15-07-2021 Bijlage 1. Rapport Bestuurlijke Toekomst Loon op Zand.pdf
Tekst van het document
4.1.6
Weerstandsvermogen
Het weerstandsvermogen is de financiële capaciteit die er is om risico’s te ondervangen. In de begroting 2021 zijn de risico’s ingeschat op € 4,7 miljoen. De beschikbare weerstandcapaciteit (de algemene reserve en weerstandsreserve) bedraagt € 7,1 miljoen, waarmee het weerstandsratio in 2021 uitkomt op 1,5, hetgeen voldoende is. In de afgelopen jaren is een daling waarneembaar van de weerstandsratio, en vanaf de begroting 2021 een stijging. Indien de ratio onder 1 komt zal er een groter deel van de reservepositie opzij moeten gezet worden als weerstandsreserve. Als zich structurele risico’s voordoen dan zal daar in de begroting ruimte voor moeten worden gezocht. Met name de aanstaande herverdeling van het gemeentefonds (zie hieronder) vormt een risico dat structureel grote effecten op de begroting kan hebben. Foto: PIX4PROFS/Jan Stads
B
B
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
40
4.2
Werken aan een betere financiële situatie
Bij de besluitvorming over de Kadernota 2021 gaf de raad het
In de cijfers zien we op een aantal punten een verslechtering
college acht opdrachten mee, als de minimale zoekdomeinen
van de financiële situatie van Loon op Zand. Deze paragraaf
voor maatregelen. Deze acht opdrachten werden allen
gaat in op de achtergronden en wat de gemeente heeft
uitgewerkt. Zij boden voldoende gelegenheid om de benodigde
ondernomen.
financiële armslag te vinden in de begroting 2021. Met name grip op het sociale domein zal de meeste besparing (moeten)
Wat is gebeurd?
gaan geven. Ook is de kwaliteit van de openbare ruimte
De daling van het eigen vermogen van € 21,1 miljoen in 2016
vertaald in actuele beheerplannen en is financiële vertaling van
naar € 13,6 miljoen in 2021 heeft vooral te maken met grote
planmatig onderhoud verwerkt in de begroting. Daarnaast is er
investeringen in fysieke projecten de afgelopen jaren en een
al rekening gehouden met een nadeel bij de herverdeling van
aantal juridische tegenvallers (i.r.t. deze investeringen).
het gemeentefonds van 33 euro per inwoner (€ 780.000) op het sociale deel. Het herverdeeleffect van het klassieke deel voor
Om fysieke projecten te realiseren is geld geleend waardoor de
Loon op Zand is lastig in te schatten maar zal wellicht geen
schuld in diezelfde periode steeg met € 8 miljoen (van € 43,6
tekort geven.
miljoen in 2016 naar € 51,6 miljoen in 2020). Dit ondanks de ambities op het gebied van woningontwikkeling en de
De afdeling financiën heeft een scan gedaan wat betreft
grondexploitaties die zijn gevoerd. Vanwege risicomijdend en
de leningenportefeuille, omdat een aantal leningen hoge
conservatief gedrag lijkt er hier weinig winst te zijn gerealiseerd.
rentelasten hebben omdat deze in de dure tijd zijn afgesloten. Er bleek dat de boetes om de schuld vervroegd af te mogen
Daarnaast is de structurele exploitatieruimte in de begroting
lossen, niet opwegen tegen de lagere rentelasten. Recent zijn
met name onder druk komen te staan, door lagere structurele
de reserves geactualiseerd, waarbij een aantal reserves zijn
rijksinkomsten en met name door tekorten in het sociaal
afgesloten en een beperkt saldo van € 280.000 is gestort in de
domein. Net als de meeste gemeenten ondervindt Loon
algemene reserve.
op Zand dat de uitgaven hier niet volledig worden gedekt door het budget vanuit het Rijk. Dit alles gaf negatieve
Hiermee is de begroting 2021 structureel en reëel sluitend
rekeningresultaten die drukten op het eigen vermogen.
geworden. Nog steeds echter resteren magere cijfers voor de eigen vermogenspositie en de structurele sluitendheid.
De oorzaken liggen dus deels in externe factoren en zijn deels het gevolg van bestuurlijke keuzes. Ook kan nog meespelen
Voor de verdere toekomst wordt sterk ingezet op een verdere
(zie hoofdstuk organisatie) dat de afdeling financiën onder
versterking van de financiële sensitiviteit binnen de ambtelijke
druk staat door vacatures en afhankelijk is van externe inhuur.
organisatie, en de doorontwikkeling van de P&C cyclus. In de
Hierdoor kan het zijn dat de financiële kennis binnen de
aanloop naar de kadernota 2022 zal het bestuur keuzes maken
ambtelijke organisatie en de advieskracht richting het bestuur
in de vorm van een heroverweging van de investeringsagenda
niet sterk is en er weinig tegenkracht is, waardoor niet de beste
2022-2025. Hierbij wordt gekeken of alle investeringen
bestuurlijke financiële keuzes zijn gemaakt.
realistisch zijn en lopende investeringen worden afgerond. Dit geeft lagere kapitaallasten in de begroting en een lagere vraag
Wat heeft de gemeente Loon op Zand gedaan om de financiën op orde te krijgen? Vanaf medio 2019 zijn het bestuur en de organisatie bezig om de financiën op orde te krijgen. De wens is om een robuuste en toekomstbestendige begroting te hebben voor Loon op Zand. Een deel van de financiële pijn ligt zoals hierboven wordt geschetst buiten de eigen invloedssfeer, zoals lagere rijksinkomsten en hogere lasten op het gebied van het sociale domein. Daarom richt de gemeente zich op de beïnvloedbare zaken.
naar liquiditeit met een lagere schuldpositie tot gevolg.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
4.3
Externe financiële ontwikkelingen
41
Herijking gemeentefonds
De gemeente Loon op Zand is net als alle gemeenten voor
Per 2023 is een herijking van het Gemeentefonds voorzien.
het grootste deel van haar financiën afhankelijk van de
De aanpassing moet onder andere zorgen voor een betere
Rijksoverheid. Op het vlak van de gemeentefinanciën doet zich
aansluiting van de kosten van het sociaal domein, een betere
een aantal ontwikkelingen voor:
inkomstenverevening en minder complexiteit. In februari 2021 is het concept van de nieuwe verdeling naar buiten gekomen.
Structurele bezuinigingen; systematiek in toekomst nog onbekend
De fondsbeheerders (ministeries van BZK en Financiën)
Ofschoon de rijksfinanciën tot de coronacrisis een positief
zien een verbetering ten opzichte van de huidige verdeling:
beeld lieten zien, leidde dit niet tot versoepeling van de
de modellen zijn eenvoudig, beter uitlegbaar en sluiten goed
financiële situatie van de gemeenten. De nieuwe financiële
aan bij de kosten die gemeenten maken. Het voorstel voor
verhoudingen zijn waarschijnlijk structureel van aard.
de herijking is voor advies naar de Raad voor het Openbaar
Weliswaar is de ‘trap op, trap af’-systematiek gehandhaafd en is
Bestuur (ROB) gezonden. Na het advies van de ROB krijgen alle
het accres voor 2020 en 2021 bevroren, maar tevens is sprake
gemeenten de gelegenheid om hun zienswijze over de nieuwe
van een forse ‘apparaatskorting’ (leidend tot een geleidelijke
verdeling te geven.
verlaging van de algemene uitkering). Deze korting is in het kader van de corona-tegemoetkoming voor 2020 en 2021
De lobby zal de komende tijd nog gaan over ‘uitschieters’
‘kwijtgescholden’, maar nog steeds resulteert een achteruitgang
(gemeenten die er sterk op voor- of achteruit gaan), een
in de middelen.
mogelijke evaluatie van de effecten van de nieuwe verdeling (onder andere op het ‘sociale deel’) en de lengte van het
De systematiek waarbij de inkomsten van de gemeenten
ingroeipad (gekoppeld aan een afspraak over een maximum per
afhankelijk zijn van de uitgaven van het Rijk, wordt op dit
inwoner per jaar).
moment geëvalueerd. Deze normeringsystematiek kan worden gehandhaafd, of er kan een ander systeem voor in de plaats
Het huidige voorstel betekent voor Loon op Zand dat zij er 15
komen. Er wordt gedacht aan het inzichtelijk maken van
euro per inwoner op achteruit gaat ten opzichte van de huidige
het loon- en prijseffect in het accres, het uitsplitsen van de
verdeling. Dat is omgerekend rond de € 350.000 per jaar.
accresontwikkeling naar plafonds, het herintroduceren van de behoedzaamheidreserve, het vastzetten van het accres in een
Meer gemeentelijke belastingen?
(kabinets)periode, of het maken van vaste volumeafspraken
In het kader van het denken over de toekomst, met name in
(vaste indexatie of deelfonds sociaal domein). De
verband met de nieuwe kabinetsperiode, wordt ook gesproken
besluitvorming hierover geschiedt door het nieuwe kabinet.
over het vergroten van het gemeentelijk belastinggebied. Gemeenten zouden zelf meer belasting kunnen heffen, waarbij
Tekorten sociaal domein (vooralsnog) niet gecompenseerd
dit bedrag (macro) van het gemeentefonds wordt afgetrokken.
Over het hele land vormt bij gemeenten het sociaal domein
Onder meer de VNG heeft hier meerdere malen voor gepleit.
(jeugdhulp, Wmo, soms ook BUIG) een toenemend financieel
Er ligt nu een stuk klaar ten behoeve van de kabinetsformatie.
probleem. Landelijk onderzoek wijst uit dat de vermogenspositie
Voor gemeenten zou het een verruiming van de financiële
van veel gemeenten wordt uitgehold door tekorten in dit
mogelijkheden kunnen betekenen, maar ook een politiek
sociaal domein. De pogingen van de VNG om compensatie
gevoelig onderwerp en hogere beleids- en uitvoeringskosten.
voor de gemeenten te krijgen, hebben vooralsnog niet tot een structurele oplossing geleid.
B
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
42
4.4
Mogelijkheden om de financiële situatie nog verder te verbeteren
5. De gemeente Loon op Zand kan overwegen om een restwaarde over te houden op de boekwaarde van (tijdelijk)
We zien vier pijlers voor een toekomstbestendige begroting voor
gebouwen en voertuigen, en dus niet af te schrijven naar
Loon op Zand. Dit zijn dus suggesties van ons als onderzoekers.
€ 0. Dat betekent lagere kapitaallasten in de begroting tegenover weliswaar een minder hoge opbrengst bij verkoop
De pijlers zijn: evenwicht in de begroting, een beheersbare
van het actief vanwege de restwaarde die in één keer
schuldpositie, het eigen vermogen op peil en budgetdiscipline.
afgewaardeerd moet worden. Verschillende gemeenten in
Daarover gaan de volgende paragrafen.
Nederland passen dit toe. 6. Onderzocht zou nog kunnen worden of er bij de personele
Loon op Zand financieel toekomstbestendig
lasten nog ruimte gevonden kan worden door bijvoorbeeld
Budgetdiscipline
Eigen vermogen op peil
Schuldpositie beheersbaar
de projecten van derden tegen meer marktconforme Structureel en reëel evenwicht
B
tarieven (incl. overhead) aan te bieden. 7. Allerlaatste optie is om de OZB te verhogen, maar deze is al heel hoog vergeleken met de tarieven in de regio. Zie hieronder voor een uiteenzetting van de onbenutte belastingcapaciteit,.
Figuur 24. Vier pijlers voor een toekomstbestendige begroting.
4.4.2 4.4.1
Evenwicht in de begroting
Schuldpositie beheersbaar
Omdat de investeringsambitie in de begroting meestal groter
Mogelijkheden om te onderzoeken zijn nog:
is gebleken dan wat er wordt gerealiseerd, lijkt de schuldpositie
1. Begrotingsvergelijking op taakveldniveau met zichzelf (uitgaven
beheersbaar. Eventueel kan het bestuur van de gemeente Loon
vergelijken met de inkomsten uit het rijk voor dat taakveld)
op Zand ervoor kiezen zichzelf een meerjarig schuldenplafond
of met andere gemeenten. Uit een snelle analyse blijkt dat er
op te leggen, bijvoorbeeld in de vorm van een maximaal
opvallende afwijkingen te zien zijn in de taakvelden 0.4 over-
schuldbedrag in jaar T+2, gerelateerd aan de begrotingsomvang.
head, 1.2 Veiligheid, 6.1 Samenkracht en burgerparticipatie, 6.6 WMO (op basis van 2019). Deloitte voert op dit moment
4.4.3
Eigen vermogen op peil
een taakveldanalyse uit; deze is nog niet helemaal afgerond.
Onderzocht zou kunnen worden of er gronden en panden zijn die geen strategische functie hebben en die verkocht zouden
2. Het bestuur zou kritischer kunnen zijn op de bovenwettelijke
kunnen worden om de eigen vermogenspositie te verbeteren.
activiteiten. Kan er nog bezuinigd worden op eigen beleid? 3. Analyseer de jaarrekeningen 2017-2018-2019 om te bezien of er ruimte in de uitgavenbudgetten zit voor de begroting 2022.
4.4.4 Hoe zit het met de soft controles en budget discipline? Loon op Zand zet op dit moment vol in op het versterken van de financiële beheersing en het versterken van de ambtelijke
4. De afgelopen periode is gebleken dat de investeringsagenda
en bestuurlijke financiële sensitiviteit. Er kan meer gebruik
die in de meerjarenbegroting wordt opgenomen en financieel
worden gemaakt van digitalisering en automatisering. Bovendien
wordt vertaald, te ambitieus is. Het lijkt alsof de gemeente
kan er meer op strategisch niveau worden nagedacht over
Loon op Zand per jaar ongeveer € 5 miljoen aan investerin-
ontwikkelingen. De relatie met maatschappelijke doelen is er met
gen kan uitvoeren terwijl de Programmabegroting 2021 voor
mate en daarmee worden ‘winstpakkers’ over het hoofd gezien.
de komende twee jaar € 21 miljoen bedraagt. Toegezegd is om in de kadernota 2022 de staat van activa te schonen en keu-
Als ‘winstpakker’ zou ook (verder) kunnen worden bekeken hoe
zes te maken welke investeringen echt uitgevoerd en begroot
meer aan inwoners zelf kan worden overgelaten tegen minder
gaan worden. Hiermee kunnen de kapitaallasten in de begro-
kosten (right-to-challenge gedachte), ofschoon hier dan ook
ting omlaag. Eventueel kan het bestuur van de gemeente
inzet van de gemeente tegenover moet staan. Ook financieel
Loon op Zand zichzelf een investeringsplafond opleggen. Dat
gezien is het voor een relatief kleine gemeente als Loon op Zand
houdt in dat er een grens gesteld wordt aan de kapitaallasten
een uitdaging om de zelfstandigheid en eigenheid te bewaren in
van nieuwe (niet zijnde kostendekkende) investeringen in de
de druk van die regio en de complexiteit van de opgaven.
meerjarenbegroting tot een bepaald bedrag.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
4.4.5
Eigen inkomsten
43
4.5
Conclusies over de financiën
De onbenutte belastingcapaciteit kan worden gedefinieerd
Er is een analyse gemaakt van de periode 2016-2020. Een
als het bedrag dat de gemeente nog aan extra inkomsten kan
periode waarin gemeenten in toenemende mate werden
genereren voor het geval zich tegenvallers voordoen. Deze
geconfronteerd met de financiële effecten van taken, met
ruimte wordt in de regel bepaald door het verschil tussen de
name in het sociale domein, die door de rijksoverheid werden
werkelijke eigen inkomsten en het niveau dat benodigd is om
overgeheveld naar gemeenten maar waarvoor tegelijkertijd
in aanmerking te komen voor een aanvullende uitkering op
onvoldoende structurele middelen werden meegegeven.
basis van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet (Fvw);
Dit heeft de afgelopen jaren bij veel gemeenten geleid tot
het zogenoemde ‘redelijk peil’. Daarbij gaat het om de eigen
extra - en vaak ingrijpende - bezuinigingsmaatregelen en/
inkomsten uit:
of lastenverhogingen. De gemeente Loon op Zand is daarin
•
de onroerende-zaakbelastingen (OZB);
geen uitzondering. Kortom: het was een lastige tijd met veel
•
de rioolheffingen;
(financiële) uitdagingen. De gevolgen daarvan zijn zichtbaar.
•
de afvalstoffenheffingen en reinigingsrechten.
Aan de hand van de verplichte financiële kengetallen zien we het volgende beeld ontstaan:
Om te voldoen aan het ‘redelijk peil’ geldt voor de OZB dat het
•
gewogen gemiddelde OZB-tarief van een gemeente minimaal het niveau heeft van het landelijke gemiddelde OZB-percentage
14 miljoen afgenomen; •
voor toelating tot artikel 12 zoals dat jaarlijks in de mei/ juni-circulaire van het gemeentefonds bekend wordt gemaakt.
op deze heffingen moet gecompenseerd worden met extra
de solvabiliteit is tussen 2016 en 2020 gedaald van 28% naar 15%;
•
Voor wat betreft de riool- en reinigingsheffingen geldt dat deze 100% lastendekkend moeten zijn. Een eventuele onderdekking
het eigen vermogen is in de periode 2016-2020 met bijna €
de schuldquote (netto en netto gecorrigeerd) is redelijk stabiel en voldoende laag;
•
de structurele exploitatieruimte is fors afgenomen van zelfs 10% in 2018 naar 1% vanaf 2021.
OZB-baten. Op basis van de gegevens van de begroting 2020 bedraagt
Wat betekent dit voor de gemeente?
de onbenutte belastingcapaciteit van de gemeente Loon op
• Er wordt gewerkt aan verbetering en er is politiekbestuurlijk optimisme, maar het huidige beeld vraagt nog steeds wel aandacht. De structurele sluitendheid van de begroting stond onder druk; dit is met deze begroting omgebogen. De reservepositie is echter bescheiden en de weerstand t.o.v. het risicoprofiel nadert een kritieke grens. De schuldpositie is in de begroting 2020 en 2021 verder opgelopen maar nog wel acceptabel. De lokale lasten zijn vergeleken met de regio al hoog. • De verslechtering is ontstaan door externe ontwikkelingen en door bestuurlijke keuzes. • Vanaf 2019 is de aandacht voor een financieel sterkere situatie vergroot en heeft Loon op Zand plannen gemaakt om te bezuinigen, zijn de lokale lasten verhoogd en wordt de financiële sensitiviteit van het bestuur en de ambtelijke organisatie versterkt door middel van een kwaliteitsslag. • Van buiten de gemeente (inkomsten uit het gemeentefonds) is vooralsnog geen verbetering (in inkomsten sociaal domein) en eerder een achteruitgang (herijking gemeentefonds) te verwachten. • Er is binnen de vier pijlers van “in control zijn” nog een aantal mogelijkheden om te onderzoeken dan wel te overwegen in te voeren. Dit vergt politieke keuzes.
Zand circa € 1,1 miljoen. Daarbij is er van uit gegaan dat de afvalstoffen- en rioolheffingen 100% lastendekkend zijn. De extra te genereren inkomsten hebben dus enkel betrekking op de OZB en staan gelijk aan een verhoging van de OZBopbrengsten met circa 19%. Dit zou voor een woning met een gemiddelde WOZ-waarde van € 261.000 in 2020 een extra stijging met 7,85% betekenen. Het kengetal belastingcapaciteit zou daarmee verslechteren van 127% naar 136%.
Foto: PIX4PROFS/Jan Stads
B
B
44
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
Verwachtingen voor de toekomst
Waar hoopt men op?
Onderdeel van het onderzoek onder inwoners, ondernemers,
De volgende ‘woordwolk’ geeft kernachtig weer hoe de
maatschappelijke organisaties en verengingen was de vraag
ondernemers, maatschappelijke organisaties en verenigingen
naar de verwachtingen voor de toekomst. Wat zijn kansen en
antwoorden op de vraag: ‘welke hoop voor de toekomst
bedreigingen? En waar hoopt men op?
heeft u voor de gemeente”.
Bedreigingen en kansen Inwoners zijn gevraagd om in enkele trefwoorden aan te geven wat volgens hen in de (nabije) toekomst de voornaamste bedreigingen zijn voor de gemeente. De top 3 van bedreigingen die zijn genoemd, is: 1. De financiële situatie van de gemeente 2. De mogelijke herindeling van de gemeente, het fuseren met een andere gemeente en/of opgaan in een grotere gemeente 3. Te weinig effectief beleid of te weinig slagkracht. Mede door de kleinschaligheid, zou de gemeente niet voldoende toegerust zijn voor complexere vraagstukken. Er zou onvoldoende menskracht en kennis en kunde bij ambtenaren en bestuurders zijn. Voor inwoners van Loon op Zand geldt dat zij naast deze drie bedreigingen ook een bedreiging zien in de terugloop van voorzieningen als winkels, horeca en sociale voorzieningen. Tevens noemen zij als bedreiging het gebrek aan onderhoud van de openbare ruimte waardoor de leefomgeving minder
Figuur 25. Woordwolk ‘Welke hoop voor de toekomst heeft u voor de gemeente?’
Een rode draad door de woordwolk is de financiële gezondheid van de gemeente. Ondernemers willen slagkracht. Maatschappelijke organisaties rekenen op stabiliteit, terwijl de verenigingen een bruisende toekomst voor ogen staat. Ondernemers noemen verbondenheid en verenigingen brengen samenwerking naar voren.
aantrekkelijk wordt. Inwoners van Kaatsheuvel noemen ook de (te grote) invloed van de Efteling en criminaliteit, drugsoverlast
Inwoners optimistischer over de kern dan over de
en hangjongeren als bedreigingen. Inwoners van De Moer
gemeente
noemen de mogelijke sluiting van de basisschool en de
Uit de enquête blijkt dat 41% van de inwoners positief
leegloop en vergrijzing van het dorp als bedreiging.
of heel positief gestemd is over de toekomst van de
De inwoners zijn ook gevraagd om in enkele trefwoorden aan te geven wat volgens hen in de (nabije) toekomst de voornaamste kansen zijn voor de gemeente Loon op Zand. Het meest genoemd zijn de kansen die het toerisme en de recreatie bieden. Veel inwoners vermelden hierbij de extra inkomsten en werkgelegenheid die deze kunnen opleveren. Terwijl een mogelijke herindeling van de gemeente door veel
gemeente. De inwoners die positief zijn, noemen vaak de ontwikkelingen die gaande zijn of hebben plaatsgevonden. Veel inwoners noemen ook de vele mogelijkheden en kansen die de gemeente heeft, onder meer door de ligging te midden van natuurgebieden en de nabijheid van de Efteling. Ook is de betrokkenheid van inwoners een reden om optimistisch te zijn
inwoners als een bedreiging wordt beschouwd, zijn er ook
De helft van de respondenten van de inwonersenquête is
inwoners die dit juist als een kans beschouwen.
heel positief of positief over de toekomst van de wijk of
De inwoners van Loon op Zand noemen ook het groene, kleinschalige en dorpse karakter van het dorp als een kans. Ook noemen zij de leefbaarheid van het dorp met
buurt. Als toelichting geeft men vaak aan dat de buurt fijn is om in te wonen. Ook noemen veel inwoners de sociale cohesie onder de buurtbewoners.
een uitbreiding van de voorzieningen (waaronder het
In de volgende grafiek wordt het optimisme weergegeven
gemeenschapshuis de Wetering) een kans. Tot slot worden
over de eigen kern en de gemeente. Net als bij de
meer woningen voor starters en senioren genoemd.
betrokkenheid (zie eerder in dit rapport) zijn inwoners
Inwoners van Kaatsheuvel zien vooral de recreatie en het
optimistischer over de toekomst van hun eigen kern dan over
toerisme als een kans. Ook noemen zij een aantrekkelijker
de gemeente als geheel.
centrum met winkels en horeca en natuurontwikkeling, danwel behoud van de bestaande natuur. Inwoners van De Moer zien ook nieuwbouw van woningen als een kans.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
45
De Moer
Opvallend is dat het thema financiën, waarvan de meeste
Kaarsheuvel
mensen het belangrijk vinden dat het wordt opgepakt, het
Loon op Zand
laagst scoort in de verwachting dat Loon op Zand ermee
Totaal 0%
10%
20%
30%
40%
Helemaal mee oneens Mee eens
50%
om kan gaan. Voor de thema’s ‘Ontwikkeling van recreatie 60%
70%
Mee oneens Helemaal mee eens
80%
90% 100%
Neutraal Weet ik niet
Figuur 26. Stelling: Bewoners van Loon op Zand kunnen veel bijdragen aan de kwaliteit van leven in de gemeente
Verschil tussen belang van thema’s en verwachting dat deze kunnen worden opgepakt Door de uitkomsten van de inwonersenquête kan een vergelijking worden gemaakt tussen het belang dat aan thema’s wordt gehecht en de mate waarin men verwacht dat de gemeente ermee om kan gaan in de toekomst. In de inwonersenquête werd gevraagd van welke vraagstukken men het belangrijk vindt dat de gemeente dit oppakt. In de volgende twee tabellen staat het verschil tussen het belang van de thema’s en de verwachting dat deze kunnen worden opgepakt naast elkaar weergegeven. In de linker tabel worden de eerste elf thema’s weergegeven met het totale percentage inwoners dat aangeeft dit thema belangrijk
en toerisme en ‘Duurzaamheid en energietranisitie’ geldt juist het omgekeerde. Deze thema’s worden door minder mensen (maar nog steeds een meerderheid) genoemd als belangrijk thema, maar scoren hoog op de verwachting dat de gemeente ermee om kan gaan. De combinatie van deze laatste twee tabellen geeft in de kern aan hoe inwoners tegen de toekomst van de gemeente aankijken. Het thema financiën (inclusief betaalbare lasten) komt zowel in de inwonersenquête als tijdens de bijeenkomsten met organisaties prominent naar voren. Daarbij wordt ook aangegeven dat de financiële positie invloed heeft op de slagkracht van de gemeente. Alleen op een van de meest kenmerkende elementen, recreatie en toerisme, verwacht een meerderheid van de inwoners dat de gemeente hier goed mee om kan gaan. De basistaken van de gemeente zoals dienstverlening, openbare ruimte en voorzieningen worden het belangrijkste gevonden, maar men vreest dat deze in de toekomst onder druk komen te staan.
te vinden. Ook is in de enquête gevraagd in hoeverre men verwacht dat de gemeente Loon op Zand in de toekomst met deze ontwikkelingen om kan gaan. Deze uitkomsten zijn in de rechter tabel te vinden: op acht thema’s zijn percentages weergegeven van inwoners die verwachten dat de gemeente hier heel goed of overwegend goed mee om kan gaan.
Van welke vraagstukken vindt u het belangrijk dat de gemeente dit oppakt?
In hoeverre verwacht u dat de gemeente Loon op Zand in de toekomst met deze ontwikkelingen om kan gaan?
Thema
Thema
Percentage
Percentage ‘heel goed’ of ‘overwegend goed’
Gezonde financiën van de gemeente
97%
Stimuleren van recreatie en toerisme
63%
Onderhoud van openbare ruimte (straten, fietspaden, stoepen en het groen)
97%
Duurzaamheid en energietransitie
43%
Kwaliteit van de dienstverlening
96%
Digitalisering
43%
Betaalbaarheid van de lokale belastingen
94%
Vergrijzing van de samenleving
41%
Voorzieningen in de buurt
93%
Arbeidsmarkt, werkgelegenheid en werkloosheid
40%
Kwaliteit van visie en plannen
91%
Het uitvoeren van zorgtaken
38%
Betrokkenheid van de gemeenschap bij de gemeente
88%
Woningmarkt, stijgende huizenprijzen, huren
28%
Het bewaren van het ‘eigen’ karakter van uw dorp of wijk
85%
Financiële ontwikkelingen
25%
Openbaar vervoer en bereikbaarheid
81%
Duurzaamheid en energietransitie
76%
Ontwikkeling van recreatie en toerisme
71%
B
B
46
Scenario’s voor de toekomst
Hoofdstuk Hoofdstuk1 5
Foto: PIX4PROFS/Jan Stads
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
5.1
Inleiding
Loon op Zand wil met dit onderzoek een nieuwe stap zetten
47
Betrokkenheid van de gemeenschap •
richting haar bestuurlijke toekomst. In dit hoofdstuk gaan we, tegen de achtergrond van de voorgaande hoofdstukken, in op
en maatschappelijke organisaties? •
de mogelijke toekomstige bestuursvormen. De scenario’s lopen uiteen, zodat een breed palet aan mogelijkheden inzichtelijk
Hoe verloopt de betrokkenheid van inwoners, ondernemers Wat betekent het scenario voor participatie van inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties?
•
wordt.
Wat betekent het scenario voor de nabijheid van het bestuur en de gemeente?
We gaan in op de volgende bestuursvormen:
Regio
1. De huidige koers (de situatie na geplande investering in de
•
Wat betekent het scenario voor samenwerking in de regio?
•
Wat betekent het scenario voor de positie in de regio?
organisatie) 2. Regiegemeente (waaronder ook de netwerkgemeente) 3. Ambtelijke fusie
Vervolgens besteden we aandacht aan de financiën. We sluiten
4. Bestuurlijke fusie
af met een inschatting van de toekomstbestendigheid van de bestuursvorm.
Uitwerking scenario’s Elk scenario werken wij op eenzelfde manier uit. Daardoor
5.2
De huidige koers
zijn de scenario’s goed onderling te vergelijken. We starten
Het eerste scenario is de voortzetting van de huidige koers:
elke uitwerking met een beschrijving van de bestuursvorm.
een eigenstandige gemeente met een eigen organisatie. Zoals
Daarin beschrijven we onder andere hoe bestuur en
we in de hoofdstukken hierboven hebben gezien, betekent dat
ambtelijke ondersteuning georganiseerd zijn, en hoe de
niet dat er niets hoeft te gebeuren. De gemeente is daar al mee
beleidsvoorbereiding verloopt.
bezig en het scenario ‘huidige koers’ betekent dat daarmee wordt doorgegaan. Er wordt dus onder meer geïnvesteerd in
Daarna worden op een aantal punten de gevolgen
de organisatie. De koers is om een gemeente te zijn met de
van de bestuursvorm in kaart gebracht. Uit de talloze
organisatie en de middelen om de maatschappelijke ambities en
wetenschappelijke en praktijkgerichte studies komen de voor-
uitdagingen zelf aan te gaan.
en nadelen van verschillende bestuursvormen naar voren. Onze ervaring is echter: met geen enkele bestuursvorm worden
De gemeente Loon op Zand blijft dan in haar huidige vorm
de voordelen zonder meer gehaald. Dit lukt alleen als kansen
bestaan. Dat betekent een zelfstandige gemeente met een eigen
en risico’s van die bestuursvorm voor het realiseren van de
gemeenteraad, college en een ambtelijke organisatie die (soms
publieke waarde scherp in beeld zijn én hier ook daadwerkelijk
in samenwerking) de beleidsvoorbereiding en uitvoering van
op wordt gestuurd. We werken de gevolgen, kansen en risico’s
taken voor eigen rekening neemt. Net als nu zal de gemeente
uit aan de hand van de volgende onderwerpen:
dat vanzelfsprekend in samenhang doen met de regio.
Ambities
Loon op Zand heeft plannen gepresenteerd om te investeren in
•
Wat betekent het scenario voor de grip van de gemeenteraad
de organisatie, zodat deze zich stap voor stap kan ontwikkelen.
en het college op de ambities?
In de onderstaande beschrijving van dit scenario gaan we uit
Wat betekent het scenario voor het integraal werken aan
van de situatie nádat deze plannen succesvol zijn uitgevoerd.
ambities en opgaven?
Zoals al eerder reeds is aangegeven, is dat geen gemakkelijke
Wat betekent het scenario voor de realisatiekracht?
opgave. Weliswaar zijn er nu plannen voor de organisatie en is
• •
hier ook geld voor vrijgemaakt, de plannen moeten dan wel ook Dienstverlening
echt tot uitvoer worden gebracht en niet ‘verzinken’ in de druk
•
Hoe is de dienstverlening aan inwoners georganiseerd?
van alledag.
•
Wat betekent het scenario voor de kwaliteit van dienstverlening (waaronder lokale dienstverlening en maatwerk)?
B
B
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
48
5.2.1
Ambities
Wat betekent het scenario voor de realisatiekracht?
Wat betekent het scenario voor de grip van de gemeenteraad en
De verwachting is dat de realisatiekracht, ook na succesvolle
het college op de ambities?
investering in de organisatie, nog steeds bescheiden zal zijn. Dat
De gemeente Loon op Zand heeft in dit scenario één college,
komt door de volgende risico’s:
raad en ambtelijke organisatie. Daardoor behouden het college
•
Schaalnadelen: een kleine gemeente als Loon op Zand
en de raad grip op de ambities. Zij kunnen zelf bepalen welke
met haar gemeentelijke organisatie heeft schaalnadelen.
ambities aandacht krijgen en daar via het college/direct
Sommige activiteiten, zoals de ontwikkeling van de
op sturen, doordat deze worden uitgevoerd door de eigen
omgevingswet, kunnen effectiever en doelmatiger worden
ambtelijke organisatie. Doordat niet méér wordt samengewerkt
uitgevoerd bij een grotere schaalomvang.
met partners (andere gemeenten, regio) dan nu al het geval is,
•
Kwetsbare functies: de ambtelijke capaciteit van kleine
is er ook niet méér afstemming met partners en harmonisatie
gemeenten is beperkt, zo ook in Loon op Zand. Er zijn
van beleid en prioriteiten nodig.
daardoor kleine teams en éénpitters. Daarbij komt dat er veel vacatures zijn die (langdurig) niet zijn ingevuld. Het
Wat betekent het scenario voor het integraal werken aan ambities
ziekteverzuim is daarbij nog een versterkende factor; als
en opgaven?
gevolg én oorzaak van de werkdruk.
De organisatieontwikkeling en de investeringen in de
•
Weinig specialistische functies: door de beperkte ambtelijke
organisatie hebben tot doel dat integraal wordt gewerkt (een
capaciteit is ook weinig ruimte voor specialistische functies.
flexibele organisatie die werkt aan bestuurlijke opgaven en
Die zijn steeds meer nodig door de hogere eisen die aan
maatschappelijke projecten; een multidisciplinaire aanpak in
gemeenten worden gesteld.
wisselende teams). Het is de verwachting dat na een succesvolle investering in de organisatie, integraal gewerkt kan worden aan
Een kleine organisatie kent natuurlijk ook kansen. Met
de verschillende ambities en opgaven.
generalistische medewerkers, die een breed terrein bestrijken, bevordert de samenhang van wat er binnen beleidsterreinen
In principe is een voordeel van een kleine organisatie dat
gebeurt. Daarnaast kan kleinschaligheid een informatievoordeel
integraal werken makkelijker is; mensen hebben brede
opleveren: kleinere gemeenten hebben meer kennis van de
takenpakketten en kennen relatief veel andere medewerkers.
lokale omstandigheden en kunnen daardoor doelmatiger
Dat bevordert samenhang en een bredere blik en voorkomt
optreden in samenspraak met de gemeenschap.
verkokering. Daar moet nog steeds wel op worden gestuurd en de processen en procedures moeten er ook op worden ingericht. Ook moet worden geïnvesteerd in de kwaliteit van de medewerkers om dit te bereiken. De huidige plannen voor de organisatieontwikkeling voorzien hierin, maar de druk (ook op
Voorbeelden: gemeente Opmeer en gemeente Doesburg
de arbeidsmarkt) blijft hoog zodat het geen gegeven is dat het met de toegekende middelen ook zal lukken om de organisatie
De gemeente Opmeer is een kleine gemeente met ongeveer
door te ontwikkelen.
12.000 inwoners in de regio West-Friesland. De gemeente heeft een kleine organisatie en tegelijkertijd een veeleisende regio. Zij is van plan zelfstandig én krachtig te blijven. Dat kan, door een inhoudelijke toekomstvisie op te stellen die nauwkeurig het eigen karakter, de ambities en specifieke opgaven centraal stelt. Vanuit die visie worden keuzes gemaakt in de organisatie: waar zetten we op in, wat zetten we op een lager pitje en waar bouwen we op de kracht van anderen? Ook ten opzichte van de regio wordt daarvan uitgegaan: waar doen we aan mee, waar willen we trekker zijn en waar volgend? Om de lange-termijn koers verder te ontwikkelen en te implementeren en om in de regio positie te houden, investeert Opmeer in strategisch vermogen.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
49
De gemeente Doesburg is eveneens een kleine gemeente,
Kansen van de huidige koers zijn dat het schaalniveau maat
met ongeveer 11.000 inwoners. Zij hebben gekozen voor
werk goed mogelijk maakt en dat de gemeente, met dezelfde
eenzelfde aanpak als Opmeer. De gemeenteraad en het college
locaties als nu, dienstverlening lokaal kan aanbieden. Deze
van Doesburg hebben een toekomstvisie opgesteld, die moet
dienstverlening kan zelfs nog meer gericht op de kernen worden
helpen inhoudelijk te onderbouwen welke keuzes belangrijk zijn
ingezet.
voor Doesburg, wat de regionale oriëntatie van de gemeente moet zijn en welke partners vanuit de visie daarmee logisch
5.2.3
Betrokkenheid van de gemeenschap
zijn. Doesburg zet daarmee in op een duidelijk en herkenbaar
Hoe verloopt de betrokkenheid van inwoners, ondernemers en
beeld en profiel van de gemeente naar de buitenwereld en op
maatschappelijke organisaties?
het maken van samenhangende keuzes over de strategische
De gemeente wil met de investeringen in de organisatie
vraagstukken en beleidsvoornemens die bepalend zijn voor de
nadrukkelijk inzetten op betrokkenheid van inwoners,
toekomst van de gemeente.
ondernemers en maatschappelijke organisaties. Zo wil de gemeente een beweging maken in de richting van meer regie, meer samenwerking en (overheids)participatie. Ook is Loon op
5.2.2
Dienstverlening
Zand van plan meer gebruik te maken van de kennis en kunde
Hoe is de dienstverlening aan inwoners georganiseerd?
van publieke en private partners, maatschappelijke organisaties
De organisatie van de dienstverlening aan inwoners bouwt
en instellingen en (groepen) burgers.
voort op de huidige situatie. De meeste dienstverlening wordt verzorgd vanuit de gemeentelijke organisatie. Sommige
Wat betekent het scenario voor participatie van inwoners,
dienstverlening is (sub)regionaal georganiseerd en wordt
ondernemers en maatschappelijke organisaties?
bijvoorbeeld uitgevoerd door Baanbrekers. Ook is het mogelijk
Burgerparticipatie kan door de gemeente worden ingezet om
om de dienstverlening juist sterk in te zetten op het niveau van
de juiste ambities te kiezen, vorm te geven (en te realiseren).
de afzonderlijke kernen van de gemeente.
Dit kan op gemeentelijk niveau, maar ook op kernenniveau. Voordeel is dat veel medewerkers kennis en ervaring hebben
"In een kleine gemeente wordt er beter geluisterd naar de persoonlijke belangen van de inwoners."
van en met de specifieke kernen van Loon op Zand. Dat bevordert aansluiten bij de beleving, wensen en behoeften van inwoners.
In de komende tijd wordt in Loon op Zand sterk in de dienstverlening geïnvesteerd, mede aan de hand van een nieuw
Daarnaast is participatie eenvoudiger te organiseren omdat
dienstverleningsconcept. Het vertrekpunt daarin is verwoord
beleid en uitvoering voor het overgrote deel binnen de
in LOL: Luisteren, Open en Leren, en het is de bedoeling dat
gemeentelijke organisatie belegd zijn. Dat vereist geen tot
processen meer vanuit de inwoner worden ontworpen.
beperkte afstemming met andere partners, zoals uitvoerende partijen of andere gemeenten.
Een kans van de huidige koers is dat medewerkers dicht op de burger diensten kunnen verlenen en dat laagdrempelig contact
Tegelijkertijd vraagt burgerparticipatie wel veel tijd en energie
mogelijk is tussen inwoners en ambtenaren.
van de gemeente zelf. Het is niet zozeer dat de gemeente door participatie van inwoners, (MKB) ondernemers en
Wat betekent het scenario voor de kwaliteit van dienstverlening
maatschappelijke organisaties minder hoeft te doen; het
(waaronder lokale dienstverlening en maatwerk)?
organiseren, faciliteren en ondersteunen van participatie kost
We gaan ervanuit dat na succesvolle investering in de organisa-
zelfs vaker meer tijd dan het vormgeven en uitvoeren van
tie, de dienstverlening (waaronder Burgerzaken) voldoet aan de
beleid binnen de organisatie. Participatie kan daarmee worden
wettelijke eisen. Het is niet eenvoudig om daarna de kwaliteit van
ingezet ter verbetering van het beleid en de uitvoering, maar
de dienstverlening verder te versterken, nu de ontwikkelingen (ver-
niet ter verlichting van de werkdruk binnen de gemeentelijke
dere decentralisatie, toenemend belang ICT) en de verwachtingen
organisatie. Het risico bestaat daarom dat binnen de
van inwoners ook blijven groeien. Verder bestaat het risico dat, los
gemeentelijke organisatie onvoldoende tijd en ruimte is voor
van investering(smiddelen), er onvoldoende structurele capaciteit
het (uitgebreid) betrekken van inwoners, ondernemers en
beschikbaar is om het gewenste niveau te behalen.
organisaties.
B
B
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
50
Wat betekent het scenario voor de nabijheid van het bestuur en de
Wat betekent het scenario voor de positie in de regio?
gemeente?
Loon op Zand blijft een kleine speler in de regio. Tegelijkertijd
Een kans van de huidige koers is dat het bestuur en de
bestaat de regio voornamelijk uit andere kleine spelers. De
gemeente laagdrempelig blijven. Dat bevordert een betrokken
uitzonderingen daarop zijn de gemeenten Tilburg en Waalwijk.
gevoel onder inwoners.
Het risico bestaat dat de gemeente het ambitieniveau van de regio niet kan bijhouden. Dat gebeurt als in de regio plannen
Daarnaast is in dit scenario het behoud van de identiteit van
worden ontwikkeld terwijl de gemeente Loon op Zand de
kernen en de gemeente als geheel gevoelsmatig makkelijker. Er
(ambtelijke) capaciteit mist om mee te doen in de werkgroepen
wordt verschillend aangekeken tegen de vraag of een dorp zijn
en overleggen. Dit zijn wel de plekken waar de bestuurlijke
identiteit verliest als de gemeente intensiever samenwerkt met
beslissingen worden voorbereid; in bestuurlijk overleggen ‘op de
anderen, of zelfs ambtelijk of bestuurlijk fuseert; meer hierover
rem trappen’ is daarna lastig.
hieronder.
5.2.5
Verdieping: Loon op Zand als kernengemeente?
Financiën
In het scenario ‘huidige koers’ wordt het financiële beleid doorgezet. Loon op Zand is verre van uniek als het gaat om de financiële zorgen die er de laatste tijd zijn geweest. De meeste van deze zorgen zijn niet ontstaan door hoge organisatiekosten maar – net als bij veel andere gemeenten - door de
We zien dat in deze tijd van schaalvergroting, in gemeenten ook
maatschappelijke opgaven in combinatie met tekort schietende
steeds meer aandacht wordt besteed aan schaalverkleining.
middelen om (gedecentraliseerde) taken te vervullen. Wel zijn,
Daarbij wordt (meer) specifieke aandacht besteed aan de
als reactie hierop, bezuinigingen doorgevoerd die ook op de
kernen: de dorpen, stadjes, wijken en buurten. Een bekend
organisatie neersloegen.
voorbeeld is de gemeente Súdwest-Fryslân met haar 6 steden
Dat geeft wel risico’s: in een zelfstandige situatie moet
en 83 kernen. Maar ook een gemeente als Buren zet bewust
de organisatie namelijk voldoende kracht hebben om dat
in op het bedienen van haar dorpen en stadjes, in nauwe
waar te maken. We zien situaties waar een organisatie zo
samenspraak met de dorpsbelangenorganisaties (dbo’s). De
weinig kracht bezit dat de financiële functie tekort schiet
gemeente Haarlem doet aan ‘gebiedsgericht werken’ waarbij
of het opdrachtgeverschap naar derden die taken uitvoeren
met data en op basis van inwonersenquêtes de opgaven in
onvoldoende is. Dan keert de wal het schip: dit kan immers
kaart worden gebracht, die gestructureerd aan de hand van een
meer geld kosten dan de bezuiniging op de organisatie.
gebiedsplan worden aangegaan. In de toekomstagenda van Loon op Zand wordt ook aandacht
We zagen dat de kracht van de organisatie van Loon op Zand
besteed aan wijkgericht werken. Loon op Zand zou zich kunnen
onder druk is komen te staan. Zelfstandigheid vergt dus (ver-
doorontwikkelen naar een gemeente waarin de kernen centraal
dere) investeringen gezien de opgaven binnen de gemeentelijke
staan in plaats van de gemeente als geheel. Deze invalshoek
organisatie (op orde brengen en ontwikkelen organisatie- en
kan ook worden gekozen in de scenario’s die hierna volgen.
ondersteunende systemen) en buiten (maatschappelijke opgaven waaraan moet worden voldaan). Op dit moment wordt weer geïnvesteerd in de organisatie, maar minder dan
5.2.4
Regio
het bedrag dat BMC in 2019 vaststelde. De kans is aanwezig
Wat betekent het scenario voor samenwerking in de regio?
dat in de toekomst het financieel beslag nog groter zal moeten
De gemeente gaat niet meer samenwerken in de regio in dit
worden. Ditzelfde geldt voor de maatschappelijke opgaven die
scenario dan nu het geval is; bestaande samenwerkingen
we in het hoofdstuk ‘Loon op Zand in beeld’ schetsten.
worden behouden, maar niet geïntensiveerd. In het hoofdstuk over financiën wordt uitgebreid ingegaan op Wel verwachten gemeenten uit de regio dat Loon op Zand in
de financiële positie van Loon op Zand. Dit beeld biedt op een
de toekomst meer gaat bijdragen aan de samenwerking dan
aantal onderdelen reden tot zorg. Vanaf 2019 is de aandacht
nu het geval is. Het beeld is namelijk dat andere gemeenten de
voor een financieel sterkere situatie vergroot en heeft Loon op
afgelopen jaren Loon op Zand tegemoet zijn gekomen vanwege
Zand plannen gemaakt om te bezuinigen, zijn de lokale lasten
de beperkte financiële ruimte. Voor de grotere bijdrage vanuit
verhoogd en wordt de financiële sensitiviteit van het bestuur
Loon op Zand aan de regio moet capaciteit worden vrijgemaakt.
en de ambtelijke organisatie versterkt door middel van een kwaliteitsslag.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
51
Op de vier pijlers van 'in control zijn' is nog een aantal
Ondernemers, maatschappelijke organisaties en
mogelijkheden om te onderzoeken dan wel te overwegen in te
verenigingen
voeren. Dit vergt dan wel (lastige) politieke keuzes.
Er zijn verschillende organisaties die de voorkeur uitspreken voor de huidige koers. Zij geven onder meer aan dat het
5.2.6
Toekomstbestendigheid
belangrijk is om ook te kijken naar wat nu goed gaat en
Met de geplande investeringen in de organisatie, werkt
dat de gemeente dat moet zien te behouden. Tegelijkertijd
de gemeente aan het bestendigen van de huidige koers.
denken andere organisaties dat de gemeente in de huidige
Verschillende uitdagingen worden hiermee het hoofd geboden.
koers onvoldoende slagkracht heeft en dat dit scenario financieel niet haalbaar is.
Tegelijkertijd zien we dat een groot aantal maatschappelijke opgaven op Loon op Zand af komt. Het hoofdstuk dat een beeld geeft van Loon op Zand, is helder over een aantal grote
5.3
Regie- of netwerkgemeente
opgaven die op de gemeente afkomen, zoals de zorg voor
In dit scenario maakt Loon op Zand veel meer dan nu
ouderen. Ook de landelijke eisen aan gemeenten en hun
gebruik van andere gemeenten en/of partners om haar taken
organisaties zullen groter worden. Het evenwicht tussen wat de
te vervullen. De gemeente concentreert zich op kerntaken,
gemeente moet realiseren en wat de gemeente aan kan, komt
samenwerking met anderen en de aansturing van taken die op
daarmee wel onder druk te staan. De kans is reëel dat daarom
afstand zijn gezet. Uiteraard allemaal vanuit een visie op wat
het ambitieniveau verlaagd moet worden. Niet alles zal meer
belangrijk is voor de gemeente en de eigen maatschappelijke
kunnen. De vraag is of dit in lijn is met de politieke wensen.
opgaven. De kracht van de uitvoering wordt gevonden in samenwerking, in plaats van dat alles door de eigen organisatie moet worden gerealiseerd.
Beelden over de huidige koers Bij de bestuursvormen regiegemeente en netwerkgemeente Inwoners
bestaan verschillende beelden. Dat is niet gek, omdat deze
Een voordeel dat inwoners bij de huidige koers noemen is
bestuursvormen ook op verschillende manieren kunnen
de betrokkenheid van de inwoners. Het bestuur is dichtbij,
worden ingevuld. Wij zien de volgende vormen voor ons:
kent de inwoners en kan zo beter de dienstverlening afstemmen op de behoeften van de inwoners (maatwerk).
Een regiegemeente gaat de verbinding aan met verschillende
Een ander voordeel dat inwoners noemen, is het behoud
externe partners en burgers om beleidsdoelen te bereiken en
van kleinschaligheid en daarmee het eigen karakter of de
maatschappelijke vraagstukken op te lossen. De gemeente is
identiteit van de gemeente. Ook noemen inwoners dat de
nog altijd verantwoordelijk voor het beleid en beslist, stuurt
gemeente in dit scenario blijft beschikken over autonomie,
en controleert voornamelijk op hoofdlijnen. De uitvoering
haar eigen koers kan bepalen en niet ondergesneeuwd
wordt zo georganiseerd dat de gemeente zelf niet langer de
raakt door andere, grotere gemeenten. Tot slot verwachten
belangrijkste partij daarin is. De belangrijkste taken van een
inwoners dat met deze vorm de gemeente slagvaardiger kan
regiegemeente zijn: afbakenen, overzicht krijgen, beleidslijnen
zijn doordat de lijnen zo kort zijn en de gemeente met deze
formuleren, samenwerking organiseren en verantwoording
omvang overzichtelijk is.
afleggen.
De nadelen die de inwoners zien van het scenario ‘huidige koers’ is dat zij het een dure vorm vinden en dat de gemeente hiervoor te weinig financiële middelen heeft waardoor (opnieuw) tekorten zullen ontstaan. Een ander nadeel dat inwoners noemen, is het gebrek aan gekwalificeerde mensen in het bestuur en de ambtelijke organisatie. Volgens de inwoners is het als kleine gemeente lastig om voldoende medewerkers met expertise in huis te hebben en te houden.
Er zijn verschillende gradaties van regiegemeenten, afhankelijk van het aantal uitbestede taken. In dit hoofdstuk gaan wij steeds uit van een maximale regiefunctie.
B
B
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
52
Een netwerkgemeente zien wij als een variant op de
Voorbeeld: De Kempengemeenten
regiegemeente. In deze vorm gaat de gemeente de verbinding aan met andere gemeenten, die kan bestaan uit ‘halen’ en
De vijf Kempengemeenten (Bergeijk, Bladel, Eersel, Reusel-De
‘brengen’; dus een taak voor zijn rekening nemen voor zichzelf
Mierden en Oirschot) werken intensief met elkaar samen, onder
en anderen of juist alleen gebruik maken van de diensten
meer via een Kempencommissie en de GR Samenwerking
van de ander. Elke gemeente voert dus één of meerdere taken
Kempengemeenten. De GRSK bestaat onder andere uit een
uit voor de andere gemeente. De ambtenaren op deze taken
shared service center en een intergemeentelijke sociale
worden dan in één gemeente ondergebracht. Het voorbereiden
dienst. Daarnaast ontwikkelt elke gemeente bepaald beleid
van beleid en de uitvoering over verschillende beleidsterreinen
en neemt elke gemeente een deel van de uitvoering daarvan
is daarmee verspreid over verschillende gemeenten.
op zich voor de andere gemeenten. Het voordeel van deze samenwerkingsvorm is dat een gemeente kan kiezen wat zij
We geven aan waar gevolgen, kansen of risico’s specifiek de
het belangrijkst vindt en daar op inzetten en binnen de eigen
regie- of netwerkgemeente betreffen.
organisatie houden. Op die onderwerpen kan dan wat betreft tijd en middelen geïnvesteerd worden. Op andere, minder
5.3.1
Ambities
belangrijke onderwerpen, volgt de gemeente de andere
Wat betekent het scenario voor de grip van de gemeenteraad en
gemeenten.
het college op de ambities? Grip van de gemeenteraad, maar ook van het college, op de ambities en inhoud ontstaat met name door de politiek-
Wat betekent het scenario voor het integraal werken aan ambities
bestuurlijke sturing: toezicht, verantwoording, controle op
en opgaven?
de kaders en hoofddoelen. De bestuurlijke en ambtelijke
Een integrale aanpak is een grotere uitdaging als alle beleid
aansturing wordt abstracter, complexer en minder direct,
en uitvoering niet binnen één organisatie is belegd. Een goede
omdat in veel mindere mate op de eigen organisatie wordt
regiefunctie bij de gemeente kan een grote rol spelen in de
gestuurd en doordat meerdere organisaties aan de uitvoering
verbinding tussen de verschillende organisaties.
werken. Door dat laatste wordt ook de verantwoording diffuser. Daarnaast is het verstandig te kijken hoe de verschillende Daarnaast ontstaat een afhankelijkheid richting andere
beleids- en uitvoerende taken worden verdeeld. Vanuit de
partijen: andere gemeenten, de regio, externe uitvoerders.
opgaven van Loon op Zand bezien is het logisch toerisme,
Doordat deze partijen de uitvoering op zich nemen en/
economie en het fysieke domein aan elkaar te verbinden.
of (een deel van) het beleid tot stand brengen, heeft de
Bij veiligheid zijn er dwarsverbanden met economie
gemeente minder keuzevrijheid en daarmee grip. Een regie- of
(vakantieparken, handhaving) maar ook met het sociaal
netwerkgemeente voert weliswaar regie, maar staat in een
domein.
andere verhouding tot de (co)creërende partners dan een ‘gewone’ gemeente. De ambities, opgaven en uitdagingen gaan
Wat betekent het scenario voor de realisatiekracht?
gemeente en partners samen aan. Het bijstellen van ambities
Het zijn van een regie- of netwerkgemeente geeft een impuls
wordt een zaak van overleg.
aan de uitvoeringskracht. Deze ligt in dit scenario immers grotendeels bij (krachtige en specialistische) derden of andere
In het scenario van de netwerkgemeente, moet aanvullend
gemeenten die het best in staat zijn de taak uit te voeren. Dit
worden opgemerkt dat efficiëntievoordelen alleen kunnen
kan zorgen voor een professionalisering en een vermindering
worden behaald als processen van de verschillende gemeenten
van de kwetsbaarheid: door samenwerking met externe partijen
worden gestandaardiseerd. Waar dit in de meeste gevallen
wordt veel kennis gebundeld en is er keuze voor de meest
een beleidsarme keuze lijkt, is dat niet altijd zo (denk aan
geschikte organisatie/persoon per taakveld/domein.
openingstijden van het loket). Ook dit wordt een zaak van overleg.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
53
Het is echter niet zo dat er voor de eigen organisatie op de
5.3.3
Betrokkenheid van de gemeenschap
taken die op afstand staan, niets meer te doen overblijft.
Hoe verloopt de betrokkenheid van inwoners, ondernemers en
De bestuursvormen regie- en netwerkgemeente vragen
maatschappelijke organisaties?
nog steeds het nodige van de eigen organisatie. Het eigen
De betrokkenheid van inwoners, ondernemers en
ambtelijk apparaat moet immers in staat zijn regie te voeren:
maatschappelijke organisaties kan op verschillende manieren
zorgen dat de ambities en maatschappelijke opgaven worden
worden ingevuld. Er ligt een taak voor de regiefunctie van de
uitgevoerd. Taken als afbakenen, overzicht krijgen, beleidslijnen
gemeente om dit op te pakken. Daarnaast kan betrokkenheid
formuleren, samenwerking organiseren en verantwoording
worden meegenomen in de afspraken met de verschillende
afleggen, zijn niet eenvoudig. Dit vraagt om gekwalificeerde
partners.
medewerkers. Het risico bestaat dat de gemeente niet in staat is deze regiefunctie op te pakken omdat de juiste medewerkers
Wat betekent het scenario voor participatie van inwoners,
niet kunnen worden opgeleid, aangetrokken en/of bekostigd.
ondernemers en maatschappelijke organisaties? Doordat beleid en uitvoering bij verschillende organisaties zijn
Voor wat betreft de netwerkgemeente, geldt aanvullend dat
belegd, ontstaat het risico dat domeinoverstijgende participatie
de organisatie in staat moet zijn een of meerdere taken voor
niet van de grond komt. Om dit te voorkomen, zal participatie
collega-gemeenten in de regio uit te voeren. Dat zou toerisme
meer dan normaal ‘aan de voorkant’, vanuit de eigen
en economie kunnen zijn, en andere taken die in het verlengde
regiefunctie, moeten worden georganiseerd. De opbrengsten
liggen van het specifieke karakter van Loon op Zand waar zij
van de participatie kunnen dan ook worden meegenomen in de
goed in is. Dit vraagt dus investering in een bepaalde afdeling,
afspraken die met de partners worden gemaakt.
die verder gaat dan het been bijtrekken; de organisatie moet een hoge kwaliteit leveren waarmee ook de kwaliteit en
Daarnaast vraagt burgerparticipatie veel tijd en energie. Het
realisatiekracht van andere gemeenten wordt versterkt.
risico bestaat ook in deze bestuursvormen dat onvoldoende capaciteit en (financiële) ruimte is voor het (uitgebreid)
5.3.2
Dienstverlening
Hoe is de dienstverlening aan inwoners georganiseerd?
betrekken van inwoners, ondernemers en organisaties. Daar moet dus goed op worden gelet.
De uitvoering is in deze scenario’s buiten de gemeentelijke organisatie georganiseerd. Dit geldt ook voor dienstverlening.
‘Kennis en kunde hoeft niet per se binnen de gemeente aanwezig
De organisatie van de dienstverlening is afhankelijk van de
te zijn, maar kan van andere partijen komen.’
afspraken die hierover worden gemaakt. Nog steeds kan worden afgesproken dat de dienstverlening wel dicht bij de inwoners is
Voor wat betreft de regiegemeente, moet er ook voor worden
georganiseerd.
gewaakt dat de uitvoerende partijen de ervaring en expertise in huis hebben om participatie te organiseren. Een efficiënte en
Wat betekent het scenario voor de kwaliteit van dienstverlening
goede uitvoering en vormgeven van beleid is namelijk niet per
(waaronder lokale dienstverlening en maatwerk)?
sé inclusief het begeleiden van participatietrajecten; ook dat
De kwaliteit en efficiëntie van de dienstverlening zullen waar
moet worden afgesproken.
schijnlijk toenemen door de keuze voor een goede, professionele partij (of de beste gemeente). Maatwerk zal echter minder
Wat betekent het scenario voor de nabijheid van het bestuur en de
eenvoudig zijn, vanwege standaard afspraken en een groter
gemeente?
schaalniveau. In de afspraken kan natuurlijk wel worden
De herkenbaarheid en de nabijheid van de gemeente kunnen in
opgenomen dat maatwerk in bepaalde gevallen geleverd dient
het geding komen doordat taken bij verschillende organisaties
te worden. Ook zijn locaties binnen kernen of de verschillende
worden belegd. Het is daarom zaak hierover goede afspraken te
gemeente(n) mogelijk, hoewel dit wel ten koste zal gaan van de
maken. Denk daarbij ook aan praktische zaken als het gebruik
efficiëntie.
van het beeldmerk, ondertekeningen van brieven en mails en het opnemen van de telefoon.
Voor wat betreft de netwerkgemeente, kan de uitvoerende partij worden geselecteerd op een lokaal profiel. Zodoende kan de dienstverlening een couleur locale behouden.
B
B
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
54
Het gemeentebestuur staat minder dicht op de uitvoering en zal
Een regiogemeente kan een stevige rol in de regio vervullen als
zich meer strategisch en kaderstellend (moeten) opstellen. Dat
de medewerkers in hun regierol een goede verbinding weten
vergt terughoudendheid in bemoeienis op (uitvoerings)details;
te leggen met de regionale bestuurlijke partners: de andere
dit is echter wel het niveau waarop raads- en collegeleden in
gemeenten en de samenwerkingsverbanden. Een hoogwaardige
hun directe contact met de inwoners worden aangesproken.
(bestuurlijke en) ambtelijke inbreng gekoppeld aan ‘getting things done’ geeft de gemeente een geloofwaardige positie.
Voorbeeld: Gemeente Ommen
5.3.5
Financiën
In dit scenario gelden dezelfde opmerkingen over de financiën Sinds 2019 is de gemeente Ommen een netwerk- en
als hierboven als het gaat om de financiële toestand in het
regiegemeente met een compact ambtelijk apparaat. Vanuit
algemeen en de kosten die moeten worden gemaakt voor de
zelfstandigheid heeft Ommen de blik op de toekomst gericht en
maatschappelijke opgaven.
wil de gemeente zich ontwikkelen tot een lerende organisatie. Om te komen tot een keuze welke activiteiten op welke plek
Bij uitbesteden moet rekening worden gehouden met hogere
het beste uitgevoerd kunnen worden, is vóór de totstandkoming
kosten als gevolg van overheadkosten en risico’s die moeten
van de nieuwe organisatie een analyse uitgevoerd van alle
worden afgekocht. Daar tegenover kunnen schaalvoordelen
activiteiten. Voor het bepalen of taken zelf of door anderen
staan als zaken met meerdere gemeenten worden opgepakt.
worden gedaan, hanteert de gemeente de volgende criteria: • Inhoudelijk van belang vanuit ‘Ommer motief’ en ‘houvast voor de toekomst’ • Van belang om lokaal dichtbij te staan, direct kunnen sturen/beïnvloeden (bestuurlijke korte lijn) • Type/aard van het werk: mate van complexiteit, sprake van massaproductie met repetitief/standaard werk, maatwerk, risico’s, ontwikkelopgave.
Die moeten dan wel (grotendeels) op dezelfde manier worden uitgevoerd. Een regiegemeente als Ommen leert dat het bij een kleine organisatie met veel taken die door anderen worden uitgevoerd, des te belangrijker is om goed grip te houden op de financiën. Dat vergt goed opdrachtgeverschap aan de voorkant en een goede financiële functie aan de achterkant.
5.3.4
Regio
Wat betekent het scenario voor samenwerking in de regio?
Voor wat betreft de organisatie zien we het volgende: •
Een regie-organisatie vergt hoogwaardige medewerkers als
In het scenario van de netwerkgemeente zal de regionale
accounthouder. Zij bevinden zich in de hogere loonschalen.
samenwerking sterk worden geïntensiveerd. Er ontstaan
Bovendien moet goed contractmanagement bij de afdeling
onderlinge afhankelijkheden tussen de gemeenten in het
financiën worden opgezet.
netwerk.
•
Dit vraagt iets in termen van het salarisgebouw en andere kosten.
In het scenario van de regiegemeente, ontstaat een risico voor een goede en prettige samenwerking in de regio. Er is
•
Om daar te komen, moet ook rekening worden gehouden met frictiekosten (aantrekken/opleiden, mogelijk afscheid nemen).
namelijk waarschijnlijk weinig flexibiliteit na het sluiten van overeenkomsten met externe partners. Dat vermindert de
De rekening voor de organisatie kan dus in dit scenario in
wendbaarheid van de gemeente en het meedoen en -bewegen
eerste instantie omhoog gaan. De organisatieontwikkeling
met de regio. Ook is een vraag hoe capaciteit wordt geleverd
en de investeringen die zijn dit jaar zijn ingezet, betekenen
voor regionale samenwerking. Wordt deze geleverd vanuit
dat de basis op orde wordt gebracht. De kosten daarvan zijn
de regiefunctie, of worden medewerkers van de uitvoerende
geschetst in de paragraaf hierboven. Om te komen tot een
partners hiervoor ingezet?
netwerk- of regieorganisatie, is meer nodig. De omwenteling van de organisatie betekent dat moet worden geïnvesteerd in
Wat betekent het scenario voor de positie in de regio?
opleidingen, nieuwe medewerkers voor nieuwe taken (regie
Bij het scenario van de netwerkgemeente ontstaan door de
voeren, opdrachtgeverschap, taken uitvoeren voor andere
onderlinge afhankelijkheid gelijkwaardigere posities. Dit gesteld
gemeenten) en het afscheid nemen van anderen (mogelijk
dat de gemeente een behoorlijk aantal taken voor haar rekening
naar andere gemeenten in de netwerk-opzet). Een vergelijking
neemt en niet voor het grootste deel in de vragende positie zal
met regiegemeente Ommen biedt hier geen soelaas: daar bood
zitten.
de ontvlechting met Hardenberg de mogelijkheid een geheel nieuwe organisatie op te zetten.
Eindrapportage | Bestuurlijke toekomst Loon op Zand
55
Loon op Zand zal de organisatie dus moeten omvormen en
Ondernemers, maatschappelijke organisaties en
dat levert frictiekosten op. Hoeveel deze bedragen, hangt
verenigingen
af van de toekomstige vorm en de toekomstige partners.
Er is een aanzienlijke groep organisaties die aangeven
Vanzelfsprekend kan worden gekozen voor een ‘groeimodel’,
ambtelijke samenwerking een interessante keuze te vinden,
waarbij herschikking taken geleidelijk plaatsvindt. Ook