Nota grond- en vastgoedbeleid (concept)

Nota Grond- en vastgoedbeleid

CONCEPT

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

INHOUD Samenvatting ...................................................................................................................3 1.

Inleiding ..................................................................................................................8 1.1. 1.2. 1.3.

Aanleiding, waarom een nieuwe nota grond- en vastgoedbeleid? ..............................8 Doel en visie grond- en vastgoedbeleid ...............................................................11 Leeswijzer.......................................................................................................12

2.

Naar een integrale benadering...............................................................................13

3.

Grondbeleid ...........................................................................................................20 3.1. Grondbeleid Leudal ..........................................................................................20 3.1.1. Inleiding ......................................................................................................20 3.1.2. Rolkeuze grondbeleid.....................................................................................20 3.2. Instrumentarium van grondbeleid ......................................................................24 3.2.1. Inleiding ......................................................................................................24 3.2.2. Actief grondbeleid .........................................................................................25 3.2.3. Faciliterend grondbeleid .................................................................................29 3.2.4. Samenwerking..............................................................................................32 3.3. Besluitvormingsprocedure bij locatie (her)ontwikkelings- en bouwprojecten .............33 3.4. Financieel kader...............................................................................................33 3.4.1.

Inleiding ......................................................................................................33 3.4.2. Winst- en verliesneming bouwgrond in exploitatie..............................................34 3.4.3. Governance/financiële rapportage over grondexploitatie en projecten...................37 3.4.4. Autorisatie projectbudgetten en sturing............................................................39 3.4.5. Risicobepaling en bepaling benodigde grondexploitatie reserve............................40

4.

Vastgoedbeleid ......................................................................................................41 4.1. 4.2. 4.3.

Kostendekkende gemeentelijke vastgoedexploitatie ..............................................42 Kader herbestemming en/of (her)ontwikkeling vrijkomend gemeentelijk vastgoed ....48 Onderhoud ......................................................................................................56

Bijlagen ..........................................................................................................................63 Bijlage 1: Verschillende aspecten gronduitgifte .............................................................63 Bijlage 2: Afwegingskader ten behoeve van het bepalen van de rol .................................66 Bijlage 3: Spelregels grondexploitatie portefeuille .........................................................67 Bijlage 4: Uitwerking beleid kostenverhaal ...................................................................70 Bijlage 5: Didam arrest .............................................................................................76 Bijlage 6: Grondprijzen methodiek ..............................................................................77 Bijlage 7: Begrippen .................................................................................................82

2/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Samenvatting In de voorliggende nota zijn de (strategische) beleidsuitgangspunten van het grond- en vastgoedbeleid opgenomen. Het grond- en vastgoedbeleid is een ondersteunend middel om ruimtelijke en sociaal-maatschappelijke doelen in de fysieke leefomgeving te realiseren. Met de geactualiseerde nota beogen we de instrumenten van het grond- en vastgoedbeleid zodanig in te zetten dat onze ambities en opgaven in de fysieke leefomgeving van de gemeente Leudal, optimaal gerealiseerd kunnen worden. Hoe Grond- en vastgoedbeleid is een middel om gemeentelijke ambities uit andere beleidsterreinen te realiseren. Doelstellingen van grond- en vastgoedbeleid Grond- en vastgoedbeleid is geen doel op zich. Grond- en vastgoedbeleid is doelgericht ingrijpen van de overheid op de grond- en vastgoedmarkt om te komen tot een efficiënte en rechtmatige verdeling van onroerend goed en van kosten en baten bij de ontwikkeling ervan. De doelstelling is, in beginsel, driedelig. Overheden grijpen in de eerste plaats in op de grondmarkt om het feitelijke ruimtegebruik beter te laten aansluiten op het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik (c.q. ruimtelijke ontwikkeling), zoals op het gebied van de volkshuisvesting (genoeg betaalbare huur- en koopwoningen) en economie (groei werkgelegenheid) en dit (realisatie van bestemmingen en van beleidsinhoudelijke doelstellingen) te bevorderen.

In de tweede plaats richt het beleid zich op het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik en de marktwerking op de grond- en vastgoedmarkt. In de laatste plaats richt het beleid zich op de verdeling van kosten en baten (tussen gemeente en grondeigenaren) die ontstaan door overheidsinterventies, zoals bestemmingswijzigingen en investeringen. Het transparant maken en beheersen van de risico’s van ruimtelijke ontwikkelingen en projecten. Koers Ontwikkelingen of veranderingen in de fysieke leefomgeving hebben bijna altijd impact op meerdere beleidsterreinen binnen de gemeente, daarom is een integrale benadering belangrijk. In deze nota wordt de basis gelegd voor een integrale afweging door bij (nieuwe) locaties (her)ontwikkelingen naast de brede financiële gevolgen die ontstaan door de ontwikkeling ook de (maatschappelijk) impact in beeld te brengen. Door de rol van de gemeente ‘situationeel te bepalen (situationeel grondbeleid)’, kan maatwerk worden geleverd. Het grond- en vastgoedbeleid biedt hiermee een effectief en flexibel kader om te sturen en handelen waar dat nodig is. Ook de uitgangspunten van ons vastgoedbeleid zijn in deze nota vastgelegd. Er is onder meer verankerd dat we de uitgangspunten met betrekking tot de kostendekkende gemeentelijke vastgoedexploitatie ter besluitvorming voorleggen.

Voor het berekenen van de kostprijs dekkende huur geldt bij nieuwe verhuringen en bij grootschalige verbouwingen een gewijzigde berekeningsmethode, hiermee streven we naar een gestandaardiseerde, eenduidige benadering van de (kostprijsdekkende) huurprijs voor de exploitatie van (maatschappelijk) vastgoed. Met het nieuwe grond- en vastgoedbeleid streven we ernaar strategisch beleid vast te stellen dat: • • • • •

Meer nadruk legt op de (maatschappelijke) behoeften die we in de gemeente Leudal hebben; Ons in staat stelt om aan partners in ontwikkelingen de juiste vragen te stellen; Doeltreffend is, waarbij de inzet van de publieke middelen bij een (locatie her)ontwikkeling het hoogst gewenste (maatschappelijke) resultaat oplevert; Een goede afweging mogelijk maakt tussen financiële risico’s en risico’s indien gewenste ruimtelijke (her)ontwikkelingen niet gerealiseerd worden; Resultaatgericht is en daardoor duurzaam en minder afhankelijk van de conjunctuur is.

In onderstaand schema zijn de in de nota genoemde strategische beleidsuitgangspunten samengevat.

3/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Figuur 1: Beslisboom De basis van het Grondbeleid van de gemeente Leudal, en in deze nota uitgewerkt, wordt gevormd door de volgende strategische beleidsuitgangspunten: 1. 2. 3.

4. 5.

4/84

Grond- en vastgoedbeleid biedt diverse instrumenten - de gereedschapskist – om bij te dragen aan de gemeentelijke doelstellingen. Grond- en vastgoedbeleid is daarmee een middel om hogere doelstellingen gerealiseerd te krijgen. Bij nieuwe (locatie)ontwikkelingen (waarbij de gemeente positie/een actieve rol heeft) wordt een verdergaande integrale afweging gemaakt waarbij naast het integraal financieel rendement ook het maatschappelijk rendement van de ontwikkeling wordt meegewogen. We kiezen in Leudal voor situationeel grondbeleid. We beoordelen per situatie welke rol c.q. type grondbeleid de gemeente het beste past in een mogelijke ruimtelijke ontwikkeling. Met behulp van het afwegingskader (bijlage 2) wordt de meest passende rol gekozen. Indien gekozen wordt voor een samenwerkende grondproductierol is de specifieke vorm van samenwerking afhankelijk van de omstandigheden bij de betreffende locatie (her)ontwikkeling. Ten aanzien van het faciliteren van private initiatieven voor locatie (her)ontwikkelingen wordt een ‘ja, mits’ benadering gehanteerd.

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

6.

Kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg houdt de voorkeur en zal doorgaans plaatsvinden door het sluiten van een (intentie- en/of anterieure) overeenkomst. 7. Het bestaande gronduitgiftebeleid wordt voortgezet, met dien verstande dat: a. Bij de uitgifte van gronden of vastgoed ten behoeve van projectmatige ontwikkelingen wordt gewerkt met een marktconsultatie. Daarbij wordt reeds via de systematiek van het arrest Didam (mededinging) gewerkt. b. Bij één-op-één vragen van marktpartijen om aankoop van perceel grond wordt naar deze systematiek verwezen en wordt geen één-op-één onderhandeling gevoerd. Tenzij sprake is van een beoogde functie waarvoor slechts één partij aan de selectiecriteria kan voldoen. De criteria worden vooraf bepaald en het voornemen tot verkoop wordt altijd bekend gemaakt/gepubliceerd. c. Een ‘één op één grondverkoop’ op zich vormt geen reden om de gemeenteraad (ingevolge artikel 169 lid 4 Gemeentewet) in de gelegenheid te stellen zijn wensen of bedenkingen kenbaar te maken. d. Met betrekking tot de uitgifte van onroerend goed wordt de handelswijze gevolgd zoals op hoofdlijnen is weergegeven in het ‘plan van aanpak in relatie tot de uitgifte van gemeentelijk onroerend goed’. 8.

Jaarlijks worden door het college van burgemeester en wethouders de grondprijzen voor verschillende functies opnieuw vastgesteld en/of aangepast aan de marktontwikkelingen, op basis van marktconforme grondprijzen. De gemeenteraad wordt achteraf in kennis gesteld van de aanpassingen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in grondprijzen tussen de verschillende kernen binnen de gemeente Leudal alsmede reststroken en industriegrond. 9. Per situatie van een voorgenomen verkoop van gemeentelijke gronden, wordt zorgvuldig afgewogen of al dan niet een meerwaardeclausule wordt opgenomen in de verkoopovereenkomst, dit is maatwerk. 10. Het bestaande uitgiftebeleid ten aanzien van erfpacht wordt situationeel bepaald. Hierbij dient tevens rekening gehouden te worden met de regels rondom schaarse publieke en private rechten (onlangs aangescherpt als gevolg van het Didam-arrest. De marktontwikkelingen worden gemonitord en indien noodzakelijk vindt er een bijstelling plaats. 11. Wanneer de gemeente een verzoek ontvangt voor het vestigen van zakelijke rechten (of anderszins) ten behoeve van kabels, leidingen en aanverwanten op gemeentelijk eigendom, zal gebruik worden gemaakt van de meest geschikte en minst belastende optie (juridisch figuur) voor het gemeentelijk eigendom. Dat wordt per object afgewogen.

In het geval er al een wet of regeling geldt voor het aanleggen en houden van betreffende objecten op gemeente-eigendom, dan wordt die gebruikt. De basis van het vastgoedbeleid van de gemeente Leudal, en in deze nota uitgewerkt, wordt gevormd door de volgende strategische beleidsuitgangspunten: 1.

5/84

De beleidsuitgangspunten met betrekking tot een kostendekkende exploitatie worden gecontinueerd: • Uitgangspunt is een kostendekkende exploitatie in het gemeentelijk vastgoed op zowel portefeuilleniveau als objectniveau; • Verhuur vindt plaats tegen tenminste kostendekkende tarieven, waarbij geen sprake mag zijn van ongeoorloofde staatssteun. Het inzetten op deze wijze van verhuur in geval van gemeentelijke accommodaties is een aspect in het kader van het actualiseren van het accommodatiebeleid analoog aan de bestuursopdracht van 14 maart 2023. Er is nu nog geen zicht of en zo ja hoe dit past binnen het nog te actualiseren gemeentelijk accommodatiebeleid. Duidelijk is wel dat bij mutaties in de huurvergoeding (bij maatschappelijk vastgoed) ook het aspect compensatie van deze huurkosten aan de orde moet komen (flankerend beleid); • Commerciële partijen betalen een marktconform, commercieel tarief; • Bij nieuwe vastgoedinvesteringen of nieuwe vastgoedaankopen dient gestuurd te worden op een sluitende business case. Indien bij deze nieuwe projecten geen sluitende business case aanwezig is voor zowel de investering als voor de daaropvolgende exploitatie, kan het project niet worden gerealiseerd, tenzij het college burgemeester en wethouders en/of de gemeenteraad, na een transparante afweging op basis van maatschappelijke doelen, alsnog besluiten het project wel te realiseren.

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

In dat geval zullen extra middelen vrijgemaakt moeten worden om de business case voor investering en exploitatie sluitend te maken. • Voor structureel verliesgevende niet meer 1) voor maatschappelijke functie benodigd vastgoed en/of 2) niet meer in de vastgoedportefeuille passende vastgoedobjecten wordt een afweging gemaakt tussen behouden of afstoten. Indien kostendekkende exploitatie niet mogelijk is maar beleidsmatig continuering wel gewenst, dan komen in geval van continuering de afdekking van de tekorten in de exploitatiekosten ten laste van het/de betreffende beleidsveld(en). 2. In geval van nieuwe verhuringen en bij grootschalige verbouwing wordt de nieuwe marktconforme dan wel kostprijsdekkende huur bepaald via de kapitaallasten methode. 3. In het geval dat een huurder/gebruiker van maatschappelijk vastgoed de marktconforme huur niet (geheel) kan betalen, wordt deze niet verlaagd. De huurder/gebruiker kan indien gewenst een subsidieaanvraag indienen in het kader van een bestaande subsidieregeling. De (beleids)afdeling beoordeelt dan of op basis van de betreffende subsidieregeling, (huur)subsidie kan worden verstrekt. 4. In de werkwijze komen de huurovereenkomst en de subsidieverlening idealiter parallel tot stand.

Het bedrijfsonderdeel (de afdeling Ruimte – team Vastgoed) dat belast is met het vastgoedbeheer is verantwoordelijk voor de huurovereenkomst met daarin onder meer de bepalingen over huur, indexering en eventuele doorbelasting van energielasten. De beleidsafdeling (de afdeling Sociaal domein) verstrekt in voorkomende gevallen conform de subsidieregelingen een subsidie aan de gebruiker/huurder wanneer dit passend is binnen het subsidiebeleid en bijdraagt aan het realiseren van de beoogde maatschappelijke effecten (beleidsdoelen). Een vergelijkbare werkwijze wordt toegepast waar het gaat om investeringen in nieuwbouw. De beleidsafdeling geeft aan wat haar wensen zijn en zorgt voor de benodigde investeringsmiddelen en het bedrijfsonderdeel (de afdeling Ruimte – team Vastgoed) geeft uitvoering aan het project en draagt zorg voor het beheer en onderhoud van het vastgoedobject. Uiteraard is het bedrijfsonderdeel (de afdeling Ruimte – team Vastgoed) tevens (gevraagd en ongevraagd) adviserend wanneer deze signaleert dat een bestaande locatie op basis van herontwikkeling ingezet kan worden teneinde invulling te geven aan de wensen (programma van eisen) van de beleidsafdeling. 5. Om te komen tot een transparante en geobjectiveerde toewijzing en invulling van een vrijkomend gemeentelijk pand wordt een speciaal hiervoor ontworpen procedure toegepast. 6.

Het bestaande beleid met betrekking tot de verkoop van vastgoedobjecten (panden) wordt gecontinueerd, inhoudend: • Verkoop van een vastgoedobject (een pand) gebeurt in beginsel via een openbare verkoop nadat de zittende huurder in de gelegenheid is gesteld het vastgoedobject onderhands te verwerven; • Bij een afwijking van voornoemd uitgangspunt (dus bij een voorgenomen één op één verkoop, anders dan aan de zittende huurder) wordt de gemeenteraad in de gelegenheid gesteld zijn wensen en bedenkingen te uiten; • De vraagprijs wordt vastgesteld op basis van een taxatierapport van een externe taxateur. 7. Per situatie van een voorgenomen verkoop van gemeentelijk vastgoed, wordt zorgvuldig afgewogen of al dan niet een meerwaardeclausule wordt opgenomen in de verkoopovereenkomst, dit is maatwerk. 8. In het kader van de verpachting van agrarische grond is door het college van burgemeester en wethouders een pachttoewijzingsbeleid opgesteld. 9. Op het moment dat de gemeente in de gelegenheid komt om agrarische gronden aan te kopen die als ruil- of compensatiegrond kunnen dienen, wordt afgewogen of aankoop toegevoegde waarde kan hebben om het areaal ruil-/compensatiegrond op peil te houden. Het college van burgemeester en wethouders kan, zonder voorafgaande consultatie van de gemeenteraad, besluiten tot aankoop, één en ander voor zover daar een budgettair kader voorhanden is.

Rapportage en verantwoording hiervan vindt achteraf plaats bij de P & Ccyclus. 10. Het tijdelijk leegstandsbeheer wordt uitgevoerd met behulp van inschakeling van professionele leegstandsbeheerder(s). De mogelijkheid van tijdelijke verhuur door de gemeente, dus zonder tussenkomst van een leegstandsbeheerder, blijft evenwel tot mogelijkheden behoren. De uitvoering van (tijdelijke) leegstandsbeheer geschiedt onder regie van de eigen gemeentelijke afdeling Ruimte – team Vastgoed.

6/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

11. Het leegstandsbeheer wordt waar mogelijk ingezet voor het faciliteren van ateliers, broeden vrijplaatsen. Daarbij, worden voor alle beoogde invullingen (atelier, broedplaats of vrijplaats) de volgende randvoorwaarden gesteld: • Gebruikers sluiten een gebruikersovereenkomst voor een bepaalde periode af. Deze gebruikersovereenkomst borgt alle aspecten voor een veilig en bovenal legaal gebruik waarbij rekening wordt gehouden met de omgeving; • Gebruikers betalen in geval van leegstandsbeheer een gebruikersvergoeding; • Gebruikers gebruiken het pand in overeenstemming met de wet- en regelgeving met daarbinnen nadrukkelijk aandacht voor regels rondom het omgevingsplan, horeca en overlast. Zoals reeds hierboven (punt 10) wordt aangegeven vindt het leegstandsbeheer onder regie plaats van de eigen gemeentelijke afdeling Ruimte – team Vastgoed. 12. Het beleid met betrekking tot het onderhoudsniveau van de vastgoedportefeuille wordt gecontinueerd, inhoudend: er wordt gestuurd op instandhouding van het gemeentelijk vastgoedbezit tegen een onderhoudsniveau met conditiescore 3 (=redelijk) 13. De aanpak voor de verduurzaming van de vastgoedportefeuille zoals die de afgelopen jaren is ingezet wordt voortgezet: • Bij vervangingsonderhoud wordt bekeken of een bepaalde aanpassing c.q. vervanging kan leiden tot een duurzamer vastgoedobject.

Ook rekening gehouden te worden met het feit dat de duurzamere oplossing mogelijk tot extra kosten leidt; • Om te komen tot een klimaat neutrale organisatie in 2050 wordt de routekaart gevolgd die door de VNG is opgesteld; • De uitvoering van de verduurzamingsopgave/-ambities geschiedt onder regie binnen de eigen gemeentelijke afdeling Ruimte – team Vastgoed. 14. De bestaande kaders en besluitvormingsprocedure met betrekking tot vastgoedinvesteringen worden gecontinueerd.

7/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

1.

Inleiding

1.1.

Aanleiding, waarom een nieuwe nota grond- en vastgoedbeleid?

De huidige nota Grondbeleid van de gemeente Leudal stamt uit 2010 en is aan actualisatie toe. De reden voor de actualisatie is gelegen in het feit dat: Voor diverse gemeentelijke activiteiten is grond- en vastgoedbeleid nodig. Gemeentelijke plannen op onder meer het gebied van wonen, werkgelegenheid en recreatie hebben consequenties voor het grond- en vastgoedgebruik in de gemeente Leudal. Dat betekent in veel gevallen dat het bestaande gebruik veranderd dient te worden. Zeggenschap over grond en vastgoed is dan ook van groot belang voor het verwezenlijken van initiatieven in de fysieke leefomgeving en publieke voorzieningen. Zonder grond is het immers niet mogelijk om woningbouw grond te verkopen, of wegen of recreatiegebieden aan te (laten) leggen. Er is derhalve een markt waarop grond en vastgoed worden gekocht, geëxploiteerd en/of verkocht. Een goede werking van de grond- en vastgoedmarkt is belangrijk om maatschappelijk gewenst ruimtegebruik te bevorderen (zoals het realiseren van functies en van beleidsinhoudelijke doelstellingen) en de kwaliteit van het ruimtegebruik te verhogen. Overheden voeren onder meer grond- en vastgoedbeleid met het oog op een goede werking van de grondmarkt en trachten met het beleid veranderingen in het grond- en vastgoedgebruik te sturen.

Zo kunnen we het bereiken van onze doelen op het gebied van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, economie, werkgelegenheid, maatschappelijke ontwikkeling en verkeer en vervoer, passend binnen de opgaven zoals geformuleerd in onder andere de Zomernota (Passend Wonen, Sociale Basis en Vitaal Buitengebied) veilig stellen. Het grond- en vastgoedbeleid is een ondersteunend middel om ruimtelijke en sociaal-maatschappelijke doelen in de fysieke leefomgeving te realiseren en het biedt ons diverse instrumenten - de gereedschapskist – om bij te dragen aan deze doelen. Grond- en vastgoedbeleid is daarmee een middel om hogere doelstellingen gerealiseerd te krijgen. Onderstaand schema laat de relatie van grondbeleid met de gemeentelijke ambities zien.

Figuur 2: Relatie Grond- en vastgoedbeleid en gemeentelijke ambities

8/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Ontwikkelingen die van invloed zijn op de herziening In de herziening nota Grondbeleid wordt onder andere meegenomen de vastgestelde ‘Structuurvisie Wonen Midden-Limburg 2022-2025’ (inclusief de Versnellingsagenda), het Didamarrest, de wijziging van het BBV, de toekomstige ontwikkeling van de Omgevingswet en de gewijzigde inzichten met betrekking tot het (her)ontwikkeling en/of herbestemming van vrijkomende gronden en accommodaties (/gemeentelijk vastgoed). Rekening houdend met deze ontwikkelingen en onze ambitie de kernen leefbaar te houden voor onze inwoners en ondernemers, stelt de gemeente Leudal voor de nota Grond- en vastgoedbeleid samen te voegen tot één nota. Met de instrumenten die deze nota ons zal bieden wordt het mogelijk in te spelen op de bestaande en toekomstige ontwikkelingen. Onderstaand wordt kort ingegaan op de bestaande ontwikkelingen De Structuurvisie Wonen Midden-Limburg 2022-2025 (inclusief Versnellingsagenda) betreft een compacte actualisatie van de Structuurvisie Wonen 2018, de visie is uitvoeringsgericht en in de praktijk toepasbaar. De focus ligt op de realisatie van voldoende woningen van 'de juiste kwaliteit op de juiste plek'. Het is de uitdaging de komende jaren voldoende woningen en de juiste woningen op de juiste plaats toe te voegen. Er zijn regionale verschillen.

Het aantal huishoudens in de regio is de afgelopen 3 jaar (2018 tot en met 2020) met 2,1% (2.223) toegenomen. Alle gemeenten laten (nog) een groei zien. In enkele gemeenten vlakt de groei langzaam af en nadert de huishoudentop. Het is zaak de ambities de komende periode wederom waar te maken. De Structuurvisie Wonen 2022 bevat instrumentarium om deze opgaven te bereiken. De Structuurvisie Wonen is voor de gemeente Leudal uitgewerkt in lokaal woonbeleid, vastgesteld in de Versnellingsagenda Wonen 2022-2025. Daarnaast ligt er een opgave in de (ver)bouwopgave en de verduurzaming van de bestaande woningvoorraad. Dit wordt met concrete maatregelen vanuit het duurzaamheidsbeleid/de transitievisie warmte opgepakt. In het 'Didam'-arrest van 26 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat overheden bij de verkoop van grond gelegenheid moeten bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen. Dat betekent dat overheden niet zonder meer vrij zijn om grond te verkopen aan een partij naar keuze. Overheden moeten gelijke kansen bieden bij uitgifte van grond. Deze uitspraak heeft veel stof doen opwaaien bij gemeenten. Ook voor het handelen van gemeente Leudal heeft dit gevolgen. Voor alle lopende dossiers zijn de processtappen die als gevolg van het arrest (extra) nodig zijn, in beeld gebracht. Per casus wordt dit opgepakt.

Daarnaast is van belang dat het arrest de uitgifte van gronden in brede zin raakt. Bij de uitgifte van gronden of vastgoed ten behoeve van projectmatige ontwikkelingen wordt gewerkt met een marktconsultatie. Daarbij wordt reeds via de systematiek van het arrest gewerkt. Dit blijft ook in de toekomst zo. Dus bij één-op-één vragen van marktpartijen om aankoop van een perceel grond wordt naar deze systematiek verwezen en wordt geen één-op-één onderhandeling gevoerd. Tenzij sprake is van een beoogde functie waarvoor slechts één partij aan de selectiecriteria kan voldoen. De criteria worden vooraf bepaald en het voornemen tot verkoop wordt altijd bekend gemaakt/gepubliceerd. In gevallen waar burgerinitiatieven betrokken zijn, gebeurde verkoop via selectiecriteria nog niet (dit waren immers geen marktpartijen met een commercieel belang). Dit zal in de toekomst moeten wijzigen. Er wordt uitgiftebeleid gemaakt c.q. criteria gesteld voor uitgifte van (vrijkomende) maatschappelijke locaties ten behoeve van (collectieve) burgerinitiatieven. Daarbij kan het college nog steeds, zij het door het formuleren van criteria, sturen op (woon- of leefbaarheids-)concepten die worden ontwikkeld door en voor inwoners. Denk aan woon coöperatieve vormen of CPO-concepten.

Verder zal pacht(uitgifte)beleid worden opgesteld en zullen het verkoopbeleid en de verkoopvoorwaarden voor reststroken, wonen en industrie worden geëvalueerd en waar nodig worden geactualiseerd. Vanaf 2016 zijn in het Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies (afgekort BBV) nadere regels gesteld voor gebiedsontwikkeling. Voor een goed begrip van de achtergronden hiervan lichten we de drie belangrijkste aanleidingen voor deze nadere regels hieronder toe.

9/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Ten eerste is de invoering van de vennootschapsbelasting (vpb) voor overheden per 1 januari 2016 een belangrijke aanleiding geweest om de regelgeving over grondexploitatie scherper neer te zetten en duidelijker af te bakenen van andere activiteiten die de gemeente uitvoert met grond en vastgoed. Het blijkt van belang om het begrippenkader van de fiscale wetgeving en van het BBV zo goed mogelijk op elkaar aan te laten sluiten, zodanig dat geen onduidelijkheid bestaat over de afbakening van de grondexploitatieactiviteiten en de lasten en baten die daaraan (moeten) worden toegerekend. Een tweede aspect dat van belang is geweest voor de wijziging is het beperken van de risico's die gemeenten lopen met hun grondbeleid. Een derde aspect is in het kader van het rapport 'Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten' gepleit voor meer vergelijkbaarheid in de verslaggeving van gemeenten. De introductie van de vennootschapsbelasting voor overheden op 1 januari 2016 vroeg ook om meer eenduidigheid in de uitgangspunten en verslaggeving van de grondexploitaties. Met de wijziging in het BBV en met de notities van de commissie BBV is meer eenduidigheid en daarmee vergelijkbaarheid voor gemeentelijke grondbedrijven bewerkstelligd: •

spelregels over start en eind van grondexploitatieprojecten, besluitvorming door de

• •

gemeenteraad en verslaggeving in begroting en jaarrekening; eenduidigheid in de kostentoerekening (Wro/Bro en voorschriften voor rente); eenduidigheid in resultaatbepaling, verliesvoorziening en tussentijdse winstneming.

De bovenstaande wijziging is onlangs (juli 2019) samengevoegd in de notitie 'Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019)'. De opgave richt zich in ieder geval niet meer volledig op kwantitatieve groei, maar meer en meer op kwalitatieve groei. Als gevolg van deze wijziging wordt de grondexploitatie als volgt gedefinieerd. De grondexploitaties zijn: •

Gronden in eigendom van de gemeente, waarvoor door de gemeenteraad een

•

grondexploitatiecomplex met een grondexploitatiebegroting is vastgesteld. Vanaf dat moment wordt de bouwgrond in exploitatie geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans. Gronden die zich in het transformatieproces bevinden waarbij in bezit zijnde grond en (eventueel) aanwezige opstallen worden omgevormd naar bouwrijpe grond, met als oogmerk (opnieuw) te worden bebouwd. Er is derhalve sprake van ‘actief Grondbeleid’.

Daarnaast treedt op een nader te bepalen datum de Omgevingswet in werking (de beoogde inwerkingtreding op 1 januari 2024 zal niet worden gehaald). De Omgevingswet brengt een stelselherziening met zich mee voor het omgevingsrecht. De huidige 26 wetten worden gebundeld tot één Omgevingswet (aangevuld met nadere besluiten en regelingen). De wetgever beoogt hiermee het omgevingsrecht transparanter, integraler, sneller en beter te maken. De maatschappelijke doelen van het omgevingsrecht als geheel zijn opgenomen in artikel 1.3 van de Omgevingswet. Deze wet is gericht op het in onderlinge samenhang: •

bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een

•

goede omgevingskwaliteit en doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.

Omdat de inwerkingtreding van de Omgevingswet enkele keren is uitgesteld, wordt in deze nota geen datum meer genoemd, maar wordt gesproken over de “inwerkingtreding van de Omgevingswet”. Gelet op deze inwerkingtreding worden bovendien zoveel als mogelijk nieuwe termen gebruikt (omgevingsplan als opvolger van het bestemmingsplan, omgevingsvisie als

10/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

opvolger van de structuurvisie, etc.). De instrumenten en terminologie kunnen – voor de toepassing van dit beleid – als vergelijkbaar worden beschouwd. Instrumenten zoals het voorkeursrecht en onteigening worden eveneens onderdeel van de Omgevingswet c.q. de Aanvullingswet Grondeigendom.

Figuur 3: De omgevingswet Uitgangspunten Grond- en vastgoedbeleid biedt diverse instrumenten - de gereedschapskist – om bij te dragen aan de gemeentelijke doelstellingen. Grond- en vastgoedbeleid is daarmee een middel om hogere doelstellingen gerealiseerd te krijgen.

1.2.

Doel en visie grond- en vastgoedbeleid

Grond- en vastgoedbeleid omschrijft de wijze waarop de overheid wil ingrijpen op de grond- en vastgoedmarkt om te komen tot een efficiënte en rechtmatige verdeling van onroerend goed en van kosten en baten bij de ontwikkeling ervan. Het vaststellen van dit beleid is daarmee geen doel op zich. De doelstelling is, in beginsel, driedelig. Overheden interveniëren in de eerste plaats op de grondmarkt om het feitelijke ruimtegebruik beter te laten aansluiten op het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik (c.q. ruimtelijke ontwikkeling), zoals op het gebied van de volkshuisvesting (genoeg betaalbare huur- en koopwoningen) en economie (groei werkgelegenheid) en dit (realisatie van bestemmingen en van beleidsinhoudelijke doelstellingen) te bevorderen. In de tweede plaats richt het beleid zich op het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik en de marktwerking op de grond- en vastgoedmarkt. In de laatste plaats richt het beleid zich op de verdeling van kosten en baten (tussen gemeente en grondeigenaren) die ontstaan door overheidsinterventies, zoals bestemmingswijzigingen en investeringen. Het transparant maken en beheersen van de risico’s van ruimtelijke ontwikkelingen en projecten.

In de omgevingsvisie en beleidsnota’s legt de gemeente Leudal haar ruimtelijk beleid en doelstellingen, samenhangend met de ontwikkelingsopgaven van wonen, werken, voorzieningen en (ruimtelijke) projecten vast. Het Grond- en vastgoedbeleid borgt een eenduidige en transparante beleidslijn voor het sturen en beheersen van ruimtelijke projecten. Het is een middel om beleidsinhoudelijke doelstellingen te verwezenlijken voor gebruik, beheer en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Voor onze gemeente is het (voeren van) Grond- en vastgoedbeleid ook een belangrijk instrument voor het bereiken van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. De gemeente geeft in het grond- en vastgoedbeleid de wijze en mate van inzet van het beschikbare grondbeleidsinstrumentarium aan. Het beleid is echter niet alleen een ondersteunend instrument voor het verwezenlijken van diverse ruimtelijke en sectorale beleidsdoelen, ook zijn er voor de gemeente grote financiële risico’s aan verbonden. Goede sturing en beheersing van de

11/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

uitvoering is van groot belang om tegelijkertijd de gemeentelijke doelen te realiseren en financiële risico’s beperkt te houden. Het Grond- en vastgoedbeleid van de gemeente vormt daarnaast het beleidskader van de regels voor het gemeentelijk vastgoedbeheer. Bij vastgoedbeleid gaat het in het bijzonder over de manier waarop de gemeente haar vastgoed op een zodanige manier in kan zetten dat de gemeentelijke (huisvesting)doelen zo doeltreffend en doelmatig gerealiseerd worden. Visie op Grond- (en vastgoed)beleid Het Grond- en vastgoedbeleid wordt ingezet om gewenste en toekomstige (her-)ontwikkelingen te realiseren en om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van onder meer wonen, werkgelegenheid, natuur en groen, infrastructuur, klimaatadaptie, recreatie, maatschappelijke voorzieningen en gemeentelijke (huisvesting)doelen te verwezenlijken. Dit wordt gestimuleerd door het uitvoeren van lopende en het (her-)ontwikkelen van (nieuwe) plannen. In de nota wordt uitgegaan van de omgevingswet per 1 januari 20241 en de instrumenten in de nieuwe situatie, zijnde de instrumenten uit het Omgevingsrecht onder andere Wro, Bro, WvG, Wabo en Onteigeningswet.

1.3.

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt een bredere benaderingswijze ten aanzien van (gebieds)ontwikkelingen geschetst. Hoofdstuk 3 staat in het teken van het grondbeleid. Onderwerpen die in dit hoofdstuk aan bod komen zijn onder andere de rolopvatting van de gemeente ten aanzien van regievoering en het richting geven aan de ruimtelijk-fysieke ontwikkelingen van de gemeente (type grondbeleid), publiek private samenwerkingen, collectief particulier opdrachtgeverschap en het faciliteren van initiatieven van derden. Ook wordt stilgestaan bij (bouw)gronduitgifte, het (bouw)grondprijsbeleid, kostenverhaal en de besluitvormingsprocedure. In hoofdstuk 4 staat het vastgoedbeleid centraal. Onderwerpen die in dit hoofdstuk uiteengezet worden zijn onder andere de kostendekkende exploitatie, (de berekeningswijze van) de kostprijs dekkende huur, een kader voor het herbestemmen van vastgoed en ook de thema’s duurzaamheid en toegankelijkheid komen aan bod. Veel onderwerpen die behandeld worden zijn onderling gerelateerd. Bij behandeling van de onderwerpen wordt zo veel als mogelijk het volgende stramien aangehouden: • • •

Een inleiding Nieuwe beleidskeuze beleidsuitgangspunten

1 Het doel van de omgevingswet

Het doel van de nieuwe omgevingswet is om de regels omtrent ruimtelijke ontwikkeling in Nederland te versimpelen en vervolgens samen te voegen. Alle regels over ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water worden gebundeld in de nieuwe wet. In deze nieuwe Omgevingswet zijn burgers, bedrijven en overheden gezamenlijk verantwoordelijk voor de ontwikkeling en het beheer van de fysieke leefomgeving. De kern van de omgevingswet bestaat uit zes verschillende instrumenten: • omgevingsvisie • programma o decentrale regelgeving o omgevingsplan (gemeenten) o omgevingsverordening (provincies) • waterschapsverordening (waterschappen) • algemene rijksregels voor activiteiten o Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) o Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) • omgevingsvergunning • projectbesluit

12/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

2.

Naar een integrale benadering

Een integrale benadering van gebiedsontwikkelingen betekent het in onderlinge samenhang bekijken van de sociale, maatschappelijke, fysieke en financiële vraagstukken die bij zo’n ontwikkeling optreden. Op basis daarvan wordt een afweging gemaakt om tot een ontwikkeling te komen en wordt de rol bepaald die de gemeente daarin wil nemen. Om deze afweging en de juiste ontwikkelstrategie te kunnen maken, zet de gemeente de stappen in het onderstaande figuur.

Figuur 4: Integraal afwegingsmodel We volgen in dit model vier stappen. Deze beschrijven we hieronder. Stap 1: Aanleiding ontwikkeling Om een integrale afweging te kunnen maken wordt als eerste een antwoord gegeven op de vraag ‘wat de aanleiding is van de ontwikkeling van een locatie. Waarom is een bepaalde gebiedsontwikkeling nodig?’ Er zijn daarbij verschillende aanleidingen mogelijk. Ze kunnen verdeeld worden in drie groepen: 1. 2. 3.

Er is sprake van een ongewenste situatie in een gebied (bijvoorbeeld een niet veilige (milieu)situatie of een steeds verdere achteruitgang van de leefbaarheid in een gebied). Hierbij is een ontwikkeling gewenst om deze ongewenste situatie te veranderen; Er is min of meer spontaan een mogelijkheid voor een ontwikkeling op een locatie ontstaan, bijvoorbeeld door een voorstel door een partij; Er is behoefte aan een locatie om zo invulling te kunnen geven aan een maatschappelijke (groei)behoefte. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een tekort aan woningen, de energietransitie of de mobiliteitsverandering. De aanleiding is dus niet locatie-specifiek, maar er wordt gezocht naar ruimte om de maatschappelijke behoefte te realiseren.

Stap 2: Gewenste impact Nadat we in stap 1 de aanleiding van de ontwikkeling van een locatie hebben beschreven, formuleren we in stap 2 wat voor impact we met de ontwikkeling willen realiseren: welke maatschappelijke opgaven en/of ambities staan centraal in het te ontwikkelen gebied? We beschrijven de maatschappelijke waarden die belangrijk zijn voor de ontwikkeling en we geven aan in welke mate we impact willen veroorzaken. Zo ontstaat het streefbeeld voor de ontwikkeling van de locatie. Deze gewenste impact is uiteraard een directe reactie op de aanleiding die er is om de locatie te ontwikkelen. Wanneer die aanleiding bijvoorbeeld een steeds verdere teruggang van de leefbaarheid in een gebied is, dan willen we juist hier hoog scoren op een inclusieve samenleving met veel aandacht voor veiligheid en gezondheid.

13/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Onder het kopje ‘maatschappelijk rendement’ wordt dit nader uitgewerkt en laten we zien welke hulpmiddelen we gebruiken bij het bepalen van de gewenste impact en hoe we dit in beeld brengen. Stap 3 (afweging 1): Integrale afweging Op basis van bovenstaande inzichten kan een integrale afweging worden gemaakt. Daarvoor maken we gebruik van een model dat inzichtelijk maakt hoe we een gebiedsontwikkeling beoordelen en welke doelstellingen hierin voor onze gemeente belangrijk zijn (de impact).

Figuur 5 : Impact-afwegingsmodel Het geeft inzicht in: a. b.

Het gewenste maatschappelijk rendement – welke doelstellingen wil de gemeente behalen op welke maatschappelijke thema’s? Integraal financieel rendement (in de vorm van een brede financiële business case) – op welke geldstromen binnen de gemeente heeft de ontwikkeling invloed?

Ontwikkelpartners kunnen hierdoor ook al goed zien wat van hen verwacht wordt bij de ontwikkeling van een locatie. We willen inspireren en duidelijk zijn over de ambities die we hebben. Maatwerk per locatie zal daarbij natuurlijk steeds mogelijk blijven. Onder het kopje ‘integrale afweging’ verderop wordt dit nader toegelicht en in beeld gebracht. Stap 4 (afweging 2): Rolkeuze grondbeleid Op basis van de gewenste gebiedsontwikkeling kan vervolgens worden bepaald welke rol de gemeente hierin neemt. De vraag hoe de gemeente bepaalt welke rol dit wordt, komt uitvoerig aan bod in paragraaf 4.1.2 over de ‘rol van de gemeente’. Het gaat hier dan om zowel de regierol als de productierol. In de praktijk zullen de integrale afweging2 (stap 3) en de keuze voor een bepaalde rol c.q. type grondbeleid (stap 4) vaak tegelijkertijd plaats vinden en elkaar ook beïnvloeden. Ook dit komt aldaar aan bod. Het doorlopen van dit model is geen eenmalige gebeurtenis. Op meerdere momenten is het een hulpmiddel voor het bepalen van de ontwikkelrichting. We onderscheiden daarbij in grote lijnen, zonder limitatief te zijn, de volgende momenten, die grotendeels samenhangen met de verschillende fasen waarin een ontwikkeling zich kan bevinden: Bij het beschrijven van toekomstvisies

Bij het opstellen van een nieuwe toekomstvisie (integraal of sectoraal) moeten we al een link leggen naar ons grondbeleid. Hier maken we dan onze eerste grove schets voor onze gewenste ontwikkeling en daarbij horende ideale rolkeuze.

Bij het uitwerken van wijk-, kern en/of gebiedsplannen

Bij het uitwerken van ideeën/plannen voor een bepaalde wijk, kern of gebied benoemen we al meer specifieke plannen die nodig zijn om de ambities (uit de toekomstvisie) te realiseren. Daardoor krijgen we een goede basis met inzicht in de gewenste ontwikkeling en bijbehorende rolkeuze om onderzoeken en/of procedures te starten of gesprekken met mogelijke partners en

2 Het afwegingskader rolkeuze maakt duidelijk welke rol de gemeente het beste bij een ontwikkeling kan nemen. De rolkeuze is

hierbij mede afhankelijk van de gewenste impact. De verschillende rollen worden toegelicht in paragraaf 4.1.2. En een schematische weergaven hier vindt u terug in bijlage 2. In de praktijk zullen de twee afwegingen (integrale afweging en rolkeuze) vaak tegelijkertijd plaats vinden en elkaar ook beïnvloeden. Ook dit proces is beschreven in paragraaf 4.1.2.

14/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

belanghebbenden te gaan voeren. Bij het uitwerken van een locatieontwikkeling (initiatief van de gemeente)

In deze fase zijn wij bezig met de uitwerking van een locatie. We gaan beoordelen of we de gewenste ontwikkeling en rol die we eerder hadden bedacht nog steeds willen. Waar nodig stellen we bij of werken we verder uit. Dit dient als basis voor de voorwaarden die we koppelen aan plan- en partnerselectie.

Bij het beoordelen van initiatieven van derden

We kunnen een initiatief van derden ontvangen voor de ontwikkeling van een locatie. De ontwikkeling moet minimaal voldoen aan onze belangrijkste beleidsambities. We bekijken, al dan niet samen met de initiatiefnemer, of onze betrokkenheid nodig of gewenst is. Bij deze laatste toepassing kunnen de uitkomsten van de stappen als hulpmiddel gebruikt worden bij het overleg en de afwegingen in het voortraject van de vergunningverlening.

Figuur 6 Maatschappelijke impact Door de gewenste impact van een gebiedsontwikkeling op de verschillende beleidsambities gezamenlijk in beeld te brengen, krijgen we het benodigde inzicht waardoor we tegenstrijdigheden in ambities voorkomen en een optimaal integraal resultaat kunnen nastreven. Het stelt ons bovendien in staat om de juiste vragen te stellen aan onze ontwikkelende partners en om goed overwogen keuzes te maken tussen verschillende ontwikkelscenario’s en/of verschillende ontwikkellocaties. Maatschappelijke opgaven en ambities In de gemeentelijke Omgevingsvisie worden de opgaven en ambities van de gemeente Leudal voor de fysieke leefomgeving beschreven. Dit wordt gedaan vanuit een integraal perspectief: sociale, economische en fysieke vraagstukken en ontwikkelingen zijn in samenhang bekeken en vertaald naar de fysieke leefomgeving van de toekomst. De Omgevingsvisie vormt dus een belangrijk vertrekpunt voor beantwoording van de vraag welke (maatschappelijke) impact we willen behalen met een ontwikkeling binnen een bepaald gebied. De selectie van maatschappelijke opgaven en ambities in relatie tot de specifieke locatie Onze maatschappelijke opgaven en ambities zullen niet op iedere locatie hetzelfde zijn. Daarnaast zal ook het (te veel) stapelen van ambities voorkomen dienen te worden, hetgeen we willen realiseren dient immers haalbaar en realistisch te blijven.

Om die vraag te beantwoorden kijken we naar de aanleiding van de ontwikkeling (stap 1) en de (maatschappelijke) impact die we in het gebied willen realiseren, waarbij de gebiedsprofielen, zoals geduid in de Omgevingsvisie, ons vertrekpunt zijn. Per specifieke (gebieds-)ontwikkeling bekijken we welke maatschappelijke opgaven en ambities we op die specifieke plek in het bijzonder nastreven. Door de impact van een specifieke (gebieds-) ontwikkeling op de verschillende maatschappelijke opgaven en ambities in beeld brengen, krijgen we het benodigde inzicht waardoor we in staat zijn: • • •

tegenstrijdigheden in maatschappelijke opgaven en ambities te voorkomen; een optimaal integraal resultaat na te streven; de juiste vragen te stellen aan onze ontwikkelende partners en om goed overwogen keuzes te maken tussen verschillende ontwikkelscenario’s en/of verschillende ontwikkellocaties.

Teneinde inzichtelijk te maken op welke gebieden welke maatschappelijke impact behaald wordt stellen we voor een model te hanteren die in de basis ingedeeld is naar een aantal maatschappelijke thema’s bestaande uit een aantal bouwblokken. Deze indeling kan aangepast worden door uitbreiding, vermindering of wijziging van bouwblokken en/of maatschappelijke thema’s. Ook de indeling van de bouwblokken in maatschappelijke thema’s kan naar wens aangepast worden. In de voorliggende nota stellen we voor zes maatschappelijke thema’s (zie

15/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

onderstaande figuur 7) te benoemen die als basis gelden voor (nieuwe) gebiedsontwikkelingen in onze gemeente: Ruimtelijk kwaliteit

Circulariteit Klimaatadaptatie Energie Natuur, landschap en milieu Mobiliteit Openbare ruimte

Wonen

Verblijven en voorzieningen

Verbetering woningkwaliteit Inclusief wonen

Recreatie

Zorg en wonen

Horeca

Wonen en werken

Winkelaanbod

Veiligheid

Sociale veiligheid

Cultuur Fysieke veiligheid

Gezondheid

Sporten en bewegen Mentale gezondheid Groene leefomgeving Reductie milieuhinder

Kennis en inkomen

Onderwijsvernieuwing Kennisontwikkeling Innovatie (eu)regionale samenwerking Sociale economie Werkgelegenheid

Figuur 7: Zes maatschappelijke thema’s en bouwblokken Op hoofdlijnen zijn dit de thema’s waarop wij bij ruimtelijke ontwikkelingen maatschappelijke impact willen realiseren. Ieder maatschappelijk thema is weer onderverdeeld in bouwblokken, waarmee we concreet benoemen wat we onder de maatschappelijke thema’s verstaan. Op projectniveau wordt dit telkens verder uitgewerkt waardoor maatwerk mogelijk blijft. De ambities die we met deze thema’s kunnen realiseren dragen bij aan de inclusieve gemeente die we willen zijn. Al onze inwoners moeten mee kunnen doen met of door deze thema’s. Ambitieniveau geselecteerde opgaven en ambities (beoordeling) Om aan te kunnen geven welke verwachtingen we van een ontwikkeling hebben en om (in een later stadium) plannen te kunnen toetsen en beoordelen, maken we gebruik van drie ambitieniveaus. •

• •

Basisniveau: dit impactniveau dient in ieder geval behaald te worden. Het is gebaseerd op het voorgeschreven niveau vanuit hogere wetgeving of de gemeentelijke kaders. Mocht dat niet voorhanden zijn dan is, vooruitlopend op vast te stellen gemeentelijk kader, uit de huidige praktijk bepaald wanneer op het betreffende thema een basisniveau wordt behaald. Richtlijn is hierbij: minimaal noodzakelijk om een voldoende beoordeling te krijgen; Plusniveau: dit impactniveau geeft aan dat de ontwikkeling op dit gebied een duidelijke meerwaarde levert en ruim boven het basisniveau zit. Op dit gebied hoort de ontwikkeling dan ook tot een bovengemiddeld project voor de gemeente Leudal; Vooruitstrevend: Wanneer dit impactniveau behaald wordt dan scoort de ontwikkeling op dit gebied op gemeente- of zelfs regionaal/provinciaal niveau in de absolute top. Hierdoor wordt het op dit aspect een inspirerend voorbeeldproject. Het geeft grote meerwaarde aan het gebied en het geeft ook de vooruitstrevende uitstraling.

De beleidskaders en normering zijn en blijven uiteraard een sectorale aangelegenheid. Op het moment dat zich een specifieke ontwikkeling voordoet en er een selectie van maatschappelijke opgaves en ambities heeft plaatsgevonden, zal afgewogen moeten worden welk ambitieniveau op de betreffende locatie wordt nagestreefd. Om de gewenste maatschappelijke waardencreatie visueel in beeld te brengen wordt gebruikt gemaakt van een waardenmatrix. Hieronder is fictief weergegeven hoe zo een waardenmatrix eruit ziet.

16/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Figuur 8: Waardenmatrix Integrale financiële impact Een gebiedsontwikkeling heeft naast de maatschappelijke impact ervan ook financieel gevolgen voor de gemeente. Om zo volledig mogelijk in beeld te brengen welke impact de ontwikkeling van een locatie heeft, gaan we bij de beoogde ontwikkeling ook inventariseren welke financiële effecten direct en indirect verband houden met die ruimtelijke ontwikkeling. De rol van de grondexploitatie De grondexploitatie is de financiële vertaling van het (bouw)grondtransformatieproces en is een belangrijk instrument voor de financiële sturing en de beoordeling van een gebiedsontwikkeling. Dat proces omvat de inkoop, het bouw- en woonrijp maken, (ambtelijke) proceskosten en de verkoop van de voor een ontwikkeling uitgeefbare (bouw)grond. Voor dit onderdeel is en blijft de grondexploitatie een belangrijk financieel instrument. Een grondexploitatie is een raming van kosten en opbrengsten over de hele looptijd van de gebiedsontwikkeling, gefaseerd in tijd. De grondexploitatie kan zowel met een financieel voordelig als nadelig resultaat worden afgesloten. De rol van de vastgoedexploitatie Wanneer in een locatieontwikkeling gemeentelijke opstallen worden ingebracht ten behoeve van sloop of transformatie, dan houden we rekening met de gevolgen voor de boekwaarde en kapitaallasten van het vastgoed.

De financiële gevolgen van de gebiedsontwikkeling op langere termijn. Een gebiedsontwikkeling heeft ook financiële gevolgen op de langere termijn. Er ontstaat als het ware een heel nieuwe gebiedseconomie. Dat is zeker zo als het een grote ontwikkeling betreft. Om een goede integrale afweging te maken worden de belangrijkste financiële geldstromen in de gemeentebegroting bekeken. Deze geldstromen uit de huidige situatie (voor de gebiedsontwikkeling) vergelijken we met de ramingen in de toekomstige situatie (na de gebiedsontwikkeling). We bouwen zo een eigen financiële businesscase die uit meerdere onderdelen binnen de gemeentebegroting bestaat, zoals geldstromen voor beheer en onderhoud en belastingen (denk hierbij aan toeristenbelasting en parkeerbelasting). Daardoor verkrijgen we in combinatie met de grondexploitatie integraal inzicht in de financiële consequenties van de gebiedsontwikkeling en zien we wat de ontwikkeling over langere tijd voor gevolgen heeft. Integrale financiële businesscase De integrale financiële businesscase bestaat dus uit meerdere geldstromen met zowel de directe als de indirecte financiële gevolgen van een gebiedsontwikkeling. Gezien de complexiteit daarvan kiezen we nu voor een aantal geldstromen die heel direct bij de ontwikkeling of de exploitatie van het gebied zijn betrokken. Zie onderstaande figuur 9. Dit is geen limitatieve lijst.

Er zijn nog meer geldstromen te noemen die beïnvloed worden door een gebiedsontwikkeling.

17/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Figuur 9: Schematische weergave van enkele geldstromen Per ontwikkeling bekijken we welke van de geldstromen in de financiële businesscase relevant zijn en op basis van welke onderbouwingen we ramingen kunnen maken. Sluitende financiële businesscase Wanneer de gemeenteraad een besluit neemt over het opstarten van een nieuwe gebiedsontwikkeling of over het actualiseren van een lopende gebiedsontwikkeling, moet inzichtelijk worden gemaakt hoe de financiële dekking geregeld is. Deze dekking verloopt niet alleen via de grondexploitatie. Een grondexploitatie met een voorzien tekort is dus mogelijk. Dekking van dit tekort kan uit subsidies of bijdragen uit andere budgetten van de gemeente komen. Daarbij valt te denken aan bestemmingsreserves vanuit een bepaald beleidsdoel. Voor een eventueel resterend tekort moet de gemeente een voorziening treffen. Bij de vaststelling van een omgevingsplan moet de economische uitvoerbaarheid aangetoond worden. Blijkt de exploitatieopzet niet sluitend te zijn, dan zal de gemeente het tekort moeten aanzuiveren. Anders is het plan economisch niet uitvoerbaar en wordt het omgevingsplan niet vastgesteld. Integrale afweging Onder het kopje “maatschappelijke impact” hebben we uiteengezet hoe we de verschillende maatschappelijke ambities die in een gebied gewenst zijn in beeld kunnen brengen.

Onder het kopje “integrale financiële impact” hebben we vervolgens uiteengezet dat we naar meer financiële gevolgen voor de gemeente gaan kijken dan alleen het saldo van de grondexploitatie. Hieronder wordt beschreven hoe we deze twee inzichten kunnen gebruiken in een integrale afweging van gebiedsontwikkelingen. We hebben inzichtelijk hoe urgent de aanleiding is om tot een ontwikkeling te komen en we hebben goed in beeld welke maatschappelijke en financiële impact (meerjarig) gerealiseerd kan worden met een ontwikkeling. Voor de integrale afweging bepalen we, na stap 2 van de processtappen (zie figuur 4 Integraal afwegingsmodel), aan welke criteria de uitslag in de waardenmatrix en de financiële businesscase zouden moeten voldoen. Dit vraagt om ambtelijk- bestuurlijke afstemming die in meerdere stadia plaats kan vinden; bij het maken van toekomstvisies, bij het maken van wijk-/kernplannen en in de planfase van ontwikkelingen. De criteria kunnen als streven of als harde voorwaarde(n)3 worden gesteld. Indien een plan niet aan de harde voorwaarde(n) zou voldoen dan adviseren we negatief over het doorgaan van het betreffende plan. In onderstaand fictief voorbeeld (figuur 10: Fictief voorbeeld integrale afweging) van een integrale afweging zien we opgenomen: • •

De waardenmatrix zoals die al eerder werd gebruikt in figuur 8 waardenmatrix. Een plaatje van de financiële businesscase, waarin het verloop van drie geldstromen is opgenomen: o Het saldo van twee incidentele geldstromen (bijvoorbeeld verlies uit de grondexploitatie in 2021 en winst uit de vastgoedverkoop in 2022).

3 Een streef (voor)waarden is een niet wettelijke of bij regelgeving bepaalde norm. Een harde (voor)waarden is een wettelijke

of bij regelgeving bepaalde norm.

18/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

o

o

o

Het verloop van het saldo uit de structurele geldstromen (bijvoorbeeld extra belastinginkomsten en besparingen op onderhoud in de jaren 2022 tot en met 2030). De groene lijn laat het cumulatief verloop van de incidentele en structurele geldstomen zien waardoor duidelijk wordt dat (in dit voorbeeld) vanaf het jaar 2028 de financiële businesscase een positief saldo kent. Een drietal voor dit fictief voorbeeld benoemde criteria waar de waardenmatrix aan moet voldoen. Aan de eerste twee criteria wordt voldaan en ze staan daarom op “groen”. Het derde criterium is niet aan de orde aangezien het integraal financieel resultaat wel over 10 jaar bezien een positief saldo kent. Daarom zijn deze vakjes niet ingevuld.

Figuur 10: Fictief voorbeeld integrale afweging Toepassing integrale businesscase Sommige initiatieven zullen beperkt blijven tot een vergunningverlening binnen de huidige mogelijkheden van het omgevingsplan. Daar waar we als gemeente wel moeten beoordelen of we medewerking willen verlenen aan een initiatief dat niet binnen de huidige bestemming past, is in beginsel het onderscheid in de rol die we hebben in een ontwikkeling minder relevant. Bij grotere ontwikkelingen volgen we de eerste twee stappen van de integrale benadering, zoals beschreven onder het kopje “Processtappen voor een integrale benadering van een gebiedsontwikkeling”: we beschrijven dan de aanleiding en de gewenste impact van de ontwikkeling. We gaan daarbij op dezelfde manier om met mogelijke ontwikkellocaties en maken dus geen onderscheid in locaties waar we zelf eigendom hebben en locaties waar het initiatief van derden komt en we zelf nauwelijks of geen eigendom hebben. Wanneer we initiatieven beoordelen middels de integrale afweging, dan kunnen we in de gebiedsontwikkelingen waar we zelf (veel) eigendom hebben bepalen welke realisatie er komt zonder daarvoor met grondeigenaren en/of ontwikkelende partijen die al betrokken zijn, in (rendements)onderhandelingen terecht te komen.

Bij ontwikkellocaties waar we zelf nauwelijks of geen eigendom hebben dient de integrale afweging als inspiratiebron, en als onderbouwing in de gesprekken die we met grondeigenaren en/of ontwikkelende partijen hebben over het verlenen van medewerking om de ontwikkeling te realiseren. Integrale beoordeling van complexe locatieontwikkelingen De volledige integrale afweging vraagt extra ambtelijke inzet en vraagt extra voorbereidingstijd. Daar gaan we goed gedoseerd mee om. We gaan de volledig integrale afweging, als vermeld, alleen maken voor die gebiedsontwikkelingen die om een opgavegerichte aanpak vragen: de grootschalige en/of complexe locatieontwikkelingen. Integrale beoordeling van kleinschaligere locatieontwikkelingen Voor de ontwikkelingen die kleinschaliger en/of minder complex zijn, maken we een integrale afweging in een light variant. Daarmee bedoelen we een kleine en snelle afweging op een beperkt aantal maatschappelijke en financiële thema’s, waardoor we ook met minder ambtelijke inzet de beoordeling kunnen doen. In een later stadium werken we nog uit wat we onder een kleinschalige en/of minder complexe ontwikkeling verstaan en wat we onder een grootschalige en/of complexe locatieontwikkeling verstaan.

19/84

Nota Grond- en vastgoedbeleid Leudal

Uitgangspunten Bij nieuwe (locatie)ontwikkelingen (waarbij de gemeente positie/een actieve rol heeft) wordt een verdergaande integrale afweging gemaakt waarbij naast het integraal financieel rendement ook het maatschappelijk rendement van de ontwikkeling wordt meegewogen.

3.

Grondbeleid

3.1.

Grondbeleid Leudal

3.1.1.

Inleiding

Voor veel gemeentelijke activiteiten in de fysieke leefomgeving is grond nodig. Gemeentelijke plannen op het gebied van bijvoorbeeld wonen, werkgelegenheid, natuur, recreatie en klimaatadaptie hebben consequenties voor het grondgebruik in de gemeente. Dat betekent in veel gevallen dat het bestaande grondgebruik veranderd moet worden. Met grondbeleid probeert de gemeente die veranderingen in het grondgebruik te sturen. Een formele definitie van grondbeleid is: grondbeleid is een doelgerichte overheidsinterventie in de grondmarkt. Door in de grondmarkt te interveniëren kan de overheid – in de meeste gevallen de gemeente – het bereiken van haar eigen doelstellingen veiligstellen. Interventies zijn er daarbij in verschillende vormen: de gemeente kan via het publiekrecht ingrijpen, zoals door middel van het omgevingsplan, maar ook via de privaatrechtelijke weg door het zelf aan- /of verkopen van grond. De gemeente Leudal zal in de gemeentelijke Omgevingsvisie de beoogde ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving voor de komende jaren vastleggen. De voorliggende nota reikt ons het instrumentarium aan om na operationalisering aan de gemeentelijke Omgevingsvisie uitvoering te geven aan onze ambitie. Bij grondbeleid gaat het daarbij vooral om het mogelijk maken of het actief realiseren van (nieuwe/her-)ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving.

Het grondbeleid is niet alleen een ondersteunend instrument voor het verwezenlijken van diverse ruimtelijke en sectorale beleidsdoelen, ook gaat dit voor de gemeente gepaard met behoorlijke financiële risico’s die kleven aan grond- en opstaleigendom. Goede sturing en beheersing van de uitvoering is van groot belang om tegelijkertijd de gemeentelijke doelen te realiseren en de financiële risico’s beperkt te houden.