Nota grond- en vastgoedbeleid (concept)

3.1.2.

Rolkeuze grondbeleid

Een belangrijke vraag is welke rol de gemeente voor zichzelf ziet op het gebied van ruimtelijkfysieke ontwikkelingen in de gemeente; op welke manier en welke mate wil zij hier regie op voeren? Of in andere woorden: voor welk type grondbeleid kiest de gemeente? Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen de regierol en de productierol van de gemeente. De regierol ziet op de mate waarin de gemeente op de ontwikkeling stuurt op de totstandkoming van de ontwikkeling. De regierol kijkt naar het belang en de urgentie om een ontwikkeling gerealiseerd te krijgen. Bij een actieve regierol4 stuurt de gemeente actief op de realisatie van een gewenste (gebieds- of locatie)ontwikkeling. De gemeente zal dit doen op locaties waar een duidelijke aanleiding is om te (her)ontwikkelen en heeft daarbij ook helder voor ogen welk maatschappelijk rendement er nodig is. In gebieden die geen directe aanleiding kennen voor een (her)ontwikkeling wordt een reactieve regierol5 ingenomen. Wel staat de gemeente daar open voor initiatieven van derden of voor incidentele ontwikkelkansen (ja, mits). 4 Wanneer het belangrijk is dat de gewenste maatschappelijke impact op een bepaalde plek ook echt gerealiseerd wordt, dan is

het wenselijk dat de gemeente altijd actief regie voert op het voor elkaar krijgen van de ontwikkeling. Dat doet de gemeente door zo’n locatie focus te geven en door met betrokken partijen het gesprek te voeren over de ontwikkelopgave. Daarbij zijn alle verschillende productierollen nog steeds mogelijk. We spreken hierbij over de actieve regierol op zich nemen. Dit houdt in dat de gemeente de ontwikkeling (mede)leidt en actief optrekt met betrokkenen. 5 Op locaties waar de gemeente geen prioriteit ziet voor een ontwikkeling, zal zij een meer reactieve regierol op zich nemen. De gemeente heeft hierbij niet de leidende rol in de regie van de ontwikkeling. Het is voor deze locaties dus niet van groot belang om aan waarde creatie te doen. Dat kan het geval zijn als de huidige situatie en omstandigheden al goed zijn.

20/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Bij de productierol van de gemeente gaat het over de rol die gemeente inneemt in de grondproductie: Wie zorgt risicodragend voor de technische transformatie van de grond? Daarbij gaat het om het aankopen van een locatie, het bouw- en woonrijp maken en het uitgeven van de bouwgrond voor de beoogde gebiedsontwikkeling. Deze twee “klassieke” rollen (actieve productierol en passieve/faciliterende rol6) zijn uitersten in de vele mogelijkheden. Er zijn veel tussenvarianten en mengvormen (de gemengde productierol). Er zijn diverse productierollen mogelijk: • Actieve grondproductie7 (zelf doen); • Samenwerkende grondproductie (samenwerken – publiek private samenwerking); • Toekomstige bewoners zijn gezamenlijk opdrachtgever voor hun eigen nieuwbouwproject, dit geschied in samenwerking met de gemeente conform de gestelde randvoorwaarden (samenwerken – collectief particulier opdrachtgeverschap); • (Passieve/)faciliterende grondproductie (overlaten aan marktpartijen).

Figuur 11: Vormen van grondproductie Bij elke rol horen specifieke instrumenten die we kunnen gebruiken in het grondbeleid. Bij een actieve grondproductie kan hierbij bijvoorbeeld gedacht worden aan het door de gemeente minnelijk aankopen van grond, het vestigen van een voorkeursrecht of onteigening. Bij een faciliterende grondproductie hoort bijvoorbeeld de toepassing van kostenverhaal. Ook kent elke rol zijn voor- en nadelen ten aanzien van onder andere regiemogelijkheden, (financiële) risico’s en het resultaat. Keuze voor situationeel grondbeleid In de praktijk was in de afgelopen jaren vooral het faciliterende Grondbeleid het adagium. De gemeente kon en wilde de risico’s die samenhangen met actief Grondbeleid niet dragen. Alleen faciliterend Grondbeleid heeft echter ook nadelen. Je kunt als gemeente minder sturen en als een marktpartij iets niet wil, dan stopt het. Dit terwijl een ontwikkeling wel heel wenselijk kan zijn om onze kernen leefbaar te houden of een bepaalde (maatschappelijke) ontwikkeling mogelijk te maken. In het nieuwe Grond- en vastgoedbeleid van de gemeente Leudal wordt voorgesteld 6 De twee “klassieke” productierollen die een gemeente daarbij kan innemen zijn:

1.

Een actieve (productie)rol: hierbij koopt de gemeente de grond zelf. Ze transformeert die technisch en juridisch en verkoopt hem daarna als bouwrijpe grond zodat op die grond de gewenste ruimtelijke doelstelling gerealiseerd kan worden; 2. Een passieve/faciliterende rol: hierbij zorgen private partijen voor de grond ten behoeve van de gewenste ruimtelijke ontwikkeling. De gemeente verleent daarbij medewerking aan de bestemmingswijziging. Deze twee “klassieke” rollen zijn uitersten in de vele mogelijkheden. Er zijn veel tussenvarianten en mengvormen (de gemengde productierol). 7 Grondtransformatieproces omvat het proces van inkoop, bestemmingswijziging, bouw- en woonrijp maken en verkoop van de voor een ontwikkeling uitgeefbare grond. We noemen dit ook wel grondproductie.

21/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Situationeel Grondbeleid toe te passen, zodat per geval de strategie afgewogen kan worden. Het zou bijvoorbeeld vanuit ruimtelijk -, maatschappelijk - of volkshuisvestelijk oogpunt op een gegeven moment wenselijk kunnen zijn om toch over te gaan tot actief grondbeleid. Om deze keuze op basis van objectieve criteria te kunnen maken wordt in deze nieuwe nota aan het gronden vastgoedbeleid een afwegingskader toegevoegd. Bij situationeel grondbeleid wordt per situatie afgewogen welk type grondbeleid het meest passend is. Hierbij wordt onder andere gekeken naar de urgentie van de ontwikkeling, de potentie van het gebied en de betrokkenheid van de grondeigena(a)r(en). Zo kan via maatwerk de meest geschikte en passende rol worden gekozen. Op die manier speelt situationeel grondbeleid beter (dan in het geval dat vooraf generiek een bepaalde voorkeursrol wordt vastgesteld) in op de dynamiek. Door de flexibiliteit kan rekening worden gehouden met de complexiteit en de diversiteit van gebiedsontwikkelingen. Iedere locatie op zichzelf is uniek. De urgentie om te ontwikkelen varieert, net zoals de omstandigheden op de betreffende locatie met betrekking tot alle factoren die bepalend zijn of een ontwikkeling (goed) mogelijk is.

Waar op de ene locatie een gewenste ontwikkeling heel goed mogelijk is door private partijen te faciliteren (bijvoorbeeld door medewerking te verlenen aan het aanpassen van het Omgevingsplan), is het op een andere locatie noodzakelijk dat de gemeente zelf eigendom verwerft omdat bijvoorbeeld de markt de gewenste ontwikkeling niet oppakt of om te voorkomen dat eigendom in handen komt van partijen die hele andere bedoelingen hebben. Situationeel grondbeleid Bij situationeel grondbeleid maakt de gemeente per situatie een keuze voor zowel een regierol als een grondproductierol. Welke rol het meest geschikt is voor de betreffende ontwikkeling, wordt bepaald aan de hand van een stappenplan. Deze stappen vormen samen het afwegingskader om (situationeel) tot een voorkeursrol voor de gemeente te komen. De drie stappen: 1. 2. 3.

Hoe urgent is een ontwikkeling? Heeft het gebied potentie om tot een ontwikkeling te komen? Hoe betrokken is de huidige grondeigenaar?

Deze drie stappen worden hieronder nader uitgewerkt. Figuur 12: Afwegingskader Stap 1: Hoe urgent is een ontwikkeling? Urgentie gaat over de noodzaak om tot een ontwikkeling te komen. Als er dringend behoefte is aan de ontwikkeling is er sprake van een hoge urgentie. Bij een geringe noodzaak om te ontwikkelen is sprake van een lage urgentie. De mate van urgentie wordt voornamelijk bepaald door de aanleiding die er is om maatschappelijke doelstellingen te realiseren. De mate van urgentie is bepalend voor de keuze in de regierol. Bij een hoge urgentie zal de voorkeur uit gaan naar een actieve regierol. Bij een lage urgentie ligt een reactieve regierol meer voor de hand. Stap 2: Hoeveel potentie heeft het gebied om tot een ontwikkeling te komen? De potentie van een gebied zegt iets over hoe goed de omstandigheden in dat gebied zijn om een ontwikkeling mogelijk te maken. Een gebied kan bijvoorbeeld een hoge potentie hebben doordat de locatie realistische mogelijkheden voor een ontwikkeling heeft door de aanwezigheid van voldoende uitbreidingsruimte of voldoende inbreidingsmogelijkheden. Een gebied met een beperkte potentie heeft weinig ontwikkelruimte en wordt gekenmerkt door complexe factoren, waardoor ontwikkeling van een gebied lastig realiseerbaar is en vaak gepaard gaat met hoge kosten.

We kunnen hierbij denken aan versnipperd eigendom, ingewikkelde bodemvraagstukken, hardnekkige hindercirkels of bijvoorbeeld letterlijk weinig ruimte om bouwmaterialen aan te voeren en te plaatsen. Om te beoordelen hoeveel potentie een beoogd gebied heeft, kunnen de volgende vragen worden beantwoord:

22/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

• • •

Zijn er realistische mogelijkheden voor in- of uitbreiding? Zijn er grote hindernissen die een nieuwe vlotte ontwikkeling in de weg staan? In hoeverre kan in het gebied financieel resultaat (haalbaarheid) worden behaald?

Haalbaarheid De vraag is of er sprake is van een haalbare business case. Als er een haalbare ontwikkeling mogelijk is, kan de gemeente deze ontwikkeling zelf ter hand nemen. Een haalbare ontwikkeling ontstaat als de grondwaarde voor de nieuwe bestemmingen hoger is dan de totale kosten om tot deze nieuwe bestemmingen te komen en de risico’s aanvaardbaar zijn. Deze berekening wordt uitgevoerd conform de uitgangspunten vanuit de wet en vanuit het BBV. Schematisch kan dit als volgt weergegeven worden.

Figuur 13: Haalbaar plan versus geen haalbaar plan Als er geen haalbaar plan is zal dit plan naar verwachting niet tot ontwikkeling komen. Marktpartijen zullen immers geen onrendabele plannen realiseren. Dan kan de vraag opkomen of de gemeente bereid is het onrendabele deel of wellicht de hele ontwikkeling op zich te nemen. Veel ontwikkelingen zijn onrendabel. Deze projecten gaan of niet door, of: • •

de gemeente moet het tekort afdekken bij een bestemmingsplanwijziging (als de gemeente er voor kiest om de bestemming bij een onrendabel plan aan te passen); de gemeente kan – mits geoorloofd – ook een bijdragen/steun verlenen.

Of de gemeente middelen beschikbaar wil stellen voor gebiedsontwikkeling is een politieke afweging, het dient wel een bewuste keuze te zijn. In deze situaties moet een bestuurlijke afweging gemaakt worden tussen het financiële rendement en het maatschappelijke rendement. Stap 3: Hoe betrokken is de huidige grondeigenaar? Nadat de urgentie en de potentie beoordeeld is, moet gekeken worden bij wie het grondeigendom van het te ontwikkelen gebied ligt. Is die in handen van de gemeente of van een derde of is er sprake van gemengd grondbezit? Als de gemeente de eigenaar is, mag worden verwacht dat de betrokkenheid groot is. Als het grondeigendom bij een derde ligt, moet worden bepaald in hoeverre deze geneigd is om aan de gewenste ontwikkeling bij te dragen. Misschien heeft de grondeigenaar zelf ook de wens om de grond te ontwikkelen en wil hij meedenken over de maatschappelijke waarde creatie die de gemeente graag gerealiseerd ziet. Als er sprake is van een lage betrokkenheid bij de grondeigenaar doet de gemeente er goed aan te overwegen een actieve(re) productierol in te nemen. In het figuur (opgenomen in bijlage 2: afwegingskader ten behoeve van het bepalen van de rol) is een schematische weergaven opgenomen hoe deze stappen in het afwegingskader worden doorlopen en hoe dat tot een voorkeursrol leidt, die het beste past bij de betreffende situatie.

23/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Toelichting afwegingskader In het afwegingskader worden de drie hierboven beschreven stappen doorlopen. Dit leidt tot een voorkeursrol, die het beste past bij de betreffende situatie. Bij iedere situatie is ook een alternatieve rol opgenomen. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de omstandigheden in een gebied die vaak niet volledig in een theoretische context passen. Tenslotte staat in het afwegingskader nog een strategie advies over de grondpositie van de gemeente in de betreffende ontwikkeling. Deze kunnen zijn: • • •

Sell: deze grondpositie kan verkocht worden; Hold: deze grondpositie aanhouden in afwachting van de ontwikkeling; Buy: de grondpositie uitbreiden door aankopen te doen.

Moment bepalen rol Er zijn meerdere momenten om via het hier geschetste afwegingskader de gemeentelijke rol te bepalen. Deze zijn weergegeven in figuur 13, waarbij ook de mate van keuzevrijheid is opgenomen. Naarmate een ontwikkeling concreter wordt, zal de keuzevrijheid voor de gemeente over het algemeen afnemen. Moment (Wat)

Waar

Wanneer

Strategisch/op hoofdlijnen Bij (toekomst)visies en beleidsvisies

Voor hele gemeente

Nadere uitwerking bij wijk/kernontwikkelingsplannen, voor/in initiatieffase

Voor wijken/kernen of potentiële ontwikkeling Voor ontwikkellocatie

Bijvoorbeeld bij het opstellen van de nota Voor/in initiatieffase

Nadere uitwerking voor locatie

Voor besluitvorming go/no go

Wie neemt het besluit Gemeenteraad

Keuzevrijheid

College van B &W

+

College van B &W

+/-

++

Figuur 14: Schematische weergave van momenten voor het bepalen van de gemeentelijke rol Betrokkenheid gemeenteraad De gemeenteraad is op meerdere momenten betrokken bij de rolkeuze en de ontwikkeling van een locatie. Met de vaststelling van de nota grond- en vastgoedbeleid stelt de gemeenteraad de kaders vast hoe tot een voorkeursrol wordt gekomen. De gemeenteraad is onder andere aan zet bij het vaststellen van toekomstvisies, het vaststellen van een gewijzigd omgevingsplan en bij het vaststellen van grondexploitaties. Bij de vaststelling van grondexploitaties geeft de gemeenteraad financiële kaders voor de ontwikkeling van een gebied. De gemeenteraad dient zich daarmee in dat specifiek geval ook als voorstander voor de gehanteerde actieve rol uit te spreken. Uitgangspunten We kiezen in Leudal voor situationeel grondbeleid. We beoordelen per situatie welke rol c.q. type grondbeleid de gemeente het beste past in een mogelijke ruimtelijke ontwikkeling. Met behulp van het afwegingskader wordt de meest passende rol gekozen.

3.2.

Instrumentarium van grondbeleid

3.2.1.

Inleiding

Gemeente Leudal past dus een situationeel grondbeleid toe. Dit betekent dat de gemeente maatwerk toepast door per afzonderlijke situatie een afweging te maken welke gemeentelijke rol en inzet van instrumenten het beste past om de ruimtelijke ontwikkeling tot stand te (laten) brengen. Vervolgens past de gemeente één van de mogelijke instrumenten toe om uitvoering te geven aan haar gekozen rol voor de realisatie van de ruimtelijke ontwikkeling.

24/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

3.2.2.

Actief grondbeleid

Als de gemeente op basis van de gegeven situatie voor de ruimtelijke ontwikkeling een actief grondbeleid wil voeren, dan treedt de gemeente op als private partij in de grondmarkt. Voor eigen rekening en risico voert de gemeente de grondexploitatie. De gemeente koopt en ontwikkelt gronden of werkt risicodragend samen met private partijen. De gemeente doorloopt een planologische procedure om de gewenste bestemming te verkrijgen en zorgt ervoor dat de grond geschikt wordt gemaakt om op te bouwen (bouwrijp) en te leven (woonrijp). De invloed en sturing van de gemeente bij deze vorm van grondbeleid is maximaal. De gemeente bepaalt alles zelf. De eventuele inkomsten komen volledig ten goede van de gemeente. Hier tegenover staat dat de gemeente ook alle risico’s zelf loopt en zelf opdraait voor de mogelijke tegenvallers of tekorten. De grondexploitatie wordt 100% gevoerd door de gemeente. Bijbehorende instrumenten •

Het voeren van de grondexploitatie Hierbij koopt de gemeente alle gronden aan of ze heeft deze al in bezit, worden deze voor eigen rekening en risico bouwrijp gemaakt en verkocht aan derden. De gemeente legt de publieke voorzieningen aan en kan in beginsel alle productiekosten doorberekenen in de grondprijzen.

•

Verwerving Gemeentelijke verwerving kan op verschillende manieren plaatsvinden, te weten via minnelijke aankoop en via onteigening. Daarnaast bestaat nog de mogelijkheid om een voorkeurspositie te verkrijgen via het vestigen van een voorkeursrecht (toepassing Wet voorkeursrecht gemeenten). In dat geval moet een eigenaar zijn grond eerst aan de gemeente aanbieden als hij deze wil verkopen.

•

Strategische aankopen Een strategische aankoop is een aankoop om een grondpositie of gebouw te verwerven in gebieden waarvoor nog geen concrete planvorming bestaat. Het doel is regie te krijgen over toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen of om ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen te voorkomen. Om te bepalen of er sprake is van een strategisch wenselijke aankoop dient er getoetst aan de Omgevingsvisie, waarbij bepaald wordt of, en zo ja welke mogelijke bestemmingen op termijn wenselijk zijn. Gegeven de soms noodzakelijke snelheid van handelen en het belang van een ontwikkeling kan de gemeenteraad de kaders bepalen en een bijbehorend budget beschikbaar stellen voor strategische grondaankopen. Hiermee kan het college van burgemeester en wethouders, met inachtneming van het verwervingsdoel, slagvaardig op de grond- en vastgoedmarkt opereren in het belang van toekomstige planvorming.

•

Anticiperende aankopen Tevens is er een categorie anticiperende aankopen. Dit zijn panden en gronden die zijn aangekocht voor een planontwikkeling waarvoor een (voorbereidings)krediet beschikbaar is gesteld en waarvoor binnen twee jaar na aankoop een operationele grondexploitatie wordt geopend en vastgesteld. Hiervoor is nog geen delegatie geregeld: Voorgesteld wordt om ook de anticiperende aankopen onder het delegatiebesluit (aan het college van burgemeester en wethouders) van de strategische aankopen op te nemen binnen het gestelde delegatiebedrag (€ 500.000).

•

Projectaankopen Naast strategische aankopen zijn er projectaankopen, dat wil zeggen aankopen ten behoeve van een concreet project, waarmee al rekening is gehouden in de vastgestelde grondexploitatie en waarvoor budget beschikbaar is.

•

Vestiging wet Voorkeursrecht gemeenten (Wvg) Bij de aankoop van gronden wordt door de gemeente getracht in eerste instantie met de betrokken eigenaren tot overeenstemming te komen. Vanzelfsprekend is daarbij

25/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

de koopprijs van groot belang, maar vooral de bijkomende mogelijkheden die de gemeente kan bieden zijn interessant. Soms kan de gemeente een alternatieve locatie aanbieden aan een bedrijf of is er een woning of kavel elders in de gemeente beschikbaar. Verder is het soms mogelijk dat de (voormalige) eigenaar gedurende een lange periode op de locatie kan blijven wonen of werken, nadat hij deze verkocht heeft aan de gemeente. Toch lukt het niet altijd om tot overeenstemming te komen. Het voorkeursrecht geeft gemeenten het wettelijke recht (en geen plicht) van voorrang op de verwerving van onroerende zaken. Op deze wijze biedt het voorkeursrecht gedurende het planvormingsproces bescherming tegen ongewenste verkopen. Deze wet kent drie doelen het versterken van de regierol van gemeenten bij de uitvoering van ruimtelijk beleid, meer inzichtelijkheid in de grondmarkt en prijsbeheersing. Het voorkeursrecht wordt meestal gevestigd vooruitlopend op de vaststelling van een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan. Het moment van vestigen van het voorkeursrecht is niet alleen afhankelijk van de ‘warmte’ van de grond, maar ook van de mogelijkheid en bereidheid de benodigde planologische procedures op te starten. •

Onteigening Indien de gemeente niet door middel van een projectaankoop de gronden op minnelijke wijze kan verkrijgen en als een duidelijk aantoonbaar algemeen belang de drijfveer is voor de grondaankoop, dan beschikt de gemeente over het instrument van onteigening. Onteigening maakt inbreuk op een fundamenteel recht dat een persoon op een zaak kan hebben: eigendom. De toepassing hiervan is gebonden aan zeer strikte toetsingscriteria die zijn vastgelegd in de Onteigeningswet en –recht. Een onteigening geldt als uiterst middel: het slaagt uitsluitend als een gemeente kan aantonen dat op grond van redelijkheid en billijkheid geen minnelijke oplossing kan worden bereikt en dat voor de eigendomsverkrijging nut en noodzaak bestaat. De gemeente probeert altijd eerst minnelijk de grond te verwerven. Dit wordt getoetst in de Onteigeningsprocedure. Bij onteigening (en de hieraan voorafgaande minnelijke onderhandeling) betaalt de gemeente een volledige schadeloosstelling. Onteigening kent een hoog afbreukrisico en bestuurlijke gevoeligheid. De procedure is kostbaar en is tijdrovend (>2 jaar).

•

Omgevingsplan De gemeente kan voor ieder gebied zeggen welke activiteiten zij wel of niet toestaat, bijvoorbeeld wonen, recreatie of bedrijvigheid. In haar omgevingsplan hoeft de gemeente niet specifiek te bepalen wat er in welk gebied komt. De gemeente Leudal kan voor een ontwikkelingsgebied kiezen voor een algemenere beschrijving met randvoorwaarden. Ook geeft de gemeente aan welke regels zij aan de activiteiten stelt. De gemeente zorgt dat de regels in het omgevingsplan samen leiden tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2, Ow). Het omgevingsplan vervangt in 2023 het geldende bestemmingsplan en de beheersverordening uit de Wet ruimtelijke ordening. Nu hebben de gemeenten meerdere bestemmingsplannen voor hun grondgebied. Onder de Omgevingswet moet iedere gemeente één omgevingsplan voor haar hele grondgebied vaststellen. Gemeenten krijgen ruimte om omgevingsplannen ‘globaler en flexibeler’ in te richten dan bestemmingsplannen. Dat is één van de doelen van de Omgevingswet. Daardoor kan het omgevingsplan ruimte bieden aan initiatieven binnen daarin opgestelde kaders. Het omgevingsplan heeft een brede reikwijdte. Dat is het meest opvallende verschil met het bestemmingsplan. Het omgevingsplan kent niet de begrenzing van ‘een goede ruimtelijke ordening’. Het kan namelijk regels bevatten die over heel de fysieke leefomgeving gaan.

Het omgevingsplan beperkt zich dus niet tot planologische aspecten. Het voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarnaast kan het ook andere regels bevatten over activiteiten. Het gaat dan om activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De regels in het omgevingsplan zijn altijd regels over activiteiten met mogelijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving.

26/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

De regels in het omgevingsplan zullen vaak lijken op de regels die nu in gemeentelijke verordeningen staan. Het gaat dan om de vorm, inhoud en motivering van de regels over de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan kan zowel verbods- als gebodsbepalingen bevatten. In het domein bouw kunnen meer onderwerpen in een omgevingsplan een plek krijgen. Het omgevingsplan mag regels bevatten over: • • •

het gebruik van gronden en bouwwerken; het bouwen en in stand houden van bouwwerken.

Gronduitgifte Huidig uitgiftebeleid Het uitgiftebeleid betreft de uitgifte van gronden en/of opstallen. Het uitgiftebeleid heeft tot doel de door de gemeente beoogde ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken tegen zoveel mogelijk marktconforme condities met het sluiten van uitgifte overeenkomsten. Bovendien valt onder het uitgiftebeleid ook de serviceverlening en zorg naar inwoners van de gemeente Leudal zoals het toestaan en regelen via overeenkomsten van tuinuitbreidingen, alsmede het registreren van zakelijke beperkingen zoals erfdienstbaarheden, opstalrechten en erfpacht. De gemeente kan gronden, die zij in eigendom heeft, op meerdere wijzen uitgeven. Hoofduitgangspunt van het gemeentelijke gronduitgiftebeleid is gronduitgifte in eigendom. In dit onderdeel beperken we ons tot het uitgeven van grond voor zover het betreft verkoop of uitgifte in erfpacht en verhuur. De gemeente heeft gronden in eigendom en kan deze verkopen, verhuren of in erfpacht uitgeven. Richtinggevend hierbij is dat de verkoop bijdraagt in het realiseren van ruimtelijke doelen die de gemeente heeft. De gemeente kan met marktpartijen onderhandelen over de verkoop van grond, zolang het een marktconform resultaat is en geen beperkende eisen worden opgelegd die buiten de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente gaan.

Indien de gemeente aan de gronduitgifte wel eisen en voorwaarden stelt die buiten de publiekrechtelijke bevoegdheid gaan, ligt een uitgifte via een (onderhandse) aanbesteding voor de hand. Hiermee voldoet de gemeente aan geldende Europese jurisprudentie op het gebied van gronduitgifte.

•

Erfpacht Bij erfpacht verleent de gemeente een zakelijk recht aan de erfpachter om grond in eigendom van de gemeente te houden of te gebruiken. De erfpachter betaalt hiervoor een bedrag aan de eigenaar van de grond, de zogeheten erfpachtcanon, plus een opslag voor de plan- en apparaatskosten. De erfpachter heeft in economische zin een positie die nagenoeg gelijk is aan de positie van de eigenaar. Hij mag de grond in erfpacht voorzien van een opstal en de erfpachter heeft het recht het erfpachtrecht, inclusief de opstal, te verkopen. Erfpacht is een vorm van gronduitgifte die, hoewel hij erg weinig wordt toegepast, al jaren beschikbaar is in de gemeente Leudal. Zoals hierboven reeds wordt aangegeven is het hoofduitgangspunt bij gronduitgifte verkoop. Erfpacht is mogelijk indien het een adequaat instrument is voor een bepaalde situatie. De gemeente kan in bepaalde gevallen er bewust voor kiezen om een locatie in erfpacht uit te geven in plaats van verkoop om zo meer controlemogelijkheden te behouden op het gebruik en de bestemming van de grond. Dit betreft voornamelijk strategische of prominente locaties in de kernen of het buitengebied. Ook kan uitgifte in erfpacht een bruikbaar en betaalbaar alternatief zijn voor verhuur.

Sommige maatschappelijke initiatieven, gedragen door stichtingen en verenigingen, zijn financieel moeilijk te realiseren als er moet worden gekocht of gehuurd. Bij koop speelt het vraagstuk van financiering (bijvoorbeeld verkrijging van een lening) een grote rol. Bij huur maakt de onderhoudsreservering fors deel uit van de huursom en maakt huren vaak onhaalbaar. Bij uitgifte in erfpacht is de partij zelf volledig verantwoordelijk voor onder andere realisatie en onderhoud en kan dat, bijvoorbeeld met vrijwilligers en sponsoring, zelf bewerkstelligen. En zolang bijvoorbeeld het object blijft bestaan, blijft het erfpachtrecht lopen. Als het object niet langer gebruikt wordt voor het doel op grond

27/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

waarvan de grond in erfpacht was/is gegeven, wordt het erfpachtrecht ontbonden. Het object en ondergrond komen dan terug naar de gemeente. •

Uitgifte van rest-gronden/groenstroken De verkoop van rest-gronden/groenstroken heeft de voorkeur boven verhuur/bruikleen, mits voldaan wordt aan de volgende condities: ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

er is geen sprake (meer) van een functionele of structurele betekenis; er zijn geen kabels en/of leidingen aanwezig; bestemmingsplanvoorschriften; verkeersveiligheidsaspecten; verkoop toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen niet in de weg staat/hindert.

•

Uitgifte vrije sector kavels door middel van loting De meest passende vorm voor het uitgeven van individuele vrije sector kavels hangt nauw samen met de marktomstandigheden van het moment (vraag groter dan aanbod of juist andersom). Om de komende jaren zo goed als mogelijk aan te kunnen sluiten op de marktomstandigheden, wordt er voor gekozen om ‘openbare verkoop door middel van loting’ in te zetten, maar met de nuancering dat wanneer de markt daartoe aanleiding geeft de kavel openbaar wordt aangeboden en daarbij het principe geldt ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. Waarbij net zoals bij openbare verkoop met toepassing van loting, geldt dat verkoop plaatsvindt tegen vastgestelde en kenbaar gemaakte grondprijzen en verkoopvoorwaarden.

•

Uitgiftevoorwaarden Via de bijzondere uitgiftevoorwaarden kan de gemeente specifieke bepalingen opnemen zodat een locatie op een bepaalde wijze wordt ontwikkeld. Daarbij kan gedacht worden aan ruimtegebruik, doelgroepenbeleid, differentiatie, bouwplicht, kwaliteitseisen, prijzen, duurzaamheid en fasering.

•

Grondprijzen (ofwel verkoopprijzen) De gemeente zorgt voor een solide onderbouwing van de grondprijzen die opgenomen worden in de Nota grondprijzen die jaarlijks vastgesteld wordt door het college van burgemeester en wethouders. De solide onderbouwing van de grondprijzen is gebaseerd op een marktonderzoek welke uitgevoerd wordt door een extern bureau. Met het grondprijsbeleid worden de volgende doelen nagestreefd: ▪

Marktconforme grondprijzen voor zowel woningbouw- als bedrijventerrein-locaties met inachtneming van de spelregels rondom staatssteun. De gemeente hanteert marktconforme grondprijzen. Er bestaan meerdere rekenmethoden om te komen tot een marktconforme grondprijs, zoals de residuele grondwaardeberekening, de comparatieve methode en de huurwaarde kapitalisatiemethode. Gemeente Leudal werkt met de residuele (normatieve) grondwaardeberekening. Deze marktconforme grondprijs is afgestemd op het toekomstig gebruik en het verdienmodel dat daarbij hoort.

▪

28/84

Optimaliseren van de grondopbrengsten waarbij rekening wordt gehouden met de residuele (normatieve) grondwaardeberekening van verschillende functies.

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Residuele grondwaardeberekening Denkwijze van deze methode is dat de waarde van het eindproduct, dus het vastgoedobject (grond en opstal(len)), de waarde van de grond bepaalt. De grondwaarde is het residu dat overblijft als je de marktwaarde vermindert met de btw en de bouw- en bijkomende kosten.

BTW (21%)

Marktwaarde (VON-waarde)

Stichtingskosten (Bouw- en bijkomende kosten, waaronder winst en risico)

Residuele grondwaarde (grondopbrengst)

Figuur 15: Residuele grondwaardeberekening •

Geven van openheid en transparantie over de grondprijsbepaling naar het bestuur, de organisatie, de markt en naar burgers.

Het grondprijsbeleid is onderverdeeld in drie categorieën, te weten: woningen, bedrijventerreinen en overig. De in het grondprijsbeleid vastgelegde tarieven worden toegepast in alle overeenkomsten die betrekking hebben op kavels en losse grondstroken. Voor transacties waarvan (een deel van) de levering plaats vindt buiten het tijdvak van het vigerende grondprijsbeleid zal de waardestijging worden gecompenseerd door een in de overeenkomst opgenomen rentebepaling en/of indexering. Indien het niet mogelijk blijkt om een specifieke kavel binnen de kaders van het grondprijsbeleid te verkopen, dan wordt dit gemotiveerd ter besluitvorming aan het college van burgemeester en wethouders voorgelegd. In bijlage 6 treft u een nadere uitwerking van grondprijs methodiek. Uitgangspunten • Het bestaande uitgiftebeleid ten aanzien van erfpacht wordt voortgezet. De marktontwikkelingen worden gemonitord. • Het college stelt jaarlijks een nota grondprijzen vast. De gemeente zal voorafgaand aan de besluitvorming een taxateur of waarde bepaler consulteren.

3.2.3.

Faciliterend grondbeleid

Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente de grond niet zelf in eigendom en laat zij de initiatieven over aan de markt. Private ontwikkelingen worden getoetst aan het gemeentelijk beleid. Tot het van kracht zijn van de Omgevingswet en Omgevingsplan geeft de gemeente veelal via het bestemmingsplan sturing aan de gewenste ruimtelijke ontwikkeling. De planrealisatie is geheel voor rekening en risico van de initiatiefnemer. De invloed en sturing van de gemeente op het uiteindelijke plan is beperkter (de gemeente is immers afhankelijk van de van de grondeigenaar), maar de gemeente draagt ook beperkt financiële risico’s. Ter vergoeding van de door de gemeente gemaakte kosten, betaalt de initiatiefnemer een exploitatiebijdrage. Kostenverhaal kan worden geregeld via een anterieure overeenkomst (privaatrechtelijk spoor8), of via het omgevingsplan (publiekrechtelijk spoor9) als het kostenverhaal niet op een andere manier verzekerd is. Dit is het zogenaamde tweesporenbeleid. 8 Privaatrechtelijk spoor: in deze situaties wordt met de initiatiefnemer een overeenkomst gesloten. Daarin wordt geregeld wat

een initiatiefnemer op een bepaalde locatie mag en welke kosten de gemeente voor deze ontwikkeling verhaalt. Nadat een anterieure overeenkomst gesloten is wordt het bestemmingsplan aangepast. De gemeente en de ontwikkelaar hebben contractsvrijheid bij een anterieure overeenkomst. Ze kunnen zelf bepalen waar ze afspraken over maken en waar niet. 9 Publiekrechtelijk spoor: in deze situaties wordt tegelijk met het bestemmingsplan een exploitatieplan opgesteld. De initiatiefnemer betaalt dan bij de omgevingsvergunning een bijdrage voor de kosten die de gemeente heeft moeten maken. De

29/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Gemeentelijk grondeigendom

Particulier grondeigendom

Kostenverhaal via de

1 gronduitgifte 2

Contract vrijheid Kostenverhaal op basis van een anterieure overeenkomst

3 4

Kostenverhaal op basis van een omgevingsplan, verhaal via omgevingsvergunning

Omgevingsplan in acht nemen Kostenverhaal op basis van een posterieure overeenkomst

Afdwingbaar

Figuur 16: Twee sporenbeleid in het kader van het kostenverhaal De gemeente maakt hierbij de afweging of de ontwikkeling financieel haalbaar is. Hierbij wordt ook gekeken naar de zwaarte van het instrument om kosten te verhalen. Het exploitatieplan kan ook gebruikt worden om nadere locatie-eisen te stellen met betrekking tot onder andere het woningbouwprogramma en werkzaamheden in de openbare ruimte. Ook in ander beleid wordt hier de verbinding gezocht. Samen met onze partners werken we eraan om de gemeente Leudal nu en in de toekomst aantrekkelijk is en blijft. Proactief faciliterend grondbeleid Een proactief faciliterende rol past als de ruimtelijke ontwikkeling in belangrijke mate bijdraagt aan de gemeentelijke ambities, waarbij een private partij de grondexploitatie voert. De gemeente ondersteunt het planologisch proces actief en kan dit ook initiëren. De gemeente denkt actief mee met private partijen. Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente, neemt een makelaarsfunctie aan en schept het klimaat om een ruimtelijke ontwikkeling van de grond te krijgen. De gemeente beschouwt zichzelf als partner in het project, waarbij zij bereidt is om geen of een beperkt risico te nemen. Bijbehorende instrumenten •

Anterieure overeenkomst Dit is een vrijwillig gesloten overeenkomst tussen de gemeente Leudal en particuliere initiatiefnemer. Dit kan ook een intentie- of samenwerkingsovereenkomst zijn. De wet onderscheidt anterieure (voorafgaand aan het eventueel vaststellen van een exploitatieplan) en posterieure (na vaststelling van een exploitatieplan) overeenkomsten. In de overeenkomst kunnen allerlei afspraken worden vastgelegd, bijvoorbeeld over kostenverhaal, taakverdeling, doelgroepen, duurzaamheid en fasering van de ontwikkeling. De inzet van de gemeente Leudal is er op gericht om zo vaak als mogelijk het kostenverhaal via anterieure overeenkomsten te verzekeren, zodat het vaststellen van een bijdrage via het omgevingsplan of omgevingsvergunning, achterwege kan blijven.

•

Omgevingsplan In een omgevingsplan kan de gemeente de uitgangspunten voor de grondexploitatie vastleggen. Of en zo ja, in welke vorm de gemeente hiervan gebruik maakt, wordt bepaald in het traject dat leidt tot het nieuwe Omgevingsplan (2023-2026).

•

Verdeling van kosten Het deel van de gemeentelijke plan- en apparaatskosten dat ten laste komt van de grondexploitatie drukt op de resultaten. Deze kosten worden gedekt door diverse soorten

planrealisatie vindt plaats voor rekening en risico van de private partij. De invloed en sturing van de gemeente op het uiteindelijke plan is beperkt, maar de gemeente draagt ook beperkt financiële risico’s. De risico’s in de grondexploitatie zijn in principe voor de marktpartij. De gemeente kan haar eigen kosten verhalen, voor zover daar financiële ruimte in het plan voor bestaat. De gemeente en de ontwikkelaar hebben geen contractsvrijheid zoals bij een anterieure overeenkomst. Beide zijn gebonden aan de uitgangspunten van het exploitatieplan.

30/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

overeenkomsten die gesloten worden met marktpartijen, de Reserve Grondexploitatie en de algemene middelen. Passief faciliterend grondbeleid Als de ruimtelijke ontwikkeling in beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities dan kiest de gemeente voor een passief faciliterende rol. De gemeente laat de grondexploitatie over aan private partijen. De gemeente stuurt op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden. De kosten, die de gemeente maakt om het plan te faciliteren, verhaalt zij op de private partij. Het risico van de ontwikkeling ligt bij de private partij. De gemeente kiest dan voor haar reguliere publiekrechtelijke rol. De gemeente neemt geen initiatief en spoort de markt niet aan. De ontwikkeling heeft voor de gemeente geen of een lage prioriteit. Het initiatief en het ontwikkelproces liggen volledig bij de private partij, behoudens de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente. De gemeente toetst vanuit haar publiekrechtelijke rol of de ontwikkeling strookt met haar beleid, doelen en ambities. De gemeente stelt de publiekrechtelijke kaders en randvoorwaarden voor de ontwikkeling vast en neemt een toetsende houding aan waarbij de gemeente enkel faciliteert. Bijbehorende instrumenten •

Kostenverhaal Ten behoeve van een door derden gewenste ontwikkeling kan door of met medewerking van de gemeente worden overgegaan tot de aanleg van werken van openbaar nut. De gemeenteraad bepaalt via een kostenverhaalsbesluit (ook wel genoemd bekostigingsbesluit) het deel van de kosten van de voorzieningen van openbaar nut dat wordt verhaald. Private partijen weten dan op grond van het kostenverhaalsbesluit met welke kosten zij rekening moeten houden als zij besluiten de grondexploitatie op zich te nemen. De rol van de gemeente beperkt zich in het geval van faciliterend grondbeleid meestal tot het vaststellen van ruimtelijke plannen en het verhalen van gemaakte kosten voor de ontwikkeling van die locatie (bijvoorbeeld aanleg van infrastructuur en voorzieningen) op de exploitant. Met het bestemmingsplan kan de gemeente ondanks een faciliterend grondbeleid, toch grote invloed uitoefenen op de ontwikkelingen. Huidige beleid heeft de gemeente Leudal en fondsvorming De gemeente Leudal heeft er voor gekozen om de volgende fondsen te hanteren: 1. Groenfonds (Kwaliteitsfonds). 2. Parkeerfonds. 3. Fonds voor bovenwijkse voorzieningen (situationeel). Ad 1 Het groenfonds is een door de gemeente ingesteld fonds, waarin financiële bijdragen worden gestort door derden. Dit kunnen particulieren, bedrijven of projectontwikkelaars zijn.

Het fonds is gelabeld waardoor de inhoud alleen gebruikt kan worden voor groenprojecten binnen de gemeente Leudal. Bijdragen in het groenfonds zijn afkomstig van initiatiefnemers van ruimtelijke plannen in de kern (woningbouw) of in het buitengebied (bijvoorbeeld woningsplitsing, uitbreiding van (agrarische) bedrijven). Door deze plannen vindt er een aantasting plaats van de ruimtelijke kwaliteit, die gecompenseerd wordt door projecten uit het groenfonds uit te voeren. Het groenfonds bevat een projectenlijst met natuur- en landschapsprojecten. Het idee is om dit groenfonds verder uit te breiden tot een kwaliteitsfonds, waardoor er ook andere projecten (zoals bijvoorbeeld sloop van ontsierende gebouwen, cultuurhistorische of leefbaarheidsprojecten) voor in aanmerking kunnen komen. Ad 2 Om duidelijkheid aan de burgers en bedrijven te geven is beleid opgesteld over compensatie van een tekort aan parkeerplaatsen (zie nota Parkeren) door middel van de instelling van een parkeerfonds. Het gaat daarbij om alle bouwplannen – zowel woningen als andere gebouwen – waarbij geen of te weinig parkeerplaatsen op eigen terrein (lees: bouwperceel) gepland zijn. Het parkeerfonds is ‘gelabeld’ waardoor met deze gelden alleen parkeerplaatsen gerealiseerd kunnen worden. Een storting in het parkeerfonds zorgt op die

31/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

manier ook daadwerkelijk voor de aanleg van parkeerplaatsen. Voordeel hiervan is dat plannen met te weinig parkeerplaatsen op eigen terrein toch doorgang kunnen vinden maar dat tegelijkertijd wel gezorgd wordt voor extra parkeerplaatsen in het openbaar gebied met gelden uit het parkeerfonds. In 2023 wordt de Nota Parkeernormen geactualiseerd en wordt bepaald of en zo ja, in welke vorm het parkeerfonds wordt toegepast. Ad 3 Bovenwijkse voorzieningen zijn voorzieningen van openbaar nut die de grenzen van het exploitatiegebied overstijgen en die direct of indirect een relatie hebben met het exploitatiegebied. Bovenwijkse voorzieningen hebben een infrastructureel karakter. Het BBV (Besluit begroting en verantwoording gemeenten) en de Grondexploitatiewet stellen stringentere voorwaarden aan het vragen van bijdragen aan derden. Tegenover het vragen van een bijdrage moeten aanwijsbare verplichtingen staan die dus ook een aantoonbare relatie hebben met de gevraagde bijdrage. De gemeente Leudal wil dit instrument ter beschikking hebben en gebruiken om kosten te verhalen. Niet samenwerken Als een initiatief niet bijdraagt aan of zelfs strijdig is met gemeentelijke ambities dan verleent de gemeente geen medewerking. Denk hierbij onder meer aan een initiatief om de verkeerde woning op de verkeerde plek te bouwen.

Ook als een initiatief niet economisch uitvoerbaar is, werkt de gemeente Leudal niet mee, omdat het initiatief geen evenwichtige verdeling van kosten en opbrengsten met zich meebrengt.

3.2.4.

Samenwerking

In hoofdstuk 3.1 Inleiding is beschreven dat de gemeente diverse keuzemogelijkheden heeft voor wat betreft haar rol ten aanzien van het realiseren van gebiedsontwikkelingen. Een van de mogelijke rollen is de samenwerkende grondproductie. In dat geval werkt de gemeente samen met één of meerdere marktpartij(en) of met toekomstige bewoners die gezamenlijk opdrachtgever zijn voor hun eigen nieuwbouwproject. Voor de planrealisatie wordt een vorm van samenwerking – door onder andere privaatrechtelijke overeenkomsten of het oprichten van een aparte entiteit – tussen de gemeente en de particuliere initiatiefnemer(s) gezocht. De invloed op de planrealisatie, de ontwikkelkennis, de winstmogelijkheid en de risico’s worden, afhankelijk van het type samenwerking, al dan niet gezamenlijk ingezet en gedragen. De grondexploitatie wordt al dan niet gezamenlijk, in de vorm van een publiek-private samenwerking, gevoerd door gemeente en marktpartij(en). Er zijn veel verschillende manieren van samenwerken. Deze samenwerkingsvormen worden publiek private samenwerkingen (PPS) of een collectief particulier opdrachtgeverschap (CPO) genoemd. Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van de samenwerking in de verschillende vormen van grondpolitiek is de mate waarin de gemeente risicodragend en in samenwerking met private partijen overgaat tot het voeren van de grondexploitatie.

Enkele voorbeelden van samenwerkingsmodellen voor het ontwikkelen van vastgoed zijn het bouwclaimmodel10, de joint-venture11 en het concessiemodel12. Regelgeving Een nadrukkelijk aandachtspunt op het gebied van PPS en samenwerkingsvormen waarin 10 Bouwclaimmodel: Bij het bouwclaimmodel dragen private eigenaren hun gronden over aan de gemeente. Deze maakt de

gronden bouw- en woonrijp om de kavels vervolgens uit te geven. De private partijen krijgen het recht op koop van een aantal kavels. 11 Joint-venture model: De joint-venture, publiek private samenwerking. Het principe van de joint-venture lijkt op dat van het bouwclaimmodel. Bij de joint-venture bezitten zowel marktpartijen als publieke partijen (de gemeente) gronden in het plangebied. De gemeente kan daarom ook tot de private partijen gerekend worden, omdat hij economische belangen heeft bij de ontwikkeling. Daarom richten de marktpartij(en) en de publieke partij gezamenlijk een vennootschap op; de Grondexploitatiemaatschappij (GEM). Deze rechtspersoon neemt voor zijn rekening en risico het bouw- en woonrijp maken van de gronden op zich. Dit houdt in dat alle partijen enkel voor het eigen ingebrachte vermogen verantwoordelijk zijn. Na het bouw- en woonrijp maken van de gronden worden de kavels uitgegeven aan de gemeente en de marktpartijen. 12 Concessiemodel: Het concessiemodel, publiek private samenwerking. In dit samenwerkingsmodel stelt de gemeente enkel randvoorwaarden vast. Binnen deze globale randvoorwaarden wordt de gehele planontwikkeling overgelaten aan de private partij. De gemeente draagt dus geen risico. Het nadeel is wel dat de gemeente ook nauwelijks inspraak heeft en slechts zeer beperkt wijzigingen kan doorvoeren.

32/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

de marktpartij betrokken wordt bij de grondexploitatie is de Europese regelgeving met betrekking tot aanbestedingen en staatssteun. Uitspraken van het Europees Hof, zoals het Scala arrest (2002), het Auroux/Roanne arrest (2007) en het arrest Muller (2010) hebben geleid tot meer duidelijkheid ten aanzien van de PPS-praktijk. Regels die uit deze uitspraken volgen zijn (onder andere) dat bouw- en woonrijp maken aanbestedingsplichtige overheidsopdrachten zijn. Ook het delen van financiële en economische risico’s van de gemeente en de private partij of het stellen van randvoorwaarden door de gemeente die verder gaan dan wetgeving op het gebied van ruimtelijke ordening leiden tot een aanbestedingsplicht. Het aangaan van een samenwerking in een joint-venture of concessiemodel is daardoor in principe aanbestedingsplichtig geworden. De omvang van de gebiedsontwikkeling en inhoud van de opdracht zijn bepalend voor de te kiezen aanbestedingsprocedure. Uitgangspunten • Wanneer gekozen wordt voor een samenwerkende grondproductierol is de specifieke vorm van samenwerking afhankelijk van de omstandigheden behorende bij de betreffende locatie (her)ontwikkeling.

• Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van de samenwerking in de verschillende vormen van grondpolitiek is de mate waarin de gemeente risicodragend en in samenwerking met private partijen overgaat tot het voeren van de grondexploitatie.

3.3.

Besluitvormingsprocedure bij locatie (her)ontwikkelings- en bouwprojecten

Gemeente Leudal werkt bij locatie (her)ontwikkelings- en bouwprojecten in de regel volgens de uitgangspunten van projectmatig werken. Besluitvormingsprocedure bij locatie (her)ontwikkelings- en bouwprojecten De betrokkenheid van de gemeenteraad is die van kaderstellend bestuursorgaan. Binnen de verschillende fasen kan dat betekenen dat de gemeenteraad om besluitvorming wordt gevraagd. De mate van tussentijdse betrokkenheid van de gemeenteraad wordt vaak medebepaald door de mate van impact of belang van de betreffende locatie (her)ontwikkeling, daarbij ook mede rekening houdend met de wettelijke bevoegdheidstoedeling (attributie), zoals bijvoorbeeld bij vaststelling van bestemmingsplannen (straks Omgevingsplan) met bijbehorend financieel kader, maar ook met inachtneming van besluiten die de gemeenteraad heeft gedelegeerd aan burgemeester en wethouders. Uitgangspunten 1. Bij ruimtelijke ontwikkelingen waar de gemeente een financieel belang heeft, wordt een intentieovereenkomst aangegaan, welke de opmaat vormt voor een haalbaarheidsonderzoek. In de basis dragen de deelnemende partners ieder hun eigen kosten c.q. worden de kosten van het haalbaarheidsonderzoek verwerkt in de uitgiftevoorwaarden. 2. Bij ruimtelijke ontwikkelingen waar de gemeente (enkel) faciliteert wordt – in geval van een bouwplan – een anterieure overeenkomst aangegaan. 3.

Bij ruimtelijke ontwikkelingen waar de gemeente een actieve rol heeft wordt een verkoopen exploitatieovereenkomst aangegaan voorafgaand aan de ruimtelijk planologische procedure. 4. Bij projecten waar de gemeente risico van enige omvang draagt wordt gewerkt met een intentie-, samenwerkings- of realisatieovereenkomst (tevens anterieure overeenkomst) en (aanvullende) verkoopovereenkomst.

3.4.

Financieel kader

3.4.1.

Inleiding

De financiële bedrijfsvoering van het grondbeleid is bedrijfsmatig en gaat uit van een structureel sluitende bedrijfsvoering als geheel en niet van afzonderlijke locaties. Risico’s dienen dus binnen deze bedrijfsvoering te worden opgevangen zonder een beroep te doen op de algemene middelen/algemene reserves. De omvang van de reserves en voorzieningen, ofwel het weerstandsvermogen, moet voldoende zijn om de risico’s op te vangen. Doordat de ontwikkelingen

33/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

en verwachtingen van jaar tot jaar wisselen, wisselt ook het risico en het benodigde weerstandsvermogen. Het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) is een kader voor de financiële bedrijfsvoering.

3.4.2.

Winst- en verliesneming bouwgrond in exploitatie

In BBV-artikel 16 lid c is opgenomen dat de paragraaf grondbeleid een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie moet bevatten. De presentatie van de te verwachten resultaten in de paragraaf grondbeleid dient te gebeuren tegen nominale (d.w.z. huidige) waarde. Jaarlijks worden de verwachtingen met betrekking tot kosten en opbrengsten in de grondexploitatie bijgesteld. De verzamelde grondexploitaties (het administratieve grondbedrijf) kennen thans een doorkijk van 10 jaar. Als uitgangspunt geldt dat voor grondexploitaties met negatieve plansaldi direct een voorziening wordt getroffen (ter grootte van het volledige verlies). Deze voorziening wordt gepresenteerd als een waarde correctie op de post Bouwgrond in exploitatie. Voor winstneming geldt de ‘percentage of completion’ methode (POC-methode): voor zover gronden zijn verkocht en opbrengsten zijn gerealiseerd kan tussentijds naar rato van de voortgang van de grondexploitatie winst worden genomen. De commissie BBV heeft hierover in haar laatste notitie Grondexploitatie van 2019 bepaald dat hiervoor het resultaat op de grondexploitatie dan wel op betrouwbare wijze moet kunnen worden ingeschat. Dit is mogelijk wanneer het waarschijnlijk is dat de economische voordelen die aan het project zijn verbonden naar de gemeente zullen toevloeien.

Indien aan de volgende voorwaarden is voldaan, bestaat er voldoende zekerheid om winst te kunnen nemen: 1. 2. 3.

Het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat; én De grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht; én De kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie gerealiseerd).

Bij de bepaling van het benodigd weerstandsvermogen voor de grondexploitatie wordt rekening gehouden met deze onzekerheid. Indien besloten wordt tussentijds winst te nemen wordt vanuit het exploitatieresultaat van het plan gestort in de grondexploitatie reserve. Deze winst kan ingezet worden om tekorten van andere plannen te dekken. Indien de grondexploitatie reserve bij het opstellen van de jaarrekening negatief is dient er volgens de regels van het BBV te worden bijgestort ten laste van de algemene middelen/-reserves. Ook al worden er voldoende optimaliseringmaatregelen en bezuinigingen binnen de portefeuille grondexploitatie doorgevoerd, dan kan het toch nog voorkomen dat een bijstorting - weliswaar tijdelijk - noodzakelijk is en zich dus zal voordoen. In de grondexploitatie reserve worden de voordelen en nadelen van de lopende grondexploitaties, verkoop groenstroken, bijdrage bovenwijkse voorzieningen en kostenverhaal verrekend. Ook de mutaties van de risico’s grondexploitaties, de risico’s facilitaire grondproductie en de voorziening verlieslatende plannen (als correctie op de boekwaarde aan de activakant van de balans) worden gemuteerd met de grondexploitatie reserve. De tussentijdse winstneming maakt ook deel uit van de grondexploitatie reserve.

Naast de mutaties wordt de grondexploitatie reserve ook gebruikt om tegenvallers op te vangen, die nog niet voorzien zijn bij de periodieke doorrekening van de grondexploitatie. Dan moet gedacht worden aan afboeken van gronden maatschappelijke activa, een uiteindelijk negatiever resultaat bij afsluiting van het plan dan geraamd en hogere algemene plan- en apparaatskosten bijvoorbeeld. Daar tegenover worden meevallers toegevoegd aan de grondexploitatie reserves. Gebiedsontwikkelingen kennen een lange looptijd met onzekerheden. De grondexploitatie bevat het meest realistische scenario en de risico analyse een inschatting van de onzekerheden. Vanwege deze onzekerheden is het nodig om een ondergrens voor de grondexploitatie reserve te hanteren, zodat tegenvallers ook daadwerkelijk opgevangen kunnen worden. De ondergrens wordt

34/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

bepaald op basis van de risico’s uit de lopende portefeuille, omdat het uitgangspunt is dat de grondexploitatiereserve dusdanig omvangrijk dient te zijn om de risico’s uit de lopende portefeuille op te vangen. Hiervan is sprake wanneer de aanwezige weerstandscapaciteit minimaal gelijk is aan de vereiste weerstandscapaciteit binnen de grondexploitatiereserve (ratio grondexploitaties minimaal 1).

Figuur 17: Ratio grondexploitaties Een winstgevende grondexploitatie kan altijd door de gemeenteraad geopend worden. Een nieuwe onrendabele grondexploitatie, ten laste van de grondexploitatiereserve, kan alleen door de gemeenteraad geopend worden als de ratio grondexploitaties groter of gelijk zijn dan 1. Als de ratio grondexploitaties kleiner is dan 1, kan een nieuwe onrendabele grondexploitatie alleen geopend worden indien de dekking via andere dekkingsbronnen geregeld is. Als de ratio grondexploitaties groter is dan 1, dan is het aan het college van burgemeester en wethouders en gemeenteraad of het wenselijk is om een onrendabele grondexploitatie te openen ten laste van de grondexploitatiereserve. In dit besluit dient zowel het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad zicht te hebben of de algemene reserves en het weerstandsvermogen van de gemeente Leudal toereikend zijn om het risico te dragen wat voortkomt uit deze keuze. Schematisch ziet dit er als volgt uit: Ratio grondexploitaties

Ratio gemeente < 1,0

Ratio gemeente > 1,0

< 1,0

Onrendabele GREX kan alleen geopend worden indien er additionele middelen beschikbaar zijn

Onrendabele GREX kan alleen geopend worden indien er additionele middelen beschikbaar zijn

> 1,0

Onrendabele GREX kan alleen Onrendabele GREX kan alleen geopend worden indien College van geopend worden ten laste van burgemeester en wethouder en grondexploitatiereserve als na gemeenteraad dit wenselijk vinden en onttrekking van de benodigde de ratio grondexpoitaties na middelen de ratio grondexploitaties onttrekking van de benodige middelen nog steeds > 1,0 nog steeds > 1,0

Figuur 18 Doordat het BBV voorschrijft dat interne middelen niet in een grondexploitatie ondergebracht mogen worden, wordt de dekking van een project dan gesplitst in twee delen. De kosten in de grondexploitatie en de dekking voor deze kosten in de grondexploitatiereserve. Uitgangspunt is verder dat nieuwe grondexploitaties, indien de ratio grondexploitaties kleiner is dan 1,0, niet leidt tot een verdere daling van deze ratio. Ofwel de grondexploitatie moet dusdanig opgesteld zijn dat ook rekening wordt gehouden met de risico’s en dat deze risico’s dan eveneens op voorhand afgedekt zijn. Naast het tekort van het project dienen de risico’s behorende bij het project dus eveneens gedekt te worden door extra dekking richting de grondexploitatiereserve. Onderstaand schema laat de relaties zien tussen de grondexploitaties, de facilitaire grondproducties, de grondexploitatie reserve en de voorziening(en).

35/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Figuur 19: De relaties zien tussen de grondexploitaties, de facilitaire grondproducties, de grondexploitatie reserve en de voorziening(en) Bij alle vormen van grondbeleid stuurt de gemeente op geld. Bij actief grondbeleid betekent dit sturen op het korte en lange termijn financieel resultaat, waarbij cashflowsturing en risicomanagement van belang zijn. Bij faciliterend grondbeleid betekent dit sturen op kostenverhaal, budgetbewaking en risico’s. Financiële sturing en risico’s van de grondexploitatie portefeuille Bij actief grondbeleid handelt de gemeente als private partij op de grondmarkt. Voor de financiële sturing en risicomanagement is het essentieel om zowel op project (individuele grondexploitatie)als portefeuilleniveau (totaal van grondexploitaties) overzicht en inzicht te hebben om goed te kunnen sturen. Het is belangrijk om vanuit beide vertrekpunten te analyseren en te sturen; dus op projectniveau en vervolgens te consolideren op portefeuilleniveau, maar ook vanuit de portefeuille om vervolgens af te dalen naar projecten. Dit is vooral van belang op het gebied van programmering; daarbij kijkt de gemeente naar het programma van de grondexploitaties en de facilitaire projecten. De gemeente analyseert en stuurt op gemeenteniveau door de programmering (het aanbod) van gemeentelijke grondexploitaties en facilitaire projecten af te zetten tegen de behoefte.

Hierdoor krijgt de gemeente inzicht hoe het aanbod zich verhoudt tot de behoefte. Het is wenselijk om deze analyse breder uit te voeren. Deze informatie gebruikt de gemeente om te sturen, haar afzetrisico te bepalen en voor de financieel-economische onderbouwing bij een planologische procedure. De gemeente stuurt bij grondexploitaties (ook wel BIE, bouwgrond in exploitatie) op kasstromen en matcht uitgaven en inkomsten zoveel mogelijk om te grote voorinvesteringen te voorkomen en om de risico’s te beperken; cashflowsturing. Door flexibiliteit (in programmering en fasering) in te bouwen en pas kosten te maken als de gebruikers met hun wensen en commitment aan tafel zitten, verlaagt het risicoprofiel. De gemeente maakt realistische ramingen door zowel kosten als opbrengsten goed te onderbouwen en te faseren. De gemeente maakt per grondexploitatie (op projectniveau) en ook voor het geheel van grondexploitaties (op portefeuilleniveau) risico’s inzichtelijk. De risicoanalyse omvat ook de facilitaire projecten. Dit betreffen projectrisico’s en portefeuillerisico’s, zoals conjuncturele en beleidsmatige risico’s. De gemeente maakt risico’s niet alleen inzichtelijk, maar zorgt met

36/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

risicomanagement voor beheersing van de risico’s en treft de nodige beheersmaatregelen. De grondexploitatie reserve dient als weerstandsvermogen. Financieel kader bij proactief en passief faciliterend grondbeleid Bij particuliere initiatieven worden risico´s zoveel mogelijk beperkt door vooraf afspraken te maken over te verhalen kosten. Indien uit de Quick scan, die de gemeente opstelt naar aanleiding van het indienen van een ruimtelijk initiatief, een positief advies komt, dan brengt de gemeente de ambtelijke plankosten in rekening voor de fase die loopt via de intentieovereenkomst tot en met het vaststellen van het planologisch besluit en het sluiten van een anterieure overeenkomst over het kostenverhaal. Pas na het sluiten van de intentieovereenkomst start de gemeente met de verdere voorbereiding en de planologische procedure van het particuliere initiatief. Ter afdekking van het risico vraagt de gemeente Leudal in voorkomende gevallen een onherroepelijke bankgarantie voor de nog te betalen kosten. Planfase

Product

Financieel

Initiatief

Quick scan

Waarborgsom

Bij go: intentieovereenkomst (bij complexe gebiedsontwikkelingen) Definitie

Anterieure overeenkomst

Ontwerp

Omgevingsvergunningsaanvraag

Bij no go: terugbetaling waarborgsom Verhaal plankosten tot anterieure overeenkomst Basis: partijen dragen ieder eigen kosten, tenzij... Kostenverhaal van o.a. plankosten, planschade, aanpassingen openbare werken en ruimtelijke bijdragen (compensatie verlies aan omgevingskwaliteit). Leges

Voorbereiding Uitvoering Nazorg

Figuur 20: Financieel kader bij proactief en passief faciliterend grondbeleid

3.4.3.

Governance/financiële rapportage over grondexploitatie en projecten

De uitvoering van het Grondbeleid is een taak van het college van burgemeester en wethouders. De kaders van het grondbeleid worden echter vastgesteld door de gemeenteraad. Ook controleert de gemeenteraad vervolgens of het college van burgemeester en wethouders, bij de uitvoering van het grondbeleid, binnen de vastgestelde beleidskaders is gebleven. De wijze van verslaglegging over het gevoerde grondbeleid zal zodanig vorm moeten worden gegeven dat de gemeenteraad in staat is haar controlerende functie naar behoren uit te voeren. In onderstaande figuur is aangegeven hoe raad en college de rollen onderling kunnen verdelen. De gemeenteraad kan hier van afwijken door bijvoorbeeld taken te delegeren, de rolverdeling is niet wettelijk vastgelegd. Gemeenteraad Grondbeleid