Rapport Voor de gezondheid scherpere vergunningverlening bij uitstoot naar de lucht

Voor de gezondheid: scherpere vergunningverlening bij uitstoot naar de lucht Verkenning bij 5 locaties

Voor de gezondheid: scherpere vergunningverlening bij uitstoot naar de lucht

Verkenning bij 5 locaties Datum 19 november 2024

Colofon Uitgegeven door

Inspectie Leefomgeving en Transport Postadres Telefoon Website Twitter/Instagram

Postbus 16191, 2500 BD Den Haag 088 489 00 00 www.ilent.nl @inspectieLenT

Foto voorkant: Mladen Pikulić

2

Inhoudsopgave Samenvatting

4

1. Inleiding

7

2. Resultaten per casus

10

3. Conclusies

17

4. Aanbevelingen op een rij

23

Bijlage 1: verklarende woordenlijst

26

Bijlage 2: casus Chemours

27

Bijlage 3: casus Asfaltcentrale Hoogblokland (APH B.V.)

34

Bijlage 4: casus Asfaltcentrale Eindhoven (ACE)

40

Bijlage 5: casus Smurfit Kappa Parenco B.V.

46

Bijlage 6: casus Tata Steel

51

Bijlage 7: referenties

57

3

Samenvatting Aanleiding Het huidige stelsel voor het verlenen van vergunningen, toezicht houden en handhaven (VTHstelsel) beschermt niet altijd de gezondheid van omwonenden van bedrijven die schadelijke uitstoot produceren. Dat is de conclusie van het rapport Industrie en Omwonenden van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) uit april 2023. De (toenmalige) staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) verzocht na dit rapport de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) onderzoek te doen. Zij vroeg de ILT om samen met de omgevingsdiensten te verkennen hoe de milieuvergunningen van een aantal risicovolle bedrijven verbeterd konden worden. Dit met als doel om de gezondheid van omwonenden beter te beschermen. Kennis over de gezondheidseffecten van stoffen is altijd in ontwikkeling en nooit compleet. Dat levert uitdagingen op voor het werk van de medewerkers van zowel de omgevingsdiensten als de ILT. Ook daarom is in dit onderzoek hun kennis en kunde gebundeld. De ILT coördineerde het onderzoek.

Uitstoot Uitstoot van bedrijven kan op verschillende manieren gezondheidsrisico’s voor de omgeving veroorzaken: geluidsoverlast, geurhinder, en verontreiniging van lucht, bodem en water. De focus van dit onderzoek ligt vooral op uitstoot van schadelijke stoffen naar lucht. Vaak gaat het dan om de uitstoot van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS). Maar ook andere, voor de directe omgeving risicovolle luchtemissies en geur zijn in het onderzoek meegenomen. Het onderzoek richt zich met name op vergunningverlening. In sommige gevallen is er ook aandacht besteed aan toezicht op uitstoot naar de lucht.

Onderzoek In het onderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal: “Hoe kunnen de vergunningen bij de geselecteerde bedrijven worden verbeterd op het gebied van uitstoot naar de lucht, zodat de gezondheid van de omwonenden beter wordt beschermd?” Hiervoor werd bij 5 bedrijven met mogelijk risicovolle uitstoot naar de lucht bekeken hoe de milieuvergunning verbeterd kan worden. Ook is onderzocht waar er strengere regels nodig zijn en wat daarvoor nodig is. De 5 bedrijven zijn Chemours, Asfaltcentrale Hoogblokland (APH B.V.), Asfaltcentrale Eindhoven (ACE), Smurfit Kappa Parenco B.V. (SKP) en Tata Steel. Voor het onderzoek is bestaande literatuur gebruikt. Daarnaast is er een analyse gemaakt van eerder gegeven ILT-adviezen uit verschillende vergunningsdossiers over uitstoot naar lucht. Vervolgens is er voor elke casus een werkgroep samengesteld. Deze bestonden uit vergunningverleners, toezichthouders, juristen, adviseurs en onderzoekers van omgevingsdiensten en de ILT. Zij analyseerden de bestaande vergunning, landelijke regelgeving en recente ontwikkelingen. De bevindingen zijn vastgelegd in beschrijvingen per casus. Uit deze zaakbeschrijvingen zijn verschillende goede voorbeelden en belemmeringen gehaald. Hieruit volgen de conclusies.

4

De 5 casussen Voor de vergunningen van Chemours, Tata Steel, Smurfit Kappa Parenco en de asfaltcentrales Hoogblokland en Eindhoven stellen de werkgroepen verbeteringen voor. Met het doorvoeren ervan zal uitstoot van stoffen die mogelijk schadelijk zijn voor de gezondheid inzichtelijk, beter gereguleerd en uiteindelijk verminderd worden. Daarvoor is een aanpassing van grond- en hulpstoffen, het proces of de installatie nodig. De verbetermogelijkheden staan in de casusbeschrijvingen in de bijlagen van dit rapport.

Conclusies Bij het analyseren van de 5 casussen zagen de werkgroepen ook een aantal grote gemene delers. Dit zijn de 13 algemene conclusies: • • • • • • • • • • • • •

Het vernieuwen van vergunningen verdient meer prioriteit. Het samen evalueren van vergunningen is nuttig. Meer kennisdeling over vergunningverlening voor specifieke branches loont. Voor de burger is het belangrijk dat er meer transparantie over milieu-informatie komt. Verouderde installaties staan scherper vergunnen in de weg. Er zijn meer en snellere meetgegevens nodig over de uitstoot van bedrijven. Er moet meer duidelijkheid rondom het Vermijdings- en Reductieprogramma komen. Gezondheid hoort een concrete plek in de vergunningverlening te krijgen. Het is nodig om de risico-indeling van stoffen te herzien aan de hand van de nieuwste inzichten. Er moet meer duidelijkheid komen over de aard van vrijkomende stoffen. Juridische onzekerheden vertragen strengere vergunningen. De maatschappelijke kosten van uitstoot moeten berekend worden. Er zijn aanpassingen van wet- en regelgeving nodig.

Aanbevelingen Advies aan omgevingsdiensten (samen met gemeentes en provincies) • • • • • •

Versnel de vernieuwing van vergunningen. Organiseer vaker immissiemetingen op leefniveau. Vergroot het aantal emissiemetingen. Vergroot kennisdeling tussen omgevingsdiensten. Organiseer specialistische kennis, bijvoorbeeld voor het beoordelen van kosteneffectiviteitsberekeningen. Verbeter de informatievoorziening naar de burger.

Voor uitvoering van deze aanbevelingen is een samenspel nodig tussen opdrachtgevers (gemeenten, provincies) en de uitvoerende omgevingsdiensten. De omgevingsdiensten gaan de aanbevelingen met een handreiking verder uitwerken. Advies aan de ILT en omgevingsdiensten •

Intensiveer samenwerking en kennisdeling.

Advies aan ministerie van Infrastructuur en Waterstaat •

•

Verbeter de wetgeving door betere kaders voor vermijdings- en reductieprogramma’s, het verduidelijken van het voorzorgsbeginsel en kortere communicatielijnen tussen wetgever en uitvoering. Geef prioriteit aan de uitfasering van verouderde installaties. 5

• • • • •

Geef gezondheid een prominentere rol bij de vergunningverlening. Overleg over versnellen milieurechtzaken waar risico’s voor de gezondheid spelen. Ontwikkel richtlijnen voor kosteneffectiviteit van ZZS. Onderzoek hoe maatschappelijke schade een plek kan krijgen in de kosteneffectiviteitsberekening. Stel landelijke geurwetgeving op.

Advies aan bedrijven: • • •

Wees transparant over ZZS-uitstoot. Voer gerichte maatregelen door om uitstoot te verminderen. Deel meer kennis met omgevingsdiensten.

6

1. Inleiding 1.1 Aanleiding: Onderzoeksraad voor Veiligheid In april 2023 publiceerde de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) een rapport met de titel Industrie en Omwonenden. Hierin staan de resultaten van een onderzoek naar de bescherming van omwonenden tegen langdurige blootstelling aan schadelijke emissies van bedrijven. Er zijn 3 verschillende casussen onderzocht. De Raad concludeerde dat de gezondheid van omwonenden niet altijd goed wordt beschermd door het huidige systeem voor het verlenen van vergunningen, toezicht houden en handhaven (VTH). De staatssecretaris van IenW stelde een actieagenda op. Aan de Kamer zegde ze toe: “Samen met de ILT en omgevingsdiensten verken ik wat nodig is om, voor een gezonde leefomgeving, risicovolle vergunningen en gezondheid beter te verankeren in vergunningen.” (Kamerstuk 28089, nummer 267). Dit onderzoek werd gecoördineerd door de ILT en is met omgevingsdiensten uitgevoerd. Hiermee geeft de ILT invulling aan deze toezegging.

1.2 Project De OvV concludeert dat de uitvoering van taken op het gebied van VTH door de omgevingsdiensten in de 3 onderzochte casussen uiteenloopt. Er wordt veel van vergunningverleners, toezichthouders en handhavers verwacht en hun werk is ingewikkeld. Dit komt mede doordat de kennis over de gezondheidseffecten van stoffen altijd in ontwikkeling is en nooit volledig zal zijn. De ILT ervaart vergelijkbare uitdagingen bij haar toezicht- en advieswerkzaamheden in het kader van de Omgevingswet. Dit was, naast de toezegging van de staatssecretaris aan de Kamer, een extra reden om in dit onderzoek de kennis en expertise van medewerkers van de omgevingsdiensten en de ILT te bundelen.

1.3 Commissie van Aartsen In 2021 raadde de Commissie van Aartsen in het rapport Om de Leefomgeving aan om het systeem voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) te verbeteren. Om dit advies uit te voeren, is het Interbestuurlijk Programma Versterking VTH-stelsel (IBT-VTH) uitgevoerd. Dit is inmiddels afgerond. Op verzoek van de staatssecretaris van IenW voert de ILT thematische en signalerende onderzoeken uit naar het functioneren van het VTH-stelsel. Dit onderzoek is 1 van de thematische onderzoeken naar de werking van het VTH-stelsel.

1.4 Doel en scope van het onderzoek Het doel van het onderzoek is om bij 5 bedrijven met risicovolle uitstoot naar de lucht te identificeren waar de milieuvergunning verbeterd kan worden, waar striktere regels nodig zijn en wat daarvoor nodig is. De onderzochte casussen zijn: • • • • •

Chemours Asfaltcentrale Hoogblokland (APH B.V.) Asfaltcentrale Eindhoven (ACE) Smurfit Kappa Parenco B.V. (SKP) Tata Steel

7

Er zijn verschillende manieren waarop de industrie risico’s voor gezondheid van bewoners in de omgeving kunnen veroorzaken. Dit is onder meer geluidsoverlast, geurhinder, en verontreiniging van lucht, bodem en van water. De focus van dit onderzoek ligt vooral op luchtemissies (uitstoot van schadelijke stoffen naar lucht). Vaak gaat het dan om de uitstoot van ZZS. Maar ook andere, voor de directe omgeving risicovolle luchtemissies en geur zijn waar dat van belang was in het onderzoek meegenomen. Het onderzoek richt zich vooral op vergunningverlening. Soms is ook breder gekeken. Bijvoorbeeld naar hoe omwonenden informatie van de overheid krijgen over vergunningen en de resultaten van metingen van schadelijke uitstoot. Omdat vergunningverlening en toezicht op risicovolle uitstoot naar de lucht nauw met elkaar verbonden zijn, is in sommige gevallen ook aandacht besteed aan toezicht op schadelijke uitstoot naar de lucht. De geselecteerde bedrijven zijn door de ILT of door omgevingsdiensten voorgesteld. Deze bedrijven verschillen in grootte en complexiteit. Ook verschilt de omgevingsproblematiek en zorgen vanuit de directe omgeving. Gezien de drukte rondom Tata Steel, is het onderzoek in de casus Tata Steel later (juni 2024) gestart en is ervoor gekozen om 2 vergunningssituaties onder de loep te nemen. Alle 5 bedrijven veroorzaken schadelijke uitstoot naar de lucht.

De mate van risico verschilt. Dit heeft te maken met de aard en de samenstelling van de uitstoot en de ligging van het bedrijf in de omgeving. Bij het ene bedrijf speelt schadelijke uitstoot naar de lucht van zeer zorgwekkende stoffen, bij het andere bedrijf speelt juist geur een voorname rol. APH ligt in landelijk gebied met weinig bebouwing, andere bedrijven liggen juist weer dicht bij een woonwijk. Gezien de (gedeeltelijke) overlap tussen risicovolle uitstoot naar de lucht en geuroverlast, wordt geur in verschillende gevallen meegenomen in het onderzoek.

1.5 Onderzoeksvraag De centrale onderzoekvraag is: Hoe kunnen de vergunningen bij de geselecteerde bedrijven worden verbeterd op het gebied van schadelijke uitstoot naar de lucht, zodat de gezondheid van de omwonenden beter wordt beschermd? Deelvragen waren: 1. Hoe ziet de aanvraag en het pakket aan voorschriften voor schadelijke uitstoot naar de lucht eruit bij de geselecteerde bedrijven? 2. Wat is bekend over de uitstoot van risicovolle stoffen bij deze bedrijven? 3. Wat is nog onduidelijk of niet bekend over de uitstoot van risicovolle stoffen bij deze bedrijven? 4. Wat is bekend over immissies (concentratie van vervuilende stoffen in de leefomgeving) op leefniveau? 5. Welke verbeteringen in de vergunning zijn de afgelopen jaren al doorgevoerd of in gang gezet? 6. Welke leerervaringen zijn daarbij opgedaan? Welke kan de ILT en de omgevingsdiensten meenemen uit lopende projecten? 7. Waar kan de bestaande vergunning nog verbeteren. Welke aanscherpingen zijn wenselijk? 8. Welke belemmeringen zijn er per casus?

8

1.6 Onderzoeksopzet Het onderzoek is in 3 delen uitgevoerd. 1.6.1 Bronnenonderzoek In deel 1 is een uitgebreid literatuuronderzoek gedaan. ILT-adviezen over schadelijke uitstoot naar de lucht uit verschillende vergunningendossiers zijn geanalyseerd. De ILT geeft deze adviezen aan bevoegde overheidsinstanties op basis van haar wettelijke adviestaak onder de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) en vanaf 1 januari 2024 op basis van de Omgevingswet. 1.6.2 Werkgroepen per casus In deel 2 is voor elke casus een werkgroep samengesteld met vergunningverleners, toezichthouders, juristen, adviseurs en onderzoekers van omgevingsdiensten en de ILT. De informatie die in deel 1 is verzameld, is door de werkgroepen gebruikt om de situatie rondom de vergunning te analyseren. De werkgroepen keken daarbij ook naar landelijke regelgeving voor schadelijke uitstoot naar de lucht en recente ontwikkelingen, zoals lopende vergunningprocedures of rechtszaken. Verder is in kaart gebracht welke maatregelen al zijn genomen om de directe omgeving te beschermen tegen schadelijke uitstoot naar de lucht en welke verbeteringen nodig en mogelijk zijn. De bevindingen staan in individuele casusrapporten. 1.6.3 Best practices (goede voorbeelden) en belemmeringen In deel 3 zijn de ervaringen van de werkgroepen besproken met de deelnemers, waarbij ‘best practices’ en belemmeringen in beeld zijn gebracht.

De conclusies en aanbevelingen, die ook op andere casussen van toepassing kunnen zijn, staan in dit rapport. De OvV heeft in het rapport Industrie en Omwonenden al de nodige adviezen opgenomen. Het Rijk heeft een actieagenda opgesteld om deze adviezen uit te voeren. De omgevingsdiensten hebben in een brief aangegeven hoe zij invulling geven aan de aanbevelingen die aan hen gericht zijn en de OvV beoordeelde deze invulling. Dit onderzoek is bedoeld om met nieuwe ervaringen en inzichten de OvV-adviezen verder te verdiepen of aan te vullen. Omdat de overheid verantwoordelijk is voor vergunningverlening, is dit onderzoek door overheidsinstanties uitgevoerd. Bij de verdere uitwerking van de aanbeveling moeten ook belanghebbenden, zoals bedrijven, worden betrokken.

1.7 Leeswijzer Hoofdstuk 2 bespreekt de belangrijkste mogelijkheden die nodig zijn om de vergunning voor schadelijke uitstoot naar de lucht bij de onderzochte casussen te verbeteren. Hoofdstuk 3 noemt de conclusies die uit de algemene bevindingen komen. Hoofdstuk 4 zet de aanbevelingen op een rij. De individuele casusrapporten staan in de bijlagen.

9

2. Resultaten per casus De omgevingsdiensten en de ILT hebben in een werkgroep per casus kennis en inzicht bij elkaar gebracht en gekeken welke mogelijkheden er zijn om vergunningen te verbeteren en aan te scherpen. Dit hoofdstuk beschrijft de analyse en de adviezen. Een uitgebreide beschrijving staat in de bijlagen 2 tot en met 6 bij dit rapport.

2.1 Casus Chemours Bij het bedrijf Chemours in Dordrecht worden kunststoffen gemaakt. Hierbij komen verschillende soorten PFAS vrij, waaronder GenX. Rond de fabriek van Chemours is sprake van ernstige jarenlang opgestapelde verontreiniging van bodem en water met PFAS. In een rechtszaak tussen omliggende gemeenten en Chemours, heeft de rechter Chemours opgedragen om een deel van deze verontreiniging op te ruimen. GenX en de andere PFAS stoffen worden nog steeds, in beperkte mate, uitgestoten door het bedrijf. Het bevoegd gezag heeft via aangescherpte vergunningen in 2019 en 2022 het bedrijf opgedragen om de uitstoot van PFAS drastisch te verlagen. Voor de uitstoot van onder andere GenX heeft het bedrijf dit inmiddels gedaan. Voor de uitstoot van enkele overige PFAS heeft het bedrijf de uitstoot gedeeltelijk beperkt, maar ook de aangescherpte vergunningen aangevochten. Deze rechtszaken lopen nu nog. Wat opvalt is dat het bedrijf regelmatig uitstoot van nieuwe PFAS stoffen ontdekt en hiervoor vergunningen aanvraagt. Omdat de vergunningen van 2019 en 2022 nog onder de rechter zijn, is de vergunde uitstoot die van voor 2019. Tegen die achtergrond is er gezocht naar aanbevelingen die ondertussen meer inzicht geven in de uitstoot en de uitstoot kunnen verminderen. 2.1.1.

Vermindering van uitstoot Voor ZZS stoffen kan een verdere vermindering van uitstoot door de omgevingsdienst gevraagd worden. Het bedrijf moet elke 5 jaar het bevoegd gezag via een nieuw VRP (vermijdings- en reductieprogramma) hierover informeren. De informatie uit het VRP stamt uit 2018 en is dus verouderd. Het bedrijf moet daarom nu inzicht geven aan vergunningverleners en omwonenden hoe het de uitstoot van ZZS verder gaat terugdringen. Als het VRP daar voldoende aanleiding toe geeft, kan een vermindering van uitstoot in de vergunning worden vastgelegd. Hierbij gaat het in eerste instantie om 3 bekende ZZS stoffen die het bedrijf uitstoot. Door een recente wijziging van een verdrag om het zeemilieu te beschermen (het OSPAR-verdrag) worden nu alle PFAS stoffen aangemerkt als ZZS. Voor alle PFAS gelden daardoor per direct strengere uitstoot- en monitoringseisen. Deze uitstoot moet daarnaast door het bedrijf geminimaliseerd worden en in het VRP worden opgenomen. Verder ligt de uitstoot van 1 van deze ZZS, de stof TFE op de bovengrens van wat in Europa mag. Van Nederlandse bedrijven wordt juist verwacht (op basis van de oplegnotitie afgasbehandeling in de chemische sector) dat de uitstoot dicht bij de ondergrens ligt.

Het bevoegd gezag wil dit borgen door in de revisievergunning van 2022 (deze is nog niet in werking getreden) een strenge eis vast te leggen die ook geldt voor andere stoffen waarvoor een minimalisatieplicht geldt. Het bedrijf moet de uitstoot van TFE dan verder terugdringen en omwonenden worden dan beter beschermd. Door de ingewikkelde situatie rond de vergunningen is de toegestane uitstoot van het bedrijf niet overzichtelijk. Verder is er bij het publiek geen overzicht over uitstoot van de tientallen (p)ZZS van het bedrijf. Door de lijst van uitstoot en gezondheidsnormen publiek te maken is de omgeving beter geïnformeerd. Zo ziet de omgeving ook of het bedrijf erin slaagt deze uitstoot verder te verminderen.

10

Verder kan het bevoegd gezag haar inzet bij het verlenen van vergunningen eenvoudiger prioriteren aan de hand van deze lijst van uitgestoten stoffen. Dit overzicht kan ook leidend zijn voor extra toezicht op stoffenregistratie door de ILT, om tekortkomingen in de voor uitstoot relevante stofregistraties op te lossen. 2.1.2 Informatie over nieuwe uitgestoten stoffen en depositie Een ander punt is dat het bedrijf steeds nieuwe uitstoot ontdekt, en hiervoor een vergunning aanvraagt. Hierbij moet het bedrijf informatie geven over de aard en eventuele schadelijkheid van de stof. Dit lukt niet altijd. Maar zonder deze informatie kunnen deze stoffen niet vergund worden, en mogen ze dus niet worden uitgestoten. Daarom moet het bedrijf met een grondige studie alle uitstoot en de aard van deze stoffen nu snel en volledig in beeld brengen. Een laatste punt is de neerslag van stoffen op de bodem in de omgeving. Dit punt wordt niet geregeld in vergunningen, maar heeft in het verleden voor ernstige risico's gezorgd. Het bedrijf heeft een zorgplicht om inzicht te geven over deze risico’s en maatregelen te treffen om nieuwe neerslag van stoffen in de omgeving te voorkomen. De omgevingsdienst ziet erop toe dat deze zorgplicht wordt ingevuld door het bedrijf.

2.2 Casus Asfaltcentrale Hoogblokland (APH B.V.) Asfaltcentrale Hoogblokland (APH B.V.) ligt in een landelijke omgeving met vooral vrij gelegen woningen en lintbebouwing. Het bedrijf produceert 300 ton asfalt per uur, met een maximum van 750.000 ton per jaar. Daarmee is het één van de grotere asfaltcentrales in Nederland. De grondstoffen voor de productie van asfalt zijn voornamelijk mineralen (zand, steentjes), asfaltgranulaat afkomstig van oude asfaltlagen en het bindmiddel bitumen. Mineralen en asfaltgranulaat worden in trommels gedroogd en verwarmd. Daarbij vormen zich gezondheidsschadelijke stoffen als benzeen en PAK (polycyclische aromatische koolwaterstoffen). Het bedrijf heeft de trommels voor het verwarmen in de afgelopen jaren vervangen door betere exemplaren, waardoor zich minder benzeen en PAK vormen. Metingen van uitstoot aan de schoorsteen laten zien dat de concentraties van deze stoffen na aanpassing van de installatie gedaald zijn. Verdere minimalisatie van de uitstoot is mogelijk door bijvoorbeeld de plaatsing van een actief koolfilter. Dit zal ook zorgen voor minder geurverspreiding. Het bedrijf heeft de werkgroep laten weten dat zij dit gaat onderzoeken om uitstoot van ZZS verder te verminderen. 2.2.1 Advies actualisatie vergunning De vergunning van APH B.V., waaronder het bedrijf nu de werkzaamheden uitvoert, is van 2011.

Daarna zijn er verschillende aanvullende vergunningen afgegeven voor wijzigingen in de installatie. Zo is er een gefragmenteerde vergunning ontstaan. De werkgroep adviseert deze te actualiseren tot 1 vergunning. Daarin moeten maatwerkvoorschriften worden opgenomen die zich richten op het voorkomen van geur en voor de gezondheid schadelijke luchtemissies. Deze voorschriften gaan bijvoorbeeld over het jaarlijks aantal metingen door het bedrijf aan de schoorsteen en het voorkomen van extra uitstoot via verspreide kleinere bronnen. Maar ook over het tijdens de productie sturen op procesparameters die belangrijk zijn voor het voorkomen van schadelijke uitstoot naar de lucht. 2.2.2 Andere adviezen De OZHZ heeft een speciale webpagina over de asfaltcentrale met informatie voor geïnteresseerden. Zij kan deze pagina nog verder verbeteren door ook vergunningen en belangrijke toezichtinformatie aan deze pagina te linken. Zo staat alle relevante informatie overzichtelijk bij elkaar. OZHZ heeft dit al in gang gezet. De huidige uitstoot naar de lucht van met name benzeen liggen (ruim) onder de landelijke norm. Wanneer de metingen in de toekomst een consistent beeld laten zien, zal de OZHZ naar 11

mogelijkheden zoeken om de norm aan te scherpen met een maatwerkvoorschrift in de vergunning. Daarmee zorgt de OZHZ ervoor dat een opvulling van de norm in de toekomst niet meer mogelijk is.

2.3 Casus Asfaltcentrale Eindhoven (ACE) Asfaltcentrale Eindhoven (ACE) staat op een industrieterrein in Eindhoven, waar ook andere industriële bedrijven staan. De gemeente Eindhoven is bevoegd gezag voor het afgeven van de omgevingsvergunning van het bedrijf. De Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant (ODZOB) stelt de vergunning op. De laatste revisievergunning van het bedrijf is van 2001. De asfaltcentrale ligt nabij een woonwijk. Jaarlijks komen er vanuit de omgeving veel (geur)klachten over de asfaltcentrale bij de ODZOB binnen, in 2023 waren dat er 832. In de periode 2021 tot en met 2023 zijn er verschillende metingen aan de schoorsteen uitgevoerd. Bij een deel van de metingen zijn overschrijdingen van benzeen en PAK uitstootnormen vastgesteld. De GGD’s in Brabant hebben in 2021 en 2022 een beoordeling gemaakt van risico’s voor de gezondheid van omwonenden als gevolg van de uitstoot van ACE. Ze concludeerden dat de bijdrage van ACE aan de totale benzeen en PAK concentratie in de woon- en leefomgeving en de gezondheidsrisico’s klein is. Dit neemt niet weg dat ACE een wettelijke plicht heeft om haar uitstoot naar de lucht van ZZS te minimaliseren. Daarom moet zij maatregelen nemen om dit te bereiken. 2.3.1 Adviezen De OZOB heeft al eerder een traject tot actualisatie van de vergunning ingezet. Daarom is vooral onderzocht hoe met maatwerkvoorschriften de vergunning aan te scherpen.

Voorbeelden van maatwerkvoorschriften noemt de werkgroep in bijlage 4. Ze zijn gericht op meer emissiemetingen, het voorkomen van emissies door te sturen op procesparameters, onderzoek van klachten en het voorkomen van geurhinder. Een ontwerp voor een nieuwe vergunning is overigens in september 2024 gepubliceerd. Het proces van asfalt maken is vergelijkbaar met het proces beschreven bij APH. ACE maakt nog steeds gebruik van de trommels die jaren geleden zijn geïnstalleerd. Er vormt zich benzeen en PAK en is er een aanhoudend risico op overschrijdingen van schadelijke uitstoot naar de lucht. De werkgroep adviseert vergelijkbare brongerichte maatregelen als bij APH. En als dat niet mogelijk is, adviseert de werkgroep het installeren van nageschakelde technieken die verontreinigende stoffen aan het einde van het productieproces verminderen. Over het plaatsen van een actief koolfilter hebben de gemeente Eindhoven en ACE inmiddels afspraken gemaakt. Een actief koolfilter zal ook leiden tot minder geurverspreiding. Om een goede werking van een actief koolfilter te borgen, moeten er voorschriften aan de vergunning worden toegevoegd. In de gepubliceerde ontwerp-beschikking zijn deze ook meegenomen. Naast uitstoot uit de schoorsteen zijn er ook verspreide kleinere bronnen van schadelijke uitstoot naar de lucht.

Op verschillende plekken, zoals bij het laden van de asfaltwagens, treedt deze op. Het bedrijf kan deze aanpakken, bijvoorbeeld door extra afzuiging van de luchtstroom via een actief koolfilter en afdichting van de laadruimte. De ODZOB heeft dit inmiddels geborgd in het ontwerp voor een nieuwe vergunning van september 2024. 2.3.2 Andere maatregelen ACE stelde een vermijding- en reductieprogramma op, waarin het gebruik en vrijkomen van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) is beschreven. De werkgroep adviseert dit plan nog te verbeteren door hierin bijvoorbeeld een trendmatige beschrijving van schadelijke uitstoot van ZZS naar de lucht op te nemen. De gemeentelijke webpagina met publieke informatie over ACE is een goed voorbeeld van informeren van de omgeving. Deze gemeente verbetert haar informatievoorziening door daar informatie over vergunningen en meetresultaten aan toe te voegen. 12

Het is nog niet duidelijk welke ZZS-emissies afkomstig van het bedrijventerrein of andere bronnen in de directe omgeving komen en welke optelling van effecten (cumulatieve effecten) er daardoor is. De werkgroep adviseert de gemeente om GGD of het RIVM opdracht te geven voor het opstarten van een gezondheidsmonitoring.

2.4 Casus Smurfit Kappa Parenco B.V. Smurfit Kappa Parenco B.V. (SKP) is een papierfabrikant die ligt aan de oevers van de Rijn in Renkum. Het bedrijf heeft 2 papiermachines. Papiermachine 1 (PM1) maakt grafische papierproducten. Papiermachine 2 (PM2) produceert verpakkingspapier. SKP overweegt om volledig over te schakelen naar de productie van uitsluitend verpakkingspapier. Om deze overgang goed te regelen heeft het bedrijf eind 2023 een aanvraag ingediend voor een revisievergunning. Deze procedure loopt momenteel. Bij SKP is geuroverlast een belangrijk thema in de relatie met de omgeving. Tijdens het productieproces, vooral door de verwerking van oud papier, komen geuren vrij die in de omliggende omgeving als hinderlijk worden ervaren. Deze geuroverlast leidt regelmatig tot klachten van omwonenden. Hieronder staat een verdere toelichting van de oorzaken van de geuroverlast en de maatregelen die zowel het bedrijf als de omgevingsdiensten Regio Nijmegen (ODRN) en de Regio Arnhem (ODRA) proberen te nemen om de impact op de leefomgeving te minimaliseren. 2.4.1 Revisievergunning Eind 2023 diende SKP een aanvraag voor een revisievergunning in.

SKP heeft daarnaast een Milieueffectrapport (MER) ingediend, waarbij in de aanvraag voor de revisievergunning de voorkeursvariant (volledige omschakeling naar verpakkingspapier en een verhoging van de papierproductie met ongeveer 50%) is opgenomen. In maart 2024 volgden aanvullende gegevens. De ODRN stuurde in mei en juni 2024 verzoeken om verdere informatie, waarbij ze wezen op tekortkomingen in het Milieueffectrapport. Een belangrijk punt was het gebrek aan onderzoek naar alternatieve technieken om de uitstoot van schadelijke stoffen te verminderen. Daarnaast benadrukte de ODRN dat de berekeningsmethoden voor de uitstoot van geur en stikstof in het MER onjuist waren. In dezelfde periode meldde de ODRN ook dat PFAS-stoffen, die schadelijk kunnen zijn, in het afvalwater van de papierindustrie kunnen voorkomen. Omdat onduidelijk is hoeveel PFAS-stoffen worden geloosd, moet SKP inzicht geven in de aanwezigheid van PFAS in de grond- en hulpstoffen die ze gebruikt. In het lopende traject om de vergunningen scherper te maken, moet de aanvraag van SKP duidelijk inzicht geven in de mogelijke uitstoot van ZZS en de stoffen die geuroverlast veroorzaken. Als de aanvraag wordt goedgekeurd, zal de ODRN ervoor zorgen dat de milieueffecten worden beheerst met vergunningvoorschriften en dat de gezondheid van de omwonenden wordt beschermd.

2.4.2 Maatregelen SKP heeft al verschillende maatregelen genomen om de geur te verminderen. Dit is onder meer het inzetten van warmteterugwinning met speciale installaties en het aanpassen van de schoorstenen. Ook is geprobeerd om geuren te verbergen met behulp van stoffen, maar dit was niet succesvol. Verdere verbeteringen die SKP kan doorvoeren om de geuroverlast te verminderen: •

Geurbronnen Het bundelen van geuruitstootpunten en het verhogen van luchtuitstootpunten met hogere schoorstenen kan de geurhinder voor omwonenden beperken.

13

•

•

•

•

Voorbeeld van zusterbedrijf SKP kan leren van het zusterbedrijf in Roermond, dat beter presteert op het gebied van geurbeheersing. Zo heeft dat bedrijf minder geurbronnen omdat zij deze via hetzelfde afvoerkanaal laten lopen. Vervanging verouderde installatieonderdelen SKP heeft oude stookinstallaties. Het vervangen van verouderde installatieonderdelen is belangrijk om geur en ZZS uitstoot te verminderen. Vaker meten Door vaker uitstootmetingen te doen, kan SKP beter bepalen welke maatregelen te nemen om de uitstoot te verminderen en indien nodig reducerende maatregelen nemen. Open communicatie Het is belangrijk dat SKP regelmatig onderzoeksresultaten en getroffen maatregelen, die in het belang van omwonenden zijn, deelt, open is en transparant communiceert met omwonenden.

2.5 Casus Tata Steel Tata Steel is de enige staalfabriek in Nederland en ligt in de IJmond. Bij de productie van staal komen op het terrein uit meerdere installaties schadelijke stoffen vrij, waaronder fijnstof, NOx, zware metalen en PAK’s. Zeker de laatste jaren ervaren omwonenden daar overlast van en maken zij zich zorgen over hun gezondheid. Daarom is er veel aandacht en belangstelling voor Tata Steel. Er lopen diverse onderzoeken, de maatwerkafspraken met het Rijk spelen en de plannen voor Groen Staal zijn in de maak. De Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (ODNZKG) verleent de vergunningen aan Tata Steel. De specialisten die zich daar bezighouden met het afgeven en aanscherpen van de vergunningen zijn zwaar belast door alles wat in gang is gezet rondom het bedrijf. Tata Steel is complex en heeft een grote verscheidenheid aan fabrieken op het terrein staan. Daar horen ook verschillende vergunningsvoorschriften bij. Gezien de beperkte menskracht en tijd bij de ODNZKG is ervoor gekozen om 2 vergunningssituaties onder de loep te nemen. De werkgroep heeft ervoor gekozen om terug te blikken op het scherp vergunnen bij de Pelletfabriek. Dit omdat dit als goed voorbeeld geldt van het strenger maken van de vergunning, veel gezondheidswinst oplevert en mogelijk vaker toepasbaar is.

Daarnaast heeft de werkgroep het traject om de Kooksgasfabriek 1 scherper te vergunnen onder de loep genomen, omdat dit nu speelt. 2.5.1 Transparantie Allereerst constateert de werkgroep dat de gedetailleerde uitstootgegevens uit het milieujaarverslag van Tata Steel per fabriek actief openbaar kunnen worden gemaakt via de Emissieregistratie die het RIVM beheert. Zo hebben omwonenden meer inzicht in deze milieuinformatie. In dat kader kan ook onderzocht worden of het bedrijf de meetgegevens van de grote schoorstenen die continu gemeten worden periodiek met het bevoegd gezag kan delen, naar het voorbeeld van een Duits staalbedrijf dat de ODNZKG heeft bezocht. Deze continumonitoringsgegevens zou de ODNZKG, als dit meerwaarde heeft voor omwonenden, weer met context daarbij kunnen plaatsen op haar website. Ook informatie over de vrijgekomen schadelijke stoffen bij storingen kan daar gedeeld worden. Zeker omdat deze stoffen vaak zichtbaar zijn (stof) en laag kunnen vrijkomen, en er bij Tata Steel ook relatief veel ongewone voorvallen worden gemeld in verhouding tot andere bedrijven. Het hoge aantal meldingen is deels te verklaren doordat Tata Steel meer moet melden naast ongewone voorvallen. In de revisievergunning van Tata Steel is sinds 2007 een voorschrift opgenomen dat het bedrijf ‘Afwijkende bedrijfssituaties’ moet melden in overeenstemming met de zogenaamde

14

‘standaardmilieumeldingenlijst’. Op deze lijst staan situaties waarvan de ODNZKG vindt dat deze gemeld moeten worden om een volledig beeld te krijgen, maar deze meldingen zijn geen ongewone voorvallen zoals in de wet staat. Deze meldingen zijn nodig, omdat er vragen uit de omgeving over kunnen komen. Of omdat het situaties zijn die de ODNZKG wil monitoren en analyseren. Grofweg zijn de afwijkende bedrijfssituaties te verdelen in:

a) Ongewone voorvallen in de zin van artikel 19.3 Ow b) (Ongeplande) afwijkende bedrijfsomstandigheden c) Onderhoud Sinds 2021 heeft de ODNZKG wijzigingen doorgevoerd om beter onderscheid te kunnen maken tussen ongewone voorvallen en afwijkende bedrijfsomstandigheden. De ODNZKG is nu bezig met een aanpassing van de vergunning voor onder andere het registeren van ongewone voorvallen, (vergunde) afwijkende bedrijfssituaties, en inspectie en onderhoud. Onder meer door het nog duidelijker maken van definities. De verwachting is dat de vergunning binnenkort voor dit onderdeel is aangepast. De ODNZKG doet binnen het verscherpte toezicht verder onderzoek naar de oorzaak van de hoeveelheid ongewone voorvallen bij de kooksgasfabrieken. De ODNZKG heeft al een vergunningenviewer waarin geïnteresseerden de voorschriften per bedrijfsonderdeel kunnen opzoeken. Nieuwe beschikkingen publiceert de ODNZKG op haar website. Het is nog niet mogelijk om bij deze beschikkingen en voorschriften ook de aanvraag in te zien, zonder daarvoor een formeel verzoek in te dienen bij het bevoegd gezag. Dit kan publieksvriendelijker en de ODNZKG werkt hieraan met het door ontwikkelen van een digitaal loket. 2.5.2 Pelletfabriek en Kooksgasfabriek 1 De ODNZKG heeft zich de afgelopen jaren gericht op het scherper vergunnen bij de Pelletfabriek.

Dit was een lang traject, waarbij de ODNZKG heel streng is geweest op de uitstootwaardes. Het resultaat is veel minder stof- en ZZS-uitstoot. Een vervolg is een onderzoek of de uitstoot bij andere fabrieken aan de hand van dezelfde argumenten omlaag kan. Gesteund door kennis die de ODNZKG heeft opgedaan in het buitenland, heeft de ODNZKG nu een technisch onderzoek lopen over de mogelijkheden om bij Kookgasfabriek 1 de uitstoot te verminderen. De ILT en specialisten van het ministerie van IenW worden hierbij betrokken. Dit is een goed voorbeeld van samen zoeken naar nieuwe mogelijkheden voor scherp vergunnen. Het vraagt capaciteit van de ODNZKG, maar is de nieuwe inzichten waard. Mogelijk zijn er meer ‘best practices’ voor andere installaties. 2.5.3 Zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) Tata Steel is een grote uitstoter van ZZS. De ODNZKG heeft zelf een kader gemaakt om het vermijdings- en reductieprogramma van Tata Steel te kunnen beoordelen. Voor 2026 zal het bedrijf een nieuw plan indienen met nieuwe maatregelen voor het verminderen van de uitstoot van ZZS. Of de vergunning de gezondheid van omwonenden voldoende beschermt tegen de cumulatie (opeenstapeling) van alle stoffen, kan de ODNZKG nu niet goed bepalen. Een concreet instrument is nodig, zodat de ODNZKG beter kan inschatten of een vergunning scherper moet. Dit instrument moet ook geborgd worden in wet- en regelgeving.

Tegen stoffen die neerslaan in de omgeving (depositie), zoals lood en zware metalen, kan de ODNZKG nu ook geen extra bescherming bieden via de vergunning omdat er geen wettelijke normen zijn voor depositie. Het is daarom nodig om de risico-indeling van stoffen te herzien naar de huidige tijd. Als depositiegevoelige stoffen bijvoorbeeld worden ondergebracht in een zwaardere ZZS-klasse met een lagere uitstootgrenswaarde, zou dit per direct handvatten bieden voor betere bescherming. 15

2.5.4 Wat de ODNZKG nog nodig heeft Voor verouderde installaties, zoals de kookgasfabrieken, is het vaak juridisch onzeker om strengere eisen op te stellen omdat er geen wetgeving is hoe om te gaan met verouderde installaties. De lokale overheid moet dan erg veel tijd en geld besteden voor een goede onderbouwing van de te nemen maatregelen. Installaties zouden wat de werkgroep betreft na de economische afschrijving net zo schoon moeten zijn als de modernste installaties en anders verbeterd of vervangen moeten worden. De ODNZKG heeft hierover samen met omgevingsdiensten DCMR en ODRN al eerder een standpunt over ingenomen en het beleidstekort met brieven in 2022 en 2023 bij het ministerie aangekaart. Verder kan een onafhankelijke landelijke of regionale meetdienst overwogen worden. Hiervoor zijn de omgevingsdiensten al een project gestart. Metingen worden nu gedaan door geaccrediteerde bureaus. Metingen aanvragen in de markt duurt 6 maanden. Dat maakt meten op acute situaties onmogelijk voor de ODNZKG. De ODNZKG constateert daarnaast dat bedrijven kunnen ‘spelen’ met de berekeningen waarmee ze bepalen of de kosten van maatregelen om uitstoot te verminderen opwegen tegen de baten. Dat leidt tot discussie en vertraging bij scherper vergunnen. Een landelijk panel van kostenspecialisten is nodig.

Hierop kan de ODNZKG dan een beroep doen als onduidelijk is of een maatregel kosteneffectief is. Opvallend bij de kosteneffectiviteitsberekening is ook dat de gezondheidsschade daarin nu geen plek heeft. Tot slot brengt minder uitstoot door Tata Steel vaak extra kosten met zich mee in de vorm van nieuwe installaties en extra onderhoud. Dat kan een reden zijn voor een bedrijf om zich te verzetten tegen strengere eisen. Zulk verzet kan leiden tot juridische procedures tot aan de Raad van State, die jaren in beslag nemen. In de tussentijd blijven omwonenden blootgesteld aan de uitstoot die ter discussie staat. Het zou helpen als juridische procedures met grote gevolgen voor de gezondheid van omwonenden voorrang krijgen bij de rechter.

16

3. Conclusies Het vorige hoofdstuk beschreef de uitkomsten van de individuele casussen. In bijlages 2 tot en met 6 zijn de uitkomsten meer in detail uitgewerkt. In de verkenningen werden er ook een aantal gemene delers gezien: zaken die de onderzoekers in meerdere casussen terug zagen en die van belang zijn bij het scherp vergunnen om de gezondheid van omwonenden maximaal te beschermen. Deze grote gemene delers zijn vervolgens besproken in een brainstorm. Hieruit kwamen 13 punten die in dit hoofdstuk staan. Sommige punten vragen nog om verder onderzoek of moeten nog verder worden uitgewerkt. Andere worden al opgepakt door het Rijk, omgevingsdiensten en het RIVM. Zo draait er een programma gericht op versterking van vergunningverlening, toezicht en handhaving en een actieagenda voor uitvoering van de aanbevelingen uit het OvV-rapport. Toch ervaart de vergunningverlener in de dagelijkse praktijk nog steeds verschillende hobbels. Het oplossen daarvan vraagt capaciteit en geld.

3.1 Het vernieuwen van vergunningen verdient meer prioriteit In meerdere casussen is te zien dat de vergunning geactualiseerd kan worden en daarmee aangescherpt. De Omgevingswet (artikel 5.38) stelt dat het bevoegd gezag ‘regelmatig’ moet bekijken of de voorschriften in de milieuvergunning nog toereikend zijn, of dat de omgeving al beter beschermd kan worden. De omgevingsdiensten hebben hiervoor beperkte capaciteit. Dit komt onder meer door de krappe arbeidsmarkt en de vergrijzing, maar ook door de prioritering van het werk. Aan het behandelen van nieuwe aanvragen hangen namelijk concrete termijnen; dat móet dus gebeuren. Het vernieuwen van de al bestaande vergunningen kan dan op de achtergrond raken, terwijl hiermee wel veel gezondheidswinst te behalen is.

3.2 Samen evalueren van vergunningen nuttig Bij grote uitstoters die veel overlast veroorzaken, werpt het vruchten af als het bevoegd gezag samen met de ILT kritisch kijkt naar wat er (nog) beter kan in de nieuwe vergunning. Het bevoegd gezag heeft goede voorbeelden van vergunningverlening en de ILT werkt landelijk en kan daardoor kennis delen over hoe met soortgelijke situaties wordt omgegaan. De ILT kijkt nu vooral reactief mee met vergunningaanvragen vanuit haar wettelijke adviesfunctie, maar kan dus ook meedenken wanneer omwonenden veel last hebben van een bedrijf. Of als er een hele nieuwe installatie of een nieuw proces in gebruik wordt genomen. Hier moeten dan wel mensen voor vrij gemaakt worden bij de ILT en de omgevingsdiensten.

3.3 Meer kennisdeling loont Onder meer door de publiciteit rondom meerdere asfaltcentrales is er in 2021 een samenwerking tot stand gekomen tussen omgevingsdiensten. Zij overleggen over hoe ze omgaan met deze bedrijven en de overlast die ze veroorzaken en ontwikkelen samen vergunningvoorschriften. Dit zou ook voor andere branches meer standaard moeten zijn. Omgevingsdienst NL, de landelijke vereniging van de 28 omgevingsdiensten, heeft een Kennisinfrastructuur voor vergunningverlening, toezicht en handhaving opgezet. En zij heeft een proef uitgevoerd met het delen van kennis over ZZS tussen omgevingsdiensten en het RIVM. Samen met de website van het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) zijn dit voor vergunningverleners goede platforms om kennis te delen. Voor complexe, unieke fabrieken zoals Tata Steel en Chemours is het juist meer zinvol om binnen IMPEL, een netwerk van de Europese Unie, kennis uit te wisselen over deze fabrieken. Zij kunnen deze fabrieken met elkaar vergelijken en zo kijken waar en hoe uitstoot omlaag kan. Naast het uitwisselen van kennis is het vrijmaken 17

van tijd en geld voor meer en verplichte bijscholing belangrijk. Er is namelijk voortdurend sprake van technische en juridische ontwikkelingen die van belang zijn voor vergunningverleners van de omgevingsdiensten en de ILT.

3.4 Meer transparantie milieu-informatie Omwonenden houden vergunningverleners scherp door van zich te laten horen. Tegelijkertijd is het voor omwonenden nog steeds niet makkelijk te vinden aan welke uitstoot zij worden blootgesteld. Het RIVM is bezig om die informatie beter te ontsluiten met websites als emissieregistratie.nl en atlasleefomgeving.nl en binnenkort via de ZZS-emissiedatabase. Sommige omgevingsdiensten en Omgevingsdienst NL werken aan het vergroten van de vindbaarheid van beschikbare informatie in een dataloket waarin ook vergunningen zijn op te zoeken. En zij werken aan het publiceren van meetgegevens, op een manier die begrijpelijk is voor omwonenden. In dit rapport staan goede voorbeelden van aanvullende informatieverstrekking door omgevingsdiensten op speciale webpagina’s. Er kan meer milieu-informatie beschikbaar komen die belangrijk is voor omwonenden. Bijvoorbeeld met een uitgebreid en actueel inzicht in nieuwe vergunningen en onderliggende gegevens, de (gemeten) uitstoot en de invloed op de directe leefomgeving. De werkgroepen zijn voorstander van meer transparantie waar dat meerwaarde heeft voor de omwonenden. De omgeving ziet zo ook of het bedrijf erin slaagt uitstoot verder te verminderen. Omdat de lezer kennis nodig heeft om informatie goed te kunnen begrijpen, kan de overheid een toelichting geven.

Door transparant te zijn, worden er waarschijnlijk meer vragen gesteld aan het bevoegd gezag. Zij zullen daarvoor tijd moeten reserveren.

3.5 Verouderde installaties staan scherper vergunnen in de weg Bij zowel de asfaltcentrale Eindhoven, papierfabriek Parenco, als Tata Steel zien de werkgroepen dat het ontbreken van regels voor het tijdig vernieuwen van installaties een knelpunt is. Het kan ertoe leiden dat alle zeilen moeten worden bijgezet om gedateerde installaties in bedrijf te houden en (nét) aan milieuregels te laten voldoen. Bestaande (verouderde) installaties hebben vaak ook ruimere milieuregels. Er zijn geen wettelijke termijnen waarbinnen bestaande installaties aan hogere eisen voor vergelijkbare nieuwe installaties moeten voldoen. Vergunningverleners geven aan dat dit al jaren een belangrijk punt is dat innovatie en een gezondere leefomgeving in de weg staat. Een aantal omgevingsdiensten hebben hierover al eerder een ‘position paper’ opgesteld. De actie-agenda van het Rijk kondigt onderzoek aan naar het verplicht uitfaseren van verouderde installaties, of het alleen in bedrijf mogen zijn van oude installaties als ze net zo schoon zijn als de modernste installaties. Het advies vanuit dit onderzoek aan het ministerie is daar prioriteit aan te geven en ook te kijken hoe andere EU landen hier mee omgaan. De nieuwe Richtlijn Industriële Emissies verlangt straks ook dat voor verouderde installaties transformatieplannen moeten worden opgesteld om te komen tot een duurzame, schone en circulaire industrie.

Als aangetoond kan worden dat de gezondheid wordt geschaad, is scherper vergunnen wel nodig en mogelijk. Ook provinciaal beleid voor scherper vergunnen kan een argument zijn, maar dit is vaak juridisch onzeker. Het bevoegd gezag moet dan veel tijd en geld besteden aan een goede onderbouwing van maatregelen. Vergunningverleners geven verder aan dat het nodig is om de scherpere WHOgezondheidsadviezen als immissienormen op te nemen in wet- en regelgeving. Aan de huidige normen wordt al bijna overal in Nederland voldaan. Omdat deze normen minder streng zijn, leveren ze te weinig bescherming voor de gezondheid van omwonenden. Europa werkt aan een aanscherping van de richtlijnen voor emissies en immissies (Richtlijn Industriële Emissies en Richtlijn Luchtkwaliteit). Nederland zou nu alvast de wettelijke kaders hierop kunnen laten aansluiten. De norm waar de uitstoot van bedrijven aan moet voldoen, wordt dan ook scherper. Dat leidt tot een snellere verbetering van de luchtkwaliteit.

18

3.6 Meer en snellere meetgegevens nodig De werkgroepen concluderen dat er meer aan uitstoot gemeten moet worden. De voor bedrijven verplichte meetfrequentie aan de schoorsteen is vaak laag. Ook feitelijke blootstelling op leefniveau van de omwonenden aan uitstoot die schadelijk is voor de gezondheid blijkt in verschillende casussen nog een blinde vlek. Deze is te meten of te berekenen. Het vinden van geld en mensen voor het uitvoeren of uitbesteden van metingen is vaak een probleem. Net als het feit dat er maar 4 bureaus zijn die metingen kunnen uitvoeren. Daarnaast willen omgevingsdiensten niet het bureau inhuren dat ook al door het bedrijf wordt ingehuurd. Wachttijden zijn dan onvermijdelijk en metingen op acute situaties onmogelijk. Een landelijke meetdienst van omgevingsdiensten zou tijdige en onafhankelijke metingen kunnen borgen en efficiënter metingen kunnen uitvoeren of uitbesteden. Er zijn 2 omgevingsdiensten die al een meetdienst hebben. De omgevingsdiensten verkennen het uitbreiden van meetdiensten of het opzetten van regionale meetdiensten. Door meer te meten kan er beter maatwerk toegepast worden bij het afgeven van een vergunning. Daarnaast kan de overheid een betere inschatting maken van de risico’s.

Dit speelt nog eens extra in situaties waarin voor de omgeving risicovolle stoffen worden uitgestoten en de uitstoot van het bedrijf varieert met de grondstoffen die ze gebruiken en de producten die ze maken. Bedrijven en overheden voeren metingen van de uitstoot uit (emissiemetingen). Metingen op leefniveau (immissiemetingen) voert de overheid beperkt uit. Niet alleen de uitstoot van 1 bedrijf bepaalt de kwaliteit van de lucht in de omgeving. Er zijn soms ook andere bedrijven of een snelweg die schadelijke uitstoot naar de lucht veroorzaken. Vergunningverlening gebruikt rekenkundige modellen om immissies te bepalen. Ze houden daarbij rekening met al aanwezige verontreiniging. De vergunningverlener toetst de uitkomsten van de berekening aan normen voor de luchtkwaliteit en het maximaal toelaatbare risico (MTR). Wanneer meerdere bronnen bij elkaar in de buurt zitten geeft de berekening voor één bedrijf mogelijk geen goed beeld van de invloed van de andere bronnen op de leefomgeving. In die situaties is het belangrijk om immissiemetingen uit te voeren en het totaal van voor de gezondheid schadelijke stoffen (cumulatie) in beeld te brengen. Immissiemetingen helpen beter zicht te krijgen op lokale verontreiniging. Ook kan het zicht geven op stoffen die nog niet in de vergunningen zijn opgenomen en op trends in immissies.

De gemeten immissies zijn niet altijd terug te leiden tot 1 bron. Ze kunnen wel aanleiding zijn om in een gebied met meerdere bronnen van uitstoot strengere uitstootnormen op te nemen. Dat kan in de vergunning of in maatwerkvoorschriften. Er wordt bij belangrijke bronnen, bijvoorbeeld rond Tata Steel en Schiphol, wel op leefniveau gemeten. Meetinformatie daarover staat op www.luchtmeetnet.nl. Dit is belangrijk, maar de metingen zijn niet dekkend over Nederland en het aantal stoffen dat wordt gemeten is beperkt. Uitbreiden van immissiemetingen vraagt om verdere uitwerking wanneer immissiemetingen nodig zijn, hoe je moet meten, wie moet meten en hoe metingen gefinancierd worden. De informatie over schadelijke uitstoot naar de lucht die het bedrijf bij een vergunningaanvraag levert is cruciaal. Uitstoot kan alleen vergund worden als het bedrijf volledige duidelijkheid geeft over de ZZS die vrijkomen. Dat gebeurt nu niet altijd voldoende.

3.7 Meer duidelijkheid rondom het Vermijdings- en Reductieprogramma Er is nog veel onduidelijk rondom het Vermijdings- en Reductieprogramma (VRP). Hiermee informeert een bedrijf het bevoegd gezag elke 5 jaar over welke en hoeveel zorgwekkende stoffen er worden uitgestoten en welke mogelijkheden er zijn om deze uitstoot te beperken. In wetgeving (BAL) staat globaal wat er in het VRP moet worden beschreven, maar het bevoegd gezag ervaart deze kaders als onduidelijk en legt ze in de praktijk verschillend uit. De Seveso19

omgevingsdiensten en het Informatiepunt Leefomgeving hebben zelf kaders en handleidingen opgesteld die helpen bij het opstellen of het beoordelen van een VRP. Omdat deze kaders niet in wetgeving zijn vastgelegd, is het toepassen niet wettelijk verplicht en dus niet afdwingbaar. Ook geven de werkgroepen aan dat het begrip ‘beperken’ van de uitstoot van ZZS in de praktijk lastig te interpreteren is. Wanneer is de uitstoot van ZZS voldoende beperkt? En hoe ver moet het bedrijf gaan in het beschrijven van de mogelijkheden? Het verminderen van uitstoot kost meestal geld. Het kan het voor bedrijven lonen om dit zo lang mogelijk uit te stellen. Ook is het 1 keer per 5 jaar informeren over mogelijkheden om de uitstoot te beperken voor sommige kritische stoffen te lang. Bedrijven zien het VRP niet altijd als continue plicht om schadelijke uitstoot naar de lucht te vermijden en verminderen. Daardoor zijn zij mogelijk terughoudend met het opnemen van maatregelen of wachten zij met maatregelen, die al genomen hadden kunnen worden. Bijvoorbeeld tot het moment dat er weer een vijfjaarlijkse rapportage aan het bevoegd wordt gestuurd. Verder staat in wetgeving niet of een VRP ook door het bevoegde gezag goedgekeurd moet worden.

En het is onduidelijk wat er gebeurt als na de looptijd van 5 jaar een bedrijf de mogelijkheden die in het VRP stonden om ZZS uitstoot te beperken niet heeft uitgevoerd. Het bevoegd gezag kan een maatregel die een bedrijf in het VRP beschrijft al wel als eis in de vergunning opnemen, waardoor toezicht en handhaving kan optreden als een maatregel niet uitgevoerd wordt. Dit vraagt actualisatie van de vergunningen en dat krijgt nu door capaciteitsgebrek meestal weinig prioriteit. Daarnaast kan het bevoegd gezag het VRP opnemen in het inspectieprogramma waardoor er meer aandacht voor komt. Een wettelijk kader voor VRP’s helpt bedrijven bij het opstellen en toezichthouders bij het beoordelen van VRP’s

3.8 Gezondheid hoort een concrete plek in de vergunningverlening te hebben Bij de Pelletfabriek van Tata Steel hebben de vergunningverleners gezondheid expliciet een plek kunnen geven in hun besluit om scherp te vergunnen. Dit werd ondersteund doordat er veel informatie was over hoe de uitstoot van Tata Steel de gezondheid van omwonenden beïnvloedt. Een concreet causaal verband tussen uitstoot en gezondheid is in andere gevallen echter moeilijk aan te tonen, zeker als er geen acute gezondheidsproblemen zijn. Gezondheid in relatie tot uitstoot door industrie is specialistisch werk. Dit vergt samenwerking van vergunningverleners met GGD’s en het RIVM. Het advies aan vergunningverleners is om gezondheid standaard in een nieuwe vergunning mee te nemen. Dit kan als de GGD’s een grotere rol gaan spelen in het adviseren over gezondheidsrisico’s, vooral in situaties waar omwonenden en bedrijven dicht bij elkaar zitten. Het helpt als dat ook een wettelijke status krijgt.

3.9 Het is nodig om de risico-indeling van stoffen te herzien aan de hand van nieuwste inzichten Zowel bij Tata Steel als bij Chemours is het neerslaan van zorgwekkende stoffen zoals lood en bepaalde PFAS in de omgeving een probleem. Vergunningverleners kunnen niet scherper vergunnen op deze depositiegevoelige stoffen, omdat voor depositie geen normen zijn. Omdat wel duidelijk is dat deze neerslag schade veroorzaakt, moeten bedrijven op basis van hun zorgplicht hiernaar kijken. Ze moeten duidelijk maken hoeveel en welke stoffen neerslaan in de omgeving. Het ministerie moet vervolgens bepalen welke veilige normen gesteld kunnen worden voor deze neerslag. Het RIVM heeft al een verkenning gedaan naar hoe dat beter zou kunnen. Eén van de opties is om stoffen die neerslaan en gevaarlijk zijn, onder te brengen in de klasse Extreem Risicovolle Stoffen zodat hier direct strenge uitstootnormen voor gelden.

20

Het ministerie van IenW zou het RIVM de opdracht kunnen geven om de indeling van álle ingedeelde stoffen te herzien aan de hand van de nieuwste inzichten over de risico’s van de stoffen. Sommige stoffen zijn nu namelijk te streng ingedeeld en andere te licht. Hiermee zouden vergunningverleners snel een instrument hebben om de gezondheid van omwonenden beter te beschermen.

3.10 Meer duidelijkheid over de aard van vrijkomende stoffen Zowel bij de asfaltcentrales als bij Chemours zien de werkgroepen dat er wat betreft de beschikbaarheid van informatie een verschil is tussen de stoffen die (commercieel) gebruikt worden en de stoffen die onbedoeld vrijkomen bij de productie. Uitstoot kan alleen vergund worden als het bedrijf duidelijkheid geeft over de aard van deze stoffen. Vooral over stoffen die vrijkomen is nu soms onvoldoende bekend. Het bedrijf moet deze vrijkomende stoffen en het effect ervan op de gezondheid van de burger beter onderzoeken voordat ze uitgestoten mogen worden. Voor stoffen die als onbedoeld bijproduct worden uitgestoten, is er geen verplichte registratie- en informatieplicht binnen REACH. Dit maakt dat vergunningverleners risico’s van dergelijke stoffen niet uit REACH kunnen halen en dat dit niet centraal beschikbaar is. Het zou vergunningverleners helpen als deze informatie wel centraal beschikbaar komt.

3.11 Juridische onzekerheden vertragen strengere vergunningen De werkgroepen zijn op diverse juridische onduidelijkheden gestuit die scherper vergunnen belemmeren. Een voorbeeld is de onduidelijkheid rond de toepassing van het voorzorgsbeginsel bij pZZS die het herzien van de vergunning van Chemours stillegt. Scherpere wetgeving is nodig, geven de omgevingsdiensten aan. Wanneer zaken voor de rechter worden gebracht, zou dit sneller tot een definitieve uitspraak moeten leiden en daarmee opbouw van jurisprudentie. Nu duurt het te lang, soms jaren. In die tussentijd blijven omwonenden blootgesteld worden aan de uitstoot die ter discussie staat. Verder hebben vergunningverleners behoefte aan een snelle route of meldpunt om onduidelijkheden en gebreken in de omgevingswetgeving aan te kaarten en op te lossen. Hiervoor is een overleg ingericht met het ministerie, maar niet alle omgevingsdienstmedewerkers weten dit te vinden.

3.12 Er is geen berekening van de maatschappelijke kosten van uitstoot In alle casussen zijn de maatregelen die bedrijven moeten nemen om hun uitstoot en overlast te beperken kostbaar. Daarom wordt voor bepaalde stoffen in de vergunningen de kosteneffectiviteit van maatregelen meegewogen. Het is voor het bevoegd gezag echter moeilijk om te bepalen of kosteninschattingen van bedrijven realistisch zijn. Dit vraagt namelijk specialistische kennis die niet bij alle omgevingsdiensten aanwezig is. Het samenstellen van een team met experts die op dit punt vergunningverleners ondersteunen, kan de vergunningverlener ontlasten en snellere aanscherping van vergunningen mogelijk maken. Opvallend is daarnaast dat de grenzen van of iets kosteneffectief is, geen verband houden met de maatschappelijke kosten van vervuilende uitstoot naar de lucht. Gezondheidsschade wordt nu niet meegenomen in deze berekening (CPB, 2019). Het advies aan het ministerie van IenW is om maatschappelijke kosten een plek te geven. Voor veel ZZS zijn er geen wettelijke referentiewaarden voor kosteneffectiviteit van maatregelen. Dit terwijl uitstoot zeer hoge maatschappelijke kosten kan veroorzaken.

21

3.13 Aanpassing wet- en regelgeving Uit het onderzoek komt naar voren dat er op onderdelen behoefte is aan betere of aanvullende wet- en regelgeving. Het gaat om de volgende onderdelen: 3.13.1 Regelgeving asfaltcentrales Vergunningverleners en toezichthouders lopen tegen landelijke regels aan die moeilijk uitvoerbaar of controleerbaar zijn. Zo ook regels voor het meten van luchtemissies. Het is belangrijk dat er een korte lijn is tussen uitvoerders (vergunningverleners, toezichthouders) en makers van wetten (het ministerie), zodat verbeteringen in wetgeving sneller kunnen worden doorgevoerd. De projectgroep zal concrete suggesties uit de werkgroep asfaltcentrales delen met het ministerie van IenW. 3.13.2 Geurwetgeving Nederland heeft geen landelijke wetgeving voor geur. Er zijn alleen algemene regels voor geuruitstoot en geurhinder, vastgelegd in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), zonder een duidelijke grens voor aanvaardbare hinder. Dit wordt door het lokale bevoegd gezag bepaald. Wettelijke regelgeving op dit gebied zou duidelijkheid aan de burger kunnen geven. Ook zorgt het voor een gelijk speelveld voor bedrijven.

22

4. Aanbevelingen op een rij In het vorige hoofdstuk staan algemene conclusies (grote gemene delers) die voor meerdere casussen gelden. Daarbij worden ook al aanbevelingen voor verbeteringen gedaan. In dit hoofdstuk staan de aanbevelingen en aan wie ze gericht zijn overzichtelijk op een rij. Aanbevelingen specifiek voor de individuele casussen staan in de bijlages 2 tot en met 6.

4.1 De aanbevelingen 4.1.1 Aanbevelingen voor Omgevingsdiensten (samen met gemeentes en provincies)

•

Versnel de vernieuwing van vergunningen Zorg ervoor dat vergunningen sneller worden herzien wanneer ze niet langer voldoen aan actuele milieukundige of technische inzichten, of wanneer er signalen zijn van mogelijke milieu- en gezondheidsrisico’s.

•

Organiseer vaker immissiemetingen op leefniveau Dit is vooral relevant om stapeleffecten van meerdere bronnen van uitstoot naar de lucht zichtbaar te maken.

•

Vergroot het aantal emissiemetingen Onderzoek of een landelijke meetdienst van omgevingsdiensten kan bijdragen aan het efficiënter uitvoeren of uitbesteden van metingen. Er zijn 2 omgevingsdiensten die al een meetdienst hebben, uitbreiding hiervan kan nuttig zijn.

•

Vergroot kennisdeling tussen omgevingsdiensten Vooral binnen specifieke sectoren, bijvoorbeeld door het gezamenlijk opstellen van maatwerkvoorschriften. De kennis infrastructuur van Omgevingsdienst NL over ZZS biedt een goede basis voor deze kennisuitwisseling.