Bijlage Toelichting stappenplan integriteitschendingen.PDF

Gemeente Loon op Zand

IIII III III I Mill I III lliļll; 2016.03166

Toelichting stappenplan onderzoek integriteitsschendingen poli ti eke ambtsdragers 1.

Algemeen

In gevallen waarbi j het gedrag van een raadsli d aan de orde komt, vi ndt bespreki ng plaats i n de gemeenteraad. Voor fracti eondersteuners/ni et-zi jnde raadsleden vi ndt bespreki ng pri mai r plaats i n het seniorenconvent en voor leden van het college vi ndt bespreki ng plaats i n de raad. Voor de algemeen directeur en de gri ffi er geldt de ambteli jke gedragscode. 2.

Melding

In dit stappenplan wordt ervan ui tgegaan dat de burgemeester verantwoordeli jk i s voor het behandelen van de meldi ng van i ntegri tei tsschendi ngen door poli ti ek ambtsdragers. Hi j i s procesbegeleider geen beoordelaar. De burgemeester kan door een meldi ng, door ei gen waarnemi ng of door beri chtgevi ng van bui ten de organi sati e kenni s nemen van een vermeende integriteitsschending. In voorkomend geval zal hi j dienen te besli ssen of de bi j hem bekend geworden informatie aanlei di ng i s om: - een vooronderzoek te (laten) verri chten; - een feitenonderzoek te (laten) verri chten; - aangi fte te doen. Is sprake van een meldi ng, waarneming of beri chtgevi ng over een vermeende i ntegri tei tsschendi ng door de burgemeester, dan de plaatsvervangend voorzi tter van de raad i n de plaats van de burgemeester bi j alle te zetten stappen i n het stappenplan. 3.

Vooronderzoek

Feiten en omstandi gheden zoals di e bekend worden aan de burgemeester zi jn ni et alti jd aanlei di ng een feitenonderzoek i n te stellen. Het starten van een fei tenonderzoek heeft grote gevolgen voor zowel de betrokkenen als de organi sati e. Het kan dan ook aanbevelenswaardi g zi jn eerst een vooronderzoek te verrichten om het voorhanden zi jnde feitenmateriaal te analyseren (de melder of betrokkene kan bi jvoorbeeld worden gehoord) alvorens eventueel te beslui ten tot een feitenonderzoek. Hi ermee kan ondervangen worden, dat de meldi ng gebaseerd bli jkt te zijn om ni et op waarheid gestoelde geruchten. Wanneer het vooronderzoek hi ertoe aanlei di ng geeft, kan i n aansluiting op het vooronderzoek een fei tenonderzoek worden i ngesteld en/of aangi fte worden gedaan. Ook kan worden besloten dat geen verder onderzoek noodzakeli jk i s. Van het vooronderzoek wordt een rapport van bevi ndi ngen opgemaakt. Wanneer er geen aanlei di ng is een fei tenonderzoek i n te stellen of aangi fte te doen, moet betrokkene toch bi nnen een redeli jke termijn op de hoogte worden gesteld van het feit dat er een vooronderzoek naar hem heeft plaatsgevonden alsmede van de ui tkomst van dat onderzoek. Wanneer er wordt besloten geen feitenonderzoek te verrichten, zal di t standpunt door de burgemeester ook aan de eventuele melder moeten worden medegedeeld.

Als het vermoeden bestaat dat opzetteli jk een valse beschuldi gi ng heeft plaatsgevonden (bi jvoorbeeld uit rancune), i s het aangewezen dat de burgemeester hi ertegen acti e onderneemt. Di t kan eventueel leiden tot een fei tenonderzoek jegens de melder. De ui tkomst daarvan kan vervolgens lei den tot aangifte bi j de poli ti e.

1

4.

Feitenonderzoek

Door eigen waarneming of door een signaal van binnen of buiten de organisatie kan er aanleiding zijn voor een vermoeden van een integriteitsschending. Naar aanleiding van een vermoeden van een integriteitsschending kan de burgemeester genoodzaakt zijn een feitenonderzoek in te stellen. In een feitenonderzoek wordt het waarheidsgehalte van signalen en/of vermoedens beoordeeld door na te gaan of deze op redelijke grond zijn gebaseerd. Concreet betekent dit dat een onderzoek wordt ingesteld naar de handelwijze van betrokkene. Betrokkenen en/of getuigen kunnen gehoord worden en eventueel andere onderzoeksmethoden (bijvoorbeeld: doorzoeken werkomgeving of observatie) kunnen worden aangewend om alle relevante feiten omtrent het vermoeden van de integriteitsschending in kaart te brengen. Interne

onderzoekscommissie

De burgemeester - het seniorenconvent of de raad gehoord hebbende - kan besluiten naar aanleiding van de integriteitsschending een interne onderzoekscommissie in te stellen. Een interne commissie bestaat uit minstens twee personen. Dat zijn de burgemeester en een vertegenwoordiger namens het seniorenconvent, eventueel aangevuld met een of meerdere raadsleden. De commissie wordt ambtelijk ondersteund door de griffier. De commissie kan een multidisciplinair team samenstellen waarin de benodigde kennis en expertise met het doen van feitenonderzoek aanwezig is. Hierbij kan worden gedacht aan juridische, financiële of ICT-expertise van buiten de organisatie. Dit is ook zinvol in verband met de benodigde objectiviteit en onafhankelijkheid bij het doen van het feitenonderzoek. Het instellen van een interne onderzoekscommissie zal niet altijd mogelijk of wenselijk zijn. Met name als geen voldoende en/of geschikte mensen hiervoor te vinden zijn of als de afstand tussen de interne onderzoekers en de betrokkenen te klein is om een voldoende objectief onderzoek te garanderen. Dit kan immers leiden tot (politieke) spanningen en verstoorde verhoudingen in de toekomst. Externe

onderzoekscommissie

De burgemeester kan daarom in overleg met het seniorenconvent kiezen voor een externe onderzoekscommissie. Het laten verrichten van het onderzoek door een externe partij (zoals een forensisch accountant of een particulier recherchebureau) is een manier om voldoende onderzoekscapaciteit, kennis en expertise te verkrijgen. 5.

Opdrachtverstrekking

Het besluit wie het onderzoek naar de integriteitsschending zal uitvoeren, is afhankelijk van de aard integriteitsschending, de benodigde onafhankelijkheid, de benodigde objectiviteit en aanwezige kennis en expertise. Afhankelijk van deze factoren kan het feitenonderzoek worden uitgevoerd door een interne commissie, een externe commissie of een externe partij (bijvoorbeeld: een forensisch accountant of een particulier recherchebureau). Een onderzoek, waarbij ook een lid van de gemeenteraad wordt ingeschakeld is minder wenselijk vanwege de mogelijk optredende politieke partijbelangen. In de opdrachtverstrekking met een externe partij dient aandacht te worden besteed aan de lengte en intensiteit van het onderzoek. Gedurende het proces dient dit te worden gecontroleerd en zo nodig worden bijgestuurd. Aandachtspunt hierbij is dat voor veel organisaties met weinig ervaring op het gebied van feitenonderzoek het moeilijk is in te schatten hoe lang een onderzoek zal duren en hoeveel mankracht hiervoor nodig is. Dit bemoeilijkt het maken van concrete afspraken tussen opdrachtgever en de externe partij. Een externe partij heeft minder zicht op de interne verhoudingen en ontwikkelingen binnen een organisatie. Voordeel van het inhuren van een externe partij is dat wellicht minder druk kan worden uitgeoefend op de onderzoeker. 2

De burgemeester komt schriftelijk een onderzoeksopdracht met de gekozen onderzoekers overeen. De opdrachtverstrekking bevat ten minste de volgende punten. a. De aanleiding. b. Een duidelijk omschreven opdracht. De opdracht of de reikwijdte van het onderzoek kan wanneer noodzakelijk worden uitgebreid. Gedurende het onderzoek kan het voorkomen dat de integriteitsschending omvangrijker of complexer is dan vooraf kon worden ingeschat. In voorkomend geval zal steeds in overleg met de opdrachtgever moeten worden besloten over een eventuele uitbreiding van het onderzoek (bijvoorbeeld capaciteit, gebruikmaking bevoegdheden, meer mensen horen enz.). Een eventuele uitbreiding van het onderzoek wordt schriftelijk vastgelegd. c. De vermoedelijke duur van het onderzoek. De burgemeester dient op adequate wijze te reageren op een vermoeden van een integriteitsschending. Dit betekent, dat hij de verantwoordelijkheid heeft daadkrachtig een feitenonderzoek op te pakken. Zonder afbreuk te doen aan de zorgvuldigheid van het onderzoek dient het feitenonderzoek dan ook binnen afzienbare tijd te zijn gedaan. d. De met het onderzoek gemoeide kosten (eventueel afgescheiden in een apart offertedeel). Wanneer het onderzoek wordt verricht door een externe partij zijn er enkele aanvullende aandachtspunten. Vastgesteld zal moeten worden van welke bevoegdheden de externe partij gebruik kan maken.

Ook moet worden overeengekomen dat binnen de grenzen van het stappenplan zal worden gewerkt. Het is tevens verstandig vast te stellen hoe lang het onderzoek mag duren en hoeveel onderzoekscapaciteit passend is om in te zetten. 6.

Kennisgeving aan betrokkene

Voordat het feitenonderzoek kan worden gestart, zal de betrokken politiek ambtsdrager schriftelijk in kennis moeten worden gesteld van het feit dat er een feitenonderzoek naar zijn gedragingen wordt ingesteld. Daarnaast kan het wenselijk zijn dat deze mededeling hem tevens mondeling wordt gedaan. Dit kan op het moment dat de burgemeester de schriftelijke kennisgeving in persoon uitreikt. Niet in alle gevallen zal het wenselijk zijn dat betrokkene onmiddellijk wordt geïnformeerd. Wanneer het onderzoeksbelang dit meebrengt, kan de schriftelijke kennisgeving worden opgeschort. Gedacht kan worden aan de situatie dat betrokkene, doordat hij in kennis wordt gesteld van het feitenonderzoek, mogelijk bewijsmateriaal kan/zal vernietigen. De kennisgeving aan betrokkene dat een feitenonderzoek naar hem wordt ingesteld, bevat de volgende onderwerpen. a. Een omschrijving van het handelen of nalaten dat aanleiding is tot het instellen van een onderzoek. b. Een mededeling dat betrokkene en eventuele getuige(n) kunnen worden gehoord. c. De mededeling dat wanneer andere feiten en omstandigheden bekend worden die van belang kunnen zijn voor de vaststelling van de omvang, aard en ernst van de integriteitsbreuk, het onderzoek zich kan uitstrekken tot die feiten en omstandigheden. Het onderzoek dient zorgvuldig plaats te vinden.

Dit houdt in dat alle belangen (de belangen van betrokkene, het belang van het onderzoek, het belang van de organisatie en de belangen van getuigen) worden gewogen. Zorgvuldig onderzoek heeft dan betrekking op de vraag hoe belangen dienen te worden afgewogen. Er dient zodanig rekening te worden gehouden met de persoonlijke belangen van betrokkene dat zo min mogelijk inbreuk wordt gemaakt op zijn persoonlijke levenssfeer. Zorgvuldigheid heeft evenzeer betrekking op het feit dat achteraf verantwoording moet kunnen worden afgelegd over alle beslissingen en (onderzoeks)handelingen voorafgaand aan en gedurende het onderzoek. Teneinde dit mogelijk te maken, dienen de burgemeester en de onderzoekers hun beslissingen en handelingen behoorlijk te documenteren. 3

•J

Sterk samenhangend met zorgvuldigheid is het uitgangspunt dat onderzoekers zich dienen te onthouden van onoorbare handelingen. 7.

Horen van betrokkene en getuigen

Gedurende het feitenonderzoek kan betrokkene worden gehoord. Het horen dient op zorgvuldige wijze te geschieden Dit houdt in dat de betrokkene voor het gesprek dient te worden geïnformeerd over de aard en mogelijke duur van het gesprek. Betrokkene kan zich tijdens het gesprek laten bijstaan door een raadsman. Ook dienen onderzoekers zich voor, tijdens en na het gesprek te onthouden van het doen van misleidende mededelingen of gedragingen en het toepassen van psychische en/of fysieke druk of dwang. Dit houdt verband met het feit dat betrokkene in vrijheid zijn verklaring moet kunnen afleggen. Dat betrokkene door middel van het afleggen van verklaringen medewerking moet verlenen aan het feitenonderzoek is niet in enig voorschrift neergelegd. Wel mag van een politieke ambtsdrager, aan wiens integriteit extra hoge eisen mogen worden gesteld, worden verwacht dat hij openheid van zaken geeft in een situatie waarin gerechtvaardigde twijfel is gerezen aan zijn integriteit. Om de onafhankelijkheid van het onderzoek te bevorderen en te zorgen dat het gesprek als bewijs kan worden geaccepteerd, is het noodzakelijk gesprekken in koppels van twee onderzoekers te voeren. Van het gesprek wordt door de onderzoekers verslag gemaakt. Onderzoekers kunnen zowel mensen van binnen de organisatie als van buiten de organisatie als getuige horen.

De getuigen werkzaam binnen de organisatie, zijn verplicht mee te werken aan het feitenonderzoek. De medewerking houdt in dat de getuige verplicht is informatie te verschaffen ten behoeve van het onderzoek. De informatie die de getuige verstrekt, dient op waarheid te berusten. Voor het gesprek plaatsvindt, dient de getuige op de hoogte te worden gesteld van de aard en de mogelijke duur van het gesprek. Daarnaast dient te worden meegedeeld dat de getuige zich kan laten bijstaan door een raadsman. Het collectief horen van getuigen is geen betrouwbare methode voor het verkrijgen van objectieve informatie. Door onderzoekers wordt van het gesprek een verslag gemaakt. Duidelijk moet zijn wie wat heeft verklaard, hetgeen impliceert dat verklaringen moeten zijn voorzien van de naam van de getuige en diens handtekening respectievelijk een datum. Het anoniem afleggen van een verklaring is niet ten principale verboden, doch een dergelijke verklaring is alleen toelaatbaar in combinatie met ander, verifieerbaar bewijsmateriaal, en alleen indien het handhaven van de anonimiteit op zeer zwaarwegende gronden noodzakelijk is. Aan anonieme verklaringen wordt over het algemeen slechts aanvullende bewijskracht toegekend. Het feitencomplex mag niet enkel bestaan uit een anoniem afgelegde verklaring.

Tijdens het feitenonderzoek zal van de verschillende onderzoekshandelingen verslag moeten worden opgemaakt. Een goede verslaglegging is een solide schriftelijke basis, waarmee de burgemeester en de onderzoekers zich een oordeel kunnen vormen over de vermoedelijke integriteitsschending. Het onderzoek dient voor alle partijen inzichtelijk te zijn en de rechtmatigheid en de kwaliteit van het onderzoek moet kunnen worden getoetst. Een adequate verslaglegging maakt inzichtelijk in hoeverre overeenstemming of verschil van mening bestaat tussen de verschillende partijen omtrent de toedracht, feiten en omstandigheden met betrekking tot het vermoeden van de integriteitsschending. Aandachtspunten

verslaglegging

Van de gesprekken met de betrokkene(n) en de getuigen dient door de onderzoekers verslag te worden opgemaakt. Het interview dient met twee personen te worden afgenomen. Het verslag dient een zo getrouw mogelijke weergave te zijn van hetgeen tijdens het gesprek aan de orde is geweest. Hierna kan het verslag worden voorgelegd aan de betrokkene/de getuige(n). 4

Willen de verslagen voldoende bewijskracht hebben, dienen deze door degene die aan het gesprek hebben deelgenomen te worden ondertekend. Dit betekent dat het verslag moet worden ondertekend door zowel onderzoekers als degenen die zijn geïnterviewd (betrokkene en getuige(n). De ondertekening houdt in dat op elke pagina van het gespreksverslag een paraaf gezet wordt. Hierbij dient de mogelijkheid aan betrokkene(n) of getuige(n) te worden geboden commentaar te geven op het gespreksverslag. Weigert een betrokkene het gespreksverslag te ondertekenen, dan wordt daarvan door de onderzoekers in het verslag, zo mogelijk met vermelding van de redenen, melding gemaakt. Het verslag wordt aan het dossier toegevoegd. Er kan worden gekozen om aanstonds een verslag op te maken en dit onmiddellijk na het beëindigen van het gesprek te laten ondertekenen. Groot voordeel van een dergelijke werkwijze is dat het praktisch is, in die zin dat het wellicht minder aanleiding zal geven tot discussies over de tekst van het verslag. Er kan ook worden gekozen het verslag op een later moment (doch wel zo spoedig mogelijk, dat wil zeggen binnen enkele werkdagen) op te maken en ter ondertekening aan betrokkeneZgetuige(n) op te sturen. Er dient hierbij een termijn (5 werkdagen) te worden gesteld om het verslag terug te sturen met schriftelijke opmerkingen.

In het geval dat onderzoekers en de betrokkeneAgetuige(n) het niet eens kunnen worden over de tekst van het verslag kan een rapport aan het verslag worden toegevoegd, waarin de afwijkende opinie van betrokkeneZgetuige(n) wordt opgenomen. 8.

Aangifte

Als de inschatting is dat er vermoedelijk een misdrijf heeft plaatsgevonden, dient aangifte te worden gedaan. De onderzoekers plegen hiertoe overleg met de burgemeester, die vervolgens na overleg met het seniorenconvent of het college de beschikbare gegevens aan de politie voorlegt, eventueel na overleg met de Officier van Justitie. Alle op dat moment bekende informatie wordt aan de politie ter beschikking gesteld. Let op, de aangifte kan al plaatsvinden na de vooronderzoekfase. 9.

Communicatie

In dit stappenplan zijn verschillende momenten genoemd, wanneer communicatie plaatsvindt tussen de burgemeester (of onderzoekers) en de betrokkene. Deze momenten zijn onder meer: - de schriftelijke kennisgeving aan de betrokkene dat een feitenonderzoek naar hem is gestart; - het horen van de betrokkene zelf; - het eventueel ter inzage geven van bepaalde onderzoeksresultaten; - de mededeling dat het onderzoek naar hem is afgesloten. Naast bovengenoemde contactmomenten kan er behoeft zijn aan verdere informatie-uitwisseling. Betrokkene zal informatie willen hebben omtrent de gang van zaken tijdens het onderzoek en de voortgang van het onderzoek. Dit kan conflicteren met het onderzoeksbelang. Voorstelbaar is dat het voor de bewijsvergaring niet bevorderlijk is om alle informatie lopende het onderzoek aan betrokkene ter verstrekken. De burgemeester en de onderzoekers zullen zorgvuldig moeten omgaan met het verstrekken van informatie. Daarom wordt de communicatie vanuit één kanaal verstrekt, te weten de burgemeester.

5

Communicatie

intern

Informatieverschaffing aan seniorenconvent en raad is belangrijk. In de eerste plaats om ongewenste geruchtenvorming tegen te gaan en in de tweede plaats om als organisatie te laten zien dat wordt opgetreden tegen (vermeende) integriteitsschendingen. Het spreekt vanzelf dat de communicatie zorgvuldig dient te geschieden. Er zal rekening moeten worden gehouden met de verschillende belangen. Belangen die moeten worden afgewogen, zijn onder meer de persoonlijke levenssfeer van betrokkene, het onderzoeksbelang, het voorkomen van onrust binnen de organisatie en het openbaar of besloten behandelen van de uitkomsten van het onderzoek. Deze informatie wordt vanuit één kanaal verstrekt, te weten de burgemeester. Communicatie

extern

De burgemeester zal zich bewust moeten zijn van de rol die de media kunnen spelen tijdens een feitenonderzoek. Hij dient met ondersteuning van het team communicatie in overleg met het seniorenconvent, het college, de griffier en de algemeen directeur op een verantwoorde manier informatie te verstrekken. De aard van de integriteitsschending en het onderzoeksbelang spelen hierbij een rol. De burgemeester staat voor de taak een balans te vinden tussen enerzijds het belang van het onderzoek en het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van betrokkene en anderzijds het belang van transparantie en het voorkomen dat het idee ontstaat dat de zaak 'in de doofpot' verdwijnt. Er kan en mag niet te krampachtig worden omgegaan met het verstrekken van informatie. Wel moet er voor worden gewaakt het onderzoek te frustreren door het voorbarig naar buiten brengen van informatie. Onnodige beschadiging van personen moet worden voorkomen. Informatieverstrekking aan de media dient plaats te vinden via één kanaal, te weten het team communicatie.

Kortom, komt er een vraag van de media, dan gelden de volgende gedragsregels: - de persvraag wordt gemeld bij de burgemeester; - de burgemeester bereidt in overleg met het team communicatie de beantwoording voor; - de vraag wordt gepast, transparant en zakelijk beantwoord; - voor de inhoudelijke check van het antwoord kan de burgemeester advies inwinnen bij deskundigen; - de burgemeester draagt zorg voor de mondelinge en schriftelijke beantwoording van de vraag. 10. Onderzoeksrapportage De onderzoeksfase eindigt met het aanbieden van het onderzoeksrapport aan de burgemeester. Dit rapport behoort alle informatie te bevatten die voor de burgemeester nodig is om zich een oordeel te kunnen vormen over het vermoeden van integriteitsschending. Ook betrokkene zal zich een oordeel moeten kunnen vormen over het onderzoek en eventueel het onderzoek op zijn rechtmatigheid moeten kunnen (laten) toetsen. Hiervoor is een deugdelijke rapportage nodig.

6

Inhoud

rapportage

In de rapportage dienen de volgende aspecten in ieder geval aan de orde te komen. De onderzoeksopdracht met eventuele uitbreidingen, mocht dit tijdens het onderzoek naar de integriteitsschending noodzakelijk zijn gebleken. Betrokkene kan zijn eventuele bedenkingen bijvoorbeeld naar voren brengen tijdens de verantwoordings-c.q. de zienswijzeprocedure. Een beschrijving van de casus, waarin helder naar voren wordt gebracht wat de uitgangspunten voor het onderzoek geweest zijn en welke feiten en omstandigheden hierbij een rol hebben gespeeld. De onderzoekers dienen zich te onthouden van het geven van een opvatting over welke consequenties zouden moeten worden verbonden aan de door hen onderzochte feiten. Het is de taak van de onderzoekers om het feitencomplex objectief vast te stellen. Door het spanningsveld tussen objectief (descriptief) onderzoek en het vormen van een (normatief) oordeel moeten deze taken gescheiden worden gehouden. Aanbieding rapport aan de

burgemeester

Nadat de inhoud van het rapport is vastgesteld door de onderzoekers, kan het worden aangeboden aan de burgemeester. Hij zal primair moeten bezien of de vastgestelde feiten in het rapport al dan niet aanleiding geven tot het kwalificeren van de feiten als ongewenst handelen. Hij zal vervolgens aan het seniorenconvent of de raad ter overweging moeten voorleggen of het onderzoeksrapport aanleiding geeft maatregelen te formuleren. 11. Besluitvorming Buiten die gevallen, waarin het handelen van een politiek ambtsdrager strafrechtelijk aan de kaak wordt gesteld, kan het doen en laten van een politiek ambtsdrager in de openbaarheid soms als bedenkelijk worden aangemerkt. Men kan elkaar daarop aanspreken en er een oordeel over hebben. Afhankelijk van de uitkomsten van het onderzoek kan worden besloten: a. het dossier te sluiten omdat er geen integriteitsschending heeft plaatsgevonden b. aangifte te doen bij de politie c. een motie van bedenkelijkheid aan te nemen.

7