12.1.b. Controleprotocol 2023

Controleprotocol 2023

Gemeente Loon op Zand

Financiën, Belastingen & Informatievoorziening December 2023

1

1. Inleiding De gemeente Loon op Zand geeft ieder jaar opdracht om de accountantscontrole als bedoeld in artikel 213 Gemeentewet voor de gemeente Loon op Zand uit te voeren. Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole moet de gemeenteraad echter nog een aantal zaken nader regelen, wat op hoofdlijnen in dit controleprotocol plaatsvindt. Het object van controle is de jaarrekening over het betreffende jaar en daarmee ook het financieel beheer over het jaar 2023 zoals uitgeoefend door of namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand. Voor het boekjaar 2023 is Q-Concepts de controlerend accountant. Het controleprotocol wordt geactualiseerd vanwege de ontwikkelingen inzake oordeel inzake getrouwheid en rechtmatigheid bij de jaarrekening van gemeenten. Tot en met 2022 verstrekten externe accountants een controleverklaring inzake getrouwheid en rechtmatigheid bij de jaarrekening van gemeenten. Met invoering van de rechtmatigheidsverantwoording in 2023 is dit gewijzigd. Vanaf het jaar 2023 geeft het College een rechtmatigheidsverantwoording af in de jaarrekening. De accountant kijkt of de bewering in de rechtmatigheidsverantwoording terecht is.

1.1 Doelstelling Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringtoleranties voor de controle van de jaarrekening van de gemeente Loon op Zand. Tevens geeft dit controleprotocol de verantwoordingsgrens aan ten aanzien van de rechtmatigheidsverantwoording door het college en de rapporteringsgrens ten behoeve van het opnemen en toelichten van geconstateerde onrechtmatigheden door het college in de bedrijfsvoering paragraaf vast te leggen. De controle van de rechtmatigheid is hiermee geen verantwoordelijkheid meer van de accountant, maar van het college zelf. Dit controleprotocol is derhalve niet alleen bedoeld voor de controleopdracht aan de accountant, maar ook de basis voor de af te geven rechtmatigheidsverantwoording van het college. 1.2 Wettelijk kader De Gemeentewet (GW), artikel 213, schrijft voor dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in artikel 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in artikel 197 GW bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de gemeenteraad nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. Tevens moet in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven worden welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van de rechtmatigheidscontrole is. Met dit controleprotocol stelt de gemeenteraad nadere aanwijzingen vast. 2. Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid/rechtmatigheid) Zoals in artikel 213 GW is voorgeschreven is de controle van de in artikel 197 GW bedoelde jaarrekening uitgevoerd door de door de raad benoemde accountant. Met ingang van 2023 is het college van B&W verantwoordelijk voor de rechtmatigheidsverantwoording.

2

Voor een toelichting op het begrip rechtmatigheid in relatie tot de (accountants)controle bij gemeenten en provincies wordt onder meer verwezen naar het Besluit accountantscontrole decentrale overheid (Bado), Notitie Rechtmatigheidsverantwoording (Bado) en de Kadernota Rechtmatigheid van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (Bado) dat “de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder de gemeentelijke verordeningen". In het kader van de rechtmatigheidscontrole worden negen rechtmatigheidscriteria onderkend. Deze zijn verder toegelicht in hoofdstuk 4 reikwijdte rechtmatigheidstoetsing. De accountant stelt de getrouwheid van de jaarrekening vast, inclusief de rechtmatigheidsverantwoording – als een onderdeel van de jaarrekening. In de controleverklaring wordt geen afzonderlijk oordeel meer gegeven over het aspect van de rechtmatigheid. Het college neemt de rechtmatigheidsverantwoording op in de paragraaf bedrijfsvoering. De accountant toetst of de jaarrekening getrouw is, en toetst daarbij dus ook of de rechtmatigheidsverantwoording een getrouwe weergave geeft.

De controle van de jaarrekening door de accountant is gericht op het afgeven van een oordeel over: - De getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva; - De getrouwheid van de door het college afgegeven rechtmatigheidsverantwoording; - De inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; - Het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet (BBV); - De verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening; - De bijlage bij de jaarrekening met verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen, bedoeld in artikel 58a van het BBV (SiSa-bijlage). Bij de controle zijn de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zijn gesteld op grond van artikel 213, lid 6 Gemeentewet, het besluit Accountantscontrole decentrale overheden, de Kadernota Rechtmatigheid alsmede de uitgangspunten en standpunten van de commissie BBV en de aanwijzingen en beroepsvoorschriften van het NBA, bepalend voor de uit te voeren werkzaamheden. 3. Te hanteren goedkeuring- en rapporteringtoleranties De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in.

De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten, lasten, balansmutaties met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties. In het BADO zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Het BADO bepaalt dat de goedkeuringstolerantie ten aanzien van fouten in de jaarrekening 1% van de totale lasten van de gemeente bedraagt. Ten aanzien van onzekerheden in de 3

controle bedraagt de goedkeuringstolerantie 3% van de totale lasten. Naast deze kwantitatieve benadering hanteert de accountant ook een kwalitatieve beoordeling bij de weging van fouten en onzekerheden. De definitie van de goedkeuringstolerantie is: De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming en de strekking van de af te geven controleverklaring. Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderkend. Deze kan als volgt worden gedefinieerd: De rapporteringstolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage in het verslag van bevindingen. De rapporteringstolerantie kan worden vastgesteld op een percentage van de goedkeuringstolerantie of op een maatschappelijk relevant geacht absoluut bedrag.

De rapporteringstolerantie kan zich verder toespitsen op die elementen die de raad specifiek nader terug wil zien, zonder dat dit de controletolerantie zelf beïnvloedt. De rapporteringstolerantie wordt door de gemeenteraad vastgesteld, met inachtneming van bovengenoemde minimumeisen. De accountant richt de controle in, rekening houdend met de rapporteringstolerantie, om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen. Goedkeuringstolerantie De goedkeuringstolerantie is gebaseerd op de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves. Goedkeuringstolerantie Fouten in de jaarrekening (% lasten) Onzekerheden in de controle (% lasten)

Goedkeurend ≤ 1% ≤ 3%

Beperking >1%<3% >3%<10%

Oordeelonthouding ≥ 10%

Afkeurend ≥ 3% -

Rapporteringstolerantie: Voor de rapporteringstolerantie geldt als dat de accountant elke fout groter dan of gelijk aan 0,10% van de totale lasten rapporteert (anders gezegd: de rapporteringstolerantie bedraagt 10% van de goedkeuringstolerantie). 4. Reikwijdte rechtmatigheidstoetsing Het begrip financiële rechtmatigheid is in de Kadernota rechtmatigheid 2023 van de commissie BBV geconcretiseerd met behulp van negen criteria. In de jaarrekening legt het college verantwoording af over alle negen criteria van rechtmatigheid. De eerste zes criteria, die betrekking hebben op getrouwheid en óók onderdeel zijn van rechtmatigheid, komen tot uitdrukking in de balans en het overzicht van baten en lasten. De drie specifieke rechtmatigheidscriteria komen tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. De negen criteria gelden ook als uitgangspunt vanuit de wetgever, 4

waarbij de reikwijdte van de verantwoording niet wijzigt ten opzichte van de situatie, waarin de accountant het oordeel afgeeft. De criteria zijn als volgt: 1. er vastgesteld wordt dat de gepresenteerde bedragen juist berekend zijn (calculatiecriterium); 2. de juistheid van het tijdstip van betaling en van de verantwoording van verplichtingen wordt vastgesteld (valuteringcriterium); 3. de juistheid van de adressering van de rechthebbende waar een financiële stroom naar toe is gegaan vastgesteld is; 4. de volledigheid van alle opbrengsten die verantwoord zouden moeten zijn, ook verantwoord zijn; 5. de financiële beheershandelingen passen bij de activiteiten van de gemeente en dat in relatie tot de kosten een aanvaardbare tegenprestatie is overeengekomen (aanvaardbaarheidscriterium); 6. de levering heeft plaatsgevonden (ook wel aangeduid als ‘prestatielevering’); 7. de financiële handelingen passen binnen het kader van de geautoriseerde begroting (begrotingscriterium); 8. voorwaarden in wet- en regelgeving worden nageleefd, zoals subsidievoorwaarden (voorwaardencriterium); 9.

er een toetsing op juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt plaats vindt met het oog op het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen (M&O criterium) Punt 1 t/m 6 zijn direct van invloed op het getrouw beeld van de jaarrekening en zijn daarom onderdeel van de controle van de accountant. Criteria 7, 8 en 9 zijn onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording van het college. Deze worden hieronder nader toegelicht: Criterium 7: begrotingscriterium Begrotingsonrechtmatigheden (beleidsmatig en/of financieel) moeten geautoriseerd worden door de raad. Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het te realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde bedrag. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog door de raad worden vastgesteld. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is vastgesteld zijn bestedingen afwijkend van het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig. Uitgangspunt is dus dat iedere afwijking van de begroting onrechtmatig is. De financiële beheer handeling die deze afwijking van de begroting veroorzaakt, kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de raad zoals geregeld in de Gemeentewet. Het bepalen welke begrotingsonrechtmatigheden al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan de raad. Voor 2023 wordt hiervoor de lijn van voorgaande jaren aangehouden: -

De overschrijding past binnen het bestaande beleid en er was geen gelegenheid de onrechtmatigheid tijdig te melden via een begrotingswijziging De gemeenteraad is in de loop van het begrotingsjaar geïnformeerd over de onrechtmatigheid Er is sprake van dekking via direct gerelateerde baten of onttrekkingen aan reserves

De rechtmatigheidsverantwoording van het college bevat het totaal aan afwijkingen voor zover die (samen met eventuele andere financiële onrechtmatigheden) boven de door de raad vastgestelde grens uitkomen. Voor de afwijkingen die passen binnen bovenstaande afspraken tussen de raad en het college wordt vervolgens verwezen naar de programma’s. De afwijkingen tussen begroting en jaarrekening maken immers onderdeel uit van de toelichting van de programma’s onder de derde W-vraag. Daarnaast wordt een totaaloverzicht van afwijkingen opgenomen in de jaarrekening als toelichting op het overzicht van baten en lasten. In de rechtmatigheidsverantwoording worden vervolgens alleen de afwijkingen toegelicht 5

die niet passen in de afspraken tussen de raad en het college en waar mogelijk het (politieke) verantwoordingsdebat over gaat in de raad. Uiteindelijk stemt de raad, al dan niet, in met deze afwijkingen bij de behandeling van de jaarrekening, op basis van een eventuele indemniteitsprocedure. Kern van de verantwoording van het college is dat deze de afwijkingen benoemd waarbij de door de raad vastgestelde grens is overschreden. Criterium 8: voorwaardencriterium Het voorwaardencriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse weten regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. Criterium 9: misbruik en oneigenlijk gebruik Het is aan de gemeente om effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk (M&O) gebruik te voorkomen. Het college dient een uitspraak te doen in hoeverre het M&O-beleid wordt nageleefd en of de getroffen maatregelen werken. De basis daarvoor ligt in belangrijke mate bij de uitkomsten van de intern uitgevoerde controles en evaluaties.

Wanneer het college concludeert dat het M&O-beleid (op onderdelen) niet actueel is en/of dat er geen M&O-beleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet wordt nageleefd dan vermeldt het college dit in de paragraaf bedrijfsvoering. Daadwerkelijke afwijkingen als gevolg van misbruik worden, voor zover deze niet het getrouwheidsaspect raken, betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Naast misbruik en oneigenlijk gebruik kan er sprake zijn van fraude. De term fraude is juridisch niet gedefinieerd. In het dagelijks taalgebruik is het gebruikelijk misbruik en oneigenlijk gebruik ook als fraude te bestempelen, denk hierbij aan een term als ‘bijstandsfraude’ of aan ‘fraude’ met vergunningen. Dit type fraudes valt nadrukkelijk onder het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium. Het gaat hier om derden die misbruik maken van (gemeentelijke) regelingen. Dit misbruik en oneigenlijk gebruik moet wel duidelijk worden onderscheiden van fraude in het kader van de controle van de jaarrekening door de accountant. De accountant heeft een verantwoordelijkheid met betrekking tot fraude in het kader van de controle van de jaarrekening. Dit type fraudes omvat opzettelijke handelingen door één of meerdere personen binnen de gemeente, waarbij gebruik wordt gemaakt van misleiding teneinde een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen.

Dit type fraudes is een onderdeel van de getrouwheidsverklaring van de accountant en wordt daarom niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. 5. Rapportering accountant Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt: 5.1 Interimcontroles De accountant verricht op meerdere momenten in het jaar tussentijdse controles uit. De accountant legt de managementletter naar aanleiding van de interimcontrole aan het college voor. De managementletter wordt daarna ter kennisname aangeboden aan het auditcomité en de gemeenteraad. 5.2 Verslag van bevindingen Overeenkomstig de Gemeentewet wordt omtrent de jaarrekeningcontrole een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het College van burgemeester en wethouders. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de 6

beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen. Het Audit comité ontvangt hiervan eveneens een exemplaar. 5.3 Uitgangspunten voor de rapportagevorm Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium. Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in onderdeel 3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele significante bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging. 5.4 Controleverklaring In de Controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven. De controleverklaring ziet toe op de getrouwheid van de jaarstukken inclusief de rechtmatigheidsverantwoording van het college. De controleverklaring is bestemd voor de raad, zodat de raad de door college van B&W opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

7