Rapport Rekenkamer verbonden partijen en samenwerkingsrelaties met bestuurlijke reactie college
Tekst van het document
Rapportage Verbonden Partijen, Regionale samenwerkingsverbanden, en het Besluitvormingsproces bij de Gemeente Leudal. Auteurs: Dr. Simon Duindam, Dr. Vanessa Torres van Grinsven, in opdracht van Rekenkamer Gemeente Leudal Februari 2025
Inhoudsopgave Inleiding Probleemstelling Doel – en vraagstelling Type onderzoek Onderzoeksopzet Theoretische en methodologische inbedding Bevindingen en resultaten Uitgaven gemeente Leudal Vragenlijst Groepsinterview met raadsleden Resultaten Conclusies Aanbevelingen Referenties
2 2 3 3 4 5 6 7 8 14 15 17 18 20
Bijlagen Uitnodigingsemail Vragenlijst
21 22
1
1.
Inleiding
Een belangrijk deel van de uitgaven van de Gemeente Leudal verloopt via Verbonden Partijen en Regionale Samenwerkingsverbanden. De besluitvorming met betrekking tot deze uitgaven ligt veelal niet in de handen van de gemeenteraad, maar vindt op verschillende wijzen plaats. Door deskundigen wordt vaak gewezen op een democratisch tekort met betrekking tot de besluitvorming over de middelen van deze Verbonden Partijen en Regionale Samenwerkingsverbanden. Echter, het zijn natuurlijk de Raadsleden zelf die dit democratisch tekort daadwerkelijk voelen of niet. Dit Rekenkameronderzoek gaat dan ook over Verbonden Partijen, hun besluitvorming en de gewenste betrokkenheid van de gemeenteraad van Leudal. 2. Probleemstelling Iedere gemeente kent haar letterlijke geografische grenzen, terwijl veel maatschappelijke vraagstukken of voorzieningen zich over deze letterlijke grenzen van de gemeente heengaan. Kosten die worden opgeroepen door bepaalde vraagstukken binnen een gemeentegrens vormen binnen het kostenvergoedingsbeginsel de basis voor de algemene uitkering voor gemeenten. Denk aan de aanwezigheid van wegen, de sociale achtergrond van bewoners, de aanwezigheid van een school en het snoeien van de bermen. Doch niet ieder vraagstuk houdt zich dus aan die grenzen en dat betekent dat er samenwerkingen tussen verschillende gemeenten, als ook andere overheden, aan de orde van de dag zijn.
Daarbij spreken we over het ophalen van huisvuil, de opvang van jongeren die niet meer thuis kunnen wonen, de brandweer, de regionale bestuurlijke samenwerking of de handhaving van milieuvraagstukken. De collectieve goederen waarin deze samenwerkingsverbanden voorzien vragen echter nog steeds aandacht van de lokale gemeenteraad, omdat zij uiteindelijk de institutie op gemeentelijk niveau is, die toestemming geeft voor de verschillende uitgaven van een gemeente. Een begroting die zij integraal vaststelt, en die bij het vaststellen van de begroting een evenwichtige afweging heeft kunnen maken tussen de verschillende uitgavenmogelijkheden. Althans zo is het in theorie. In de praktijk zien we echter dat bij het bestaan van samenwerkingsrelaties, bij formele vormen van samenwerking ook wel Verbonden Partijen1 geheten, de besluitvorming over zaken in deze samenwerkingsrelaties gedelegeerd is aan een dagelijks- of algemeen bestuur, of zelfs een wethouder of een bevoegde ambtenaar. En waarbij besluitvorming en/of informatieplicht ten behoeve van de integrale afweging van de gemeenteraad op een andere wijze, op een ander tijdstip, of soms wel eens helemaal niet plaatsvindt. Dit leidt er in de praktijk toe dat grote delen van de begroting waarover een gemeenteraad geacht wordt integraal te beoordelen voor een belangrijk gedeelte al door anderen is ingevuld.
Hierdoor is de gemeenteraad zelf allereerst veroordeeld tot instemming zonder daadwerkelijke invloed, of waarbij kostenoverschrijdingen zonder extra inkomsten van de gemeenten opgelost moeten worden binnen het door de gemeenteraad beïnvloedbare gedeelte van de begroting dat dan nog overblijft. Hetgeen kan leiden tot grote worstelingen in de gemeenteraad, omdat niemand daadwerkelijk het lokale voorzieningenniveau wil verlagen, maar daartoe wordt
1 Zie ook de Nota Verbonden Partijen gemeente Leudal, welke op 18 maart is besproken in de gemeenteraad van Leudal.
2
gedwongen door kostenoverschrijdingen van samenwerkingsverbanden, waar ze zelf niets over te zeggen heeft. Dit onderzoek naar formele en informele samenwerkingsverbanden, de eersten ook wel Verbonden Partijen genoemd, wenst de impact van een samenwerkingsverband op het democratisch (integrale) gehalte van de besluitvorming van de gemeenteraad in Leudal in kaart te brengen. Het doel is de impact van een samenwerkingsverband op de gemeentelijke begroting van Leudal te combineren met het beeld van de daadwerkelijke invloed van de gemeenteraad van Leudal op de besluitvorming voor de uitgaven van deze samenwerkingsverbanden. Op deze wijze wordt voor de gemeenteraad van Leudal in kaart gebracht welke samenwerkingspartners feitelijk de beslissingsruimte voor een democratische integrale afweging echt kunnen beïnvloeden, en dus directe aandacht vragen, of dat er samenwerkingsverbanden zijn, waar de impact op de besluitvorming veel geringer of minimaal is. Het eerste gedeelte betreft een kwantitatief onderzoek over de verschillende uitgaven van de gemeente Leudal die via samenwerkingsverbanden worden uitgeven. Het tweede gedeelte van deze probleemstelling is aan de hand van kwalitatieve methoden opgepakt. Het gaat daarbij om preliminaire gesprekken en diepte-interviews, die hieronder beschreven worden, vergaderingen en literatuur- en documentenonderzoek.
Gecombineerd levert dit impactscores op per samenwerkingsverband in het licht van daadwerkelijke integrale en democratische besluitvorming door de gemeenteraad van Leudal. Des te hoger deze score, des te meer tijd en aandacht dit samenwerkingsverband dient te krijgen.
3.
Doel – en vraagstelling
Aan de hand van de geformuleerde probleemstelling zijn de volgende doel- en vraagstellingen voor dit onderzoek geformuleerd: 1. Het in kaart brengen van de Verbonden Partijen en Regionale Samenwerkingsverbanden bij de gemeente Leudal en daarbuiten, die betrekking hebben op de besluitvorming rondom de uitgaven bij de gemeente Leudal, onderscheiden naar samenwerkingsverbanden in het Sociaal Domein, Financiële Samenwerkingsverbanden en Functionele Samenwerkingsverbanden. 2. Het verwerven van inzichten over de financiële impact van deze samenwerkingsverbanden op de begroting van de gemeente Leudal. 3. Het verwerven van Inzichten over de besluitvorming binnen samenwerkingsverbanden. a. Hoe komt deze besluitvorming tot stand? b. Welke actoren en verbanden (partijen) zijn betrokken bij deze besluitvorming? c. Wat is de beleving van de betrokken actoren (in brede zin) van dit besluitvormingsproces? 3.1. Type onderzoek Het onderzoek ten behoeve van de beantwoorden van de vragen 1 en 2 heeft plaats gevonden aan de hand van de bestudering van diverse financiële stukken, zoals begrotingen, jaarrekeningen van zowel de gemeente Leudal als de samenwerkingsverbanden. Op deze wijze wordt zicht verkregen op de formele situatie met betrekking tot samenwerkingsverbanden.
Om echter de derde vraag te beantwoorden, een vraag die ingaat op de informele en feitelijke situatie van samenwerkingsverbanden, is een verkennend (ook wel exploratief genoemd), diagnostisch onderzoek (Van der Zwaan, 1995; Burke, Lake & Paine, 2009) uitgevoerd. Een onderzoek 3
dat kan worden gekarakteriseerd als een gevalstudie (Van der Zwaan, 1995). Dit betekent dat middels een open verkenning van de situatie, het “geval” of fenomeen, wordt getracht inzichten te verwerven die de situatie helpen verklaren. Het resultaat bestaat uit een beschrijving en analyse van de besluitvormingsprocessen in Leudal die plaatsvinden met betrekking tot de uitgaven van de betrokkenen organisatie. Belangrijk hierbij zal zijn het in kaart brengen van de verschillende niveaus en partijen en de horizontale en verticale wisselwerking binnen en tussen deze verschillende niveaus en partijen die bij dit besluitvormingsproces betrokken zijn (Van der Zwaan 1995). Dit beschrijven wij nogmaals hieronder in de paragraaf over het theoretisch kader. Dit betekent dat in dit onderzoek niet direct een oplossing wordt gezocht voor de ongewenste situatie / het probleem van het democratisch tekort, maar wel dat er inzichten zullen worden verworven over deze situatie. Het is dus een verdieping in de (oorzaken van) het probleem. Aan de hand van deze inzichten worden oplossingen of adviezen worden geformuleerd door de Rekenkamer.
In het bijzonder hoe de Gemeenteraad van Leudal het democratisch evenwicht ten aanzien van samenwerkingsverbanden en Verbonden Partijen kan waarborgen, zodat bij besluitvorming over haar eigen begroting het integrale karakter van de afweging achter de begroting beter en democratischer geborgd kan worden. Enerzijds heeft dit onderzoek, door de diagnostisering, praktische toepasbaarheid, anderzijds wordt middels een bewaking van de methodologische en theoretische basis de kwaliteit bewaakt, door ernaar te streven een Rekenkamerrapport tot stand te brengen volgens de wetenschappelijke regels en criteria.
4.
Onderzoeksopzet
Vooropgesteld wordt dat de onderzoeksopzet afhankelijk is van de praktische kaders, en dat binnen deze praktische kaders het onderzoek zo wordt uitgevoerd dat er een gedegen onderzoeksproduct afgeleverd wordt. Voor dit onderzoek zijn naast het documentonderzoek, semi-gestructureerde diepte-interviews (Byrne, 2012) en focusgroepen (Tonkiss, 2012) gehouden met verscheidene personen binnen de gemeente Leudal, de betrokken Verbonden Partijen en de Regionale Samenwerkingsverbanden. Vanwege het verkennende karakter van het onderzoek kon het aantal interviews dat zou plaatsvinden niet definitief van tevoren bepaald worden (Byrne, 2012). Mocht bijvoorbeeld uit een eerste ronde diepte-interviews blijken dat nog een groot aantal mensen geïnterviewd zouden moeten worden, omdat zij mogelijk relevante informatie bezitten, dan zou worden bekeken of de diepte-interviews aangevuld konden worden met andere vormen van dataverzameling. Dit omdat diepte-interviews, vergeleken met andere vormen van dataverzameling en analyse, een hoge tijdsinvestering vragen, en dus hoge kosten betekenen. Er hebben ook focusgroepen plaats gevonden. Een focusgroep als dataverzamelingsmethode houdt in dat er in een groep een discussie wordt gehouden onder leiding van een onderzoeker.
Dit biedt enkele voordelen, zoals dat meerdere personen tegelijkertijd geïnterviewd kunnen worden, maar ook zorgt de in de focusgroep ontstane groepsdiscussie idealerwijs voor aanvullende inzichten. De focusgroepen zijn in dit onderzoek bijvoorbeeld gebruikt worden om de raadsleden van de gemeente Leudal te bevragen. Een focusgroep duurt in de regel, net als de diepte-interviews, twee uur, en wordt idealerwijs opgenomen. Er zijn in het onderzoek uiteindelijk drie focusgroepen/ 4
groepsgesprekken geweest. Van de interviews en focusgroepen zijn samenvattingen gemaakt en deze samenvattingen zijn gebruikt om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Het is belangrijk te beseffen dat alleen al door het doen van dit onderzoek op meerdere manieren effecten kunnen optreden (Van der Zwaan, 1995). Aan de ene kant gaan personen nadenken over hun eigen gedrag, dit gedrag misschien aanpassen en ook (onbewust) sociaal wenselijk antwoorden tijdens het onderzoek. Aan de andere kant zal het onderzoek zelf mogelijk ook op lange termijn invloed hebben op de besluitvormingsprocessen. Deze reactiviteit wordt het Hawthorne effect2 genoemd. 4.1. Theoretische en methodologische inbedding Zoals Van der Weert, Van der Woerd en Zonneveld (2023) stellen, is in bestuurskundig onderzoek een sociale praktijkbenadering nodig. Dat is een benadering die zowel ruimte biedt aan technische aspecten (in dit geval het juridische kader, namelijk de besluiten rondom de besluitvormingsprocessen zoals deze “in de boeken staan”), de “structuur”, als aan de praktische aspecten, de interacties en het handelen van de betrokken person en, ook wel actoren genoemd in organisatieonderzoek (Van der Weert, Van der Woerd en Zonneveld, 2023; Van der Zwaan, 1995). De sociale praktijkbenadering betekent dus een integratie van perspectieven op praktijken en structuur, zoals ook dit onderzoek voorziet.
Naast onderzoek naar structurele aspecten (de juridische kaders) vindt er dus ook kwalitatief onderzoek plaats (de diepte-interviews en focusgroepen) om kennis te verkrijgen, met name over de besluitvormingsprocessen en daarbinnen de drijfveren en belangen van de betrokken actoren, maar ook worden deze interviews gebruikt om de Verbonden Partijen en regionale samenwerkingsverbanden in zicht te krijgen die betrokken zijn bij dit besluitvormingsproces. In tegenstelling tot wat Van der Weert, Van der Woerd en Zonneveld (2023) beschrijven, zal dit echter voornamelijk descriptief en niet zozeer interpretatief van aard zijn. Dit is dan aanvullend op de inzichten over de Verbonden Partijen en Regionale Samenwerkingsverbanden uit het documentenonderzoek. Dit betekent dat er gebruik wordt gemaakt van een mixed methods benadering (zie bijvoorbeeld Creswell, 2022), iets wat aan de andere kant al langer gebruikelijk was in organisatieonderzoek (zie bv. Burke et al, 2012). Hoewel bestuurskundig onderzoek valt onder organisatieonderzoek (Van der Zwaan, 1995), was de mixed methods aanpak tot nu toe misschien niet zeer gebruikelijk bij dit type onderzoek, maar wel, zoals Van der Weert, Van der Woerd en Zonneveld (2023) stellen, nodig.
Van der Zwaan (1995) stelt voor, dat het belangrijk is aandacht te besteden aan de verschillende niveaus (of in dit geval “partijen”) en de wisselwerking binnen en tussen deze niveaus, om juiste inzichten te verkrijgen in het besluitvormingsproces. Zo kunnen bijvoorbeeld in de conclusies “fallacies of the wrong level” worden voorkomen. Hiervoor is het dan ook allereerst nodig om deze niveaus en partijen in beeld en in kaart te brengen, bijvoorbeeld onderverdeeld naar samenwerkingsverbanden in het sociaal domein, het middelen domein en de overige Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden.
2
Zie: https://en.wikipedia.org/wiki/Hawthorne_effect
5
5.
Bevindingen en resultaten
5.1. Kwantitatief Overzicht Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden In het eerste deel van het onderzoek staat de kwantitatieve analyse van Verbonden Partijen centraal Over welke organisaties spreken we, welke middelen van de gemeente Leudal lopen via de begroting van Leudal, en welke inkomsten en uitgaven zijn aan deze partijen verbonden. In het onderstaande overzicht is een samenvatting gegeven van deze analyse. Daarbij is ten eerste een onderscheid gemaakt tussen formele Verbonden Partijen aan de ene zijde, en Samenwerkingsverbanden aan de andere zijde. Samenwerkingsverbanden die hoofdzakelijk in het Sociale Domein aan de orde zijn. Vervolgens hebben we deze opgeteld in termen van uitgaven en gebundeld per soort beleidsterrein, zoals Bestuur, Veiligheid, Verkeer etc. die we ook hebben geduid in één van de kolommen van de onderstaande tabel (soort VP) Daarnaast hebben we in het onderstaand overzicht op basis van de begroting 2023 ook aangegeven of een organisatie baten kent, die ten gunste komen van de gemeente Leudal, voor zover de Rekenkamer dat ook bekend is. Zo zien we in het overzicht dat de Waterleiding Maatschappij Limburg (WML) een positief resultaat van 6,5 miljoen heeft kunnen verdelen onder de aangesloten gemeenten, waarvan 13/500 toekomt aan de gemeente Leudal.
In de vierde kolom is aangegeven welke bedragen via de begroting van de gemeente Leudal aan de Verbonden Partijen wordt verstrekt, welke in het overzicht aan de onderzijde zijn gebundeld per beleidsterrein, onder het kopje VP & Samen. In de vijfde kolom hebben we aangegeven of de gemeenteraad of raadsleden rechtstreeks betrokken zijn bij de besluitvorming binnen een Verbonden Partij of Samenwerkingsverband. In deze kolom is aangegeven dat dit nergens het geval is. De gemeenteraad heeft alleen indirecte invloed via haar controlerende rol op bestuurders die in wel in een Verbonden Partij of Samenwerkingsverband een rol vervullen, of via de begrotingsbesluitvorming. De zesde kolom tenslotte duidt een aantal constateringen van de Rekenkamer bij de analyse van de Verbonden Partijen of Samenwerkingsrelaties, in termen van aanwezigheid van wethouders in een bestuur van de organisatie, de bijdrage per inwoner, of andere verdeelsleutels van de kosten van de Verbonden Partij. Tenslotte is alles samengevoegd in de onderste tabel, waarin de impact van Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden is afgezet tegen de lasten en baten, conform de beleidsterreinen die ook als zodanig in de begroting aanwezig zijn.
Het aangegeven percentage duidt de uitgaven van de gemeente Leudal aan Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden in het licht van de totale lasten per beleidsterrein en in het totaal van de begroting. We komen wat het laatste betreft op 25%.
6
Uitgaven gemeente Leudal Overzicht Verbonden Partijen gemeente Leudal Opmerkingen
Naam
Soort VP
Opbrengst
Bijdrage
Raad
Bank Nederlandse Gemeenten
Financieel
?
0
nee
CSV Amsterdam BV
Financieel
?
0
nee
Enexis
Financieel
7.390
0
nee
Nazorg Limburg
Milieu
?
0
nee
Ontwikkelingsmaatschappij Midden Limburg
Economie
1.580.000
0
nee
Publiek Belang Elektriciteitsproductie BV
Economie
?
0
nee
Waterleidingmaatschappij (WML)
Milieu
6.467.000
0
nee
Dit is een gedeeld resultaat 13/500
Belastingsamenwerking Gemeenten & Waterschappen
Financieel
0
494.000
nee
1 wethouder afgevaardigd
Euregio Rijn-Maas-Noord
Regionaal
0
10.000
nee
Grenspark Maas-Schwalm-Nette
Milieu
14.000
?
nee
Modulaire Regeling Sociaal Domein Limburg Noord (MGR)
Sociaal
0
-2.289.000
nee
Omnibuzz
Sociaal
6.000
727.000
nee
Regionale uitvoeringsdienst (RUD) Limburg-Noord
Milieu
0
100.000
nee
Reinigingsdienst Maasland
Milieu
0
2.730.000
nee
Veiligheidsregio Limburg-Noord
Veiligheid
0
4.672.000
nee
Westrom
Sociaal
0
229.000
nee
Ijzeren Rijn Samenwerking Midden Limburg
Veiligheid Regionaal
? 0
? 58.000
nee nee
Keyport
Economie
0
88.000
nee
Routebureau Midden-Limburg
Economie
0
16.000
Overzicht Samenwerking Sociaal domein
14.339.000 Landelijk
?
nee
Jeugdbescherming en Jeugdreclassering
Provinciaal
929.000
nee
JeugdzorgPlus
Landsdeel Zuid-Oost
8.746.000 (deels) nee
Verblijf met behandeling
Noord- en Midden-Limburg
8.746.000 (deels) nee
Crisis
Noord- en Midden-Limburg
8.746.000 (deels) nee
Wonen
Midden-Limburg
Ambulant
Midden-Limburg West
Eerste lijnstoegang
Midden-Limburg West
2.289.000
nee
8.746.000 (deels) nee 2.264.000
nee
Impact overzicht VP en Samenwerking in % begroting Lasten
Baten
VP & Samen
Bestuur
26.000.000
-
562.000
2,16%
Veiligheid
4.716.000
165.000
4.672.000
99,07%
Verkeer
4.482.000
242.000
-
0,00%
Economie
1.329.000
44.000
104.000
7,83%
Onderwijs
2.920.000
75.000
-
0,00%
Sport, Cultuur, Rec.
9.082.000
754.000
-
Sociaal domein
35.887.000
8.720.000
15.285.000
42,59%
Volksgezondheid Milieu
11.016.000
9.516.000
4.046.000
36,73%
Volkshuisvesting
4.311.000
1.088.000
99.743.000
20.604.000
7
Dit is een gedeeld resultaat Leudal is vertegenwoordigd in het AB; bijdrage in de begroting aanwezig als inkomsten Dit is een gedeeld resultaat Conform verdeelsleutel kosten in gemeenschappelijke regeling Burgemeester afgevaardigd 1 wethouder in DB, 2 wethouders in AB 0,60 euro kosten per inwoner regulier, 1 euro extra voor de Regiodeal aanvraag. 2,47 euro kosten per inwoner 0,46 euro kosten per inwoner
Hoog specialistische Jeugdhulp LTA
Programma's
Dit is een gedeeld resultaat
24.669.000
0,00%
0,00% 24,73%
5.2. Vragenlijst Om inzichten te verkrijgen in de besluitvormingsprocessen omtrent de uitgaven voor de Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden, werd er na de eerste verkennende focusgroep op 13 november 2023 een vragenlijst opgesteld voor de raadsleden. In Bijlage 1 in deze rapportage is de uitnodigingsmail en vragenlijst opgenomen In totaal hebben 7 raadsleden tussen 13 december 2023 en 5 februari 2024 de vragenlijst beantwoord. Hieronder zijn de resultaten van de vragenlijst per vraag opgenomen:
8
Wij hebben voor de vorige 3 vragen een selectie genoemd. Zijn er nog andere samenwerkingsverbanden of Verbonden Partijen bij u bekend die wij hier niet genoemd hebben en die u nog belangrijk vindt om te vermelden? Zo ja, dan kunt u deze hier beschrijven. 3 antwoorden
-
Regio Midden Limburg BNG, Enexis, OML, BsGW, Euregio Rijn-Maas-Noord, Grenspark MSN, SML, Keyport, OML, BsGW, Keyport...
Indien u in de voorgaande vraag anders heeft aangegeven, kunt u hier aangeven welke? 3 antwoorden
9
-
-
Als Raad worden we ingeschakeld wanneer er iets moet worden besloten maar de onderliggende overwegingen komen vrijwel nooit aan bod. Het is meer een formele inschakeling van de Raad. De informatie ontbreekt om inhoudelijk afwegingen te maken en besluiten te nemen c.q. standpunten in te nemen. Er is ook weinig belangstelling vanuit de Raad. Ik was betrokken bij diverse pogingen om die processen transparanter te maken maar daar blijkt telkens weinig animo voor te zijn. Raadsleden beleven het als een ver-van-mijn-bed show. RUD, MAASLAND, WML Wij worden via college op de hoogte gesteld van financiële stukken, kunnen zienswijzen in dienen die betrekking hebben op hun begrotingen / begrotingswijzigingen! Het Algemeen Bestuur bepaalt uiteindelijk!
Wilt u in eigen woorden omschrijven hoe uw betrokkenheid vorm krijgt bij de verschillende samenwerkingsverbanden of Verbonden Partijen (Domein Veiligheid)? 4 antwoorden
-
Zeer algemene en formele betrokkenheid. Goed of afkeuren begroting Bespreking van zienswijzen in commissie en raad, bijwonen en deelnemen aan bijeenkomsten van de verbonden partijen Als raadslid
Indien u in de voorgaande vraag anders heeft aangegeven, kunt u hier aangeven welke? 1 antwoord
Wij zijn niet betrokken bij besluitvorming, hebben wel mogelijkheid van indiening zienswijzen!
Wilt u in eigen woorden omschrijven hoe uw betrokkenheid vorm krijgt bij de verschillende samenwerkingsverbanden of Verbonden Partijen (Sociaal Domein)? 3 antwoorden
-
10
Het vraagt enorm veel tijd om je in die dossiers te verdiepen en de aandacht voor wat burgers bezighoudt krijgt voorrang. Begrotingen van de partijen aanhoren en meestal goedkeuren Bespreking van zienswijzen in commissie en raad, bijwonen en deelnemen aan bijeenkomsten van de verbonden partijen
Indien u in de voorgaande vraag anders heeft aangegeven, kunt u hier aangeven welke? 2 antwoorden
- Bemoeienis met de RUD is er geweest maar daar komt weinig van terecht. Bestuurders vertegenwoordigen de Raad, maar er is nauwelijks enige terugmelding. ook vooraf hoor je niets van wat er op de agenda staat. Pogingen om dat te verbeteren hebben geen effect gehad - Kunnen zienswijzen indienen, Algemene besturen besluiten uiteindelijk!
Wilt u in eigen woorden omschrijven hoe uw betrokkenheid vorm krijgt bij de verschillende samenwerkingsverbanden of Verbonden Partijen (Domein Volksgezondheid en Milieu)? 5 antwoorden
-
Het is triest dat er vreselijk veel geld omgaat, terwijl de inschakeling van de Raad een zeer afstandelijke en formele inschakeling is. Er is geen enkele terugkoppeling. Met praat over formele bevoegdheden van vertegenwoordigers en doet geen enkele moeite om de raad bij afwegingen te betrekken. - Commissie Bestuur&Middelen - Voorstellen college/ begrotingen - Bespreking van zienswijzen in commissie en raad, bijwonen en deelnemen aan bijeenkomsten van de verbonden partijen - Als raadslid Indien u in de voorgaande vraag anders heeft aangegeven, kunt u hier aangeven om welke het gaat?
Geen antwoorden op deze vraag.
11
Wilt u hier uw antwoord uitleggen? 6 antwoorden
-
Ik kan niets met een zo algemene vraag. Te weinig inhoudelijke kennis om hier over te oordelen Door gebrek aan informatie weet ik niet of dit weinig, veel of net genoeg is Een kwart van onze begroting is behoorlijk fors. Of dit weinig of veel is hangt af van de taken die uitgevoerd worden. Wel is natuurlijk de controle op deze uitgaven een punt Dat betekent dat we autonomie aan het verliezen zijn. Hoeveel was dat bijv. 10 jaar geleden.
Tot slot willen wij u vragen of u iets in de deze vragenlijst heeft gemist, of iets kwijt wilt over dit thema of deze vragenlijst. U kunt dit hier invullen. 2 antwoorden
-
12
Ik verwacht een rapport waarin scherp de huidige situatie wordt blootgelegd inclusief de redenen waarom pogingen tot verbetering nauwelijks enig effect hebben gehad. Het is onaanvaardbaar dat er zoveel geld naar deze organisaties gaat terwijl het gemiddelde raadslid er geen enkel zicht op heeft, laat staan enige invloed heeft. Dus niet het zoveelste verhaal dat
-
13
de raad te zeer op afstand staat. Dat weten we al lang. Maar: waarom lukt het niet die betrokkenheid te vergroten? De wet is veranderd, en de regelingen zijn bezig met het aanpassen van hun regels. Daardoor krijgen de gemeenteraden meer invloed. Is daar rekening mee gehouden? Dit onderzoek lijkt verkeerd getimed.
5.3. Groepsgesprekken met raadsleden Op 13 november 2023 en 27 februari 2024 hebben er drie groepsgesprekken (focusgroepen) met raadsleden plaats gevonden. Het groepsgesprek op 13 november diende als voorbereiding voor het onderzoeksteam, mede om ook de vraagstellingen in de enquête vorm te geven. Zie bijlage 1 voor deze vragenlijst en de vorige paragraaf met betrekking tot de resultaten uit de vragenlijst. De doelen van deze eerste focusgroep waren: • • • •
De raadsleden te informeren over het voorgenomen onderzoek en daarmee bewustzijn te creëren over dit onderzoek De eerste voorlopige onderzoeksresultaten te presenteren De aanwezige raadsleden te bevragen over het thema van het onderzoek De plannen voor de enquête uit te leggen en input van de aanwezigen te ontvangen over deze enquête.
De hoofdvraag bij dit eerste groepsgesprek was, naast de algemene vragen, om een reactie te vernemen op de vraag: Wat is uw beleving omtrent de besluitvorming aangaande de uitgaven voor Verbonden Partijen en samenwerkingsverbanden? De groepsgesprekken op 27 februari waren meer verdiepend en maakten ook gebruik van de informatie die reeds in de enquêtes was voorzien, alsmede de toon van de beleving over Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden door leden van de gemeenteraad van Leudal. Naast raadsleden waren bij alle groepsgesprekken aanwezig als gesprekspartners vanuit de Rekenkamer: John Lommen, Simon Duindam en Vanessa Torres van Grinsven. 5.3.1. Opzet De groepsgesprekken zijn zo veel mogelijk vormgegeven als zijnde kwalitatieve, exploratieve gesprekken. Dit houdt in dat de aanwezigen vanuit de Rekenkamer een open houding hanteren, zonder een eigen standpunt te verduidelijken, open vragen stellen en niet sturen tijdens het gesprek. Tijdens deze groepsgesprekken werd doorgevraagd en dieper ingegaan op de thema´s die ook werden uitgevraagd in de vragenlijst. De hoofdvraag van deze groepsgesprekken was: Hoe ervaren de raadsleden de besluitvorming binnen het Sociaal Domein in relatie tot de samenwerkingsverbanden en Verbonden Partijen? Daarbij werd aandacht besteed aan de Stellingen zoals deze ook in de online vragenlijst werden uitgevraagd.
Het gaat hier om de volgende stellingen: Ik ben tevreden met mijn mogelijkheden om mee te beslissen over het budget voor samenwerkingsverbanden Verbonden Partijen. Ik vind dat ik voldoende inbreng heb bij beslissingen over het budget voor de samenwerkingsverbanden en Verbonden Partijen. Mijn mening telt bij beslissingen over het budget bij de samenwerkingsverbanden en Verbonden partijen. Ik vind dat ik voldoende word geïnformeerd over de besluitvorming omtrent het budget voor samenwerkingsverbanden Verbonden Partijen. Naar mijn mening ontvang ik de informatie over de besluitvorming omtrent het budget bij samenwerkingsverbanden en Verbonden Partijen op het juiste moment 14
5.3.2. Resultaten Uit de groepsgesprekken komt naar voren dat er mogelijkheden zijn voor de raadsleden om in commissies te treden en zo, in theorie, mee te praten en te besluiten over de uitgaven van Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden. Grip op samenwerking blijft een belangrijk onderwerp, ook al sneeuwt het soms onder. Daarom ook belangrijk en relevant dat een Rekenkamer op gezette tijden ook aandacht geeft aan deze onderwerpen, zodat de raadsleden ook kunnen reflecteren op de stand van zaken met betrekking tot Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden. Echter, in de praktijk, is de inbreng van raadsleden vaak beperkt. Dit heeft een aantal oorzaken: -
-
-
De uiteindelijke invloed in de samenwerkingsverbanden en de Verbonden Partijen van de raadsleden van gemeente Leudal is vaak klein en indirect. Het gaat in de samenwerkingsverbanden en Verbonden Partijen vaak over complexe thema´s, (of aanbestedingsprocedures) waar niet snel en makkelijk over meegepraat kan worden of een standpunt over kan worden gevormd. Ook al omdat de expertise daarvoor mist. Samenwerkingen en Verbonden Partijen zijn daarnaast lastig, omdat ze in meerdere domeinen terecht komen ter bespreking, doch veelal niet in het inhoudelijke domein waar een Verbonden Partij over gaat. Besprekingen zouden qua inhoud in de ene commissie geagendeerd moeten worden en qua financiën in de andere commissie. Bovendien ter inzage aan de rest. Verder moet er veel moeite en tijd in gestoken worden, om dit beetje invloed uit te oefenen, door de complexiteit van de thema´s en de indirectheid van de invloed.
Gelet op de stellingen, kan samenvattend geconcludeerd worden dat de gesprekspartners over het algemeen vinden dat hun standpunt of mening niet voldoende meetelt bij beslissingen die worden genomen die te maken hebben met het budget voor samenwerkingsverbanden en Verbonden Partijen. Daarbij is de informatievoorziening omtrent het budget en uitgaves vaak onvoldoende of niet op het juiste moment (niet op tijd). Aanvullend zijn er specifieke problemen die naar voren komen: -
-
-
-
15
Problemen ontstaan wanneer iemand “met twee petten op” meepraat en besluit over de uitgaven. Doordat iemand twee petten op heeft, is het niet duidelijk welk belangen deze persoon behartigt, is dat de belangen van gemeente Leudal of die van de betreffende Verbonden Partij of het samenwerkingsverband? Daar waar afgevaardigden meepraten en meebeslissen bij de besluiten omtrent de samenwerkingsverbanden en Verbonden Partijen, gaat dit niet naar rato van de financiële inbreng van de gemeenten of het aantal inwoners. De gesprekspartners zouden dit graag anders zien. De invloed bij RD Maasland verloopt tegenwoordig via een College-regeling, terwijl dit vroeger een Raden-regeling betrof. Daarnaast kent de gemeente Leudal een inbreng van 46% in RD Maasland, terwijl de stemverhoudingen voor iedere gemeente gelijk zijn. Dat roept vaker dan in het verleden ook de vraag op, of de vertegenwoordiging er nu zit namens de gemeente Leudal of namens RD Maasland. Belangen moeten ook vaker bevochten worden. Ook komt naar voren dat er soms wel mogelijkheden zijn om het eigen standpunt te uiten, zoals in bepaalde commissies, maar, indien dat het geval is, dan wordt dit standpunt niet altijd meegenomen in de uiteindelijke besluitvorming. Het is dus eigenlijk niet helder na te
-
-
16
gaan hoe een besluit tot stand komt. Daarbij ontstaan in commissies onprettige situaties waarin het niet makkelijk is je eigen standpunt te blijven verdedigen. RD Maasland is feitelijk de enige Verbonden Partij die echt op het netvlies van de raadsleden staat, ook al zijn de uitgaven in het Sociaal Domein bij samenwerkingspartners veel groter. Dit heeft er ook mee te maken dat de invloed van Raadsleden bij RD Maasland veel groter kan zijn, dan bij andere Verbonden Partijen of samenwerkingspartners, waar men feitelijk het gevoel heeft niets te vertellen te hebben. Kan je als Raadslid nu echt iets effectiefs doen in het Sociaal Domein? Daar komt bij dat men zich onmachtig vindt in het Sociaal Domein, ook al omdat heel veel partijen naar elkaar wijzen. De rol van de gemeenteraad wordt daarbij vergeten. Het vraagstuk van intransparantie speelt niet alleen in het Sociale Domein. Dit speelt ook bij de Samenwerking Midden-Limburg, waar de gevoelde zeggenschap ook gering is. Ten aanzien van OML wordt gesteld, dat deze weliswaar bedoeld is om ondernemingen binnen te halen, c.q. investeerders te begeleiden voor bijvoorbeeld een omgevingsvergunning, maar dat de Raad weinig te zeggen heeft over welke ondernemingen nu daadwerkelijk binnen hun eigen gemeente worden gehaald.
Ook hier zouden correctiemogelijkheden wenselijk dienen te zijn, die mede vanuit de gemeenteraad kunnen worden vormgegeven.
6.
Conclusies
Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden in Leudal zijn direct en indirect verantwoordelijk voor ongeveer 25% van de uitgaven van de gemeente Leudal. Uitgaven waarmee de raadsleden van de gemeente Leudal ook dienen in te stemmen aan de hand van hun besluiten over de jaarlijkse begroting. En waarop zij controle dienen uit te oefenen. Uit de gehouden enquête en groepsgesprekken komt een gelaten beeld naar voren. Dat wil zeggen dat het voor Raadsleden prettig is om van tijd tot tijd stil te staan bij de impact van Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden, bijvoorbeeld door dit Rekenkameronderzoek, zodat duidelijk is welke partijen en verbanden er daadwerkelijk toe doen. Maar dat het bewustzijn er ook daadwerkelijk is, dat over deze 25% van de begroting weinig tot geen echte zeggenschap uitgeoefend kan worden. En dat daarmee sprake is van een aanwijsbaar democratisch tekort, dat zich in het bijzonder doet voelen ten aanzien van de Verbonden Partijen RD Maasland, OML en SML, en het samenwerkingsverband in het Sociaal Domein. Het herstellen van dit democratisch tekort ligt de raadsleden van de gemeente Leudal aan het hart, maar zij kunnen dit niet alleen, ook omdat zij zich bewust zijn van de weinige invloed die ze daadwerkelijk hebben. Dit uit zich in onder meer uit hun inspanningen rondom Verbonden Partijen, waar de invloed groter kan zijn, zoals bij RD Maasland.
Als ook de betrokkenheid van de diverse Raadsleden bij dit onderzoek van de Rekenkamer.
Kijken we naar de impact van Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden op de mogelijke aandacht, tijd, of de mate van het democratisch tekort dat door de Gemeenteraadsleden van Leudal worden gevoeld, dan is er bij de meeste Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden, geen groot gevoel van een democratisch tekort. Het gaat hierbij om alle financiële Verbonden Partijen, inclusief de BSGW, als ook organisaties als Keyport, het Routebureau, de IJzeren Rijn, Nazorg Limburg, WML en het Grenspark Maas-Swalm-Nette. Zelfs een organisatie als Westrom kent in het onderzoek een lage impact, maar dat kan ook het gevolg zijn van het ingezette beleid afscheid te nemen van de Westrom, waardoor vraagstukken rondom de Sociale Werkvoorziening niet actueel meer zijn. De combinatie van de kwantitatieve en kwalitatieve analyse laat zien dat OML, SML, RUD en RD Maasland, alsmede het samenwerkingsverband in het Sociaal Domein blijvend de aandacht vragen en dat zij een hoge impact kent als het gaat om het democratisch tekort, zoals dat wordt gevoeld door de leden van de gemeenteraad van Leudal. Dit zal niet verrassend over komen, omdat deze Verbonden Partijen vaker de revue passeren. Echter, de mate waarin het democratische tekort blijvend wordt gevoeld zonder dat er enig zicht op verbetering is, is minder prettig voor wie democratische besluitvorming een belangrijke goed is.
17
7. Aanbevelingen Op basis van de bevindingen, resultaten en conclusies in dit onderzoek, komen wij tot een aantal aanbevelingen, die kunnen leiden tot een verbetering van het democratische gehalte van de besluitvorming omtrent het budget dat uitgegeven wordt aan Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden. De eerste aanbeveling is om de besluitvorming rondom Verbonden Partijen en Samenwerkingsverbanden meer te formaliseren, zodat er duidelijke bestuurlijke en/of wettelijke kaders ontstaan van waaruit budgetuitgaven met betrekking tot Verbonden Partijen of Samenwerkingsverbanden genomen kunnen worden. Besluiten worden dan genomen op basis van een formeel mandaat van de raadsleden. Dit zou het beste zo plaatsvinden dat dit onafhankelijk is van deelname in werkgroepen, omdat dit een niet-democratische voorselectie impliceert. Dit betekent dus dat alle raadsleden inbreng hebben. Op deze manier is de besluitvorming ook niet afhankelijk van factoren als overtuigingskracht of soortgelijke persoonsgebonden factoren. Naast de formalisatie van de besluitvorming met stemrecht, dient dit zo te gebeuren dat het stemrecht overeenkomstig is met de ratio van het aantal inwoners en financiële inbreng per gemeente. Dus, gemeenten met meer aantal inwoners die een hogere financiële bijdrage leveren, hebben ook een groter aandeel in de besluitvorming.
Een nabij voorbeeld betreft de besluitvorming met betrekking tot vraagstukken die de gemeentegrenzen overschrijden in de Stadsregio Parkstad Limburg. Daar besluit de Parkstad-raad, op basis van afvaardiging op basis van inwoneraantallen uit de gemeenten over gezamenlijke regionale vraagstukken, waartoe ook onderwerpen c.q. samenwerkingen aan de orde zijn, die in de gemeente Leudal onderdeel zijn van Verbonden Partijen of Samenwerkingsverbanden. Of waarbij vanuit een gemeenschappelijk mandaat gewerkt kan worden aan gemeenschappelijke vraagstukken, waardoor een individuele gemeente ook zelfstandig over haar eigen deel/bijdrage/invulling kan beschikken, als dat zij als gemeente “meelift” op de bestuurlijke regionale infrastructuur. Ten noorden van Leudal is ook Brainport daarbij een voorbeeld, ook al is deze samenwerking van een veel grotere schaal dan die in Parkstad Limburg. In Midden-Limburg kan dit ook worden vormgegeven door de Samenwerking Midden-Limburg bestuurlijk effectiever in te richten. Mede als gevolg van het werken met Regiodeals, waarvoor ook een transparantere wijze van werken en besluitvorming gevraagd is.
Investeringen in een democratischer SML, in samenhang met een daadwerkelijk effectieve uitvoering van de Regiodeal, kunnen op deze wijze leiden tot andere invullingen van Verbonden Partijen, zoals binnen het Sociaal Domein, Bedrijventerreinen en de Circulaire Economie. Invullingen waarbij tevens een (gedeelte) van de gemeenteraad, gezamenlijk met andere afvaardigingen, haar rol kan vervullen, waardoor regionale collectieve goederen en verbanden daadwerkelijk hun vruchten kunnen afwerpen. Waartoe ook een lager democratisch tekort bij Verbonden Partijen, die wellicht beter op regionaal niveau gecontroleerd kunnen worden. Een belangrijk doel om na te gaan bij de effectuering van de Regiodeal Midden-Limburg.
18
Ten tweede, om onafhankelijkheid te garanderen, moet het eigenlijk onmogelijk zijn dat een betreffende persoon met “twee petten op” deelneemt aan de besluitvorming. Dat wil zeggen, een wethouder of raadslid kan niet ook bestuurslid zijn van een Verbonden Partij of Samenwerkingsverband. Of als dit bestuurlijk echt onmogelijk is, dat bestuurders transparant verantwoording afleggen over hun mandaat, zodat de gemeenteraad via haar controlerende rol een indirecte wijze van democratische controle over de begrotingsuitgaven heeft. Een dergelijke verantwoording zou onderdeel moeten zijn van de jaarlijkse begrotings- en verantwoordingscyclus. Als laatste staat het gebrek van inhoudelijk inzicht en de daaraan gerelateerde ondoorzichtigheid centraal. Een probleem dat in het onderzoek vooral naar voren komt met betrekking tot het Sociaal Domein. Daardoor kan het gebeuren dat veel geld wordt uitgegeven aan services die onvoldoende kwaliteit kennen, of juist te eenzijdig en daardoor ook te duur zijn ingericht. Daarom is het advies om voor inhoudelijk ingewikkelde onderwerpen, een onafhankelijk adviescommissie in te richten op gemeentelijk of regionaal niveau.
Als het gaat om het Sociaal Domein, kan zo´n adviescommissie bestaan uit experts vanuit landelijke maatschappelijke organisaties en universiteiten, die op een onafhankelijke manier en vanuit gedegen expertise een standpunt kunnen vormen over de kwaliteit van het aanbod, welke ten dienste staat van de gemeenteraad. Een vraagstuk waarover ook de Rekenkamer(s) van de verschillende gemeenten zich zouden kunnen buigen.
19
8. Referenties Creswell, J. W. (2022). A concise introduction to mixed methods research, 2nd edition. SAGE Publications. Burke, W. W., Lake, D. G., & Paine, J. W. (Eds.) (2009). Organization Change: A Comprehensive Reader. San Francisco: Jossey-Bass. Byrne, B. (2012). Qualitative interviewing. In: C. Seale (Ed.), Researching Society and Culture, (p. 206 – 226). London: Sage. Regionaal Beleidsplan Sociaal Domein 2020 t/m 2023, https://www.leudal.nl/beleids-enuitvoeringsplannen-sociaal-domein Rick, Jana (2023). Problemzentrierte Interviews online und offline: eine methodische Reflexion [45 Absätze]. Forum Qualitative Sozialforschung / Forum: Qualitative Social Research, 24(2), Art. 6, https://dx.doi.org/10.17169/fqs-24.2.3977. Tonkiss, F. (2012). Focus groups. In: C. Seale (Ed.), Researching Society and Culture, (p. 227 – 244). London: Sage. Van der Weert, G., Van der Woerd, O., & Zonneveld, N. (2023). Normatieve afwegingen in onderzoek naar zorgnetwerken. Bestuurskunde 2023-2, p. 67-76 Van der Zwaan, A.H. (1995), Organisatie-onderzoek, Leerboek voor de praktijk: het ontwerp van onderzoek in organisaties, Assen/Maastricht, Van Gorcum
20
Bijlage 1 a. Uitnodigingsemail
21
b. Vragenlijst
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31