Eindrapport bestuurskrachtonderzoek Maasdriel06092023

EINDRAPPORT

EEN NIEUW VERHAAL VOOR MAASDRIEL Bestuurskrachtonderzoek Gemeente Maasdriel

DATUM 6 september 2023

INHOUDSOPGAVE SAMENVATTING RESULTATEN BESTUURSKRACHTONDERZOEK MAASDRIEL 2023

3

1.

Inleiding

5

Vraagstelling

6

Aanpak onderzoek

6

Het onderzoeksproces in stappen en de rapportage

8

Beeldvorming bestuurskracht Maasdriel (zelfbeeld, omgevingsbeeld, professioneel beeld)

9

2a. Zelfbeeld van organisatie, bestuur en politiek

9

2b. Omgevingsbeeld van maatschappelijke en bestuurlijke partners

11

2c. Beeld van de inwoners (resultaten onderzoek Kieskompas)

12

2d. Professioneel beeld over de elementen van bestuurskracht

13

Recapitulatie beeldvorming

17

Oordeelsvorming bestuurskracht Maasdriel

18

De opgaven voor de komende 10-12 jaar; meer, onvoorspelbaarder, complexer, afhankelijker.

18

Opgaven voor de toekomst niet gestructureerd in beeld

20

Ontwikkelingen bestuurskracht 2017 – heden

20

BVEB en bestuurskracht

21

Oordeelsvorming bestuurskracht Maasdriel op hoofdlijnen

21

Mogelijkheden versterking bestuurskracht Maasdriel

23

Knop A. Versterking bestuurskracht door te kiezen in ambities

23

Knop B. Versterking bestuurskracht door investering/aanpassing aan de organisatie

24

Knop C. Versterking bestuurskracht door investering/aanpassing bestuurlijk systeem

24

Knop D. Versterking bestuurskracht door keuzes in schaal/samenwerking bij uitvoering van taken

25

Scenario’s voor bestuurskrachtversterking

26

Een nieuw verhaal voor Maasdriel

27

Maasdriel heeft te weinig bestuurskracht

27

Ambtelijke of bestuurlijke fusie voor komende jaren geen oplossing

28

Reset bestuurskracht nu (vooral) op eigen kracht

28

Randvoorwaarden voor succes

29

Bijlagen

31

Overzicht informanten en gesprekspartners onderzoek

31

Documentatieoverzicht bestuurskrachtonderzoek Maasdriel 2023

32

Korte beschrijving ontwikkelfases organisaties INK-kwaliteitsmodel

33

2.

3.

4.

5.

6.

PAGINA 2 VAN 34

SAMENVATTING RESULTATEN BESTUURSKRACHTONDERZOEK MAASDRIEL 2023 In de periode maart – augustus 2023 is, in opdracht van de gemeenteraad van Maasdriel, een onderzoek uitgevoerd naar de bestuurskracht. De bestuurskracht is het vermogen van de gemeente om de wettelijke en niet-wettelijke taken uit te voeren en daarvoor de benodigde maatschappelijke en bestuurlijke relaties aan te gaan. Het onderzoek is uitgevoerd door Dirk Louter Advies en Management BV in samenwerking met adviesbureau Rijnconsult. In het onderzoek is gekeken naar de 4 hoofdelementen van bestuurskracht, te weten organisatiekracht, bestuurlijke kracht, samenwerkingskracht en financiële kracht. Deze elementen zijn onderzocht vanuit 3 perspectieven:  Van uit de gemeente zelf (zelfbeeld),  Van uit inwoners, maatschappelijke organisaties en bestuurlijke partners (omgevingsbeeld)  Van uit de onderzoekers (professioneel beeld) Bij de vorming van het omgevingsbeeld is – naast interviews en gesprekken – gebruik gemaakt van de resultaten van een onderzoek (digitale enquête) van Kieskompas onder 849 inwoners van Maasdriel. Uit het geheel van de informatie vanuit de 3 perspectieven komt op hoofdlijnen een redelijk op elkaar aansluitend beeld ten aanzien van de organisatiekracht, bestuurlijke kracht en de financiële kracht van Maasdriel. Over de samenwerkingskracht is het zelfbeeld positiever dan het omgevingsbeeld.

Uit het onderzoek blijkt dat de bestuurskracht van Maasdriel onvoldoende is om de taken en opgaven voor de komende periode (10 – 12 jaar) op een adequate manier uit te kunnen voeren. De oorzaak hiervan is met name gelegen is gebrek aan organisatiekracht, bestuurlijke kracht en samenwerkingskracht in combinatie met een verzwaard en zwaarder wordend opgavenprofiel. De financiële kracht wordt wel als zorgelijk, maar vooralsnog als voldoende beschouwd. De hoofdconclusie over tekortschietende bestuurskracht sluit aan bij de resultaten van een eerder onderzoek uit 2017 van bureau Berenschot. Anno 2023 heeft de gemeente veel gedaan om de bestuurskracht te versterken; het oude verhaal van 2010/2011 over vechtcultuur, cliëntelisme en integriteitsproblemen is grotendeels niet meer van toepassing, indien er voldoende oog blijft voor de kwetsbaarheden op deze punten. Tegelijk is sinds 2017 ook het opgavenprofiel verder verzwaard. Met name de complexiteit van opgaven is toegenomen, alsmede de afhankelijkheid van andere partijen bij het behalen van resultaten. Het is niet gelukt om de in 2017 geconstateerde noodzaak tot vergaande samenwerking c.q. opschaling in de Bommelerwaard te realiseren. Anno 2023 is het “raderwerk” van de gemeente Maasdriel niet voldoende toegerust en ingericht om met name de lange termijn sturing op complexe opgaven goed aan te kunnen.

En ook niet om daarbij op hedendaagse en integrale manier de verbinding met de inwoners, samenleving en omgeving goed in te richten (meervoudig organiseren). De verschillende onderdelen (organisatie, bestuur, politiek) functioneren daarvoor op bepaalde aspecten nog onvoldoende en het samenspel tussen bestuur, politieke en ambtelijke top (“het motorblok”) is van onvoldoende kwaliteit. Hierdoor zijn er binnen de gemeente veel haperingen, incidentgestuurde acties, mismatches etc. Deze werken door in de relatie met de samenleving, maatschappelijke organisaties en de bestuurlijke partners en in de beeldvorming over het functioneren. Voor de buitenwereld blijft daardoor het beeld van “black box”, ondoorzichtigheid en (veronderstelde) verminderde integriteit in stand. Hierdoor kan de gemeente het “oude verhaal” van 2011/2012 in de beeldvorming nog niet goed achter zich laten. De onderzoekers zien op 4 terreinen (“knoppen”) mogelijkheden voor versterking van bestuurskracht van Maasdriel: 1. kiezen/ordenen van ambities en opgaven 2. investeren in de ambtelijke organisatie 3. Investeren in/versterken van het bestuurlijk functioneren 4. opschaling/samenwerking met andere gemeenten De onderzoekers concluderen dat vergaande schaal- en samenwerkingsopties (bv.

fusie met andere gemeenten) voor Maasdriel nuttig en belangrijk kunnen zijn om de noodzakelijke “reset” in het ambtelijk en bestuurlijk functioneren te stimuleren. Tegelijk concluderen zij, mede op basis van de gesprekken met bestuurlijk partners, dat vergaande schaal- of samenwerkingsopties in ieder geval voor de komende 5-6 jaar niet leiden tot versterking van de bestuurskracht. Die moeten dus beschouwd worden als opties voor de langere termijn. PAGINA 3 VAN 34

Voor de komende jaren zal Maasdriel op eigen kracht moeten werken aan wat de onderzoekers noemen “een nieuw verhaal voor Maasdriel”. Dat nieuwe verhaal heeft als kernelementen:  Het herdefiniëren van de verbinding van de lokale samenleving naar een nieuw verband. Dit sluit ook aan bij de relatie- en verbindingswens die vanuit inwoners in het Kieskompasonderzoek naar voren is gekomen.  Het formuleren van een integrale visie op de toekomst, een Maasdrielse agenda voor de komende 5-10 jaar, met hoofdkeuzes en prioriteiten voor de ontwikkeling van de samenleving.  Het ontwikkelen van een Maasdrielse Besturings- en Organisatiefilosofie, waarin zowel de verbinding met de samenleving als het functioneren van het “raderwerk” en “motorblok” een nieuwe en robuuste plek krijgen.  Het versterken van de kwaliteit en aansturing van de ambtelijke organisatie in de ontwikkeling van een “activiteitgestuurde” organisatie naar een “ketengestuurde” organisatie.  Het raadsbreed werken aan versterking van de bestuurskracht en het samenstellen van het College op basis van competenties en samenwerkingsvaardigheden (en dus niet op basis van partijpolitieke verdeling). In het onderzoek is specifieke aandacht gegeven aan rol en functioneren van de Bedrijfsvoeringseenheid Bommelerwaard (BVEB) in relatie tot de bestuurskracht voor Maasdriel.

De BVEB is in eerste instantie gevormd vanuit het perspectief van verdergaande samenwerking/opschaling in de Bommelerwaard. Inmiddels moet de BVEB meer op zijn zelfstandige merites worden beoordeeld. Geconcludeerd wordt dat de taakuitvoering door de BVEB kan leiden tot efficiency en kwaliteitsverbetering en dus tot (enige) versterking van de bestuurskracht, maar dat dat op dit moment per saldo niet/onvoldoende gebeurt. Enerzijds door het ontwikkeltraject waarin de BVEB en de Maasdrielse organisatie zich op dit moment nog bevinden en anderzijds door de extra organisatie- en besturingscomplexiteit die dit construct in zich draagt. De onderzoekers adviseren om het afgesproken ontwikkeltraject van de BVEB in 2023 en 2024 verder doorgang te laten vinden en voor de langere termijn de toekomst van de BVEB af te laten hangen c.q. in te passen in de te kiezen optie voor verdere opschaling en samenwerking. Voor de langere termijn zien de onderzoekers 3 scenario’s voor opschaling/vergaande samenwerking met buurgemeenten. Hierin dient de komende jaren een keus gemaakt te worden, uiteraard in afstemming en dialoog met die buurgemeenten en alle betrokken partijen en de inwoners: 1. Vorming gemeente Bommelerwaard (fusie met Zaltbommel). 2. Verregaande samenwerking, zowel beleidsmatig als in uitvoering, in de Regio Rivierenland. 3. Bestuurlijke fusie met gemeente den Bosch.

Met de bestuurskrachtversterking op kortere termijn kan en moet een goede basis gelegd worden voor een succesvol verder opschalen en samenwerken volgens een van deze opties op de langere termijn. Met de bovengeschetste aanpak kan Maasdriel een nieuwe weg inslaan voor versterking van de bestuurskracht. Dat zal in eerste instantie voor een groot deel op eigen kracht moeten gebeuren en dat is behoorlijk uitdagend. Dat zal veel vragen van het ambtelijk, bestuurlijk en politiek leiderschap, het zal ook investeringen vragen en tijd kosten. Maasdriel kan ondersteuning en partnership hierbij zoeken in de eigen samenleving en bij de samenwerkingspartners; die hebben zeker ook belang bij deze versterking. Kennis en ervaring van vergelijkbare ontwikkelingen bij andere gemeenten kan helpen. Ook wordt geadviseerd een beroep te doen op de provincie Gelderland voor ondersteuning in dit traject, zowel voor de korte als de langere termijn.

PAGINA 4 VAN 34

1.

Inleiding

Bestuurskracht en Maasdriel Vanaf de jaren zeventig in de vorige eeuw is bestuurskracht een belangrijk thema in de Bommelerwaard. In de jaren ’70 en ’80 werd het door de provincie Gelderland noodzakelijk gevonden dat er een herindeling zou plaatsvinden, doch een voorstel hiertoe werd in 1986 door de Eerste Kamer verworpen. Vervolgens leidde een voorstel van Gedeputeerde Staten van Gelderland om te komen tot twee gemeenten in de Bommelerwaard per 1-1-1999 tot de vorming van de nieuwe gemeenten Zaltbommel en Maasdriel. De “oude” gemeente Maasdriel (Kerkdriel, Velddriel, Hoenzadriel en Amel) werd toen samengevoegd met de gemeenten Ammerzoden, Hedel, Heerewaarden en Rossum. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel wordt aangegeven dat de nieuwe gemeenten Zaltbommel en Maasdriel “over een schaal en bestuurskracht beschikken, waarmee de in een langere periode te verwachten maatschappelijke problemen en uitdagingen heel wel kunnen worden beantwoord”1 Deze langere periode werd elders in de MvT benoemd als “in ieder geval” 25 jaar. Per 1 januari 2024 bestaat de gemeente Maasdriel 25 jaar. Ruim 10 jaar na de start van de nieuwe gemeente bleek er ernstige twijfel over het bestuurlijk functioneren. In openbare rapporten van o.a.

de toenmalige waarnemend burgemeester wordt gesproken van een “bestuurlijke noodtoestand” en werd zelfs opheffing van de gemeente als mogelijkheid genoemd voor het gevoel deze noodtoestand niet zou kunnen worden opgelost2. Dit heeft een schokeffect veroorzaakt en een verbeterproces in gang gezet ten aanzien van de bestuurscultuur en het functioneren van de gemeente. In september 2016 hebben de gemeenteraden van Zaltbommel en Maasdriel het bureau Berenschot opdracht gegeven om een verdiepingsonderzoek uit te voeren naar verdergaande toekomstige samenwerking in de Bommelerwaard. In dit rapport wordt uitgebreid stilgestaan bij de bestuurskracht van beide gemeenten en op de mogelijkheden om hier via samenwerking versterking op aan te brengen. Het bureau constateert dat “de bestuurskracht van de Bommelerwaardgemeenten, (…) zal afnemen”, dat “versterking van de bestuurskracht nodig is” en “dat vraagt een intensivering van de (onderlinge) samenwerking en/of ambtelijk of bestuurlijk fuseren”3 In het rapport waren daarvoor drie mogelijke varianten benoemd. Vanaf 2018 is geprobeerd om op basis van dit rapport als beide gemeenten gezamenlijk tot een programma van samenwerking te komen. Dat heeft niet geleid tot een keuze voor 1 van de in 2017 geformuleerde varianten.

In 2020 is wel vastgesteld dat “de colleges willen blijven samenwerken op inhoudelijke thema’s maar zullen geen verdere stappen ondernemen om de samenwerking te formaliseren in een ambtelijke of bestuurlijke fusie”4. Maasdriel wil toekomstgericht onderzoek Omdat in 2020 dus bleek dat Maasdriel en Zaltbommel geen gezamenlijk standpunt konden formuleren over de toekomst van de samenwerking in de Bommelerwaard, heeft de gemeenteraad van Maasdriel op 10 juni 2021 besloten om alternatieven te starten om de bestuurskracht van de gemeente Maasdriel voor de komende 12 jaar te bestendigen. De raad heeft daarbij het College van B&W opgedragen samen met de provincie Gelderland onderzoek te doen naar mogelijkheden om de bestuurskracht van de gemeente Maasdriel voor de komende 12 jaar op voldoende niveau te houden. Dit onderzoek zou in 2022 moeten worden uitgevoerd. In het Bestuursakkoord “Samen Doen” 2022 - 2026 is onder het hoofdstuk “Toekomstbestendig Bestuur” over dit onderzoek opgenomen: “We bezien vanuit onze ambities, onze opgaven en onze uitdagingen wat we onze inwoners aan meerwaarde kunnen bieden door goede samenwerking. Samenwerking met elkaar in de Bommelerwaard, met onze partners in Regio Rivierenland, in de regio Den Bosch, de provincies Gelderland en Noord-Brabant en al onze andere samenwerkingspartners”.

1

Kamerstuk 25 655 nr. 3 MvT bij wetsvoorstel gemeentelijke herindeling in de Bommelerwaard dd. 21-10-1997 “Van bestuurlijke noodtoestand naar bestuurlijke deugdelijkheid”, rapport De Cloe/Korsten dd. 29 maart 2011 3 Bestuurlijke toekomst Bommelerwaard, Berenschot dd. 17 februari 2017 4 Raadsinformatiebrief Maasdriel-Zaltbommel 17 november 2020. 2

PAGINA 5 VAN 34

Vraagstelling Op 9 februari 2023 ontving ons bureau een offerteaanvraag van de gemeente Maasdriel voor het “uitvoeren van een onderzoek naar de sociale en bestuurlijke toekomst binnen onze gemeente” met als meer specifieke opdrachtomschrijving om:  Op basis van onderzoek scenario’s te beschrijven hoe de bestuurskracht van de gemeente Maasdriel voor de komende 12 jaar op voldoende niveau te houden.  Daarbij verbinding te leggen met de samenwerking met de gemeente Zaltbommel in het kader van de bedrijfsvoeringstaken en deze taken zodanig te organiseren dat de bedrijfsvoering in wezenlijke mate bijdraagt aan de 4 K’s (Kwaliteit, minder Kwetsbaarheid, Kosten efficiënt en Klantgericht). Begin maart 2023 werd de opdracht aan ons verleend en vanaf dat moment tot eind augustus 2023 hebben wij het onderzoek uitgevoerd en op basis daarvan deze rapportage opgesteld. We hebben hiervoor de visie en aanpak gevolgd zoals beschreven. Medio juli is ons verzocht om in het onderzoek nog een verdieping aan te brengen door een (nadere) analyse te doen naar de Maasdrielse ervaringen met het functioneren van de Bedrijfsvoeringseenheid Bommelerwaard (BVEB). Dit naar aanleiding van een door de gemeenteraad aangenomen motie hierover in juli 2023.

Aanpak onderzoek Bestuurskracht omschrijven wij als het vermogen van gemeenten om de wettelijke en niet-wettelijke taken uit te voeren en daarvoor de benodigde maatschappelijke en bestuurlijke relaties aan te gaan5. Bestuurskrachtonderzoek richt zich op het bepalen en beoordelen van dat vermogen. Een exacte, kwantitatieve, manier om bestuurskracht te meten en te beoordelen zou zijn om per gemeentelijke opgave de geleverde prestaties zo precies mogelijk te bepalen en deze dan te vergelijken met een vastgestelde norm en met de inspanningen en middelen die nodig zijn om die prestaties te leveren. Zo’n meting van effectiviteit of outputmeting (evt. outcomemeting) is echter niet mogelijk. Er is geen gemeente in Nederland die het geheel van opgaven in kaart heeft èn voorzien heeft van meetbare prestaties en resultaten. Er is ook geen algemeen aanvaarde norm voor het beoordelen van dergelijke prestaties en resultaten. In gemeenten wordt op onderdelen van beleid en uitvoering wel steeds vaker geprobeerd om op maatschappelijke effecten en resultaten te sturen en er zijn ook interessante voorbeelden en ervaringen daarmee. Doch deze praktijk is – mede door methodologische bezwaren - te weinig ingevoerd om als basis te kunnen dienen voor een overall bestuurskrachtoordeel van gemeenten.

We zullen in dit onderzoek wel ingaan op de manier waarop Maasdriel met effect- en prestatiemetingen omgaat. Bij onderzoek van bestuurskracht gaat het om randvoorwaarden en relaties. Een alternatieve manier om bestuurskracht te meten is het onderzoeken en beoordelen van de randvoorwaarden die nodig zijn om tot de gewenste en noodzakelijke prestaties te komen. Als de randvoorwaarden goed zijn, is de kans ook het grootst dat goede prestaties worden gehaald. En als de randvoorwaarden niet goed zijn, zullen de prestaties waarschijnlijk ook minder zijn. Deze aanpak wordt in het bestuurskrachtonderzoek in Nederland in de regel gevolgd en (dus) ook in dit onderzoek. Er is onder onderzoekers ook wel redelijke consensus over wat de belangrijkste randvoorwaarden zijn voor een gemeente om tot goede en adequate prestaties te komen op de gestelde opgaven. Voor het onderzoek in Maasdriel zijn de randvoorwaarden voor het uitvoeren van gemeentelijke prestaties onder 4 hoofdelementen gerangschikt (in willekeurige volgorde):  Organisatiekracht  Bestuurlijke kracht en kwaliteit  Samenwerkingskracht  Financiële kracht/weerbaarheid

5

Beleidskader gemeentelijke herindeling Minister BZK 2018

PAGINA 6 VAN 34

Met elkaar bepalen deze elementen het functioneren van het “raderwerk” van de gemeente, waarin de radertjes gemeenteraad, College van B&W, ambtelijke organisatie en griffie in een effectieve samenwerkingsrelatie met elkaar en met de maatschappelijke en bestuurlijke omgeving de doelen en opgaven voor de inwoners zo goed mogelijk dienen te realiseren. Dit raderwerk is hieronder schematisch weergegeven. De ononderbroken rode lijnen geven een directie relatie weer (gezagsverhouding, opdrachtgever-opdrachtnemer, aansturing, formele samenwerking e.d.). De onderbroken rode lijnen geven een indirecte verhouding weer (getrapt, informatief e.d.).

Om tot een oordeel over de bestuurskracht te komen in deze aanpak kan voor een klein deel beschikt worden over min of meer objectieve data en benchmark/ervaringsgegevens van andere gemeenten op de 4 hoofdelementen. Tegelijk zitten in de beoordeling altijd subjectieve en situationele elementen. Er is uiteindelijk ook geen enkele gemeente hetzelfde; lokale omstandigheden, verhoudingen, geschiedenissen en de menselijke factor bepalen mede de wijze waarop de 4 randvoorwaarden voor bestuurskracht zoals boven genoemd worden ingevuld en in de praktijk uitwerken. Bestuurskrachtonderzoek is dus in sterke mate een kwalitatief gericht onderzoek. Om tot een onderbouwing van de beoordeling op de vier elementen te kunnen komen worden deze vanuit 3 verschillende perspectieven benaderd: a) Het eigen perspectief van de verschillende spelers in de gemeente Maasdriel (zelfbeeld). b) Het perspectief van inwoners, samenwerkingspartners en betrokkenen bij de gemeente (omgevingsbeeld). c) Het perspectief van de onafhankelijke en ervaren onderzoekers/deskundigen (professioneel beeld)

PAGINA 7 VAN 34

Door deze perspectieven te combineren wordt een intersubjectief en kwalitatief oordeel over de bestuurskracht onderbouwd. Dit oordeel is deels relationeel in de zin dat het ook gaat over hoe de gemeente het doet in de ogen van de maatschappelijke en bestuurlijke omgeving. Dit hoeft weliswaar niet altijd objectief “waar” te zijn, maar het is wel erg relevant omdat de meeste prestaties en resultaten van gemeenten alleen kunnen worden geleverd in verbinding en samenwerking met andere partijen, organisaties en inwoners. De opvattingen, percepties en aannames vanuit de gemeente zelf en vanuit andere partijen over de gemeente bepalen in belangrijke mate het onderling gedrag en houding en daarmee de kwaliteit van de samenwerking bij het realiseren van de prestaties. Bestuurskrachtonderzoek als instrument voor leren en ontwikkelen Het begrip bestuurskracht wordt in de lokale praktijk vaak in verband gebracht met herindeling van gemeenten. In het Beleidskader Herindeling van de minister van Binnenlandse Zaken Koninkrijksrelaties (BZK) wordt een gebrek aan bestuurskracht als een van de (noodzakelijke) argumenten voor een herindeling aangegeven. Als gevolg hiervan wordt bestuurskrachtonderzoek (te) vaak gezien als een soort “examen voor zelfstandigheid”. Die benadering wordt in dit onderzoek niet gevolgd.

Dit onderzoek zal een beeld geven van omvang en karakter van mogelijke bestuurskrachtvraagstukken in Maasdriel en zal strategieën/scenario’s aanreiken om daarmee om te gaan, waar de gemeenteraad keuzes in kan maken. Schaal- en structuuroplossingen (zoals eventuele herindeling) zijn onderdeel van een palet van mogelijkheden die de gemeente kan benutten om tot verbetering van bestuurskracht te komen. Met deze aanpak kan de gemeente ook invulling geven aan de tekst uit het Bestuursakkoord 2022-2026 van Maasdriel waar, in het verband van het uit te voeren onderzoek, wordt aangegeven dat de gemeente Maasdriel “een gemeente wil zijn die zijn kwetsbaarheden onderkent en aanpakt. Dit vraagt om een lerende gemeente die uit zichzelf open en eerlijk is, ook als het misgaat”. Het onderzoeksproces in stappen en de rapportage Bij de uitvoering van dit onderzoek hebben we de volgende stappen uitgevoerd:  Informatieverzameling en verkenning context (maart/april). Dit hebben we uitgevoerd via enkele informatieve gesprekken met sleutelfiguren en data-analyse/deskresearch. Een overzicht van gebruikte documentatie is opgenomen in Bijlage 1.  Beeldvorming (april – juni). We hebben in deze fase vooral het zelfbeeld en omgevingsbeeld via een groot aantal (dialoog)gesprekken en onderliggende documenten in beeld gebracht. Een overzicht van gesprekspartners is opgenomen in Bijlage 2.

 Analysefase (juni/juli/augustus). In deze fase hebben we aan de hand van de beschikbare gegevens ons professioneel beeld opgesteld (o.a. SWOT bestuurskracht Maasdriel), het totaaloordeel over de bestuurskracht van Maasdriel geformuleerd en de mogelijkheden voor versterking daarvan op een rij gezet.  Rapportagefase (juli/augustus). In deze fase hebben we nog enkele verdiepende analyses uitgevoerd, onze slotconclusies getrokken, de hoofdkeuzes voor de gemeenteraad geformuleerd en ons rapport opgesteld. Deze rapportage bevat globaal per stap in het proces de beeldvorming over bestuurskracht (hoofdstuk 2) , de oordeelsvorming over bestuurskracht (hoofdstuk 3), de beschrijving van mogelijkheden voor versterking van de bestuurskracht (hoofdstuk 4). In hoofdstuk 5 komen we tot toekomstscenario’s en een pakket maatregelen dat de gemeenteraad kan kiezen om te komen tot versterking van de bestuurskracht (hoofdstuk 5).

PAGINA 8 VAN 34

2.

Beeldvorming bestuurskracht Maasdriel (zelfbeeld, omgevingsbeeld, professioneel beeld)

2a. Zelfbeeld van organisatie, bestuur en politiek Om tot een inzicht in het zelfbeeld over de verschillende elementen van bestuurskracht te komen hebben we groepsgesprekken gevoerd met de fractievoorzitters, het College van B&W, het MT, de OR en een dwarsvoorsnede uit de organisatie. Daarnaast hebben we informatie gebruikt uit interviews met sleutelfiguren uit organisatie en bestuur. De complete lijst met gesprekken en interviews is opgenomen als Bijlage 2 bij dit rapport). Onderstaand een samenvattende weergave van de informatie uit deze gesprekken. We hebben geprobeerd om zowel de gemeenschappelijke richting uit de gesprekken te halen als de relevante verschillen in perspectief waar aanwezig weer te geven. Overigens zijn die verschillen in het zelfbeeld relatief beperkt. Zelfbeeld organisatiekracht De organisatie van Maasdriel wordt breed gezien als doe-gericht. Dit komt onder meer tot uiting in directe publieke dienstverlening die in de regel als toegankelijk en behulpzaam wordt omschreven. Het zelfbeeld is daarnaast dat dienstverlening en taakuitvoering op andere terreinen, zeker als het gaat om meer complexe en meervoudige opgaven (een stuk) beter kan. Bij de manier van werken binnen de Maasdrielse organisatie ervaren medewerkers een grote loyaliteit aan de organisatie en dat er hard wordt gewerkt, met een flexibele “hands-on” mentaliteit.

Kortcyclische processen (dus ook crisisachtige situaties) kunnen hiermee vaak goed worden opgepakt. Als voorbeelden worden genoemd de opvang van Oekraïners en ondersteuning van de lage inkomens in de huidige energie- en inflatiecrisis. Meer langcyclische opgaven en processen worden minder goed opgepakt is het eigen beeld. Er wordt weinig visie en strategie ervaren. Het functioneren van de organisatie wel in verschillende gesprekken beschreven als een ‘adhoc-cratie’. Er wordt weinig strategisch vermogen ervaren bij nieuwe ontwikkelingen die op de gemeente afkomen, waardoor er vooral pragmatisch en incrementeel wordt gehandeld; “veel roeien, weinig sturen”. Bij het samenwerken en de aansturing in de organisatie worden allereerst de korte lijnen en lage mandatering als positieve punten genoemd. Als verbeterpunten worden verschillende elementen genoemd. Allereerst wordt weinig verbinding, integraliteit en helder perspectief ervaren in het uitvoeren van de dagelijkse werkzaamheden. Er is bij medewerkers onvoldoende beeld of men wel met het goede bezig is en het is in projecten vaak onduidelijk wie welke rol heeft. Daarnaast wordt de organisatie door velen ervaren als bestaande uit aparte en eigen eilandjes. Er wordt op gemeenschappelijke en eilandoverstijgende dossiers weinig eigenaarschap getoond en medewerkers worden daarin vaak niet gestimuleerd.

Wat betreft personeel en capaciteit wordt er weinig continuïteit ervaren; veel wisselingen, veel interim, ook op sleutelfuncties in teams en management. Wisselingen worden deels verklaard door de medewerkers die uitstromen naar een andere gemeente van een grotere schaal. Er is een verschil tussen het sociaal domein en het fysieke domein wat betreft het zelfbeeld in functioneren. Bij het sociaal domein wordt meer samenhang, teamvorming en helderder lijnen ervaren. Ervaringen met en beeld functioneren van BVEB In de gesprekken is – mede op verzoek van de opdrachtgever – specifiek gevraagd naar de beeldvorming over het functioneren van en het samenspel met de Bedrijfsvoeringseenheid Bommelerwaard (BVEB). Er is een breed ervaren beeld dat in en vanuit de BVEB met veel inzet en energie wordt gewerkt. Er is ook het algemene beeld vanuit de organisatie van Maasdriel dat de BVEB nog (sterk) in ontwikkeling is, wat onder meer betekent dat (nog) niet alle werkzaamheden en processen adequaat verlopen. Daarbij wordt ook gezien en benoemd dat het door de BVEB ingezette ontwikkeltraject (nog) niet goed aangesloten is c.q. nog niet een goede pendant heeft aan de zijde van de Maasdrielse organisatie. Vanuit Maasdriel wordt ook gezocht wat precies de aard is van de relatie tussen BVEB en de Maasdrielse organisatie.

Gaat het om een zakelijke opdrachtgevers-opdrachtnemersrelatie of meer een “eigenaardochter” relatie of een samenwerkingsrelatie tussen 2 (of eventueel 3) gelijkwaardige partners? En welk soort gedrag/afstemming/instrumenten horen er dan bij die relatie? Dit is nog niet expliciet benoemd. Over de kwaliteit en het functioneren van de BVEB bestaat – binnen deze algemene beelden – een nogal sterk wisselend beeld en appreciatie. Het beeld is in de eerste plaats wisselend naar de verschillende werksoorten/teams binnen de BVEB. Functioneren van en samenspel van en met het team Juridische Zaken wordt algemeen als positief

PAGINA 9 VAN 34

geschetst. Dit geldt minder/ verdeelder voor de afdeling/team I&A/ICT en in sterkere mate als matig tot negatief voor de teams HRM en Financiën. Maar dat beeld is op zichzelf ook weer wisselend tussen de teams/werksoorten binnen de gemeente Maasdriel. Vanuit sommige managers/teams is er een negatief beeld over kwaliteit van en samenwerking met de BVEB. Vanuit andere managers/teams is er een positiever dan wel genuanceerder beeld. Daarin worden wel kwaliteits- en samenwerkingsuitdagingen benoemd, maar wordt er – mede tegen de achtergrond van het lopende ontwikkelproces van de BVEDB - minder negatief over geoordeeld en wordt een constructieve samenwerkingsrelatie ervaren met de BVEB in het versterken van de taakuitvoering en in het onderlinge samenspel. Zelfbeeld bestuurlijke kracht Er is afgelopen jaren flink geïnvesteerd in het verbeteren van de samenwerking tussen Raad en College. Hier is dan ook een goede ontwikkeling in doorgemaakt in de ogen van velen. Dit wordt door fractievoorzitters, raadsleden en collegeleden breed gedeeld. Zo wordt er een traject opgezet met de griffie om de functies en samenwerking in de gemeenteraad verder te verbeteren. De positieve weg is ingeslagen, maar er worden ook nog een aantal verbeterpunten gesignaleerd.

Gezien wordt dat er nog stappen zijn te zetten in het pakken van de kaderstellende rol door de gemeenteraad en het kijken naar de langere termijn. In de gesprekken en de dialoogsessies komt ook het beeld naar boven dat de raad op dit moment vaak nog weinig rolvast en sterk casuïstisch werkt. Er is daardoor met name (te veel?) politieke sturing op operationeel- en detailniveau, en minder op de lange termijn. Er wordt wederzijds afstand ervaren tussen de raad en ambtelijke organisatie, met een soms negatieve en wantrouwende onderstroom in de beeldvorming over en weer. De samenhang en de integraliteit binnen het College van B&W wordt als beperkt ervaren, beïnvloed door de vele recente wisselingen en door de onderlinge verschillen in stijl en aanpak van de verschillende wethouders/bestuurders. Bij de organisatie is het beeld dat het College vaak handelt vanuit het idee beter op de hoogte te zijn dan ambtenaren of een beter totaalbeeld of beeld van de onderlinge samenhang te hebben. Hierdoor wordt ervaren dat zij soms op de stoel van ambtenaren (moeten?) gaan zitten en een deel van de sturing op operationeel en managementniveau overnemen. Ambtenaren voelen zich hier niet altijd voldoende weerbaar tegen of gelegitimeerd om tegengas te bieden. De managementlaag wordt niet altijd als een voldoende buffer ervaren hierbij.

Een belangrijke nuance hierbij is dat bovenstaande verschilt per manager en wethouder binnen dat geschetste bredere beeld. Zelfbeeld samenwerkingskracht Het zelfbeeld is dat Maasdriel een kritisch-constructieve gemeente is in de samenwerking met bestuurlijke en maatschappelijke partners. Het bestuurlijke beeld is dat Maasdriel een betrouwbare partner is in de regio, die actief is, redelijk invloedrijk is en verantwoordelijkheid neemt waar dat nodig is. In de uitvoering vindt de organisatie dat men een goede behulpzame samenwerkingspartner is, op het sociaal domein uit zich dit meer dan op fysiek domein. Het beeld is wel dat er veel culturele verschillen zijn met de omliggende gemeenten, met name binnen de provincie Gelderland. Maasdriel is wel “anders” met een eigen identiteit, geschiedenis en belangen. Het beeld is overigens wel dat er nog veel beter kan en in het verder verstevigen van de samenwerking en verbindingen; met name in en met de lokale samenleving. Hiertoe zijn of worden ook initiatieven genomen (o.a. adviespleinen, diverse participatietrajectn). Die ontwikkeling is ook in gang gezet binnen de organisatie, maar nog niet voltooid. Het zelfbeeld op samenwerkingskracht is daarbij nog is erg afhankelijk vanen verschillend voor rol, onderwerp en partner waar mee samengewerkt wordt.

Zelfbeeld financiële kracht Het zelfbeeld over de financiële kracht is zorgelijker geworden in het afgelopen halfjaar. Het eerdere beeld van een solide en in zeker zin zelfs wel riante financiële positie is gaan verschuiven naar het beeld van met name op langere termijn meer kwetsbare en onzekere gemeentelijke financiën. Dit komt enerzijds door een recente forse financiële tegenvaller als gevolg van een bepaalde omgang met de leningenportefeuille die op lange termijn doorwerkt in de exploitatie en de investeringsmogelijkheden van de gemeente. Anderzijds door de meer algemene financiële uitdagingen waar in principe alle gemeenten voor staan: onzekerheden over/aanpassingen in lange termijn rijksbijdragen, rente/inflatie etc.

PAGINA 10 VAN 34

2b. Omgevingsbeeld van maatschappelijke en bestuurlijke partners Dit omgevingsbeeld over de verschillende elementen van bestuurskracht van Maasdriel is tot stand gekomen door gesprekken met buurgemeenten, samenwerkingspartners en maatschappelijke organisaties in de gemeente Maasdriel (bijlage 2 voor overzicht van gesprekspartners). Daarnaast is door het bureau Kieskompas een onderzoek uitgevoerd onder inwoners van de gemeente. De hoofdlijnen van de resultaten daarvan zijn in een aparte paragraaf in dit hoofdstuk rapportage opgenomen. Het complete rapport van Kieskompas wordt separaat aan de opdrachtgever beschikbaar gesteld als bijlage bij dit rapport. Omgevingsbeeld organisatiekracht Het dagelijks en praktisch functioneren van de organisatie van Maasdriel is voor maatschappelijke en vooral bestuurlijke partners niet goed te beoordelen, daarvoor is de afstand vaak te groot. Ze staan daar dan qua beeldvorming neutraal in. Met name lokale maatschappelijke organisaties en partijen ervaren vaak wel de effecten daarvan en in samenwerkingsprojecten doen ze uiteraard ervaringen op die bijdragen aan hun beeld van het functioneren van de organisatie. In die externe beeldvorming springen twee hoofdthema’s in het oog. Dit gaat om de aanpak van maatschappelijke vraagstukken en het bestuurlijk-ambtelijk samenspel.

Het aanpakken van complexe maatschappelijke vraagstukken door de organisatie wordt veelal als een verbeterpunt gezien. Het beeld is dat vaak een duidelijke visie met vertaalslag naar de taakuitvoering gebrekkig aanwezig is. Men signaleert daaropvolgend ook een uitdaging in de (strategische) capaciteit om deze grotere taken aan te kunnen en om op basis hiervan ook productieve samenwerkingsrelaties met partijen aan te gaan. Het is een bredere uitdaging voor kleine tot middelgrote gemeenten om voldoende gekwalificeerd (strategisch) personeel te vinden en te behouden, toch is dit een beeld wat ook bij Maasdriel opvalt. De dagelijkse dienstverlening (frontoffice, burgerzaken) worden als positief ervaren in bereikbaarheid en kwaliteit van dienstverlening. Het bestuurlijk-ambtelijk samenspel in de gemeente Maasdriel ervaren diverse partners niet als vloeiend en optimaal werkend. De communicatie in eigen huis stokt soms, waardoor dan verschillende beelden van afspraken op bestuurlijk en ambtelijk niveau ontstaan. Voor buitenstaander en partners is in veel gevallen niet duidelijk hoe de lijntjes intern lopen en is een beeld van veel “estafettestokjes” (die dan ook nog wel eens vallen of zoek raken). De omgeving signaleert dat als er problemen of “gedoe” ontstaat op dossiers er weinig lef en zelf oplossend vermogen vanuit de organisatie wordt getoond.

Er wordt dan veel naar boven gekeken (management, bestuur) en niet direct verantwoordelijkheid genomen. In zulke situaties worden organisatie en bestuur als een ‘black box’ ervaren. Als je de weg niet weet en niet weet bij je wie moet zijn, kom je lastig verder in de samenwerking. De vele ambtelijke en bestuurlijke wisselingen en daar op volgende discontinuïteit werken in de beeldvorming niet mee. Omgevingsbeeld bestuurlijke kracht Bij de bestuurlijke kracht wordt de doorontwikkeling opgemerkt die Maasdriel doormaakt van sterk persoonsgericht besturen (tot cliëntelisme toe) tot meer volwassen en hedendaags besturen. Toch is dat oude beeld nog niet helemaal weg bij met name maatschappelijke partners (“je moet wel zorgen op de goede stapel te komen”). Vanuit veel partners komt het beeld naar voren dat vanuit de gemeente meer aandacht is voor vragen op het gebied van economie en ruimte en dat het voor sociale opgaven hard werken is om die onder de aandacht te krijgen. Maatschappelijke zelfredzaamheid en eigen initiatief past bij de identiteit van de inwoners en weerspiegelt zich in de gemeentelijke prioriteitstelling en in het soms soepel omgaan met en handhaven van regels. Sommigen geven daarbij zelfs het beeld dat ‘je overal mee wegkomt’ in Maasdriel en dat de rol van een rechtmatige overheid onder druk staat.

De partners zien een positieve ontwikkeling in bestuurscultuur en omgang in de Raad, het zelfbeeld en omgevingsbeeld komt in dit onderdeel redelijk overeen. Maar het bestuurlijk functioneren wordt nog steeds als fragiel ervaren. Er wordt nog steeds veel ruimte ervaren voor incidentalisme en particularisme in de bestuurlijke sturing (en de politiek). Ook de omgeving constateert dat bestuur, Raad en MT niet altijd werken vanuit rolvastheid en de neiging hebben om op elkaars stoel te gaan zitten’. Dat geeft (nog) niet het beeld van bestuurlijke stabiliteit, rust en voorspelbaarheid. De recente (voor de buitenwacht soms onvoorziene) personele wisselingen op bestuurlijke en ambtelijke sleutelfuncties bevestigen eerder het oude beeld van onrust, incidenten en (dus) onvoorspelbaarheid.

PAGINA 11 VAN 34

Omgevingsbeeld samenwerkingskracht Vanuit bestuurlijke partners wordt Maasdriel in de regel als collegiaal gezien, wel met verschillen per bestuurder of dossier. In de verschillende samenwerkingsrelaties ziet men dat Maasdriel geen remmende factor of lastige partner is en komt ook naar voren dat Maasdriel in sommige gevallen ook verantwoordelijkheid neemt in bestuurlijke thema's (niet altijd). Het wordt gewaardeerd dat Maasdriel zich over het algemeen houdt aan de gemaakte afspraken aan regionale overlegtafels. Maasdriel doet dus wel mee, maar wordt niet als voortrekker gezien in de samenwerking. Als het gaat om de samenwerking op grote bestuurlijke thema’s merken partners op dat op bestuurlijke tafels weinig tot beperkte visie wordt ervaren op relevante maatschappelijke thema’s zoals wonen, economie, natuur, landschap en ondermijning. Er wordt ervaren dat Maasdriel de focus sterk op de belangen van de eigen gemeente heeft, de neiging heeft tot “pick and choose” in het maken van bestuurlijke afspraken en sterk gericht is op lokaal belang en wat minder prioriteit en intrinsieke motivatie legt in het behalen van maatschappelijke doelen in de regio. Voor partners is soms wel het beeld dat het samenspel binnen Maasdriel beter kan. Dan komt naar voren dat Maasdriel is niet altijd op de hoogte wat er in eigen organisatie gebeurt.

Of gemaakte afspraken kunnen niet worden nagekomen omdat afstemming en follow-up binnen Maasdriel niet optimaal werkt. Dit werkt belemmerend in het maken van afspraken en constructief samenwerken aan regionale overlegtafels. Ook wordt een open samenwerkingscultuur wordt gemist. Op de vraag aan buurgemeenten of zij de samenwerking met Maasdriel in de toekomst wil intensiveren, komt er op dit moment niet een gemeente naar voren die zichzelf als logische partner ziet. Hier zullen in hoofdstuk 4 over de toekomst en verbetering van de bestuurskracht dieper op ingaan. Omgevingsbeeld financiële kracht Het totaalbeeld van de financiële kracht van Maasdriel wordt door de omgeving als redelijk gunstig gezien. Er bestaat geen beeld dat Maasdriel de financiën niet op orde heeft, al zien partners in algemene zin de financiële uitdagingen in de toekomst voor gemeenten als Maasdriel en zijzelf. 2c. Beeld van de inwoners (resultaten onderzoek Kieskompas) Als onderdeel van het opstellen van het omgevingsbeeld heeft bureau Kieskompas opdracht gekregen een onderzoek te doen onder inwoners van Maasdriel. Dit heeft plaatsgevonden in mei/juni 2023. Het verslag van het onderzoek door Kieskompas is te beschouwen als onderdeel van deze rapportage. Hieronder zal een samenvatting van de belangrijkste bevindingen worden gegeven.

Dit sluit aan bij de samenvatting die in het rapport van Kieskompas zelf is opgenomen. In het rapport van Kieskompas zelf wordt ingegaan op de onderbouwing van de belangrijkste conclusies , op de meer gedetailleerde uitkomsten en op methodologische aspecten van het onderzoek. Uiteindelijk hebben 849 Maasdrielenaren deelgenomen aan het onderzoek. Dat wordt door Kieskompas als een goede deelname voor een dergelijk onderzoek beschouwd. In de deelname aan het onderzoek hebben mensen uit de verschillende kernen, met verschillende opleidingsniveaus en vanuit verschillende leeftijdsgroepen redelijke evenwichtig deelgenomen. Hierdoor kan worden geconstateerd dat de kenmerken van de deelnemers in grote mate representatief zijn voor de volledige bevolking van Maasdriel. Hiermee kunnen dus ook de resultaten als redelijke representatief worden beschouwd, uiteraard wel naar het moment van de onderzoek en de type vragen die aan de orde is geweest. Uit het onderzoek blijkt dat de inwoners van Maasdriel het over het algemeen prettig vinden om in de gemeente te wonen, zij geven wonen in hun buurt gemiddeld een 7,4. Wel liggen de verschillende rapportcijfers (prettig wonen, dienstverlening en digitale dienstverlening) iets lager dan het Nederlands gemiddelde. Veel inwoners van Maasdriel vinden het dus fijn om in de gemeente te wonen.

Daarnaast is het merendeel van de inwoners positief over de bijdrage die de gemeente levert op een aantal terreinen. Zo geeft drie op de vijf inwoners de bijdrage van de gemeente minimaal een voldoende op de terreinen veiligheid, gezondheid, sociale zekerheid, economische ontwikkeling en klimaatneutraliteit. Inwoners van Maasdriel vinden de bijdrage van de gemeente met betrekking op goed en betaalbaar wonen vaker onvoldoende (drie op de vijf). De inwoners geven de bestuurskracht van de gemeente een 5,1.De belangrijkste thema’s bij het verklaren van de beoordeling van inwoners op bestuurskracht zijn ‘het vertrouwen dat inwoners in de gemeente hebben’ en ‘het gevoel van inspraak dat inwoners hebben’. Met name het gevoel van inspraak blijkt belangrijk te zijn. Inwoners die een minder sterk gevoel van inspraak ervaren, neigen ertoe de bestuurskracht van de gemeente negatiever in te

PAGINA 12 VAN 34

schatten. Ongeveer de helft van de inwoners geeft aan dat ze weinig invloed hebben op wat de gemeente beslist en een groot gedeelte heeft weinig vertrouwen in de gemeente. Daar komt bij dat de gemeente ook een onvoldoende (4,9) krijgt op de vraag of inwoners het idee hebben dat de gemeente om hen of hun buurt geeft. Dit alles maakt dus dat inwoners de bestuurskracht van Maasdriel beoordelen met een onvoldoende: 5,1. Een kanttekening die hierbij gemaakt moet worden is dat het ook uitmaakt in hoeverre inwoners zich een goed beeld kunnen vormen van hoe het bestuur in Maasdriel functioneert. Hoe minder beeld men daarbij heeft, hoe negatiever ze de bestuurskracht beoordelen. In het geval van Maasdriel geeft ongeveer twee op de vijf van de inwoners van Maasdriel aan geen duidelijk beeld te hebben van hoe het bestuur van de gemeente functioneert. De belangrijkste thema’s die inwoners aangeven voor versterking van het functioneren van de gemeente en van de bestuurskracht zijn: inspraak van inwoners, communicatie en transparantie. Kijkend naar de toekomst zien we dat de helft van de inwoners een verregaande samenwerking met/in de Bommelerwaard wel ziet zitten. Echter is er wel een kleinere, uitgesproken groep die tegen samenwerking/samengaan met andere gemeenten is. 2d.

Professioneel beeld over de elementen van bestuurskracht Prestaties en resultaten Maasdriel zeer beperkt meetbaar In hoofdstuk 1 hebben we aangegeven dat het bij bestuurskrachtonderzoek niet mogelijk is om te werken met output- of prestatiemetingen van gemeenten. Inmiddels wordt in veel gemeenten waar mogelijk en steeds meer gewerkt vanuit maatschappelijke opgaven en op basis daarvan te formuleren prestaties en resultaten. Dit leidt er ook toe dat in veel gemeenten op verschillende aspecten van het gemeentelijk functioneren vormen van prestatiemeting worden uitgevoerd. Soms in de vorm van concrete outputmeting, soms in de vorm van belevingsonderzoek (bv. ervaringen van inwoners). Dergelijke gegevens over prestaties en over beleving van inwoners daarvan zijn in de gemeente Maasdriel beperkt beschikbaar. De gemeente draagt ook niet bij aan de website “waar staat je gemeente.nl” waar dit soort onderzoeken gestructureerd openbaar en vergelijkbaar worden gemaakt. In het algemeen staat het datagestuurd werken in Maasdriel nog aan het begin van de ontwikkeling, waarbij op enkele terreinen wel initiatieven worden ondernomen (o.a. Sociaal Domein, publieke dienstverlening). Ook zijn er vanuit de Rekenkamer impulsen om meer output- en prestatiegericht te sturen. Dit mede tegen de achtergrond van landelijke ontwikkelingen en voorschriften.

Dus in de meetbaarheid van prestaties en resultaten is de gemeente Maasdriel niet fundamenteel anders dan andere gemeenten, maar loopt wel achter in de ontwikkelingen die er op dat punt in gemeenteland, ook in qua omvang vergelijkbare gemeenten, zijn. Voor de goede orde: we hebben overigens (dus) ook niet het beeld gekregen dat de prestaties van Maasdriel slecht zijn of in het algemeen ver onder de maat. De indruk uit alle gegevens is dat de prestaties op het gebied van de transactionele dienstverlening in ieder geval redelijk tot goed zijn te noemen en op waardering vanuit klanten en inwoners kan rekenen. Professioneel beeld organisatiekracht gemeente Maasdriel Wij hebben op basis van feitelijke gegevens van de gemeenten Maasdriel een redelijke indruk kunnen krijgen van formatie- en functieopbouw in de organisatie. Bijzonder element daarin is dat een deel van de functies/formatie zijn opgenomen in de BVEB-organisatie. Ons overallbeeld is dat formatie- en functieopbouw in de organisatie van Maasdriel globaal aansluiten bij die in vergelijkbare gemeenten qua omvang en takenpakket, waarbij de gemeente Maasdriel dan op een aantal punten gekozen heeft voor uitbesteding (o.a. openbare ruimte). De formatie is de afgelopen jaren behoorlijk gegroeid is en de uitstroom en het ziekteverzuim zijn redelijk gebruikelijk te noemen. Het was lastig om verdere gedetailleerde gegevens over bv.

inhuur in Maasdriel boven tafel te krijgen. Het was sowieso soms lastig/tijdrovend om HRM-gegevens tijdig en gestructureerd voor dit onderzoek op tafel te krijgen, wat op zich ook wel iets zegt over de werking van processen en systemen op dit terrein waarschijnlijk. Om hierover dus onderbouwde uitspraken te doen is verdiepend onderzoek nodig. De opbouw en de structuur van de organisatie (eenhoofdige leiding, 2 lagen management, teamindeling) is ook als redelijk gebruikelijk te beschouwen. Ook hier is uiteraard de BVEB als aparte organisatie een bijzonderheid ten opzichte van sommige andere gemeenten. Dit geeft in ieder geval extra besturings- en organisatiecomplexiteit. Hierop gaan we in hoofdstuk 3 verder in.

PAGINA 13 VAN 34

Over de werking van de organisatie hebben we beperkt eigen onderzoek kunnen doen. We herkennen uit eigen waarneming en op basis van de documentatie het zelfbeeld en het omgevingsbeeld het beeld van “eilandjes” in de organisatie gekregen, waarin de teams (incl. BVEB) als min of meer op zichzelf staande eenheden de werkzaamheden uitvoeren. Waar op papier de structuur en sturing helder en ook redelijk plat is, valt op dat in de praktijk veel onhelderheid in het functioneren en de aansturing wordt ervaren. Er wordt veel compartimentering en gebrek aan samenhang/transparantie ervaren. Voor dagelijkse zaken zijn routines in aanpak en rollen. Als het ingewikkelder wordt (gelaagde inhoud, meer partijen, complexere processen, spannende dilemma’s e.d.) wordt het zoeken en tasten hoe te organiseren en wordt dat vaak situationeel en naar eigen beste inzicht ingevuld. Dit verklaart ook de karakteriseringen die in de organisatie zelf worden gegeven over “adhocratie”, estafettestokjesproblemen, “de weg kwijt” tot soms zelf “chaos”. Het MT is hierin niet herkenbaar als sturend en integrerend orgaan. De ambtelijke organisatie van Maasdriel ondervindt – evenals andere gemeenten – de effecten van een zeer krappe arbeidsmarkt. De bovenstaande, al langer spelende, aansturings- en coördinatievragen geven wel een extra dimensie aan deze effecten in de organisatie.

Ook zal een organisatie als Maasdriel op de langere termijn een zwakkere positie hebben op de arbeidsmarkt dan vergelijkbare gemeenten waar medewerkers het gevoel kunnen hebben dat ze onderdeel uitmaken van een goed en soepel werkend organisatiesysteem. Het omgevingsbeeld over de organisatie weerspiegelt het zelfbeeld van de organisatie. Er is bij veel gesprekspartners waardering voor de welwillendheid en medewerkingsbereidheid van individuele medewerkers, maar veel kritische geluiden uit de omgeving gaan over het “blackbox”- karakter van de organisatie en onduidelijkheid over wie waarover gaat of waarvan is. Dit beeld wordt versterkt door de vele wisselingen in personen en rollen die kennelijk plaatsvinden. Het leidt voor de buitenwacht niet alleen tot onduidelijkheid, maar soms ook tot een verminderd vertrouwen in het proces van behandeling en afhandeling van zaken en een gevoel van willekeur of toeval in het positief of negatieve resultaat dat dat oplevert. De cultuur in de organisatie is doe-gericht. De onderlinge sfeer wordt over het algemeen als positief omschreven, waarbij overigens wel aanpassingsvermogen van nieuwe mensen wordt gevraagd zo is ons gebleken. We constateren een min of meer collectieve aanname over de Maasdrielse manier van werken (met woorden als: open, resultaatgericht, non-conformistisch, gezamenlijk, trots) waar dan ook wel aan moet worden voldaan.

Tegelijk worden signalen gegeven dat er impliciet juist weer een code is om de kop niet boven het maaiveld uit te steken, naar boven (management/bestuur) te kijken bij lastige dilemma’s en vooral loyaal te zijn aan het eigen team. We hebben kunnen waarnemen dat medewerkers en ook managers in ieder geval behoorlijk zelfreflectief en zelfkritisch zijn als het gaat om het functioneren van de organisatie. Ons professionele beeld van de organisatie sluit grotendeels aan bij het beeld van de “activiteit georiënteerde” organisatie; fase 1 uit het INK-ontwikkelmodel voor organisaties (https://managementmodellensite.nl/ink-model/) . Volgende fasen in dit model zijn “procesgeoriënteerd” (fase 2), “systeemgeoriënteerd” (fase 3), “ketengeoriënteerd” (fase 4) en “transformatiegeoriënteerd” (fase 5). Voor een korte beschrijving hiervan verwijzen we naar Bijlage 3. In het volgende hoofdstuk zullen we ingaan op de betekenis van deze ontwikkelfase voor de opgaven waarvoor de gemeente de komende jaren gesteld is. Professioneel beeld bestuurlijke kracht gemeente Maasdriel De werking van het bestuurlijk systeem heeft in Maasdriel vanaf 2010/2011 onder een vergrootglas gelegen. Er is de gemeente (gemeenteraad en anderen) veel aan gelegen, hebben wij gemerkt, om de oude beelden over “vechtcultuur” en “cliëntelisme” te doorbreken.

Al in de periode 2012 – 2017 zijn er – vanaf 2014 met kroonbenoemde burgemeester van Kooten – al behoorlijke stappen gezet om te komen tot normalisering van verhoudingen en functioneren, met name ook het gebied van integriteit en zuivere rolneming door de gemeente. Wij hebben hier geen uitgebreid of specifiek onderzoek naar gedaan, maar menen wel op grond van onze waarnemingen dat de bestuurscultuur die kenmerken zeker niet meer heeft in de mate waarin ze toen zijn gesignaleerd. Wel blijft er een risico hierop, zeker als door het te weinig integraal en lange termijn sturen en aanleiding blijft om vooral op incidenten en deelbelangen te sturen. We hebben wel gemerkt dat die oude beelden nog wel doorklinken in de gesprekken en ervaringen van de omgeving. We hebben ook een idee hoe die “oude” beeldvorming toch deels in stand kan blijven en welke rol het gemeentelijk functioneren daarin speelt. Daar gaan we hieronder ook op in.

PAGINA 14 VAN 34

De kracht van een gemeentebestuur zit hem vooral in het goed samenhangend functioneren van het lokaal politiekbestuurlijk stelsel (het “raderwerk”, zie hoofdstuk 1). Daarin nemen gemeenteraad en College van B&W de centrale plaats in. Samen met griffie en top van de ambtelijke organisatie vormen zij het “motorblok” van het gemeentelijk functioneren en presteren. De rolverdeling en de kwaliteit van het samenspel in dit motorblok bepalen voor een belangrijk deel de bestuurlijke kracht. Ons beeld is dat die rolverdeling nog sterk in ontwikkeling en onzeker/zoekend is. Beide bestuursorganen zijn op zoek naar hun rol en daarmee ook op zoek naar een vruchtbaar samenspel. De gemeenteraad ervaren wij als in ontwikkeling en lerend daarin, met ook een behoorlijke zelfreflectie op het eigen functioneren met kritische kanttekeningen. De gemeenteraad ziet voor zichzelf als leerpunten om meer te sturen op de langere termijn en een meer eigenstandige rol te kiezen in de kaderstelling en beleidsontwikkeling (dus niet vooral reageren). Het College had in de loop van dit onderzoek van dit onderzoek enkele wisselingen, waarvan 1 ingecalculeerd (burgemeester) en 2 niet (wethouder en gemeentesecretaris). Mede hierdoor was het niet goed mogelijk om een eenduidig en afgerond beeld te krijgen van het functioneren van B&W.

Uit de gesprekken is wel duidelijk geworden dat opvattingen over en stijlen van besturen binnen B&W van elkaar verschillen. Dat betekent dat het voor de gemeenteraad, maar zeker ook voor de organisatie en voor de buitenwereld nogal bepalend is met wie binnen B&W een relatie wordt aangegaan of afspraken worden gemaakt. Dat is natuurlijk deels onvermijdelijk, maar in de mate waarin dat voorkomt in Maasdriel ook een signaal dat B&W als collectief bestuursorgaan niet sterk zichtbaar en georganiseerd is. Een belangrijke uitdaging voor de toekomst zien we in het samenspel tussen het lokaal politiek-bestuurlijk stelsel enerzijds en de maatschappelijke omgeving anderzijds. Dat sluit ook aan bij de belangrijkste resultaten uit het onderzoek onder inwoners dat Kieskompas heeft uitgevoerd. Het lokaal stelsel is nog behoorlijk intern gericht. De gemeenteraad treedt beperkt naar buiten in de relatie met de omgeving. Dat gebeurt vooral door individuele fracties en raadsleden, maar niet/beperkt door de gemeenteraad als geheel. Dat leidt dan al snel tot reagerend gedrag op lokale situaties en geluiden en soms politisering daarvan. B&W treedt wel functioneel op naar de omgeving, maar – zoals aangegeven – krijgt B&W vooral gezicht(en) naar buiten via individuele bestuurders, maar niet als geheel.

In de Communicatievisie (2020) worden aanzetten gegeven om op een nieuwe manier aan te gaan kijken tussen het samenspel van gemeente en maatschappelijke omgeving. In veel gemeenten in Nederland wordt daarbij aangesloten bij de denkwijze van Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (NSOB). Deze heeft het nieuwe denken hierover in een schema gezet, dat hieronder is opgenomen. De essentie hiervan is dat het samenspel steeds meer moet worden ingericht op basis van de begrippen aan de rechterkant van dat schema. De gemeente dient steeds meer in te zetten op netwerksamenwerking en responsiviteit, naast de traditionele (en blijvend belangrijke) inzet op rechtmatigheid en directe uitvoering van overheidstaken.

PAGINA 15 VAN 34

Gevolg van deze benadering is dat de (lokale) overheid op meerdere manieren tegelijkertijd zijn relaties met de omgeving moet vormgeven om van betekenis te kunnen zijn in het partnership met anderen (“meervoudig organiseren”). De gemeente is dus tegelijkertijd op verschillende manieren aan het werk in de samenwerking. En het is natuurlijk belangrijk om daar ordening en sturing in te krijgen en te houden, zodat je als gemeente zelf (politiek, bestuur en organisatie) en de buitenwereld duidelijk heeft op welke wijze dit wordt ingevuld. Ook bij het element bestuurlijke liggen het zelfbeeld en het omgevingsbeeld redelijk in elkaars verlengde. Voor de buitenwereld blijft een beeld in stand met “blackbox” elementen. Dat “als je weg weet” en “de mensen kent” en “op de juiste knoppen drukt” het gemeentebestuur meer voor je kan betekenen dan wanneer dat niet zo is. En daarmee blijft ook iets van dat “oude” verhaal van ruim 10 jaar geleden in de beeldvorming hangen. Maasdriel verdient het wel dat dat “oude” verhaal van ruim 10 jaar geleden kan worden overstegen. De uitdagingen en zwakkere punten in de werking van het lokaal politiek-bestuurlijk stelsel zijn in Maasdriel niet fundamenteel anders dan in veel andere gemeenten. Ze zijn wel gradueel anders.

Veel gemeenten zijn verder in het ontwikkelen van een adequate rolverdeling en samenspel tussen de bestuursorganen (“motorblok”) en met name in het goed inrichten en instrumenteren van een betekenisvol samenspel tussen gemeentebestuur en maatschappelijke omgeving. Die ontwikkeling is wel ingezet in Maasdriel en de intentie is zeker ook aanwezig (getuige onder meer de tekst van het Bestuursakkoord “Samen Doen”), maar voor de uitvoering hiervan is nog wel veel te ontwikkelen naar ons beeld. Professioneel beeld samenwerkingskracht gemeente Maasdriel De gemeente Maasdriel heeft de intentie om samen te werken en samen op te trekken met inwoners, met maatschappelijke en bestuurlijke partners. En er zijn de afgelopen jaren ook de nodige nieuwe ontwikkelingen en initiatieven daartoe geweest. In het vorige hoofdstuk bleek dat het zelfbeeld over de samenwerkingskracht van de gemeente en het omgevingsbeeld daarover echter niet geheel met elkaar overeenkomen. Vanuit de omgeving komen voor een groot deel milde en positieve geluiden over de samenwerking met Maasdriel. Er gaat veel goed en er wordt vaak ook loyaliteit ervaren en gevoeld in de samenwerkingsrelatie. Er zijn daarnaast ook – soms stevige - kritische geluiden over de samenwerkingskracht van Maasdriel en de manier waarop partnerships worden aangegaan.

Deze komen zowel uit de kring van maatschappelijke organisaties als vanuit bestuurlijke partners. Er is zeker het beeld dat Maasdriel op veel terreinen wil samenwerken en tegelijk is er bij bestuurlijke partners het beeld dat dit niet altijd vanuit een gemeenschappelijk belang wordt aangevlogen vanuit de gemeente, maar vanuit een eigen lokaal belang. Ook is er het beeld dat het commitment in de samenwerking per terrein of afhankelijk van de betrokken bestuurder kan verschillen. Of dat het commitment in de praktijk niet wordt waargemaakt vanwege slechte afstemming of beperkte capaciteit. Daar waar lokaal samenwerking wordt aangegaan wordt bij maatschappelijke organisaties soms een gebrek ervaren aan een consistente lijn in wat de gemeente wil bereiken en hoe dat aan te pakken. Ervaren wordt dat het daarbij nogal uitmaakt met wie je aan tafel zit en dat processen niet altijd transparant zijn (wie doet/beslist wat op welk moment, wie wordt waarbij betrokken e.d.). Dat schept niet altijd vertrouwen in het proces. Tenslotte is er het beeld dat bestuurlijk afspraken soms niet (kunnen?) worden opgevolgd of waargemaakt in de ambtelijke uitvoering.

Wij zien een aantal mogelijke verklaringen voor de discrepantie tussen het zelfbeeld en omgevingsbeeld ten aanzien van de samenwerkingskracht:  Wij zien dat Maasdriel meerdere samenwerkingsoriëntaties heeft: deels in Rivierenland, deels in de regio Den Bosch, deels ook in kleiner/ander schaalverband. Het samenwerken in meerdere oriëntaties heeft vanuit de geografische ligging en vanuit de belangen van Maasdriel ongetwijfeld inhoudelijke logica, doch het geeft ook extra bestuurlijke drukte. En het kan ook het beeld bij anderen geven/bevestigen van een soort “pick and choose” houding van Maasdriel.  In de kritische feedback kan ook een rol spelen dat intenties van de Maasdriel tot een goede samenwerking niet altijd in de praktijk (kunnen) worden waargemaakt. Dat wordt soms ook specifiek genoemd in de gesprekken. Oorzaak kan zijn een gebrek aan interne coördinatie/afstemming, dan wel meer simpelweg een gebrek aan ambtelijke capaciteit om opgewekte verwachtingen waar te maken.  Voor zover wij dat hebben kunnen nagaan heeft de gemeente Maasdriel geen recente visie op samenwerking. Er is een Nota Verbonden Partijen uit 2019, die op zich goed ingaat op de formele vormen van bestuurlijk-juridische