeen bestuur (AB), het dagelijks bestuur (DB) en de voorzitter (VZ). De BVO daarentegen heeft maar één bestuur.

II.

De BVO is bestemd voor beleidsarme en uitvoerende taken van de deelnemers en kan alleen worden opgericht door colleges. Aan een OL kunnen ook beleidsrijke taken worden opgedragen en ook raden en burgemeesters kunnen deelnemen.

Het is duidelijk dat het vaststellen van beleid voorbehouden blijft aan de gemeenten en dat alleen de colleges taken bij de gemeenschappelijke regeling neerleggen. Ook in de nabije toekomst of bij een mogelijke uitbreiding van taken is ten aanzien van dit uitgangspunt geen verandering te verwachten. Om deze reden speelt het feit dat een OL de mogelijkheid biedt om ook beleidsrijke taken uit te voeren en dat bij een OL ook taken van de raad en de burgemeester gelegd kunnen worden, geen rol bij de keuze voor de inrichting van ROGplus. De keuze voor een OL hetzij een BVO hangt daardoor met name af van de vraag of de aanwezigheid van een gelaagd bestuur als een nadeel of juist als een voordeel wordt gezien.

Bestuurlijke drukte Als gekozen wordt voor een OL dan betekent dit dat er per gemeente in ieder geval twee bestuurders moeten deelnemen in het AB. Dit heeft te maken met het feit dat artikel 14, lid 3 14

van de Wgr voorschrijft dat de leden van het DB nimmer de meerderheid van het algemeen bestuur mogen uitmaken. Gelet op het feit dat het DB bestaat uit een voorzitter en twee of meer leden dient het AB hierdoor te bestaan uit minimaal zes leden. De noodzaak om twee bestuurders af te vaardigen en om vaker te vergaderen (zowel in het AB als in het DB) duiden we verder aan als ‘bestuurlijke drukte’. De bestuurders geven unaniem de voorkeur aan het oprichten van een OL en geven aan geen of weinig problemen te hebben met de toenemende bestuurlijke drukte. Zij zien met name de voordelen van een gelaagd bestuur zoals: -

meer bestuurskracht doordat iedere gemeente twee bestuurders in het AB heeft;

-

de mogelijkheid om verantwoordelijkheid te delen en te sparren met een collega bestuurder;

-

toepassing van het vier-ogen-principe en betere ‘check en balance’;

-

een betere scheiding tussen de eigenaarsrol (DB) en de opdrachtgeversrol (AB);

-

goede ervaringen met andere gemeenschappelijke regelingen in de vorm van een OL.

De ondervraagden beleidsmedewerkers spreken geen duidelijke voorkeur uit voor hetzij een OL, hetzij een BVO. Zij onderkennen de voordelen die de bestuurders noemen maar hechten daarnaast veel waarde aan de mogelijkheid om snel te schakelen en aan korte lijnen. Vanuit die optiek vinden ze ook de BVO een goede optie. Hetzelfde geldt voor het MT van ROGplus.

Onderscheid eigenaars- en opdrachtgeversrol Alle ondervraagden geven aan dat het van belang is de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol beter te scheiden. Vooral bestuurders vinden het complex dat zij af en toe twee petten op hebben. Zij zijn alle drie van mening dat de constructie van een OL het beter mogelijk maakt om beide rollen op een natuurlijke manier te scheiden dan een BVO. In een OL heeft het DB met name de eigenaarsrol en het AB de opdrachtgeversrol. In een BVO is er maar één bestuur en lopen de rollen per definitie door elkaar heen. Een apart opdrachtgeversoverleg is natuurlijk mogelijk maar op die manier ontstaat weer extra bestuurlijke drukte waardoor je het voordeel van de BVO in feite teniet doet. Unaniem zijn alle ondervraagden het erover eens dat de inhoudelijk verantwoordelijke wethouders altijd in het bestuur van de gemeenschappelijke regeling moeten zitten. Als iedere gemeente twee bestuurders kan afvaardigen dan kunnen daarnaast ‘neutrale’ wethouders deel uitmaken van het bestuur.

Conclusie: Bestuurlijk is er een duidelijke voorkeur voor een OL. Een OL maakt het beter mogelijk de eigenaar- en de opdrachtgeversrol te scheiden. Extra bestuurlijke drukte zien de bestuurders

15

niet als nadeel, zij benadrukken het voordeel van de gedeelde verantwoordelijkheid. Ambtelijk zijn de meningen meer verdeeld maar is er ook een (lichte) voorkeur voor een OL.

3.3

Overige aandachtpunten voor de nieuwe organisatie

Een inventarisatie van de huidige knelpunten laat zien dat er op dit punt veel overeenstemming is tussen alle ondervraagden. Dit vertaalt zich in een aantal wensen voor de nieuwe organisatie. De belangrijkste aandachtspunten/wensen die iedereen noemt zijn: •

Meer duidelijkheid met betrekking tot de rol van ROGplus als het gaat om de vaststelling van (nieuw) beleid. Hoewel duidelijk is dat de gemeenten verantwoordelijk zijn voor het maken van beleid, is de input van ROGplus hierbij van groot belang. ROGplus heeft zicht op hoe zaken in de praktijk werken en een belangrijke signalerende en adviserende rol. Het is van belang goede afspraken te maken over deze rol en de afspraken te formaliseren.

•

Meer verbinding tussen de gemeenten en ROGplus op ambtelijk niveau. De verbinding loopt nu met name via de accounthouders en dat is een dun lijntje. Er is met name behoefte aan een extra overlegstructuur op beleidsinhoudelijk (strategisch) niveau om op die manier ook het gat met het management van de gemeenten te dichten.

•

Meer verbinding tussen ROGplus en de gemeenteraden. De gemeenteraden voelen zich op dit moment onvoldoende betrokken bij ROGplus en zijn niet goed op de hoogte van de dingen die spelen binnen deze organisatie. De instrumenten die de Wgr biedt om handen en voeten te geven aan de verantwoordings- en inlichtingenplicht worden onvoldoende benut. Het is van belang om dit in de nieuwe gemeenschappelijke regeling goed te regelen, indien mogelijk op een uniforme wijze voor alle drie de gemeenten.

•

ROGplus is op dit moment een krachtige organisatie, met name vanwege de korte lijnen en de slagvaardigheid. Hoewel onvermijdelijk is dat de lijnen wat langer worden moet goed bewaakt worden dat deze slagvaardigheid niet verdwijnt.

Conclusie: Er is een grote mate van overeenstemming over de wensen met betrekking tot de nieuwe organisatie. Het realiseren van deze wensen staat echter los van de keuze voor een OL of een BVO. Bij beide vormen is het van belang om te zorgen voor een goede verbinding tussen ROGplus en de gemeenten op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau en in beide gevallen is het van belang om rollen en taken te formaliseren. De genoemde aandachtpunten kunnen en

16

moeten met name op praktische wijze worden ingevuld en hoeven niet verankerd te worden in de statuten van de nieuwe gemeenschappelijke regeling.

3.4

Advies inrichting nieuwe organisatie

Wij adviseren om bij de inrichting van de nieuwe organisatie te kiezen voor een openbaar lichaam. Wij kunnen ons vinden in de genoemde voordelen, die met name de bestuurders voelen. De wens om meer bestuurskracht te hebben en samen verantwoordelijk te zijn is begrijpelijk en speelt nog in toenemende mate als ROGplus op termijn meer taken gaat krijgen. Wij onderschrijven voorts de gedachte dat een OL het beter mogelijk maakt om de eigenaarsen opdrachtgeversrol te scheiden. Bij de keuze voor een BVO moet de opdrachtgeversrol via een aparte overlegstructuur vorm krijgen. Hierdoor wordt het voordeel van minder bestuurlijke drukte (deels) teniet gedaan. Het beleggen van de opdrachtgeversrol buiten de gemeenschappelijke regeling om leidt bovendien tot minder transparantie. De wensen en aandachtpunten die er zijn voor de nieuwe organisatie zijn reëel en goed realiseerbaar. Om de wensen te realiseren is het in onze ogen niet noodzakelijk om een complexe structuur op te tuigen. Het is veelal een kwestie van een praktische invulling van de bestaande mogelijkheden. Wij adviseren in ieder geval om te zorgen voor een betere verbinding tussen ROGplus en de (strategische) beleidsmedewerkers van de gemeenten. Dit kan door een structureel overleg in te stellen waarin met name inhoudelijke punten aan de orde komen en worden afgestemd.

Wij adviseren voorts duidelijke afspraken te maken over de wijze waarop de inhoudelijke expertise van ROGplus wordt meegewogen bij de vaststelling van beleid door de gemeenten. Daarnaast adviseren wij om de bestaande instrumenten met betrekking tot de informatie- en verantwoordingsplicht richting gemeenteraden beter te benutten. In aanvulling hierop adviseren wij het MT van ROGplus aan om meer aandacht te besteden aan de relatie met de gemeenteraden.

17

4

BIJLAGE

Interviewvragen 1. Hoe ervaart u de huidige structuur van ROGplus? Ziet u knelpunten? Wat zijn volgens u de sterke punten van de huidige structuur? 2. Zou u de huidige structuur (ook) geschikt achten wanneer het takenpakket van ROGplus wordt uitgebreid? 3. Welke elementen vindt u van belang bij de op te stellen nieuwe structuur? 4. Hoe zou u er tegenover staan wanneer ook taken op het gebied van jeugdzorg aan ROGplus worden overgedragen? Ziet u ROGplus als geschikte kandidaat hiervoor, waarom wel/niet? 5. In hoeverre bent u reeds bekend met de verschillende vormen van gemeenschappelijke regelingen? Welke vorm zou u het meest geschikt achten indien ROGplus ook taken op het gebied van jeugdzorg krijgt en waarom? 6. ROGplus heeft de volgende aandachtpunten geformuleerd bij het opstellen van een GR: •

ROGplus wil haar wendbaarheid en slagvaardigheid behouden om de uitvoering van de Wmo en eventueel Jeugdwet efficiënt en effectief te houden;

•

ROGplus wil duidelijke afspraken over de beleidsmatige taakverdeling tussen de gemeenten en ROGplus. Daarbij wil ROGplus zelfstandig kunnen besluiten welke sturingsmogelijkheden binnen een contract bijdragen aan een efficiënte en effectieve uitvoering van de Wmo en eventueel Jeugdwet;

•

Als er een constructie komt met een dagelijks bestuur (DB) en een algemeen bestuur (AB), wil ROGplus de afspraken tussen het DB en AB concretiseren in het belang van de wendbaarheid en slagvaardigheid;

•

ROGplus wil haar informatiepositie richting de gemeenteraden verstevigen;

•

ROGplus wil de verbinding met de beleidsambtenaren van de gemeenten verstevigen;

•

ROGplus wil haar personeel in dienst houden of dat via de huidige constructie met een stichting of een andere rechtsvorm is van ondergeschikt belang.

Wat vindt u van deze aandachtspunten en denkt u dat deze realiseerbaar zijn? 7. Hoe kan volgens u in het kader van de verhouding tussen de gemeenschappelijke regeling en de deelnemende gemeenten vorm worden gegeven aan de verantwoordings- en informatieplicht?

18

8. In hoeverre denkt u dat het onderscheid tussen de opdrachtgevers- en eigenaarsrol op dit moment goed geregeld is? Zijn er verbeterpunten op dit vlak? En hoe zou hier in de toekomstige structuur een helder onderscheid in gemaakt kunnen worden?

19