R-2021-043, BVEB -Verantwoord (be)sturen -eindrapport variantenanalyse, 210421def VDL

Verantwoord (be)sturen Een toekomstbestendig perspectief op BVEB Variantenanalyse en advies over de best passende variant van krachtenbundeling op de taken I&A, HRM, Financiën en Juridische zaken tussen de gemeenten Maasdriel en Zaltbommel. EINDRAPPORT definitief

& Van de Laar B.V. Maasdriel/ Zaltbommel, 21 april 2021

1

INHOUD 1.

INLEIDING

2.

FOTO VAN DE CONTEXT

3.

ONZE 12 BEVINDINGEN OVER INRICHTING EN WERKING BVEB

4.

WEGING VAN DE VARIANTEN IN ÉÉN BEELD

5.

ADVIES: OPTIMALISATIE HUIDIG CONSTRUCT ALS BEST PASSENDE VARIANT…

6.

…MAAR VEREIST INVULLING VAN 10 RANDVOORWAARDEN

7.

SLOTOVERWEGING: EEN SCHETS VAN HET VERVOLGPROCES

BIJLAGEN A. Analyse variant 1: optimaliseren huidig construct B. Analyse variant 2: samenwerken met andere organisaties C. Analyse variant 3: gezamenlijke bedrijfsvoering binnen beide gemeenten D. Geraadpleegde bronnen

en-vandelaar.nl

2

1. INLEIDING

en-vandelaar.nl

3

1a. Achtergrond en aanleiding De gemeenten Zaltbommel en Maasdriel hebben sinds 2017 een deel van de bedrijfsvoering gezamenlijk georganiseerd in de Bedrijfsvoeringseenheid Bommelerwaard (BVEB). De BVEB voert voor beide gemeenten de taken uit in de bedrijfsvoeringsdomeinen I&A, HRM, financiën en juridische zaken. In het najaar van 2020 is helder geworden dat er geen verdere stappen worden genomen richting een bestuurlijke of ambtelijke fusie tussen Maasdriel en Zaltbommel. Daarop is vanuit de colleges aan de gemeentesecretarissen van beide gemeenten (die tevens samen de directie van BVEB vormen) de opdracht gegeven na te gaan hoe de bedrijfsvoering (I&A, financiën, juridische zaken en HRM) optimaal georganiseerd en gepositioneerd kan worden ten behoeve van beide gemeenten. De gemeentesecretarissen wensen voor het zomerreces het bestuur BVEB, de colleges en uiteindelijk de raden van beide gemeenten in positie te brengen om een gefundeerd besluit te nemen over een duurzame toekomst van de gezamenlijke bedrijfsvoering. Om tot dit gefundeerde besluit te komen is aan organisatieadviesbureau & Van de Laar (&VDL) gevraagd een variantenanalyse uit te voeren. Daarbij zijn de mogelijk denkbare samenwerkingsvarianten getoetst aan eenzelfde meetlat.

Voorliggend rapport bevat de uitwerking van deze variantenanalyse en het onafhankelijke advies van &VDL over de best passende variant van krachtenbundeling op de bedrijfsvoering voor de gemeenten Zaltbommel en Maasdriel.

www.svdl.nl

4

1b. Uw vraagstelling en onze aanpak U vraagt om een analyse van BVEB en een geobjectiveerde toets van welke variant het beste past en het meest haalbaar is, teneinde een duurzaam toekomstperspectief op de bedrijfsvoering van Maasdriel en Zaltbommel te organiseren. Daarbij worden de volgende hoofd- en subvarianten betrokken: 1.

Optimaliseren huidig construct: GR-BVO BVEB

2.

Samenwerken met andere organisaties

3.

i.

Met huidige taken en deelnemers

i.

ii.

Met huidige taken én nieuwe deelnemers/ afnemers

Aansluiten bij bestaand samenwerkingsverband op bedrijfsvoering

Gezamenlijke bedrijfsvoering organiseren binnen beide gemeenten

i.

Centrumregeling: één voert alle taken uit voor de ander

ii.

Onderbrengen bij en afnemen van grote gemeente

ii.

iii.

Onderdelen uitbesteden aan derden

Matrixsamenwerking: ieder voert één of enkele taken uit voor de ander en vice versa

Hierbij wenst u concreet: A. Een quickscan per hoofd- en subvariant op de 5K’s: kwaliteit, kwetsbaarheid, kosten, klantgerichtheid én kansen voor medewerkers. B. Een duiding van de randvoorwaarden per hoofd- en subvariant. C. De impact van de realisatie van de drie hoofdvarianten in beeld. D. Een advies over de best passende variant, inclusief advisering op sturing en structuur en over standaardisatie versus maatwerk. Onze aanpak: Om tot een objectieve variantenanalyse en daarop gebaseerd advies te komen heeft &VDL een aantal kerndocumenten bestudeerd om een scherp beeld te vormen van de huidige feitelijke situatie van BVEB als geheel en per taakveld. Vervolgens zijn verdiepende gesprekken gevoerd met sleutelfiguren binnen BVEB en de beide moederorganisaties. Daarmee zijn de feiten ingekleurd met meningen. Deze feiten en meningen gecombineerd geven ons een beeld over de wenselijkheid én de haalbaarheid van voornoemde varianten. Op basis van deze informatie hebben wij ons een expertoordeel gevormd op uw vraagstelling in de vorm van een advies en daaraan gerelateerde randvoorwaarden.

en-vandelaar.nl

5

2. FOTO VAN DE CONTEXT

en-vandelaar.nl

6

2a. Sinds 2017 deel bedrijfsvoering Zaltbommel en Maasdriel in BVEB De BVEB diende bij de start in 2017 als voorloper/ verkenner van een fusie Berenschot heeft in 2016 in opdracht van de beide gemeenten onderzoek gedaan naar drie toekomstvarianten voor de samenwerking: de toen bestaande samenwerking uitbouwen, ambtelijke fusie en bestuurlijke fusie. Berenschot gaf in haar advies aan dat de laatste variant de grootste toename in bestuurskracht zou betekenen en vanuit financieel perspectief het meest interessant was. Uiteindelijk is door de gemeenteraden gekozen voor een, volgens het advies van Berenschot, suboptimale oplossing. Namelijk een (tijdelijke) structuur met een ambtelijke en/ of bestuurlijke fusie als wenkend perspectief: BVEB. BVEB ontworpen met twee doelen: 3K’s en basis voor meer De doelstelling van de BVEB was volgens het ontwerpplan bij de start tweeledig: 1. De bedrijfsvoeringstaken die onder de eenheid vallen zo effectief, efficiënt en gedragen mogelijk vorm te geven: • De kwaliteit te verhogen. • De kwetsbaarheid te verminderen. • De kosten te beheersen en, zo mogelijk, te verlagen. 2. Een eerste grote stap in de verdergaande samenwerking tussen beide gemeenten.

In het ontwerpadvies is geduid dat de positieve effecten op de 3K’s toe zouden nemen naarmate de samenwerking binnen BVEB verder zou worden uitgebouwd. BVEB voert bedrijfsvoeringstaken van de gemeenten Zaltbommel en Maasdriel uit BVEB is in 2017 van start gegaan als samenwerkingsverband op de volgende bedrijfsvoeringsdomeinen: • Informatisering & Automatisering • Personeel & Organisatie • Financiën • Juridische zaken Binnen deze domeinen worden de volgende taken verrich: • Het voorbereiden en uitvoeren van beleid; • Het geven van advies en het uitvoeren van projecten. • Het uitvoeren van het beheer, waaronder de salaris en personeelsadministratie. BVEB is van start gegaan op basis van budgettair neutrale kaders; de ‘vrijval’ uit de individuele gemeentelijke begrotingen is ingebracht als startbegroting voor BVEB. Dit gegeven de doelstelling om de kosten te beheersen en zo mogelijk te verlagen.

en-vandelaar.nl

7

2b. De formatie in en de bestuurlijk-juridische inrichting van BVEB Formatie BVEB begin 2021 op niveau van startformatie 2017 Voor de uitvoering van de taken op voornoemde vier domeinen in de bedrijfsvoering ging BVEB in 2017 van start met een formatieomvang van 63,4 fte. De formatie in BVEB is in 4 jaar tijd met circa 3 fte toegenomen. De formatie en bezetting van BVEB is sinds begin 2021 als volgt: Domein

Formatie (in fte)

Bezetting (in fte)*

Financiën

21,1

19,4

I&A

27,4

28,2

Juridische Zaken

8,0

7,4

HRM

9,8

8,5

Totaal

66,3

63,6

Rechtspersoonlijkheid is nodig om medewerkers in dienst van de entiteit te kunnen nemen én om verplichtingen met derden te kunnen aangaan. Het belangrijkste verschil tussen de Bedrijfsvoeringsorganisatie en het Openbaar Lichaam is het onderscheid tussen respectievelijk een ongeleed bestuur (Bestuur BVEB) en een geleed bestuur (Algemeen Bestuur én Dagelijks Bestuur). Voordeel van de Bedrijfsvoeringsorganisatie - die kan worden toegepast zolang de beleidstaken in mandaat worden uitgevoerd en niet zijn gedelegeerd - is dat de bestuurlijke drukte lager is. In de GR-tekst van BVEB is opgenomen dat ieder college uit zijn midden twee leden aanwijzen die zitting nemen in het bestuur van de BVEB. De stemverhouding is binnen het bestuur ‘one man, one vote’. Besluiten worden genomen op basis van unanimiteit. Onderstaande figuur duit de sturingsrelaties ten opzichte van BVEB:

* exclusief inhuur

De rechtsvorm van de BVEB: Bedrijfsvoeringsorganisatie op basis van de Wgr Samenwerking tussen gemeenten vindt in Nederland bij voorkeur van de wetgever plaats op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Binnen de Wgr bestaan twee vormen die rechtspersoonlijkheid kennen: het Openbaar Lichaam en de Bedrijfsvoeringsorganisatie.

en-vandelaar.nl

8

2c. Sturing en visie op de bedrijfsvoering BVEB Directie BVEB gevormd door gemeentesecretarissen

De visie op bedrijfsvoering van de BVEB

Vanuit het oogpunt dat het de bedoeling is dat de drie organisaties (beide gemeenten en BVEB) zo nauw mogelijk met elkaar verbonden zijn, bestaat de directie van BVEB uit de gemeentesecretarissen van beide gemeenten. De directie is verantwoordelijkheid voor de ambtelijke aansturing in de BVEB.

De visie op bedrijfsvoering van de directie en het MT BVEB is als volgt: • Gezamenlijke bedrijfsvoering is een samenhangend geheel van bedrijfsprocessen die Maasdriel en Zaltbommel zo goed mogelijk ondersteunen om hun doelen en opgaven te realiseren. Dit gebeurt gezamenlijk, omdat dit voor de twee gemeenten leidt tot vermindering van kwetsbaarheid, vergroting van kansen voor medewerkers, verhoging van de kwaliteit en grip op kosten (minder meerkosten). • De gezamenlijke bedrijfsvoering gaat over het aanbod van diensten, producten en processen dat geharmoniseerd, gedigitaliseerd en gestandaardiseerd is. De dienstverlening is gebaseerd op het leveren van de beste prestatie: hoge betrouwbaarheid, beperkt assortiment, vaste kosten. • De gezamenlijke bedrijfsvoering werkt contractgestuurd: gemeenten kopen diensten en producten in op basis van de vooraf afgesproken prijs. Afspraken worden vastgelegd in SLA’s tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Het ambitieniveau voor 2021-2025 is gericht op harmonisatie, standaardisatie en digitalisering. • Producten en diensten die meer maatwerk vereisen/toelaten en uitdrukkelijk gewenst worden, worden meerjarig facultatief aangeboden. Hier is de dienstverlening gebaseerd op het leveren van de beste service.

In het ontwerpplan is opgenomen dat de keuze voor deze vorm van aansturing ligt in het gegeven dat op deze manier geborgd wordt dat de ontwikkeling van BVEB in lijn blijft met de ontwikkeling en behoeften van beide moederorganisaties. Teamleider per bedrijfsvoeringsdomein In het ontwerpplan is opgenomen dat onder de directie 4 teamleiders komen die verantwoordelijk zijn voor de hiërarchische aansturing op de medewerkers in het betreffende team: voor elk domein één. Deze teamleiders worden in het ontwerpplan nadrukkelijk “meewerkend voorman/ vrouw” genoemd gezien de span of control en span of attention binnen de domeinen. Hierbij is in het ontwerpplan voor respectievelijk de domeinen Financiën en I&A 1,0 fte teamleider voorzien, en voor de domeinen HRM en Juridische Zaken ieder 0,5 fte.

en-vandelaar.nl

9

2d. De dienstverlening vanuit BVEB en het weggevallen perspectief Tenminste gelijkblijvende kwaliteit van dienstverlening

Najaar van 2020: niet langer toewerken naar een perspectief op fusie

In het ontwerpplan is opgenomen dat de kwaliteit van de taakuitvoering van tenminste hetzelfde niveau moet blijven. Dit dient structureel binnen hetzelfde budget te gebeuren als dat gecombineerd werd uitgegeven door beide gemeenten individueel voor oprichting van BVEB op deze domeinen (‘de vrijval uit de begroting’).

Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2018, is in het bestuursakkoord van Zaltbommel expliciet een standpunt ingenomen om geen bestuurlijke fusie te wensen. Een ambtelijke fusie zou wellicht een haalbare variant zijn, maar bestuurlijke zelfstandigheid staat voorop. Daarop besloot een meerderheid in de gemeenteraad van Maasdriel niet langer toe te willen werken naar een ambtelijke fusie.

De bedrijfsvoeringseenheid dient in nauwe verbinding met beide gemeentelijke organisaties te staan, zowel fysiek als telefonisch, per mail en via intranet. De BVEB is van, voor en door de gemeenten. In het ontwerpplan is ook opgenomen dat in de toeleiding van vragen aan de bedrijfsvoeringsdomeinen zo min mogelijk dient te worden getornd aan de lopende werkwijzen. De bestaande informele lijnen zouden daarmee gehandhaafd blijven.

In het najaar van 2020 hebben beide gemeenten bekrachtigd dat het gezamenlijke toekomstperspectief van tafel is. Daarmee zijn doelstellingen met BVEB én uitgangspunten vastgelegd in het ontwerpplan direct onder druk komen te staan. Hiermee is een directe aanleiding voor voorliggende variantenanalyse en daarop gebaseerd advies ontstaan.

Inzetten op interne verbinding binnen de BVEB In het ontwerpplan staat dat er binnen BVEB aan teamvorming zal worden gewerkt en dat gezamenlijk met de domeinen wordt gewerkt aan het gevoel van één organisatie. Het werd beoogd dat dit een proces zou zijn van enerzijds bottom-up activiteit van de medewerkers en anderzijds sturing hierop door de directie.

en-vandelaar.nl

10

3. ONZE 12 BEVINDINGEN OVER HUIDIGE INRICHTING EN WERKING VAN BVEB

en-vandelaar.nl

11

3a. Ondanks geen perspectief; goede stappen gezet, door betrokken mensen Er gaat veel goed binnen de BVEB en in de samenwerking met en tussen de beide moederorganisaties. Gegeven de vraag om te komen tot een advies voor de best passende variant van krachtenbundeling, leggen wij onze focus in de bevindingen voornamelijk op de ervaren knelpunten in huidige inrichting en werking van de BVEB. 1. Het gezamenlijke organiseren van de bedrijfsvoering heeft Maasdriel en Zaltbommel impuls gegeven op de kwaliteit van dienstverlening op het gebied van I&A, HRM, Financiën en JuZa. Door de BVEB te vormen en de bedrijfsvoeringscapaciteit op de betreffende vier domeinen te bundelen hebben beide gemeenten een kwetsbaarheidsreductie, een kwaliteitsimpuls op de bedrijfsvoeringstaken weten te verwezenlijken en aan kostenbeheersing gedaan (‘minder meerkosten’). De bedrijfsvoering staat voor majeure opgaven en ontwikkelingen, die in onze optiek met de bescheiden omvang van de individuele gemeenten niet zelfstandig zouden zijn in te vullen, op het gewenste wettelijke en ambitieniveau. BVEB heeft stappen gezet in haar ontwikkeling: er zijn de afgelopen jaren de nodige stappen gezet in de harmonisatie en verbetering van processen en systemen. 2. Medewerkers zijn betrokken en loyaal aan BVEB en beide gemeenten.

Medewerkers van BVEB zijn gecommitteerd aan het bieden van een hoog niveau van dienstverlening aan de moederorganisaties. Er wordt door betrokken medewerkers in BVEB ook breed aangegeven graag de kans te krijgen om BVEB te laten slagen. Het wordt als zonde ervaren als ze, na 3 jaar te hebben gebouwd aan de BVEB, niet de kans te krijgen om door te pakken.

3. Sinds 2017 focus op (bestuurlijk) toekomstperspectief van de gemeenten; beperkte aandacht voor toekomst en ontwikkeling BVEB. De afgelopen jaren is erg veel bestuurlijke en ambtelijke energie gaan zitten in de discussie over ambtelijke fusie en/of herindeling tussen beide gemeenten. Hierbij is de doorontwikkeling van BVEB ‘vergeten’. De oorspronkelijke gedachten in het ontwerpplan en de ontwikkelagenda voor BVEB heeft de afgelopen jaren onvoldoende aandacht gekregen, waardoor de organisatie niet de ontwikkeling heeft kunnen maken die BVEB en de beide gemeenten verdiende. Dit terwijl trends en ontwikkelingen op het gebied van bedrijfsvoering niet hebben stilgestaan. Als gevolg van digitalisering/ automatisering is op bedrijfsvoeringstaken een beweging gaande van operationeel-tactische werkzaamheden naar tactisch-strategische werkzaamheden. Doorontwikkeling van BVEB om met deze transitie mee te gaan is noodzakelijk om ook de komende jaren de moederorganisaties goed te bedienen. 4. Vervallen van (bestuurlijk) toekomstperspectief op samenwerking Maasdriel en Zaltbommel ‘verlamt’ de ontwikkeling op bedrijfsvoering. BVEB is mede tot stand gekomen als voorloper van een verdergaande samenwerking tussen Zaltbommel en Maasdriel. Na de politieke keuze om niet ambtelijk te fuseren of te herindelen, is er geen hernieuwd bestuurlijk toekomstperspectief op de BVEB geformuleerd.

Beide gemeenten geven enkel aan geen andere taken te willen overdragen aan de samenwerking, totdat de organisatie voldoende is doorontwikkeld. De bestuurlijke visie op de richting waarin BVEB zich zou moeten bewegen ontbreekt nu, wat de ontwikkeling van BVEB ‘verlamt’. Onzekerheid door onduidelijkheid onder medewerkers neemt toe en de ontwikkeling valt stil, bijvoorbeeld door afnemende harmonisatie van processen en systemen. en-vandelaar.nl

12

3b. Beperkte sturing op en aandacht voor BVEB; geen optimaal resultaat 5. De huidige ambtelijke sturing op BVEB werkt contraproductief.

Ook op het gebied van organisatie-, team- en persoonlijke ontwikkeling is weinig geïnvesteerd binnen BVEB, in relatie tot de opgave die er ligt.

Er is bij de start gekozen voor een directie van BVEB, bestaande uit de beide gemeentesecretarissen van de moederorganisaties. Dit vanuit het oogpunt dat BVEB en Recent is door de directie wel ingezet op concrete interventies om BVEB (voor de korte de beide gemeenten zo nauw mogelijk met elkaar verbonden dienden te zijn en blijven. termijn) incidenteel te versterken. Het directiemodel werkt in de praktijk echter contraproductief. De ‘dubbele pet’ van de directieleden c.q. gemeentesecretarissen brengt de gemeentesecretarissen veelal in een loyaliteitsconflict tussen het belang van de moederorganisatie (waarvan zij eerste adviseur van het college en algemeen directeur zijn) én het belang van de organisatieontwikkeling en medewerkers in BVEB. Bestuurders, management en medewerkers van BVEB (én de betreffende directieleden) hebben last van de spagaat waarin de gemeentesecretarissen zijn gebracht. Door dit directiemodel voelen medewerkers in BVEB onvoldoende ’eigenaarschap’ op de organisatie. Een heldere en sterke (ambtelijke) ‘bufferfunctie’ tussen moederorganisaties en BVEB ontbreekt. 6. Er is de afgelopen jaren weinig gestuurd op en aandacht geweest voor (het personeel van) BVEB. Verbeteracties zijn recent ingezet. De doelen/ ambities met BVEB waren fors bij de start, zoals vastgelegd in het ontwerpplan. Hierin was de opdracht voor BVEB vastgelegd.

Echter, wij constateren dat er vier jaar lang onvoldoende sturing is geweest op de realisatie van deze opdracht. Op het gebied van kwaliteit, kwetsbaarheid en kostenbeheersing zijn stappen gezet, maar zijn ook veel kansen onbenut gelaten.

7. De formatie van BVEB is vanaf de start niet evenredig meegegroeid met de ontwikkeling van de primaire processen in de moederorganisaties. In navolgende tabel is de formatie van BVEB en de formatie in beide moederorganisaties tegen elkaar afgezet. Hierbij zijn voor 2017 de twee uitgangspunten uit het ontwerpplan gehanteerd: a) De beschikbare formatie van de bedrijfsvoeringsdomeinen bij de individuele gemeenten die in BVEB zouden worden belegd ten tijde van het ontwerpplan. b) De geadviseerde formatie voor BVEB in het ontwerpplan (in meerjarig perspectief). De formatie in de beide moederorganisaties is opgeteld in de jaren vanaf 2017 fors toegenomen: een stijging van 31% procent. De capaciteit voor BVEB is eveneens toegenomen, maar zeker niet evenredig, namelijk met 3,7 fte ten opzichte van 2017: een toename van circa 6%. Hierdoor is het aandeel van de bedrijfsvoeringsdomeinen in BVEB ten opzichte van de totale gezamenlijke capaciteit van de moederorganisaties en BVEB afgenomen. Deze verhouding was in 2017 25,2%. In 2021 is de verhouding formatie BVEB versus gemeentelijke organisaties Maasdriel en Zaltbommel nog maar 21,4%.

en-vandelaar.nl

13

3c. BVEB is verhoudingsgewijs niet meegegroeid met ambities gemeenten Om tot hetzelfde aandeel (circa 25,2%) te komen als 2017, zou BVEB 81,8 fte formatie dienen te hebben. Een verschil van 15,5 fte ten opzichte van de huidige situatie. Hierbij hoort de nuancering dat de destijds geldende verhouding niet als ‘normpercentage’ richting de toekomst is meegegeven. Gegeven de te realiseren efficiencyvoordelen met de samenwerking, mag wellicht ook een lagere verhoudingsgetal worden verwacht dan 25,2%. Echter, naar onze mening is de toename van de formatie in BVEB sinds 2017 niet in verhouding tot de formatieve groei van de beide gemeentelijke organisaties. Deze analyse van kwantitatieve krapte (zie tabel hiernaast) wordt ook als zodanig ervaren bij management en medewerkers van BVEB. Krapte voor de uitvoering van de reguliere taken (werkdruk), maar ook iedere ruimte voor ontwikkeling en innovatie is uit de organisatie verdwenen.

2017 (a)

2017 (b)

2021

Formatie Maasdriel, in fte

95

95

125

Formatie Zaltbommel, in fte

91

91

118

Totale formatie moederorganisaties

186

186

243

Groei moederorganisaties 2017 – 2021, in %

Kader situatie bij ontwerpplan

Formatie bedrijfsvoeringsdomeinen BVEB, in fte

Advies ontwerpplan Berenschot

Huidige formatie

63,4

66,3

62,6

Formatie BVEB in fte Groei BVEB 2017 – 2021, in %

31%

-

6%

Totale capaciteit moederorganisaties en BVEB

248,6

249,4

309,3

Aandeel BVEB in totaal moederorganisaties + BVEB

25,2%

25,4%

21,4%

*2017 – Formatie BVEB op basis van ontwerpplan Berenschot (2016).

en-vandelaar.nl

14

3d. Dienstverleningsconcept vanuit BVEB richting gemeenten onduidelijk 8. Er ontbreekt een duidelijk dienstverleningsconcept vanuit BVEB in de richting van de beide moederorganisaties.

9. Binnen BVEB bestaat spanningsveld tussen de wens tot verdere harmonisering/ standaardisering en maatwerk per gemeente

In het ontwerpplan is opgenomen dat de dienstverlening vanuit BVEB in nauwe verbinding zou moeten staan met beide gemeentelijke organisaties. Deze nauwe verbinding is naar ons beeld onvoldoende gerealiseerd.

De domeinen in BVEB hebben bij de start de opdracht gekregen tot verdere harmonisering/ uniformering van de taakuitvoering, met name met betrekking tot de operationele werkzaamheden. Echter, hebben beide gemeenten ook de expliciete wens om eigen maatwerk te behouden. Met als gevolg dat er in de praktijk toch separate Er is bij de start, maar ook sindsdien, onvoldoende oog geweest voor het vraagstuk hoe processen blijven bestaan en dat de beoogde efficiencywinsten door harmonisatie in de de relatie tussen de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer vorm zou uitvoering achterblijven. moeten krijgen tussen de BVEB en de beide moederorganisaties. De politieke uitspraak einde 2020 in beide gemeenten waarmee het Zo vinden er geen gestructureerde gesprekken plaats tussen BVEB als opdrachtnemer toekomstperspectief op BVEB is vertroebeld, zorgt voor een ‘stilstand’ in de en de moederorganisaties als opdrachtgever, over de klantvraag, de ambities, de harmonisatiebeweging. De hang naar maatwerk in beide gemeenten is sindsdien planning en prioritering en de kosten van dienstverlening. De dvo’s en toegenomen. dienstverleningsafspraken zijn ook geen concrete instrumenten waarlangs deze gesprekken plaats kunnen vinden.

Het feit dat nooit scherp is gedefinieerd op welk type taken/ processen/ systemen wel/ niet de opgave tot harmonisatie van toepassing is, helpt momenteel niet in de beoogde Er is geen sprake van een heldere scheiding tussen advies/ beleid en uitvoering binnen ontwikkeling. BVEB. De bedrijfsvoeringsdomeinen zijn in zijn geheel gepositioneerd binnen de gemeentehuizen van Maasdriel en Zaltbommel, waarbij ieder gemeentehuis twee 10. In de huidige situatie kost de keuze voor het GR-construct veel tijd en energie van domeinen herbergt. Nabijheid wordt aan de opdrachtgeverzijde vooral ervaren op de directie, bestuur en management en medewerkers BVEB domeinen die in eigen huis zijn ondergebracht. BVEB is een aparte juridische entiteit met als gevolg een eigen P&C-cyclus, een eigen Bovendien vindt de dienstverlening van BVEB aan de moederorganisaties vooral vanuit organisatie met bijbehorende overheadfuncties en eigen interne processen. Hierdoor is de ‘eigen koker’ plaats. Een integrale dienstverlening vanuit BVEB aan de de coördinatielast vanuit zowel bestuur, directie, management en medewerkers binnen moederorganisaties is nog onvoldoende tot stand gekomen. BVEB hoog. Met name door de beperkte schaalomvang van BVEB zijn deze lasten verhoudingsgewijs hoog. en-vandelaar.nl

15

3e. Omvang en positionering belemmeren samenhang en ontwikkelperspectief 11. BVEB heeft nooit een eigen identiteit gecreëerd. Ook de interne verbinding tussen 12. Door de beperkte omvang van de BVEB is het ontwikkelperspectief van de de verschillende domeinen is niet voldoende tot stand gekomen. medewerkers binnen BVEB beperkt. Bij de start was beoogd dat BVEB zou toewerken naar het gevoel van één organisatie/ één team. Binnen veel teams is onderlinge verbinding ontstaan over de jaren heen. Tussen de teams is deze verbinding slechts zeer beperkt merkbaar. Echter, is het gevoelen van één organisatie als BVEB in het geheel nooit ontstaan. Op sommige plaatsen in de organisatie zijn mensen nog ‘van Maasdriel’ en ‘van Zaltbommel’. Op de integratie van deze culturen en het bouwen aan één organisatiecultuur is ook niet consequent gestuurd. Dit gebrek aan samenhang binnen BVEB wordt gevoed door elementen als geen heldere en consequente sturing, geen ontwikkelruimte voor deze integratie, geen gezamenlijke huisvesting voor BVEB als geheel en geen eigen identiteit in de vorm van een website voor goed/ aantrekkelijk werkgeverschap.

BVEB kent een schaalgrootte van circa 66 fte. Er werken ongeveer 70 mensen. Hierdoor is er weinig mogelijkheid voor de medewerkers om zich te ontwikkelen, te specialiseren of te wisselen van uitdaging of een intern groeipad te doorlopen in functieniveau. Er is enigszins de mogelijkheid tot inhoudelijke ontwikkeling en kennisdeling binnen het eigen vakspecialisme, met name bij de grotere bedrijfsvoeringsdomeinen. Door deze beperkte ontwikkelmogelijkheden/ carrièreperspectieven – gecombineerd met elementen als een gebrek aan samenhang, hoge werkdruk en een onduidelijk perspectief op de organisatie – is het risico op een toename van het verloop in de organisatie én het lastig kunnen verbinden van nieuwe medewerkers in deze krappe arbeidsmarkt een reëel risico voor de kwaliteit en continuïteit van BVEB.

en-vandelaar.nl

16

4. WEGING VAN DE VARIANTEN IN ÉÉN BEELD

en-vandelaar.nl

17

Alle varianten getoetst aan de 5K’s én op haalbaarheid, in één oogopslag In onderstaand overzicht hebben we op basis van een analyse alle denkbare toekomstvarianten voor BVEB getoetst aan de 5K’s. Hierbij zetten wij de varianten af tegen de huidige werking van de BVEB. Deze toetsing aan de 5K’s zegt vooral iets over de mate van wenselijkheid van de betreffende variant. Wij hebben in de laatste kolom ook de haalbaarheid van de varianten geduid. In de bijlagen van dit rapport zijn alle varianten uitgebreid gewogen op de 5K’s en treft u als lezer derhalve de onderbouwing aan van onderstaande ‘scores’. Varianten

Kwaliteit

Kosten

Kwetsbaarheid

Klantgerichtheid

Kansen mdw.

Haalbaarheid

Optimaliseren met huidige taken en deelnemers

+

+/-

+

+

+

+

Optimaliseren met huidige taken en nieuwe deelnemers

+

-/-

+

+/-

+

-

Aansluiten bij BVO WB

+

-

+

-

+

-

Onderbrengen bij en afnemen van ‘s-Hertogenbosch

+

-

+

-

+

-

Onderdelen uitbesteden aan derden

-

-

+/-

-

-

+/-

Centrumregeling (+ optimalisatie)

+

-

+

-

+/-

-

Matrixsamenwerking (+ optimalisatie)

+

-

+/-

-

+/-

+/-

Optimaliseren huidig construct

Samenwerken met andere organisaties

Gezamenlijke bedrijfsvoering organiseren binnen beide gemeenten

Legenda: + De variant draagt bij aan dit criterium +/- De variant draagt nauwelijks bij aan dit criterium, maar doet ook geen afbreuk De variant heeft een negatief effect op dit criterium

en-vandelaar.nl

18

5. ADVIES: OPTIMALISATIE HUIDIG CONSTRUCT ALS BEST PASSENDE VARIANT…

en-vandelaar.nl

19

5a. Onderbrengen taken bij grote centrumstad of BVO WB onwenselijk en onhaalbaar… Gegeven de weging op de 5K’s van de (sub)varianten, de bijbehorende randvoorwaarden, de impact van de realisatie van de varianten én de politiekbestuurlijke haalbaarheid van de varianten… adviseren wij om de samenwerking op de bedrijfsvoering tussen Maasdriel en Zaltbommel te optimaliseren binnen het bestaande juridische construct: de Bedrijfsvoeringseenheid Bommelerwaard. Kiezen tussen toekomstvarianten is soms ook een kwestie van het reduceren van de wenselijke én haalbare opties. Om aan die kant van het spectrum te starten in onze redenering: Wij adviseren om de betreffende bedrijfsvoeringstaken niet in te bedden binnen de gemeente ‘s-Hertogenbosch, die in dat geval als centrumgemeente diensten zal verlenen aan de gemeenten Maasdriel en Zaltbommel. Deze variant scoort technisch bezien best goed op de 5K’s (wenselijkheid). Wel zien wij met name risico’s rondom de klantgerichtheid (nabijheid van dienstverlening, grip, ruimte voor maatwerk) vanuit de centrumgemeente richting de beide opdrachtgevers. En daarmee samenhangend ook een forse impact op de (frictie)lasten, ter ontvlechting van BVEB en desinvesteringen in systemen (door aansluiting op systemen van de gemeente ‘s-Hertogenbosch. Echter, als we kijken naar de haalbaarheid dan valt deze variant af.

Hoewel de drie gemeenten op het vlak van de strategische agenda nauwe verbindingen kennen, bestaat er op beleids-, uitvoerings- en bedrijfsvoeringsniveau geen natuurlijke verbinding tussen deze partijen. Daarbij speelt ook het feit dat sprake is van ligging in twee provincies van deze gemeenten een rol, omdat een duurzaam (bestuurlijk) perspectief op de samenwerking niet in beeld is.

Bovenal is een belangrijk argument voor het niet omarmen van deze variant het feit dat ‘s-Hertogenbosch niet is ingericht en afgestemd op ‘dienstverlening aan derden’. Deze gemeente heeft zijn bedrijfsvoering grotendeels decentraal ingericht in de eigen organisatiestructuur, wat dienstverlening vanuit één helder punt onmogelijk maakt. Bovendien is deze gemeente sterk gefocust op het realiseren van maatschappelijke/ stedelijke opgaven en ambities, waarbij dienstverlening aan derden wordt gezien als afleiding van deze kernopgave. De gemeente ‘s-Hertogenbosch zou mogelijk de beide gemeente willen helpen in de bedrijfsvoering op zeer specifieke verzoeken op taakniveau, binnen de kwaliteits- en dienstverleningsniveaus van ‘s-Hertogenbosch. Ook de implementatie behorend tot deze variant betitelen wij als onwenselijk: het opheffen van de entiteit BVEB, alle daaraan gerelateerde contracten en het selectie/plaatsingsproces voor medewerkers BVEB dat daaruit volgt achten wij risicovol in termen van continuïteit van dienstverlening, incidentele kosten en politiek-bestuurlijke beeldvorming en verbinding (‘afbreken samenwerking in Bommelerwaard’). Een dergelijke implementatie zal ook leiden tot langdurige interne gerichtheid van de gemeenten Maasdriel en Zaltbommel, daar waar de bestuurlijke ambities vragen om focus op de externe ontwikkelingen en opgaven.

Wij adviseren om op de betreffende bedrijfsvoeringstaken niet onder te brengen bij BVO West Betuwe (BVO WB), waarbij in dat geval een GR van vijf gemeenten zal ontstaan die diensten verleent aan de gemeenten Culemborg, West Betuwe, Tiel, Maasdriel en Zaltbommel. Conform de variant ‘‘s-Hertogenbosch’ zien wij nagenoeg dezelfde voor- en nadelen op het terrein van de 5K’s. en-vandelaar.nl

20

5b. …ook uitbesteding van taken of onderlinge centrumregeling(en) raden wij ten zeerste af… Qua haalbaarheid constateren wij dat BVO WB zelf nog een relatief jonge organisatie is, Hoewel in het kader van deze variantenanalyse geen uitgebreide (markt)verkenning is die mede door een recente herindeling van een van zijn deelnemers (Geldermalsen tot gedaan, serveren wij deze variant af met name omwille van de (on)haalbaarheid van West Betuwe) zelf nog volop in (door)ontwikkeling is. deze variant. Op basis van (wetenschappelijk) onderzoek naar én onze praktijkervaringen met intergemeentelijke samenwerking zijn wij ook van mening dat samenwerking op de (volledige) bedrijfsvoering tussen vijf deelnemers complex is. Bedrijfsvoering maakt meer en meer onderdeel uit van het primaire proces van gemeenten; de verwevenheid en daarmee de complexiteit neemt toe. Deze ontwikkeling gecombineerd met de hang naar beheersbaarheid (en dus harmonisatie/ standaardisatie) in een organisatie van vijf deelnemers, kan op gespannen voet komen staan in relatie tot de ambities van Maasdriel en Zaltbommel. Bovenal denken wij dat de samenwerkingsdynamiek/complexiteit van een dergelijk model contraproductief kan zijn.

Bovendien geeft een eerste verkenning het beeld dat bij eventuele toetreding van Maasdriel en Zaltbommel tot BVO WB enkel via de weg der geleidelijkheid bereikt kan worden: een gefaseerde ingroei in taken. Dit zal leiden tot een langdurig proces van ontvlechting en invlechting. Een proces dat leidt tot een ‘sterfhuiscontructie’ aan de zijde van BVEB, met risico’s op leegloop van personeel en hoge overheadlasten.

Deze variant doet naar onze mening teveel afbreuk aan de integraliteit van dienstverlening op de bedrijfsvoeringstaken. Het vraagt ook om het eerst krachtig in eigen huis organiseren van de uit te besteden taken; dit om te voorkomen dat taken tegen te hoge kosten en tegen te lage kwaliteit worden uitbesteed en (langjarig) moeten worden teruggekocht. Het verandertempo van deze variant zal traag zijn, waar wij van mening zijn dat BVEB én de beide moederorganisaties gebaat zijn bij tempo in het besluitvormings- en het ontwikkelproces.

Wij adviseren om de betreffende bedrijfsvoeringstaken niet te gaan organiseren langs de lijn van een centrumregeling Maasdriel en/ óf Zaltbommel. In dat geval zou één van de gemeenten alle vier de taken uitvoeren voor de andere gemeente (centrumregeling), op basis van een dienstverleningsovereenkomst. Óf voert een gemeente twee taken uit voor de ander en vice versa.

De gemeenten Zaltbommel en Maasdriel achten wij te gelijkwaardig aan elkaar om tot een duurzame samenwerking via een centrumregeling te kunnen komen. Er zal Wij adviseren om de betreffende bedrijfsvoeringstaken niet te gaan uitbesteden aan (gevoelsmatig) onevenwichtigheid tussen beide partnergemeenten ontstaan. Ook in het derden, waarbij de taken worden ‘versnipperd’ over publieke en/ of private partners die geval van een matrixsamenwerking voorzien wij een grote mate van complexiteit in diensten verlenen aan de gemeenten Maasdriel en Zaltbommel, op basis van een termen van sturing op dienstverlening, samenwerkingsdynamiek, discussies over de overeenkomst en verrekenprijs. dominantie van de gastheer en discussies over kwaliteitsniveaus en kosten (voor reguliere taken en bij ontwikkeling). De integraliteit in de bedrijfsvoering verdwijnt ook snel naar de achtergrond bij een matrixsamenwerking. en-vandelaar.nl

21

5c. …behouden van de samenwerking essentieel. Advies: optimaliseren van het huidige BVEB-construct, onder strikte randvoorwaarden. De keuze voor een centrumregeling of een matrixsamenwerking beschouwen wij als risicovol voor de duurzaamheid van de samenwerking/ verbinding tussen Maasdriel en Zaltbommel. Het kan ‘het begin van het einde’ zijn in de samenwerkingsrelatie, omdat wij verwachten dat de dienstverlening en de complexiteit van de samenwerkingsdynamiek de relatie onder druk zal zetten.

De BVEB is opgericht met een doel en vanuit een situatie waarin aspecten als de kwaliteit van dienstverlening, de kwetsbaarheid, de kosten en de kansen voor medewerkers onder druk stonden. Hoewel de BVEB op dit moment niet optimaal functioneert, wordt terug gaan naar de situatie van voor 2017 door ons als uiterst risicovol betiteld in termen van continuïteit van dienstverlening. De incidentele lasten zullen aanzienlijk zijn, het risico op personeel verloop (en niet kunnen aanvullen in deze arbeidsmarkt) is nadrukkelijk aanwezig en bovenal de ontwikkelingen in de betreffende bedrijfsvoeringsdomeinen kunnen nauwelijks worden opgevangen binnen de beide afzonderlijke gemeenten.

Ook de implementatie behorend tot deze variant(en) betitelen wij als onwenselijk: het opheffen van de entiteit BVEB, alle daaraan gerelateerde contracten en het selectie/plaatsingsproces voor medewerkers BVEB dat daaruit volgt achten wij risicovol in termen van continuïteit van dienstverlening en incidentele kosten. Ook loopt de centrumgemeente een politiek-bestuurlijke risico in de uitvoering van taken voor de Daarmee resteert de variant: optimaliseren samenwerking op de betreffende ander: er kan een wij-zij relatie intreden die schade doet aan het imago van een of bedrijfsvoeringsdomeinen binnen het bestaande construct BVEB. Wij adviseren om beide gemeenten. Een dergelijke implementatie zal ook leiden tot een periode van vol overtuiging in te zetten op deze variant, met bestuurlijk commitment, met interne gerichtheid van de gemeenten Maasdriel en Zaltbommel, daar waar de ambtelijk draagvlak en met de daartoe behorende interventies en middelen. bestuurlijke ambities vragen om focus op de externe ontwikkelingen en opgaven. Ook in BVEB is pas vier jaar onderweg als samenwerkingsorganisatie.

Echter, voor de het geval van deze variant(en) kan niet worden volstaan met het wijzigen van het organisatie zijn bestuurlijk, financieel en in termen van sturing en cultuur nooit de (juridische) construct: er zal ook in deze situatie een stevige veranderopgave/ randvoorwaarden gecreëerd om tot optimale prestaties te komen. Het potentieel van doorontwikkeling en bijbehorende investering op de betreffende domeinen blijven de samenwerking is niet benut. De redenen daarvoor en impact daarvan zijn bij de liggen. bevindingen reeds opgetekend en herhalen we op deze plaats niet. Wij benadrukken op deze plaats - wellicht ten overvloede - graag dat het ontvlechten Qua wenselijkheid (scores op de 5k’s) zijn wij ook van mening dat deze variant, voorzien van de samenwerking op de bedrijfsvoering en het terugnemen van de betreffende van de nodige randvoorwaarden en optimalisatieslagen, kansrijk is en de taken ‘ieder in eigen huis’ een zeer onwenselijke ontwikkeling is. bedrijfsvoering (en daarmee het primaire proces) van de gemeenten Maasdriel en Zaltbommel kan versterken. Deze randvoorwaarden werken we in het volgende hoofdstuk nader uit. en-vandelaar.nl

22

6. …MAAR VEREIST INVULLING VAN 10 RANDVOORWAARDEN

en-vandelaar.nl

23

6. Advies kan alleen slagen door het doen van 10 krachtige interventies in sturing, structuur en cultuur (1 van 5) Wij tekenden een twaalftal bevindingen op ten aanzien van het huidig functioneren en presteren van BVEB. Op basis van de analyse (toets op wenselijkheid/ 5K’s en haalbaarheid) van de voornoemde varianten, komen wij tot het advies om de samenwerking tussen Maasdriel en Zaltbommel te optimaliseren binnen het bestaande juridische construct BVEB. Wij achten deze variant alleen kansrijk als onderstaande 10 interventies in volledigheid en in samenhang met elkaar worden ingezet. Tot de daadwerkelijke realisatie van deze 10 interventies kan gewerkt worden met tijdelijke maatregelen ter versterking van BVEB:

Wij hechten eraan te benadrukken dat een ambtelijk samenwerking als BVEB (ook al betreft het a-politieke bedrijfsvoeringstaken) afhankelijk is van een goede politiekbestuurlijke verbinding tussen de moederorganisaties.

1. Kom tot een hernieuwd gedeeld eindperspectief op samenwerking op de bedrijfsvoeringstaken binnen BVEB

2. Stabiliseer aantal deelnemers in BVEB tenminste in komende ontwikkelfase

Indien het de beide gemeentebesturen niet lukt om tot een gezamenlijk toekomstperspectief op BVEB te komen en niet de financiële middelen ter beschikking willen stellen die daar (structureel en incidenteel) bij horen, dan plaatsen wij ernstige twijfels bij de prestaties en ook de duurzaamheid van BVEB.

Wij adviseren om het aantal deelnemers (Maasdriel en Zaltbommel) voorlopig te Wij adviseren om – met respect voor de politieke keuze om niet toe te werken naar een stabiliseren, tenminste tot het moment dat BVEB een volgende ontwikkelfase richting ‘volwassenheid’ heeft doorlopen. Daarna zou in onze optiek, omwille van ambtelijke fusie of herindeling – te komen tot een nieuw bestuurlijk toekomstperspectief op de samenwerking op de bedrijfsvoeringstaken tussen Maasdriel beheersbaarheid van de samenwerkingsdynamiek, BVEB met maximaal één deelnemer kunnen worden uitgebreid. Dit omwille van meer robuustheid in de organisatie, wat en Zaltbommel, binnen het construct BVEB. zorgt voor lagere overheadlasten, meer specialisatie, minder kwetsbaarheden en meer Wij vinden het van belang om bestuurlijk in 2021, bij voorkeur op korte termijn, tot ontwikkelkansen voor medewerkers c.q. aantrekkelijker werkgeverschap. gedeelde uitspraken te komen over de toekomst van BVEB in termen van taken, 3. Herijk het takenpakket binnen BVEB: zorg voor robuustheid en integraliteit formatie, financiën, (bestuurlijke en ambtelijke) sturing, structuur, dienstverleningsconcept en identiteit/huisvesting.

Dit toekomstbeeld – in de vorm van Ten aanzien van het takenpakket van BVEB adviseren wij om het takenpakket van BVEB een businesscase – moet worden voorzien van een concreet ontwikkelpad, zie uit te breiden met álle bedrijfsvoeringstaken vanuit de beide gemeenten. Dus ook de interventie 10 en zal het formele besluitvormingsproces moeten doorlopen dat daarbij taken op het gebied van facilitaire zaken, communicatie en bestuurs- en hoort, zie onze slotoverweging/ processchets in hoofdstuk 7. managementondersteuning kunnen aan BVEB worden toegevoegd.

en-vandelaar.nl

24

6. Advies kan alleen slagen door het doen van 10 krachtige interventies in sturing, structuur en cultuur (2 van 5) BVEB krijgt op deze wijze een kwantitatieve impuls, waardoor meer robuustheid in de organisatie ontstaat. Hierdoor kan meer ontwikkelcapaciteit worden ingebouwd in de organisatie, waardoor BVEB (en daarmee de moederorganisaties) mee kunnen gaan met de ontwikkelingen die zich afspelen binnen de bedrijfsvoering én daarmee samenhangend de primaire processen van gemeenten. Ook is deze robuustheid nodig om de overheadlasten te reduceren, meer specialisatie aan te brengen, de kwetsbaarheden terug te brengen en meer ontwikkelkansen voor management en medewerkers in te bouwen c.q. het aantrekkelijk werkgeverschap een impuls te geven.

4. Herijk de ambtelijke sturing op BVEB: één secretaris-algemeen directeur Wij adviseren om te komen tot meer rolzuiverheid in de sturing op BVEB. Deze rolzuiverheid en ‘bufferfunctie’ tussen opdrachtgevers en ambtelijke organisatie BVEB kan naar onze mening het beste worden aangebracht door het aanstellen van een secretaris/ algemeen directeur BVEB, onafhankelijk van de moederorganisaties.

Daarnaast zijn wij van mening dat door het toevoegen van de resterende bedrijfsvoeringstaken vanuit de moederorganisaties aan BVEB ook sprake is van meer integraliteit in de bedrijfsvoering en eenzelfde dienstverleningsconcept (met nabijheid van adviesfuncties in moederorganisaties) vanuit de gehele bedrijfsvoering richting het primaire proces kan worden toegepast.

Hij/ zij is secretaris en eerste adviseur van het bestuur BVEB, geeft leiding aan de ambtelijke organisatie BVEB, is voorzitter van het MT BVEB, krijgt de opdracht om het toekomstperspectief en de ontwikkelagenda te realiseren (eventueel met hulp van een tijdelijk programmamanager ontwikkelagenda), is Wor-bestuurder voor de OR BVEB en heeft een externe oriëntatie richting collega directeuren van gelijksoortige organisaties en spot externe ontwikkelingen op de bedrijfsvoering die een impuls kunnen geven aan de dienstverlening vanuit BVEB.

Wij geloven niet in het uitgangspunt dat tot op heden is gevolgd rondom BVEB: ‘klein beginnen, succesvol worden en dan pas de samenwerking uitbouwen’. Naar onze mening heeft BVEB een bepaalde robuustheid ‘bij de start’ nodig om überhaupt succesvol te kunnen worden. Wij adviseren daarom om een stap voorwaarts te zetten in de samenwerking, teneinde door deze fase heen te kunnen breken. Dit door op één moment een besluit te nemen over het toekomstbeeld van BVEB, waarbij de feitelijke implementatie (toevoegen bedrijfsvoeringstaken) eventueel gefaseerd kan plaatsvinden.

In zijn/ haar rol onderhoudt de secretaris/ algemeen directeur BVEB een nauwe relatie met de beide gemeentesecretarissen van Maasdriel en Zaltbommel. Voorstellen die BVEB inbrengt bij het bestuur BVEB worden voorbesproken in een overleg tussen opdrachtgevers (beide GS-en) en opdrachtnemer (directeur BVEB). Hiermee wordt bewaakt dat bestuur BVEB geen besluiten neemt, die de moederorganisaties kunnen verrassen c.q. waarvan de impact op de primaire processen en/ of de begroting van de moederorganisaties vooraf is doorleefd. Eventuele tegengestelde standpunten in dit overleg worden transparant ingebracht op de bestuurlijke tafel van BVEB.

en-vandelaar.nl

25

6. Advies kan alleen slagen door het doen van 10 krachtige interventies in sturing, structuur en cultuur (3 van 5) 5. Versterk de sturing op de domeinen binnen BVEB Wij constateren dat recent een goede ontwikkeling is ingezet in de sturing op de domeinen binnen BVEB. Mede in relatie tot voorgaand punt inzake de herijking van het directiemodel adviseren wij aanvullend om tot een herijkte en structurele invulling van de managementposities te komen. Wij adviseren om de sturing binnen BVEB als volgt in te richten: secretaris-directeur, manager Financiën, manager I&A, manager HRM en JuZa. De rollen van secretarisdirecteur en manager HRM en JuZa kunnen door een en dezelfde persoon worden ingevuld. Samen vormen deze drie personen het MT van BVEB. Een MT dat streeft naar collectiviteit en unanimiteit in de besluitvorming, maar met een beslissende stem voor de secretaris-directeur.

Op het moment dat dit team meer stabiliteit en zelforganiserend vermogen heeft gekregen, kan deze rol worden overgedragen aan de secretaris-directeur conform voorgaand advies. 6. Geef BVEB een formatieve impuls: basis op orde en ontwikkelruimte Wij adviseren om formatieruimte toe te voegen aan BVEB, op basis van gerichte voorstellen van de managers op de domeinen (vanuit de ontwikkelagenda). Dit is nodig om de basis op orde te brengen, de werkdruk te verlagen, om mee te kunnen blijven bewegen met wettelijke en landelijke ontwikkelingen op het vlak van bedrijfsvoering, om de kwaliteit van dienstverlening te kunnen blijven garanderen én om ontwikkelruimte in de organisatie te brengen omwille van de duurzaamheid van de samenwerking.

De managers zijn verantwoordelijk voor de strategisch-tactische sturing van het De ontwikkelagenda kan eventueel geprioriteerd worden, om de formatieve impuls betreffende domein. Zij brengen ontwikkelingen op het domein van buiten naar binnen, gefaseerd vorm te geven binnen BVEB. Echter, de feiten tonen aan dat BVEB de voorbije zijn klankbord en sparringpartner voor de medewerkers in het team, bewaken en sturen jaren ‘onder de maat’ is georganiseerd en daarom ook op korte termijn een impuls op de integraliteit van dienstverlening vanuit BVEB en zijn counterpart voor kwantitatief en kwalitatief (verschuiving van operationeel-tactisch naar tactischmanagement en bestuurders in de moederorganisaties op het betreffende domein. strategisch) nodig is. De omvang van deze impuls schatten wij indicatief in op 4 tot 6 fte. De managers worden ondersteund door een aantal senior-medewerkers welke in de rol 7. Stel als BVEB een helder én integraal dienstverleningsconcept op van ‘meewerkend voorman/-vrouw’ de werkzaamheden functioneel (niet hiërarchisch) Wij adviseren om BVEB in samenspraak met de moederorganisaties een helder én coördineren. integraal dienstverleningsconcept op te laten stellen. Nabijheid van advisering zou het Gezien de ontwikkelopgave in team HRM kan de rol van manager HRM eventueel kernbegrip in dit dienstverleningsconcept moeten zijn.

Kwaliteit van interne tijdelijk aanvullend bezet worden door een interimmanager. dienstverlening kan namelijk alleen geboden worden als er een grote mate van bekendheid met de context van en onderling vertrouwen tussen medewerkers van de gemeenten en de BVEB bestaat. en-vandelaar.nl

26

6. Advies kan alleen slagen door het doen van 10 krachtige interventies in sturing, structuur en cultuur (4 van 5) Om de kwaliteit van dienstverlening én nabijheid verder te versterken, adviseren wij te gaan werken met een integraal klantteam vanuit BVEB per gemeente. Deze klantteams bestaan uit één (beleids)adviseur per bedrijfsvoeringsdomein vanuit BVEB. Door de diverse bedrijfsvoeringsdomeinen gezamenlijk te bundelen in klantteams, ontstaat er meer integraliteit in de dienstverlening aan de klant. Door vervolgens de klant actief bij deze klantteams aan tafel te brengen bij periodieke bijeenkomsten, blijft de klantvraag scherp in beeld voor de klantteams en daarmee voor BVEB. Op basis van deze besprekingen kan tot jaarplannen per gemeente worden gekomen, die ook onderling met elkaar worden afgestemd voor fasering en prioritering.

Deze randvoorwaarde is door de (toegenomen) wens tot maatwerk vanuit beide gemeenten onder druk komen te staan. Wij adviseren om te komen tot een herbevestiging van het uitgangspunt ‘harmoniseren’ om zodoende tot verdere efficiencyvoordelen te komen. Hierbij adviseren wij om tot scherpe afspraken te komen over wat behoort tot standaardisatie/ harmonisatie en op welke activiteiten maatwerk van toepassing mag zijn. Het modelmatig onderscheid in onderstaande figuur helpt daarbij:

Medewerkers binnen BVEB die zich primair met operationele werkzaamheden bezig houden en als gevolg daarvan minder afstemming met de primaire processen kennen, vormen de backoffice van de klantteams. Het is van belang om aan BVEB-zijde een goede verbinding te organiseren tussen klantteams (advies/ beleid) en de uitvoering. Zodanig dat beleid wordt gevormd wordt en adviezen worden gegeven die aansluiten bij de uitvoeringspraktijk en andersom. Om deze onderlinge verbinding te borgen, adviseren wij om op structurele basis aanvullende hulpstructuren (overlegvormen) in te richten. 8. Kom tot helder onderscheid tussen operational excellence en business partner Een van de randvoorwaarden om efficiencyvoordelen in de samenwerking op bedrijfsvoering te realiseren is het harmoniseren en standaardiseren van werkprocessen, systemen en formats in de uitvoering.

Wij adviseren derhalve om het principe van harmoniseren en standaardiseren toe te passen op alle activiteiten, processen en systemen binnen de BVEB die vallen onder ‘operational excellence’. Dit betreft voornamelijk uitvoerende/ beheersmatige taken.

en-vandelaar.nl

27

6. Advies kan alleen slagen door het doen van 10 krachtige interventies in sturing, structuur en cultuur (5 van 5) Aanvullend adviseren wij om de beide gemeenten ruimte te geven voor maatwerk In alle gevallen is het niet zo dat de BVEB een eigen identiteit verkrijgt en een binnen de taakuitvoering van de BVEB, met het gezamenlijk ontdekken van kansen en autonome ontwikkeling door gaat maken, die zich niet verhoudt tot de ondersteunende wensen tot harmonisatie, op die gebieden waarop BVEB optreedt als ‘business partner’. rol van de organisatie aan de primaire processen in beide moederorganisaties. Dit betreft voornamelijk de taken geënt op advies en beleid. 10. Kom tot een ontwikkelagenda, inclusief middelen, per domein én BVEB-breed 9. Versterk de ‘identiteit’ van en onderlinge verbinding binnen BVEB Wij adviseren om op basis van de in dit hoofdstuk geformuleerde randvoorwaarden te Wij adviseren om te investeren in de organisatiecultuur van en eenheid binnen BVEB. komen tot een ontwikkelagenda per domein binnen BVEB en voor BVEB als geheel. Het is noodzakelijk om te werken aan het gevoel onder management en medewerkers Door de ontwikkelplannen per taakveld uniform op te bouwen, zijn ze ‘vergelijkbaar’ en dat zij onderdeel uitmaken van één organisatie: BVEB, die ten dienste staat van twee kan de integraliteit, prioriteit en overlap snel worden doorgrond.

Zodoende kan één opdrachtgevers: Maasdriel en Zaltbommel. BVEB-breed ontwikkelplan ontstaan. Dat vraagt erom dat medewerkers zich kunnen identificeren met de organisatie BVEB, In de ontwikkelplannen wordt nadrukkelijk aandacht besteed aan verwachte wettelijke dat zij het gevoel hebben ergens bij te horen en onderdeel van uit te maken. Om een organisatie en een samenhang daarbinnen waar zij trots op kunnen en durven zijn. Dat en technologische ontwikkelingen en de impact van deze ontwikkelingen op inhoud, functies en formatie (strategische personeelsplanning) van het betreffende domein. vraagt om gerichte interventies in het samenbrengen van mensen uit de verschillende domeinen, om een gericht programma op collectief ontwikkelen van een BVEB-dna en Deze strategische personeelsplanning schetst ook de ontwikkeling van ‘ist’ naar ‘soll’. om hulpmiddelen die de gezamenlijkheid ondersteunen, zoals een website voor BVEB Dat zegt niet alleen iets over kwantiteit, maar ook over huidige en toekomstig ten behoeve van aantrekkelijk werkgeverschap. Aanvullend kan daarbij gedacht worden benodigde kwaliteit; de kennis en vaardigheden van management en medewerkers aan het centraal huisvesten (in één van beide gemeentehuizen) van de ‘operational BVEB.

excellence-taken’, waarbij de ‘business partner-taken’ vooral op locatie van de moederorganisaties worden uitgevoerd, letterlijk dichtbij het primaire proces en Het is raadzaam om in het kader van de ontwikkelagenda de huidige kwaliteiten van gemeentebestuur. management en medewerkers in kaart te brengen en af te zetten tegen de soll-situatie. Daarop dient vervolgens een collectief en/ of individueel ontwikkeltraject te worden georganiseerd om de beoogde ontwikkeling actief te stimuleren en deze te blijven volgen en bijsturen. en-vandelaar.nl

28

7. Slotoverweging: een schets van het vervolgproces Graag helpen wij BVEB en de gemeenten Maasdriel en Zaltbommel bij de implementatie van voorliggend advies, door een schets te geven van het proces dat doorlopen kan worden om tot tijdelijke en structurele versterking van BVEB over te gaan. In onze beleving kan een dergelijk proces er als volgt uit zien:

01 RICHTINGGEVEND BESLUIT BESTUUR BVEB

EERSTE INTERVENTIES VIA PERSPECTIEFNOTA

POLITIEK-BESTUURLIJKE BESLUITVORMING OP BVEB 2.0

Omdat het formele besluitvormingsproces over BVEB 2.0 tot einde 2021 zal duren (zie stap 04), adviseren wij om reeds in de perspectiefnota in mei 2021 tijdelijke (en enkele structurele: formatieuitbreiding op huidig takenpakket) maatregelen te nemen.

De businesscase BVEB 2.0 kent het volgende besluitvormingsproces: - Voorgenomen besluit Bestuur BVEB - Voorgenomen besluit colleges B&W - Adviestermijnen (drie) OR-en - Definitief besluit Bestuur en Colleges - Besluit beide raden: GR en financiën. Pas daarna is sprake van een finale besluitvorming op het richtinggevende besluit van april/ mei 2021.

02

BUSINESSCASE BVEB 2.0

04

Het richtinggevende besluit moet zijn uitwerking krijgen in een businesscase BVEB 2.0. In deze businesscase wordt tenminste uitgewerkt: (bestuurlijke en ambtelijke) sturing, takenpakket BVEB, formatie, structuur BVEB, incidentele Wij schatten nu in dat de politieke en structurele financiële middelen, besluitvorming einde 2021 plaats kan/ dienstverleningsconcept, identiteit/ moet vinden (huidige raden), waarbij de huisvesting én eventuele aangepaste implementatie per 1/1/22 in kan treden. GR-tekst (directiemodel, taken).

Voorliggende variantenanalyse komt tot de slotsom om te komen tot een doorontwikkeling van de bestaande juridische entiteit BVEB. Om deze koers te bekrachtigen is een besluit nodig van het Bestuur BVEB, gevolgd door een besluit van beide colleges van B&W. Het karakter van deze besluiten is richtinggevend. April/ begin mei 2021

03

Mei 2021

Mei t/m augustus 2021

September t/m december 2021

..

en-vandelaar.nl

29

BIJLAGEN A. Analyse variant 1: optimaliseren huidig construct B. Analyse variant 2: samenwerken met andere organisaties C. Analyse variant 3: gezamenlijke bedrijfsvoering binnen beide gemeenten D. Geraadpleegde bronnen

en-vandelaar.nl

30

BIJLAGE A. OPTIMALISEREN HUIDIG CONSTRUCT

en-vandelaar.nl

31

BIJLAGE A. Inhoud analyse variant ‘optimaliseren huidig construct’ Wij maken bij de variant ‘optimaliseren huidig construct’ onderscheid tussen 2 subvarianten: 1. Met huidige taken en deelnemers 2. Met huidige taken én nieuwe deelnemers/ afnemers Subvariant 1 houdt concreet in dat de BVEB de huidige taken blijft uitvoeren voor Maasdriel en Zaltbommel, maar waarbij de huidige geconstateerde knelpunten worden weggenomen of zoveel mogelijk gereduceerd. Subvariant 2 betekent concreet dat Zaltbommel en Maasdriel vanuit het geoptimaliseerde construct van de BVEB op zoek gaan naar nieuwe deelnemers/ afnemers. We gaan in dit hoofdstuk bij de 2 subvarianten in op: • Typering van de subvariant. • De toetsing van de subvariant op de 5K’s ten opzichte van de huidige situatie. • De randvoorwaarden bij de betreffende subvariant. • Impact van de realisatie van de subvariant.

en-vandelaar.nl

32

A1. Optimaliseren huidig construct met zelfde taken en deelnemers (1 van 3) Typering van de subvariant Bij het optimaliseren van het huidig construct wordt logischerwijs het GRconstruct waarbinnen BVEB nu is vormgegeven gehandhaafd. Het bestuur blijft eigenaar. En BVEB blijft als opdrachtnemer taken uitvoeren voor de beide autonome gemeenten, die fungeren als opdrachtgever.

Eigenaar

Bestuur

Directie Bedrijfsvoeringsorganisatie

Opdrachtnemer

dvo

dvo

Ambtelijke organisatie

Ambtelijke organisatie

GS/AD

GS/AD

Opdrachtgever College

College

Raad

Raad

en-vandelaar.nl

33

A1. Optimaliseren huidig construct met zelfde taken en deelnemers (2 van 3) Optimaliseren huidig construct met zelfde taken en deelnemers getoetst op de 5K’s ten opzichte van de huidige situatie: Kwaliteit • De kwaliteit van de producten en diensten neemt toe ten opzichte van de huidige situatie omdat de integraliteit in de dienstverlening van de BVEB groeit als gevolg van de introductie van een helder en integraal dienstverleningsverleningsconcept. • Ook ontstaat door de groei in takenpakket/ capaciteit (conform ons advies) meer mogelijkheid tot specialisatie en ontstaat er meer ontwikkelcapaciteit binnen de organisatie. Kosten • De kosten van BVEB nemen toe als gevolg van de capaciteitsimpuls. • Door deze capaciteitsimpuls ontstaat er meer robuustheid, wat de overheadlasten verhoudingsgewijs reduceert. • Ook ontstaan er mogelijke efficiencyvoordelen door het maken van heldere afspraken over het onderscheid tussen harmonisatie en maatwerk. Door verdergaande harmonisatie zou de taakuitvoering efficiënter kunnen worden. • Er is in deze variant geen sprake van frictie- en/ of desintegratiekosten op personeel, systemen en/ of contracten: BVEB blijft als entiteit bestaan en wordt doorontwikkeld.

Kwetsbaarheid • De kwetsbaarheid van de domeinen in BVEB neemt af door de capaciteits- en kwaliteitsimpuls aan BVEB. Zowel binnen het domein als BVEB-breed. Klantgerichtheid • De klantgerichtheid neemt toe ten opzichte van de huidige situatie door het maken van heldere afspraken te maken over het dienstverleningsconcept en door te gaan werken met dedicated klantteams. • Door het verbeteren van de ambtelijke aansturing wordt het ook mogelijk effectiever te sturen op deze klantgerichtheid. Kansen voor medewerkers • De kansen voor medewerkers en management nemen toe bij het optimaliseren van het huidig construct door de (voorgestelde) groei in capaciteit van de BVEB. • De mogelijkheid tot kennisdeling in het eigen vakspecialisme groeit door de toename in formatie in het domein. • Ook biedt de ontwikkelagenda van de BVEB ‘rust’ en een wenkend perspectief dat de medewerkers ten goede komt.

en-vandelaar.nl

34

A1. Optimaliseren huidig construct met zelfde taken en deelnemers (3 van 3) De randvoorwaarden behorend bij optimaliseren huidig construct • Belangrijke randvoorwaarde is dat beide gemeenten overeenstemming vinden over het meerjarig perspectief van de BVEB en hieraan gekoppeld het vormen van een ontwikkelagenda (per domein) • Ook dient overeenstemming te worden bereikt over de herijking van het takenpakket. • De sturing op en aansturing van de BVEB dient te worden versterkt (secretarisdirecteur en MT) • Formatieve impuls op de domeinen die reeds binnen de BVEB zijn belegd • Een helder en integraal dienstverleningsconcept • Helder onderscheid tussen operational excellence en business partner in de taakuitvoering • Versterken van ‘identiteit’ van en onderlinge verbinding binnen BVEB.

De impact van realisatie van de variant • Bij het optimaliseren van het huidig construct blijft de GR als zodanig bestaan. Majeure wijzigingen (en bijbehorende kosten) zijn er dus op dit vlak niet. •