Collegemededeling 14sep21 provinciaal 'Financieel verdiepingsonderzoek'

Termijnen De begroting 2021 is door de raad van Leudal vastgesteld op 3 november 2020. Op 10 november 2020 hebben wij de begroting 2021 ontvangen. Op grond van artikel 191 van de Gemeentewet wordt voldaan aan de wettelijke termijn van inzending. De jaarrekening 2019 is behandeld en in eerste instantie door de raad vastgesteld op 30 juni 2020 met de vermelding dat het besluit per 7 juli 2020 in werking zou treden. Bij de vaststelling heeft de raad niet kunnen beschikken over het accountantsverslag en het rapport van bevindingen. Op grond van artikel aan artikel 197 juncto artikel 213, derde en vierde lid van de Gemeentewet heeft geen rechtmatige besluitvorming plaatsgevonden. Over het proces van vaststelling van de jaarrekening 2019 heeft in de zomerperiode bestuurlijk overleg plaatsgevonden. De jaarrekening 2019 is vervolgens op rechtmatige wijze vastgesteld op 29 september 2020. Inzending na 15 juli 2020 heeft, op grond van artikel 200 van de Gemeentewet, geen consequenties gehad voor de vorm van toezicht voor het begrotingsjaar 2021. Begrotingswijzigingen dienen twee weken na vaststelling te worden ingezonden aan GS. Leudal voldoet aan deze verplichting. Termijnen Beoordeling: goed BBV Het BBV geeft aan waaruit de begroting tenminste dient te bestaan. Het BBV geldt vanaf de begroting 2004 en is voornamelijk ingegeven vanuit de invoering van het dualisme.

Hiermee is gekozen voor een andere opzet van begroting en rekening. Deze andere opzet is gekozen om een betere ondersteuning te bieden aan de raad. Belangrijke invalshoek bij de recente aanpassingen van het BBV is dat de begroting en jaarrekening voor de raad transparanter moeten worden om de kaderstellende en controlerende taak beter in te kunnen vullen. Meer transparantie is te realiseren door informatie uit begroting en jaarrekening te kunnen vergelijken met andere gemeenten en om dat mogelijk te maken moet er meer uniforme informatie in begroting en jaarrekening te vinden zijn. Daarmee is de vrijwel absolute vrijheid voor wat betreft de vormgeving van de informatie die het BBV tot deze aanpassing bood, losgelaten. Zo moeten er in de begroting en de jaarrekening financiële kengetallen staan, die exact zijn gedefinieerd, moeten er enkele tientallen beleidsindicatoren worden opgenomen en moeten begroting en jaarrekening, in een bijlage, naar taakvelden zijn ingedeeld, die ook zijn gedefinieerd. De wijzigingen in het BBV hebben ook te maken met nieuwe wetten en de risico’s die gemeenten in de economische crisis hebben gelopen. Maar ook met het nieuwe BBV zal elke gemeente zelf moeten uitzoeken hoe de BBV-kwaliteitseisen kunnen worden gerealiseerd. Dit is een continu proces. De wet- en regelgeving verandert voortdurend.

Bovendien is er elke vier jaar een nieuwe raad met mogelijk nieuwe behoeften. Volgens het BBV dient de begroting te bestaan uit de zeven verplichte paragrafen en programma’s die de raad vrij kan bepalen waarbij wel antwoord gegeven moet worden op de 3W vragen. We staan eerst stil bij de paragrafen en vatten de conclusies uit hoofdstuk 4 samen. Vervolgens komen de programma’s aan bod.

43

Paragrafen in relatie tot het BBV In artikel 9 van het BBV is bepaald dat de volgende verplichte paragrafen opgenomen moeten worden: lokale heffingen; weerstandsvermogen en risicobeheersing; onderhoud kapitaalgoederen; financiering; bedrijfsvoering; verbonden partijen; grondbeleid. Leudal heeft bovenstaande paragrafen opgenomen in de begroting en de jaarrekening. Naast de zeven verplichte paragrafen van het BBV heeft Leudal een facultatieve paragraaf demografische ontwikkelingen in de begroting 2021 opgenomen. Programma’s in relatie tot het BBV Naast de verplichte paragrafen bestaat de begroting uit een aantal programma’s die de raad zelf mag benoemen. Het BBV heeft wel regels opgesteld voor de opbouw van deze programma’s en de toelichting hierop. Deze regels zijn vastgelegd in de artikelen 17 tot en met 23 van het BBV. De programmabegroting bestaat uit zeven programma’s. Voorafgaand aan het programmaplan is een overzicht opgenomen waarin per programma inzicht geboden in de doelstellingen, het collegedoel en de subdoelstellingen. Verder is een bestuurlijke samenvatting opgenomen met de bestuurlijke hoofdlijn, de financiële hoofdlijn en inzicht in majeure projecten. Per afzonderlijk programma is antwoord gegeven op de eerste W-vraag.

Per collegedoel is vervolgens ingegaan op de 2e en 3e W vraag: ‘Wat gaan wij daar voor doen?’ en ‘Wat mag het kosten?’ Naast het programmaplan dient de begroting te bestaan uit een financiële begroting. Leudal gaat in de bijlagen van de begroting in op onderdelen van de financiële begroting. De naamgeving ‘financiële begroting’ komt niet terug. De begroting kan op dit onderdeel worden aangevuld om meer aansluiting te vinden bij de eisen die wet en regelgeving stellen. Een deel van de onderwerpen die verplicht worden gesteld in de financiële begroting, neemt Leudal op in de bijlagen van de begroting. We zien verder vooral cijfermatige overzichten, maar tekstuele toelichtingen op de baten en lasten zijn niet opgenomen. In de volgende alinea staan we stil bij de eisen van het BBV waaraan nu niet voldaan wordt, zonder hierbij uitputtend te zijn. Uitgebreide informatie over de inhoud van de financiële begroting is te vinden in artikelen 17 t/m 23 van het BBV. Recapitulatie ontbrekende eisen BBV Uit hoofdstuk 4 blijkt dat Leudal in de paragrafen het BBV gemiddeld voldoende toepast. Bij de paragraaf lokale heffingen voldoet Leudal volledig aan de eisen die het BBV stelt. Bij de overige paragrafen zijn aanbevelingen opgenomen om de paragrafen volledig aan de eisen van het BBV te voldoen.

In onderstaande recapitulatie hebben we aangegeven waar verdere verbeteringen van het BBV nodig/gewenst zijn. We noemen BBV-eisen die in de afzonderlijke paragrafen van hoofdstuk 3 en 4 zijn teruggekomen, zonder uitputtend te zijn.

44

De begroting en meerjarenraming dient op de volgende onderdelen verder te worden verbeterd:  besteed in de begroting meer aandacht aan de onderdelen van de financiële begroting conform artikel 7 lid 3a, 3b en 3c. Ga in de begroting expliciet in op het onderdeel ‘financiële begroting’. Onderdelen van de financiële begroting kunnen op andere plekken worden behandeld. Het is dan wel van belang om deze onderwerpen te benoemen in de financiële begroting en te verwijzen naar de plekken waar deze informatie gevonden kan worden. Zo kan de ‘financiële hoofdlijn’ (paragraaf 1.2 van de begroting 2021), waarin de uitgangspunten zijn opgenomen gezien worden als onderdeel van de uiteenzetting van de financiële positie. Van belang is om de uiteenzetting van de financiële positie tekstueel toe te lichten. Ga hierbij ook in op belangrijke ontwikkelingen ten opzichte van het vorig begrotingsjaar;  voorzie het overzicht van baten en lasten als onderdeel van de financiële begroting van een toelichting.

In de toelichting wordt onder andere aangegeven waarop de ramingen zijn gebaseerd en waardoor eventuele verschillen ten opzichte van vorig jaar zijn ontstaan;  geef bij de toelichting op het overzicht van baten en lasten inzicht in het gerealiseerde bedrag van het voorvorig begrotingsjaar;  ga in geval van een aanmerkelijk verschil met de realisatie van het voorvorig begrotingsjaar in op de oorzaken van het verschil;  geef bij de uiteenzetting van de financiële positie de financiële gevolgen van het bestaand en het nieuw beleid dat in de programma’s is opgenomen;  voorzie het overzicht van incidentele lasten en baten van een toelichting. Leudal heeft de incidentele baten en lasten opgenomen in een recapitulatieoverzicht. De commissie BBV heeft aangegeven dat het overzicht dient te worden voorzien van een toelichting per post2;  neem een separaat overzicht op van de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves, waarbij de afzonderlijke reserves zijn genoemd en waarbij de separate toevoegingen en onttrekkingen aan reserves zijn aangevuld met een tekstuele toelichting. De structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves maken in de begroting 2021 onderdeel uit van de recapitulatie van baten en lasten. Er is geen separaat overzicht opgenomen.

Van belang is om een toelichting te verstrekken bij de afzonderlijke structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves;  geef voor de begroting en de meerjarenraming inzicht in de jaarlijks terugkerende arbeidskosten van vergelijkbaar volume;  houd de beleidsuitgangspunten actueel door afzonderlijke nota’s en plannen bij voorkeur elke vier jaar, gelijk aan een raadsperiode, te actualiseren;  geef de onderlinge verhouding weer tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie. In de paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing zijn de vijf financiële kengetallen gepresenteerd. De afzonderlijke kengetallen zijn daarnaast ook separaat toegelicht. De onderlinge beoordeling voor de financiële positie ontbreekt op dit moment nog;  houd alle beheerplannen actueel door deze elke vier/vijf jaar te actualiseren en vertaal de consequenties in de begroting en meerjarenraming. Geef in de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen op een transparante manier een totaal beeld van de uit de beleidskaders voortvloeiende (financiële) consequenties en besluiten van de raad. Ga hierbij in op kwaliteitsniveau, onderhoud en investeringen. Besteedt conform het BBV aandacht aan de voortgang van het geplande onderhoud; 2

Notitie structurele en incidentele baten en lasten (2018), Commissie BBV 45



geef inzicht in het belang dat de gemeente in de verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar. De kopjes bestuurlijk en financieel belang is bij een groot aantal verbonden partijen niet ingevuld. Bij het merendeel van de verbonden partijen zijn voor de omvang van het eigen vermogen en vreemd vermogen de jaarrekeningcijfers opgenomen. Het is van belang dat, zo veel als mogelijk wordt ingegaan op de begrotingscijfers van het begrotingsjaar. Ga ook in het op resultaat van de desbetreffende verbonden partijen.

Naast het voldoen aan wet- en regelgeving, is de vraag relevant of de begroting de raad voldoende ondersteunt voor zijn kaderstellende en controlerende rol. Hoe is het gesteld met de informatiewaarde van de begroting? Het is uiteraard aan de raad om deze vraag te beantwoorden, als financieel toezichthouder kunnen wij dit niet. We kunnen wel nagaan of de informatie die in de begroting is opgenomen de ondersteuning biedt die het BBV beoogt voor de kaderstellende en controlerende rol. We vinden dat de begroting informatie bevat die gestructureerd is weergegeven. Op onderdelen dient de transparantie verder te worden vergroot door ook in beschrijvende zin op onderdelen de grotere en de belangrijkste mutaties toe te lichten. BBV Beoordeling: voldoende Naast de algemeen geldende kaders die gesteld zijn in de Gemeentewet en het BBV heeft Leudal specifieke kaders bepaald in de verordeningen ex artikel 212, 213 en 213a Gemeentewet. De raad van Leudal heeft deze wettelijk verplichte verordeningen vastgesteld. We gaan nog kort in op de uitgangspunten van de financiële verordening (verordening 212 Gemeentewet) en op de uitgangspunten van de verordeningen 213 en 213a.

Financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet Artikel 212 van de Gemeentewet verplicht een gemeente een verordening vast te stellen, waarin de uitgangspunten voor het financiële beleid en beheer en de financiële huishouding van de gemeente zijn uitgewerkt. Voor de gemeente en voor dit onderzoek is deze verordening van groot belang. In de afzonderlijke paragrafen van hoofdstuk 4 en van hoofdstuk 3 is bekeken hoe Leudal het desbetreffend onderwerp heeft geregeld in de financiële verordening. In de financiële verordening (2018) heeft de raad van Leudal bepaald dat beleidsuitgangspunten van de verschillende paragrafen voor het overgrote deel worden opgenomen in de paragrafen. Uitsluitend zijn voor het onderhoud aan kapitaalgoederen en financiering specifieke uitgangspunten opgenomen door de kaders vast te leggen in afzonderlijke nota’s. Uit hoofdstuk 4 bij de afzonderlijke paragrafen blijkt dat Leudal bij het merendeel van de paragrafen ervoor heeft gekozen om de kaders op te nemen in separate nota’s en plannen. Een aantal nota’s is gedateerd, maar de gemeente heeft aangegeven dat de kaders wederom in een nota of plan worden vastgelegd. Uit oogpunt van transparantie bevelen wij aan om de financiële verordening periodiek tegen het licht te blijven houden om te bezien of de financiële verordening nog aansluit bij de wensen van de raad.

We zien dat de specifieke kaders in de financiële verordening afwijken van dagelijkse praktijk. Uiteraard is de gemeente vrij om de raad afzonderlijke nota’s en plannen te laten vaststellen, in aanvulling op de bepalingen financiële verordening. De raad dient wel in positie te worden gebracht om

46

zijn kaderstellende rol te vervullen. Met de vaststelling van de financiële verordening stelt de raad kaders met betrekking tot het financieel beleid, financieel beheer en de financiële organisatie. Overigens merken wij op dat indien de raad geen kaders stelt in een separate nota, de paragraaf alle beleidsuitgangspunten dient te bevatten. Controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet en Introductie rechtmatigheidsverklaring College B&W De raad als opdrachtgever van de accountant stelt in de controleverordening de regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Art. 213 Gemeentewet verplicht elke gemeente om zo’n controleverordening te hebben. Op 15 december 2009 heeft de raad de nog geldende controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet vastgesteld. In het kader van de controle stelt de raad jaarlijks een controleprotocol en een normenkader vast. Met het controleprotocol geeft de raad de accountant toetsingscriteria voor zijn controle op de rechtmatigheid. We hebben de toepassing van de controleverordening niet beoordeeld, maar we zijn nergens opmerkingen van de accountant tegen gekomen dat er problemen zijn met de uitvoering van de controleverordening. Wij merken wel op dat de verordening ruim 11 jaar geleden is vastgesteld.

Ook al is er geen inhoudelijke reden om de verordening bij te stellen, ook dan kan een nieuwe vaststelling direct duidelijk maken dat de raad wel recent heeft beoordeeld dat de verordening passend is. In de paragraaf 4.5 Bedrijfsvoering is kort vooruitgeblikt naar de in control verklaring. Deze verklaring van het college komt met ingang van het verslagjaar 2021 in plaats van de rechtmatigheidsverklaring van de accountant. Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid ex artikel 213a Gemeentewet Deze verplichte verordening ex art. 213a Gemeentewet is ingevoerd bij de introductie van het dualisme in 2002. In de verordening stelt de raad regels voor onderzoeken van het college naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijke beheer en beleid. De geldende verordening 213a is 7 oktober 2018 door de raad vastgesteld. Met deze verordening geeft de raad de kaders aan voor periodieke onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het college gevoerde beleid en beheer. In de verordening is bepaald dat het college periodiek een organisatiebrede risicoanalyse uitvoert, aan de hand van een door het college vast te stellen beoordelingskader. Doel hiervan is om potentiële onderzoeksobjecten te identificeren, gericht op de onderzoeken in het kader van 213a voor de komende vier jaar.

In de paragraaf is aangegeven dat in 2021 weer een onderzoek zal plaatsvinden. Er is geen verdere informatie opgenomen over de voortgang van de onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid. In de periode 2016-2020 hebben over diverse onderwerpen/nota’s de volgende onderzoeken plaatsgevonden, namelijk:  doelmatigheidsonderzoek subsidiebeleid (2018-2019);  doelmatigheidsonderzoek kostendekkenheid leges, heffingen en rechten (2020). In 2009 werd bij de evaluatie van het dualisme door het ministerie van BZK duidelijk dat gemeenten weinig waardering hebben voor de uitvoering van onderzoeken in het kader van doelmatigheid en 47

doeltreffendheid. Daarop besloot het ministerie van BZK dat er een voorstel naar de Tweede Kamer zou gaan om artikel 213a uit de Gemeentewet te halen. Dit voorstel is echter nooit gedaan. In 2012 heeft de minister van Binnenlandse Zaken laten weten artikel 213a in stand te houden mede door de drie decentralisaties van het sociaal domein. Als aanbeveling nemen we dan ook om de verordening 213a binnen afzienbare tijd tegen het licht te houden om te bezien of deze ook aansluit aan de huidige wensen. Rekenkamer Leudal heeft een rekenkamer ingesteld op 15 mei 2007. Met de rekenkamer beschikt de gemeente over een instrument om haar controlerende taak beter te kunnen uitvoeren. De rekenkamer verricht onderzoeken en doet aanbevelingen om de gemeente nog beter en efficiënter te laten functioneren. De rekenkamer bestaat uit drie leden, waaronder twee onafhankelijke deskundigen en een medewerker onderzoek/secretaris. Het structurele budget voor de rekenkamer bedraagt in 2021 en volgende jaren € 24.000. De rekenkamer heeft vanaf 2016 twee rekenkamerrapporten en vijf rekenkamerbrieven uitgevoerd. De gemeente heeft in het verleden aangegeven dat er vanaf 2013 gemiddeld één rapport per jaar plaatsvindt. De laatste twee rapporten zijn:  Regionaal onderzoek naar governance VRLN (2017);  Toegang en tevredenheid jeugdhulp Leudal, Nederweert, Weert (2018).

Na 2018 zijn geen rapporten meer samengesteld, maar rekenkamerbrieven. De laatste rekenkamerbrieven zijn:  Vastgoedloze gemeente (2017);  Maatschappelijke kosten baten analyse (MKBA) bij meerjarige investeringsprojecten (2017);  Ontwikkeling PLO (2018);  Digitale veiligheid (2018);  Tekorten jeugdhulp (2019);  Succesfactoren bij publiek private samenwerking (2019). Leudal heeft aanvullend toegelicht dat zowel rekenkamerbrieven als rekenkamerrapporten worden samengesteld.

48

4.

Financieel beleid en beheer

Kwaliteit van financieel beheer en beleid is van belang om een reële begroting te kunnen presenteren, en de financiële positie te sturen. Om te kunnen bepalen, óf de gemeente op belangrijke beleidsterreinen voldoende in control is, en of belangrijke financiële aspecten zijn doorvertaald in begroting, meerjarenraming en vermogenspositie passen wij in ons onderzoek een verdiepingsslag toe. De resultaten van deze verdiepingsslag, die wij in dit hoofdstuk presenteren, zijn al meegenomen in de beoordeling van de verschillende onderdelen van Hoofdstuk 3, Aandachtsgebieden. De verdiepingsslag houdt in dat we een analyse maken van onderwerpen, die zijn afgeleid van de verplichte paragrafen. Dat is op zich ook een logische keuze, omdat in de paragrafen de belangrijkste beheersaspecten aan de orde komen. Bovendien komen de paragrafen als verplichte onderdelen van de begroting bij iedere gemeente voor, waardoor de paragrafen een altijd aanwezig vertrekpunt zijn voor ons onderzoek. Aan deze verplichte onderdelen zijn vaak ook grote financiële belangen gekoppeld. Ze geven (extra) informatie over de gemeentelijke financiële positie op de kortere en langere termijn. In Wet- en regelgeving zijn belangrijke kaders rondom informatievoorziening vastgelegd, zoals in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten.

Dit besluit heeft als doel de raad met begrotings- en verantwoordingsopzet te ondersteunen in zijn kaderstellende en controlerende taak. Daarnaast geeft de raad met verordeningen de uitgangspunten aan voor het financiële beleid en de regels voor financieel beheer en inrichting van de gemeentelijke financiële organisatie. Deze verordeningen moeten waarborgen, dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. Gemeenten gaan in de regel divers om met de kaderstelling en verslaglegging op dit terrein. Onze bevindingen rondom het financiële beleid en beheer bij Leudal zijn te vinden in de volgende paragrafen: - 4.1 Lokale heffingen; - 4.2 Weerstandsvermogen en risicobeheersing; - 4.3 Onderhoud kapitaalgoederen; - 4.4 Financiering; - 4.5 Bedrijfsvoering; - 4.6 Verbonden partijen; - 4.7 Grondbeleid.

49

4.1.

Lokale heffingen

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Lokale heffingen





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Goed

Goed

Goed





Conclusie In het coalitieakkoord 2018-2022 zijn uitgangspunten voor lokale heffingen opgenomen. Er is beschreven dat wanneer de politieke ambities en onvermijdelijke uitgaven niet meer kunnen worden afgedekt, maatregelen aan de uitgaven- en inkomstenkant aan de orde zijn indien er in redelijkheid niet meer aan kan worden ontkomen. In de paragraaf is een aantal interne en externe ontwikkelingen beschreven. In de paragraaf zijn beleidsuitgangspunten opgenomen: de gemeente dient zo veel mogelijk met kostendekkende tarieven te werken. In 2017 is de Notitie lokaal belastinggebied aan de raad voorgelegd. In deze notitie zijn de diverse aspecten met betrekking tot het lokaal belastinggebied nader belicht waarbij ook wettelijke kaders en nieuwe ontwikkelingen zijn beschreven. Bij de vaststelling van de belastingverordeningen 2021 in december 2020 heeft de raad bepaald een ingroeimodel te hanteren voor de dekkingsgraad van veruit de meeste leges. Voor 2021 is een kostendekking van 90% opgenomen en voor 2022 een kostendekking van 100%. Leudal voldoet aan de eisen die het BBV stelt. In de financiële verordening zijn, in aanvulling op de wettelijke eisen, geen specifieke eisen gesteld. De paragraaf is gestructureerd van opzet en bevat veel cijfermatige informatie.

Leudal gaat in op de opbrengsten van de verschillende heffingen, de kostendekkingspercentage en de berekening van de woonlasten. Bij de woonlasten wordt ook een vergelijking gemaakt met de woonlasten van een huishouden in de regio. Leudal scoort op alle niveaus gemiddeld goed. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  ga in de paragraaf nog meer in op actuele externe en interne ontwikkelingen ten aanzien van lokale heffingen.

Waarom onderzoek naar de lokale heffingen? Lokale heffingen hebben betrekking op heffingen, waarvan de besteding gebonden en ongebonden is. In de verplichte paragraaf moet de gemeente de beleidsvoornemens rondom de lokale heffingen en een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waaronder belastingen opnemen. De lokale heffingen vormen een belangrijk onderdeel van de gemeentelijke inkomsten. Ze zijn daarom integraal onderdeel van gemeentelijk beleid. Een overzicht van (en daarmee meer inzicht in) de lokale heffingen is van belang voor de raad. Een aanduiding van de lokale lastendruk is nodig voor integrale afweging tussen beleid, lasten en baten. Een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid maakt het beeld van de lokale lasten compleet. Artikel 10 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten legt de eisen aan deze verplichte paragraaf vast. 50

Onderzoek en bevindingen Beleidsuitgangspunten voor lokale heffingen heeft Leudal opgenomen in het coalitieakkoord en in de paragraaf Lokale heffingen. In het coalitieakkoord 2018-2022 is een separaat hoofdstuk gewijd aan ‘financiën en belastingen’. Er is vermeld dat wanneer de politieke ambities en onvermijdelijke uitgaven niet meer kunnen worden afgedekt, maatregelen aan de uitgaven en inkomstenkant aan de orde zijn indien er in redelijkheid niet meer aan kan worden ontkomen. Verder is in het coalitieakkoord aangegeven dat de heffingen kostendekkend zijn. In de paragraaf van de begroting zijn ook uitgangspunten opgenomen. De kostendekking van heffingen is hierin genuanceerder weergegeven. Er is aangegeven dat de gemeente zo veel mogelijk met kostendekkende tarieven dient te werken. In 2017 is de Notitie lokaal belastinggebied aan de raad voorgelegd. In deze notitie zijn de diverse aspecten met betrekking tot het lokaal belastinggebied nader belicht waarbij ook wettelijke kaders en nieuwe ontwikkelingen zijn beschreven. Bij de vaststelling van de belastingverordeningen 2021 in december 2020 heeft de raad bepaald een ingroeimodel te hanteren voor de dekkingsgraad van veruit de meeste leges. Voor 2021 is bepaald om 90% te hanteren en voor 2022 wordt gestreefd naar 100% kostendekking. In de paragraaf is verder een aantal interne en externe ontwikkelingen beschreven.

Leudal scoort voor de stuurinformatie op strategisch niveau gemiddeld goed. De paragraaf voldoet aan de eisen die het BBV stelt. In de paragraaf is ingegaan op de geraamde inkomsten, het beleid ten aanzien van lokale heffingen, een aanduiding van de lokale lastendruk en een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid. Verder biedt de paragraaf inzicht in de kostendekkendheid van een groot aantal heffingen. In de financiële verordening (2018) is bepaald dat minimaal aan de wettelijke eisen dient te worden voldoen. Er zijn verder geen specifieke uitgangspunten bepaald. De stuurinformatie op tactisch niveau scoort gemiddeld goed. De paragraaf is gestructureerd van opzet. In de paragraaf zijn alle belastingen en heffingen genoemd die de gemeente kent. Van al deze heffingen zijn de opbrengsten voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming weergegeven. Tevens is inzicht gegeven in de opbrengst van het begrotingsjaar 2020 en de jaarrekening 2019. In de paragraaf is het kostendekkingspercentage voor de rioolheffing, afvalstoffenheffing, leges, begraafrechten en markrechten berekend. Verder is toegelicht dat voor de uitvoering van de lokale heffingen de gemeenschappelijke regeling BsGW is belast. In de paragraaf heeft Leudal vergelijkingscijfers opgenomen van gemeenten in de regio.

Ook het gemiddelde van de regio Midden-Limburg is weergegeven voor de afzonderlijke heffingen OZB, rioolheffing en de afvalstoffenheffing. Verder is verwezen naar het Belastingoverzicht 2020 van de provincie Limburg. De gemeente geeft aan dat op basis van dit overzicht Leudal op plek 5 staat van de goedkoopste gemeenten van Limburg. Ook op operationeel niveau scoort de stuurinformatie in deze paragraaf van Leudal gemiddeld goed.

51

Gewijzigd dekkingplan onroerendezaakbelasting begroting 2021 Bij de behandeling van de begroting 2021 werd voorgesteld om de onroerendezaakbelasting te verhogen met 6,5% voor het begrotingsjaar 2021 en de jaren 2022 en 2023. Bij de vaststelling van de begroting 2021 is echter besloten om de OZB te verhogen met 2% in de afzonderlijke jaren 2021 tot en met 2023. In de jaren 2021-2023 is rekening gehouden met een belastingopbrengst aan belastingen van respectievelijk € 276.000, € 567.000 en € 876.000. In het overzicht van algemene dekkingsmiddelen is een relatie gelegd met de paragraaf lokale heffingen. Er is voor de lokale heffingen aangegeven dat een onderscheid is gemaakt in gebonden en niet gebonden heffingen. Leudal heeft de begrippen toegelicht en per categorie voorbeelden genoemd. Onbenutte belastingcapaciteit Mocht de gemeente in slecht financieel weer terecht komen en een beroep willen doen op artikel 12 van de financiële verhoudingswet (Fvw), dan moet worden voldaan aan het redelijk peil van het belastingpakket. In deze situatie mag de gemeente geen onbenutte belastingcapaciteit meer hebben. Hiervoor geldt de eis dat de afvalstoffenheffing en de rioolheffing 100% kostendekkend zijn en dat daarnaast voor de opbrengst van de onroerendezaakbelasting gerekend is met een tarief van 0,1809% voor de drie heffingen. Leudal zit onder het rekentarief.

Dit betekent dat er onbenutte belastingcapaciteit is. De onbenutte belastingcapaciteit maakt onderdeel uit van de structurele weerstandscapaciteit (het vermogen om calamiteiten op te kunnen vangen). In paragraaf 4.2 staan we hier nader bij stil. Belastingoverzicht 2021, Provincie Limburg De lastendruk 2021 van de OZB, de riool- en afvalstoffenheffingen kunnen we aan de hand van het Belastingoverzicht 2021 van de Provincie vergelijken met het Limburgse gemiddelde en met de lastendruk van 29 andere Limburgse gemeenten. (Door de herindeling per 2019 is Beekdaelen in dit overzicht niet meegenomen). Bij de eigenaren komt de lastendruk 2021 in Leudal op € 795,00. Het Limburgs gemiddelde is € 817,30 Leudal staat daarmee op plek twintig. (Op plaats 1 staat de gemeente met de hoogste lastendruk). Voor de huurders is de lastendruk 2021 in Leudal € 225,80. In Limburg is dat voor 2021 gemiddeld € 353,97. Leudal staat daarmee op plek zesentwintig. De lastendruk voor zowel eigenaren als huurders ligt in Leudal in 2021 onder het Limburgse gemiddelde. De lastendruk voor huurders wordt in belangrijke mate bepaald door de keuze die gemeenten maken over wie de rioolheffing betaalt. De meeste Limburgse gemeenten brengen de lasten van de riolering voor een deel of volledig in rekening bij de huurder.

Daardoor zijn bij die gemeenten de gemeentelijke lasten voor een huurder een stuk hoger dan bij gemeenten die bij huurders alleen de afvalstoffenheffing in rekening brengen. Leudal brengt de rioolheffing voor een deel bij de eigenaar en voor een deel bij de gebruiker (huurder) in rekening.

52

4.2.

Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Weerstandsvermogen en





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Voldoende

Voldoende

Voldoende





risicobeheersing

Conclusie In het coalitieakkoord is benadrukt dat het belangrijk is om over een sterke financiële buffer te beschikken. Aangegeven is dat het weerstandsvermogen tegen een stootje moet kunnen. De raad van Leudal heeft beleidsuitgangspunten voor het weerstandsvermogen en risicobeheersing vastgelegd in de nota reserves en voorzieningen en risicomanagement 2015-2018. Deze nota dient geactualiseerd te worden. Er wordt in de paragraaf ook verwezen naar de notitie ‘weerstandsvermogen nader bezien’ die bij de vaststelling van de begroting 2016 is vastgesteld en handvaten geeft voor de grootte van de buffer en de spelregels die daarbij horen. Actualisering van de nota is een aantal malen uitgesteld en vindt naar verwachting eind 2021/begin 2022 plaats. Voor de reserves en voorzieningen zijn de beleidsuitgangspunten in 2019 geactualiseerd. In deze nota wordt een directe relatie gelegd met het weerstandsvermogen en is onder meer ingegaan op de onderdelen die tot de weerstandscapaciteit behoren. In de paragraaf wordt geschetst dat risicomanagement anders wordt vormgegeven. In 2021 zal meer aandacht worden besteed aan de strategische risico’s en de soft controls. Leudal voldoet in voldoende mate aan de eisen die het BBV stelt ten aanzien van het weerstandsvermogen, maar er zijn wel verbeterpunten om volledig aan de eisen te voldoen.

In de financiële verordening zijn geen specifieke kaders gesteld. Indien de kaders niet worden opgenomen in een nota, dient volledige uitwerking in de paragraaf plaats te vinden. De kaders voor het weerstandsvermogen neemt Leudal wel op in een nota. In de nota reserves en voorzieningen en risicomanagement 2015-2018 is bepaald dat de omvang van de weerstandsratio tussen de 1 en 2 dient te bedragen. Verder is in de nota vermeld en door de raad bepaald dat de ideale bandbreedte tussen 1,2 en 1,6 ligt. In de nota reserves en voorzieningen 2019 is geen nieuwe minimale weerstandsratio bepaald. Wel is de ideale bandbreedte aangepast. Vermeld is ‘een minimale bandbreedte van 1 en maximale bandbreedte 1,4’. In de paragraaf is echter niet naar deze nieuwe ideale bandbreedte verwezen. In de paragraaf is de oude bandbreedte genoemd. Leudal voldoet voor alle jaren niet aan deze norm van 1. Leudal geeft aan dat de norm moet worden gezien als een doelstelling. We hebben in de gesprekken met Leudal aangegeven dat het de taak van de raad is om een minimale norm voor het weerstandsvermogen te bepalen. In het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader is hier op ingegaan. Als de norm (of in geval van Leudal ‘de doelstelling’) niet gehaald wordt, is het van belang om aan te geven hoe en in welke tijdperiode de doelstelling wél gehaald gaat worden.

Indien de raad geen norm heeft bepaald, gaan wij uit van een minimale norm van 1. In de paragraaf is verwezen naar de besluitvorming van de 2e rapportage 2020 die een week na de begroting 2021 is vastgesteld en waarbij de raad besloten heeft om een bedrag van € 1,4 miljoen toe te voegen aan de algemene reserve. De weerstandsratio is volgens de paragraaf na de toevoeging 1,22 53

in 2021 en 1,18 voor 2022 en volgende jaren. Bij de berekening van de weerstandsratio is alleen de algemene reserve meegenomen bij de weerstandscapaciteit. Voor de begrotingstekorten 2021 en 2021 zijn bij de vaststelling van de begroting geen dekkingsmiddelen aangewezen. In de paragraaf is geen relatie gelegd met de tekorten in 2021 en 2022. Indien geen dekkingsmiddelen worden gevonden, zal de algemene reserve automatisch achtervang zijn en zal de omvang van de algemene reserve weer dalen. Op basis van de informatie in de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024 hebben we hieronder een aantal aanbevelingen opgenomen. Tijdens de samenstelling van dit onderzoek heeft Leudal laten weten een groot aantal aanbevelingen al mee te nemen vanaf de jaarrekening 2020. In de jaarrekening 2020 zal naar verwachting de algemene reserve toenemen door gedeeltelijke bestemming van het rekeningresultaat 2020 en zal daarnaast de informatiewaarde verdere verbeteringen laten zien. Deze positieve ontwikkelingen, tezamen met de op handen zijnde actualisatie van de nota weerstandsvermogen en risicobeheersing, hebben we meegenomen in ons oordeel en hebben geleid tot aanpassing van de score op strategisch niveau naar voldoende.

Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  actualiseer, zoals voorgenomen, integraal de beleidskaders inzake weerstandsvermogen en risicobeheersing en laat de raad deze beleidsuitgangspunten eind 2021/begin 2022 vaststellen. Houd hierbij rekening met de bepalingen uit het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader;  actualiseer de financiële verordening inzake de beleidsuitgangspunten voor het weerstandsvermogen en risicobeheersing of neem de actuele beleidsuitgangspunten voor weerstandsvermogen en risicobeheersing volledig op de in de paragaaf;  verwijs in de paragraaf naar de meest actuele uitgangspunten die relevant zijn voor het weerstandsvermogen;  noem in de paragraaf ook de risico’s van de grondexploitatie en de hiervoor beschikbare buffer zodat in de paragraaf een integraal beeld van alle risico’s en capaciteit aanwezig is;  geef per risico in de risicobeheermatrix aan of er sprake is van een incidenteel of een structureel risico en leg hierbij een relatie met het programma/programma’s en thema’s zoals bepaald in de huidige nota;  bereken de omvang van de weerstandscapaciteit en de risico’s per 1 januari van het begrotingsjaar en de meerjarenraming;  kwantificeer bij de confrontatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s alle onderdelen van de weerstandscapaciteit.

Waarom onderzoek naar weerstandsvermogen en risicobeheersing? Bij weerstandscapaciteit gaat het om middelen en mogelijkheden, waarover de gemeente beschikt of kan beschikken. Er kunnen niet begrote kosten mee worden gedekt. Wanneer we weerstandscapaciteit zien in relatie tot risico’s3 spreken we over weerstandsvermogen. Vanuit beleidsmatig perspectief, is het van belang, een afweging te maken tussen de risico's die de gemeente loopt en de manier om daarmee om te gaan. Of de gemeente zich bijvoorbeeld wil verzekeren en/of de aanwezige weerstandscapaciteit in dat licht moet worden verhoogd of verlaagd. 3

Alle risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd, óf die niet tot afwaardering van activa hebben geleid. En die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot het balanstotaal of de gemeentelijke financiële positie. 54

Het is hierbij van belang te bekijken of de programma's en activiteiten, die de gemeente ontplooit, op het gewenste niveau kunnen blijven gehandhaafd. Ook als er tegenvallers zijn. Daarom is het voor gemeenten van belang jaarlijks te overwegen, of de aanwezige weerstandscapaciteit meerjarig voldoende is met het oog op de gemeentelijke risico's. Kortom: hoe robuust is de begroting en meerjarenraming? Uit de verplichte paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing moet deze robuustheid in elk geval duidelijk worden. Door aandacht voor het weerstandsvermogen en risicobeheersing kan de gemeente voorkomen, dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigen. Volgens artikel 11 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten moeten in de paragraaf weerstandscapaciteit en risico's zijn geïnventariseerd en beleid zijn geformuleerd. Onderzoek en bevindingen Het weerstandsvermogen geeft de verhouding aan tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Allereerst staan we stil bij de beleidsuitgangspunten die door de raad van Leudal zijn bepaald. Separaat komen de omvang van de weerstandscapaciteit en de risico’s aan bod die genoemd zijn in de begroting 2021. De confrontatie tussen beide onderdelen komt tot uitdrukking in het weerstandsvermogen en het oordeel van de gemeente hierover.

Ook wij vormen een oordeel over het vermogen van de gemeente om financiële risico’s op te vangen die niet anderszins zijn afgedekt. In het coalitieakkoord is benadrukt dat het belangrijk is om een sterke financiële buffer te hebben. Aangegeven is dat het weerstandsvermogen tegen een stootje moet kunnen. Eisen BBV, financiële verordening en GTK Het BBV vraagt de relatie weer te geven tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. De paragraaf dient ten minste te bevatten: een inventarisatie van de weerstandscapaciteit, een inventarisatie van de risico's, het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's, de zes verplichte kengetallen (netto schuldquote, netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen, solvabiliteitsratio, grondexploitatie, structurele exploitatieruimte en belastingcapaciteit) én de beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de financiële positie. Leudal voldoet in ruime mate aan de eisen die het BBV stelt. Er zijn beleidsuitgangspunten opgenomen in een separate nota, er is ingegaan op de weerstandscapaciteit en de risico’s en de zes verplichte kengetallen zijn opgenomen. De kengetallen zijn afzonderlijke toegelicht; de onderlinge beoordeling van de kengetallen ontbreekt evenwel nog in de paragraaf. De beleidsuitgangspunten voor het weerstandsvermogen en risicobeheersing zijn er.

De nota is echter gedateerd. Onder het kopje ‘kaderstelling weerstandsvermogen en risicobeheersing’ staan we hier nader bij stil. In de financiële verordening (2017) zijn geen specifieke eisen gesteld ten aanzien van het weerstandsvermogen. De raad heeft niet bepaald dat beleidsuitgangspunten voor weerstandsvermogen en risicobeheersing opgenomen dienen te worden in de nota. In de praktijk gebeurt dit wel. Indien beleidsuitgangspunten niet in een nota worden opgenomen, dienen deze in de paragraaf te zijn uiteengezet.

55

Naast de eisen in het BBV, mogelijke specifieke kaders in de financiële verordening, stelt het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020 (GTK) ook aanvullende eisen voor de berekening van de weerstandscapaciteit. Het GTK maakt een onderscheid in de berekening voor de incidentele en de structurele weerstandscapaciteit. De incidentele weerstandscapaciteit kan bestaan uit:  de algemene reserve;  de post onvoorzien incidenteel;  stille reserves;  incidentele begrotingsruimte. De structurele weerstandscapaciteit kan bestaan uit:  de onbenutte belastingcapaciteit;  onvoorzien structureel;  de structurele begrotingsruimte. Met incidentele weerstandscapaciteit wordt het vermogen bedoeld om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent kunnen worden ingezet om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken. Kaderstelling weerstandsvermogen en risicobeheersing Beleidsuitgangspunten voor het weerstandsvermogen heeft Leudal opgenomen in de nota ‘reserves en voorzieningen en weerstandsvermogen 2015-2018 ‘van onbewust risico lopen naar bewust risico nemen’ waarin ook de uitgangspunten voor reserves en voorzieningen zijn opgenomen.

De nota is inmiddels gedateerd. Het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen is in 2019 wél geactualiseerd en door de raad vastgesteld. Voor het beleid van weerstandsvermogen en risicobeheersing is dat nog niet volledig gebeurd. Uit aanvullende informatie blijkt dat de beleidsuitgangspunten eind 2021/begin 2022 integraal, voor zowel weerstandsvermogen en risicobeheersing als reserves en voorzieningen, geactualiseerd zullen worden. De raad heeft bepaald dat de ratio van het weerstandvermogen tussen de 1 en 2 moet liggen. Verder is een genoemd dat de minimale bandbreedte 1,2 en de maximale bandbreedte 1,6 is. In de notitie ‘weerstandsvermogen nader bezien’ die bij de begroting 2016 is vastgesteld zijn handvaten voor de grootte van de buffer bepaald en de spelregels die daarbij horen. In de nota ‘Reserves en voorzieningen gemeente Leudal 2019’ is de ideale bandbreedte aangepast naar een minimale bandbreedte van 1 en maximale bandbreedte 1,4. In de paragraaf daarentegen wordt nog verwezen naar de ideale bandbreedte uit de nota van 2015. De informatie over het weerstandsvermogen is op deze manier niet transparant weergegeven, omdat op diverse plekken over verschillende normen wordt gesproken. In de nota reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen 2015-2018 is aangegeven dat er een koppeling wordt gelegd tussen risicomanagement en de P&C cyclus.

Bij de programmabegroting en de jaarrekening wordt volgens de nota:  een risico-inventarisatie uitgevoerd;  in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing ingegaan op de belangrijkste risico’s, wordt een relatie gelegd met het weerstandsvermogen en wordt de weerstandscapaciteit berekend;

56

Bij de tussentijdse rapportages wordt ingegaan op nieuwe risico’s en worden de risico’s in beeld gebracht die significant afwijken (ten opzichte van eerdere rapportages) en die om (bij)sturing vragen. Verder is aangegeven dat de relatie tussen de risico’s en de gemeentelijke doelen vanaf de begroting 2015 beter inzichtelijk wordt gemaakt door de risico’s te koppelen aan de thema’s in de begroting. Verderop in de paragraaf gaan we in op de berekening van de weerstandscapaciteit, de risico’s de confrontatie tussen beide zoals weergegeven in de paragraaf van de begroting 2021. De gemeente heeft aanvullend toegelicht dat Leudal voor alle P&C producten, ook de risicobeheermatrix, werkt met het softwareprogramma van Lias. In de paragraaf is aangegeven dat Leudal in 2021 aan de slag gaat met risicomanagement waarbij meer aandacht is voor de strategische risico’s en de soft controls. Geschetst is dat de nadruk voor Leudal steeds meer ligt op de verbinding met de doelstellingen. Er is aangegeven dat er een verschuiving plaatsvindt van systemen en processen naar de menselijke factor, cultuur en omgeving. Aanvullend heeft Leudal toegelicht dat naar alle waarschijnlijkheid meer vanuit thema’s gewerkt zal worden om de risico’s in kaart te brengen.

Nota reserves en voorzieningen gemeente Leudal 2019 In de nota Reserves en voorzieningen gemeente Leudal 2019 is een relatie gelegd met het weerstandsvermogen. Er is onder meer aangegeven waar de weerstandscapaciteit voor Leudal uit bestaat, namelijk uit de Algemene reserve, de post onvoorzien /saldo rekening, de begrotingsruimte, de stille reserves en de onbenutte belastingcapaciteit. Omvang weerstandscapaciteit De becijfering van de totale weerstandscapaciteit is weergegeven per 31 december van het begrotingsjaar en niet per 1 januari zoals de wetgever stelt. In de paragraaf is de totale weerstandscapaciteit becijferd. Er is geen onderscheid gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Bij de risico’s is dit wel gedaan. De totale weerstandscapaciteit bedraagt € 7.030.000 per 31-12-2021. Meerjarig is voor de omvang van de weerstandscapaciteit alleen inzicht gegeven in de omvang van de algemene reserve, als grootste post van de weerstandscapaciteit, per 31 december van elk jaar. De omvang van de algemene reserve bedraagt € 4.344.000 eind 2021, neemt af naar € 4.136.000 eind 2022 en laat vervolgens een constant verloop zien. Leudal heeft voor de totale weerstandscapaciteit rekening gehouden met een groot aantal onderdelen die genoemd zijn in het GTK.

In het GTK is een splitsing gemaakt in incidentele en structurele weerstandscapaciteit zoals eerder in deze paragraaf genoemd. Van belang is om vanaf de begroting 2022 ook voor de weerstandscapaciteit een onderscheid te maken in incidentele en structurele weerstandscapaciteit en de onderdelen op te nemen uit het GTK. Dit betekent dat ook het begrotingstekort 2021 uitgesplitst dient te worden in begrotingstekort incidenteel en begrotingstekort structureel. Er is geen rekening gehouden met de geraamde resultaten in de periode 2021-2024. Omvang risico’s De risico’s zijn in beeld gebracht in de risicobeheermatrix. In de paragraaf is kort ingegaan op de risico’s. Leudal verwijst naar de risicobeheermatrix die als bijlage in de begroting 2021 is opgenomen. Voor het begrotingjaar 2021 en de afzonderlijke jaren bedragen de incidentele risico’s € 743.000 en de structurele risico’s € 4.593.000.

57

Uit de risicobeheermatrix blijkt dat de grootste risico’s structureel van aard zijn en betrekking hebben op de algemene uitkering uit het gemeentefonds en het sociaal domein. De grootste risicopost betreft de risicopost ‘effecten rijksmaatregelen, algemene uitkering uit het gemeentefonds’. De extra uitkering van € 400.000 voor jeugd, is eveneens vermeld in de risicobeheermatrix. Voor het sociaal domein is een structurele bezuinigingstaakstelling in de begroting 2021 opgenomen voor de begroting en meerjarenraming. In paragraaf 3.1 hebben we hier stil bij gestaan. De risico’s voor de grondexploitatie worden opgevangen binnen de reserve grondexploitatie. Voor de risico’s binnen het vastgoed is ook een separate reserve gevormd voor een viertal panden. Twee panden zijn reeds verkocht. Voor deze risico’s is de algemene reserve (in principe) geen achtervang. Van belang is om in de paragraaf ook in te gaan op de risico’s van de grondexploitatie en de hiervoor beschikbare buffer. In de paragraaf weerstandsvermogen ontstaat dan een integraal beeld van alle risico’s. Leudal kan de risicobeheermatrix verder aanvullen door een kolom toe te voegen met de namen van het programma waar het risico betrekking op heeft. Op deze manier wordt de leesbaarheid van de begroting (en jaarrekening) verder vergroot.

Confrontatie risico’s en weerstandscapaciteit Bij de confrontatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s heeft Leudal alleen de algemene reserve becijferd per 31-12 van elk jaar. De omvang van de algemene reserve bedraagt € 4.344.000 eind 2021, neemt af naar € 4.136.000 eind 2022 en laat vervolgens een constant verloop zien. De weerstandsratio bedraagt volgens de paragraaf achtereenvolgens: 0,81 voor 2021 en voor de afzonderlijke jaren 2022-2024 jaarlijks 0,78. In deze berekening zijn de totale risico’s afgezet tegen de algemene reserve. De andere onderdelen van de weerstandscapaciteit zijn niet meegenomen. Leudal voldoet volgens de informatie in de paragraaf niet aan de eigen gestelde norm van r > 1 en r < 2. In de paragraaf is verwezen naar de oude ideale bandbreedte, terwijl de raad in 2019 in de nota reserves en voorzieningen de ideale bandbreedte naar r > 1 en r < 1,4 heeft bijgesteld. Een expliciete minimumnorm is niet in de nieuwe nota opgenomen. In de paragraaf is verwezen naar de 2e raadsrapportage 2020. In deze rapportage is besloten om een bedrag van € 1.400.000 toe te voegen aan de algemene reserve. Leudal berekent in de paragraaf, op basis van de toevoeging aan de algemene reserve, de volgende ratio’s 1,22 in 2021 en 1,18 voor 2022 en volgende jaren.

Bij de confrontatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s zijn de begrotingstekorten 2021 en 2022 niet meegenomen. De tekorten in 2021 en 2022 bedragen respectievelijk € 876.000 en € 1.479.000. Voor deze tekorten zijn bij de vaststelling van de begroting 2021 geen dekkingsmiddelen aangewezen. Indien gedurende de jaren 2021 en 2022 geen dekkingsmiddelen worden gevonden, is de algemene reserve achtervang. De berekende weerstandsratio zal dan verder afnemen en zal dan naar verwachting weer < 1 zijn. Oordeel toezichthouder weerstandsvermogen Ook de toezichthouder vormt een oordeel over het vermogen om financiële risico’s op te vangen die niet anderszins zijn afgedekt. Dit is beschreven in het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 2020. 58

We kijken of het weerstandsvermogen voldoet aan de door de raad vastgestelde norm en of naar het oordeel van de toezichthouder voldoende weerstandsvermogen in relatie tot gekwantificeerde risico’s aanwezig is. Voldoet de gemeente voor het weerstandsvermogen aan haar eigen vastgestelde norm? Wij zien dat de op basis van de begroting 2021 de opgenomen weerstandscapaciteit niet voldoende is om de totale risico’s te dekken. De weerstandsratio onderschrijdt de doelstelling/norm van 1. Leudal heeft aanvullend aangegeven dat de ratio moet worden gezien als een doelstelling niet als norm. We hebben in de gesprekken met Leudal aangegeven het de taak van de raad is om een minimale norm voor het weerstandsvermogen te bepalen. In het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader is hier op ingegaan. Als de norm (of in geval van Leudal ‘de doelstelling’) niet gehaald wordt, is het van belang om aan te geven hoe en in welke tijdperiode de doelstelling wél gehaald gaat worden. Indien de raad geen norm heeft bepaald, gaan wij uit van een minimale norm van 1. Aan de hand van de risicomatrix van de Universiteit van Twente beoordelen wij het weerstandsvermogen voor het begrotingsjaar 2021 als onvoldoende. Dit geldt ook voor de afzonderlijke jaren van de meerjarenraming.

Het is van belang om het weerstandsvermogen te verhogen en wij dringen er op aan om incidentele meevallers toe te voegen aan de algemene reserve. Belangrijk is om de beleidsuitgangspunten voor weerstandsvermogen en risicobeheersing eind 2021 / begin 2022 zoals voorgenomen integraal te actualiseren en door de raad te laten vaststellen en daarbij de uitgangspunten uit het GTK mee te nemen, zowel in het beleid, als jaarlijks in de paragraaf. We dringen erop aan om de beleidsuitgangspunten elke vier/vijf jaar aan de raad ter vaststelling voor te leggen, De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de begroting bevat cijfermatige informatie, maar er zijn wel aanbevelingen opgenomen om een volledig beeld van het weerstandsvermogen te geven. Zo dient er te worden ingegaan op alle ontwikkelingen, positieve maar ook verwachte negatieve meerjarige ontwikkelingen zoals de nog te treffen dekkingsmaatregelen voor de jaren 2021 én 2022. Op deze manier ontstaat een vollediger en integraal beeld. Verder is het van belang om de omvang van zowel de weerstandscapaciteit als de risico’s per 1 januari van elk jaar te becijferen. Daarnaast adviseren wij om voor de berekening van de ratio alle onderdelen van de weerstandscapaciteit cijfermatig mee te nemen. We zien in de praktijk dat gemeenten met twee ratio’s werken.

Er is namelijk voor de risico’s en voor de weerstandscapaciteit een onderscheid te maken in een incidenteel en structureel onderdeel. Risico’s met een structureel effect, waaronder de risico’s van het herverdeeleffect, zijn risico’s die een meerjarig karakter hebben. Als structurele risico’s zullen optreden, zullen structurele maatregelen getroffen moeten worden door inkomstenverhogende maatregelen (belastingen) of door de lasten te verlagen. Het afzetten van risico’s die een structureel karakter hebben tegen de incidentele weerstandscapaciteit (algemene reserve) is dan geen juiste weergave. Bij de actualisering van de nota weerstandsvermogen en risicobeheersing is het van belang om de bepalingen in het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader bij de hand te nemen.

59

Tijdens de samenstelling van dit onderzoek heeft Leudal laten weten al een groot aantal aanbevelingen mee te nemen in de jaarrekening 2020 die ter vaststelling aan de raad wordt voorgelegd en in de kadernota 2022 die kennisgeving aan de raad wordt aangeboden. In de jaarrekening 2020 zal naar verwachting de algemene reserve toenemen door gedeeltelijke bestemming van het rekeningresultaat 2020 en zal daarnaast de informatiewaarde verdere verbeteringen bevatten. Deze positieve ontwikkelingen, tezamen met de op handen zijnde actualisatie van de nota weerstandsvermogen en risicobeheersing, hebben we meegenomen in ons oordeel en hebben geleid tot aanpassing van de score op strategisch niveau naar voldoende. Op tactisch en operationeel niveau scoort Leudal eveneens gemiddeld voldoende.

60

4.3.

Onderhoud kapitaalgoederen

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Onderhoud kapitaalgoederen





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Voldoende

Voldoende

Voldoende





Conclusie In het coalitieakkoord is aandacht geschonken aan de kapitaalgoederen. Er is een expliciete relatie met het gemeentelijk vastgoed gelegd. Beschreven is dat Leudal veel accommodaties kent: gemeenschapshuizen en binnen- en buitensportaccommodaties. Er is ook beschreven dat de laatste jaren een achterstand is ontstaan in het onderhoud vanwege bezuinigingen. Ambtelijk heeft Leudal aangegeven dat de aflopen jaren, na de bezuinigingsmaatregelen op onderhoud ook weer extra bedragen aan de onderhoudsbudgetten zijn toegevoegd. Bij de vaststelling van de begroting 2015 (4 november 2014) is besloten om vastgoed af te stoten. In de kadernota 2017 is bepaald dat op de lange termijn een ombuiging van € 1,6 miljoen gerealiseerd moet worden. In de begroting 2017 is besloten tot het verlagen van het onderhoudsniveau (van 3 naar 4 volgens NEN), afschrijvingstermijnen te verlengen en op leegstaande panden niet meer af te schrijven. We hebben in dit kader aangegeven dat voorkomen moet worden dat lasten naar de toekomst worden verschoven. In de begroting 2021 bedraagt de resterende taakstelling voor vastgoed € 175.000 in 2021 en € 175.000 in 2022. Leudal heeft aangegeven dat op dit moment niet duidelijk is of de taakstelling in 2021 gerealiseerd kan worden. Invulling is afhankelijk van de uitgaven die in 2021 nog zullen plaatsvinden.

Voor accommodaties bedraagt de taakstelling € 175.000 ingaande 2021 voor de afzonderlijke jaren 2021 tot en met 2024. Leudal heeft actuele plannen voor het onderhoud, met uitzondering van de meerjaren onderhoudsplannen voor gebouwen. Voor gebouwen heeft Leudal toegezegd dat dit plan uiterlijk in het derde kwartaal van 2021 door de raad wordt vastgesteld en financieel wordt vertaald in de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024. Alle andere plannen worden volgens de tabel in de paragraaf vanaf volgend jaar geactualiseerd. Leudal heeft aangegeven dat bij geen enkel kapitaalgoed sprake is van achterstallig onderhoud. Voor wegen en groen heeft de raad op 25 juni 2019 een aanvullend besluit genomen. Ook bij de vaststelling van de begroting 2021 is dit gedaan. Voor wegen en groen is kwaliteitsniveau B volgens CROW bepaald. Voor vervangingsinvesteringen heeft Leudal bedragen vermeld in het raadsvoorstel van 25 juni 2019. Deze worden in tranches van 10 jaar aangepast. De piek van vervanging zal plaatsvinden in de jaren 2030-2050. Op basis van de beschikbare gegevens is niet na te gaan of de plannen vertaald zijn. We bevelen aan om in de paragraaf aan te geven als en zo ja in hoeverre wordt afgeweken van het plannen. Ten aanzien van het onderhoud aan kapitaalgoederen onderstrepen wij het belang om kapitaalvernietiging bij alle kapitaalgoederen te voorkomen.

In de paragraaf is aangegeven dat bij geen enkel kapitaalgoed sprake is van achterstallig onderhoud en dat financiële vertaling van de door de raad vastgestelde plannen plaatsvindt vanaf de begroting 2022 en 61

meerjarenraming 2023-2025. Leudal scoort bij de stuurinformatie gemiddeld op elk niveau voldoende. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  leg in de paragraaf relaties met de verschillende visiedocumenten die het onderhoud aan kapitaalgoederen raken;  stel, zoals voorgenomen, de nieuwe meerjarenonderhoudsplannen (MJOP’s) vast uiterlijk in het derde kwartaal van 2021 en vertaal de financiële consequenties in de begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025 of in een 1e begrotingswijziging 2022 bij de vaststelling van de begroting 2022;  hanteer bij het bepalen van de kwaliteitsniveaus bij alle kapitaalgoederen uniforme normen (CROW en NEN-normen) en neem deze normering jaarlijks ook op in de paragraaf;  geef in het raadsvoorstel en raadsbesluit bij de afzonderlijke beheerplannen aan welke financiële consequenties voortvloeien uit de gekozen kwaliteitsniveaus van elk afzonderlijk kapitaalgoed;  geef in het raadsvoorstel en raadsbesluit en in de paragraaf aan als bezuinigd is op het onderhoud en of van het beleidsplan wordt afgeweken;  geef de financiële consequenties van de gekozen kwaliteitsniveaus weer in de paragraaf en geef aan als hiervan wordt afgeweken;  voldoe aan de eisen van de financiële verordening of stem de financiële verordening af op de praktijk;  ga in de paragraaf ook in op de omvang van de taakstelling vastgoed, taakstelling accommodaties,

de realisatie ervan en relevante ontwikkelingen.

Waarom onderzoek naar onderhoud kapitaalgoederen? Raadsleden worden vaak aangesproken op onderhoud kapitaalgoederen. Loszittende stoeptegels, gaten in de wegen, slecht onderhouden gebouwen. Onderhoud is belangrijk, maar niet elk individueel onderdeel hoeft te worden besproken. Met de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen krijgt de raad de mogelijkheid kaders te stellen voor onderhoud van infrastructuur (wegen, water, riolering, kunstwerken), voorzieningen (groen, verlichting, sportfaciliteiten) en gebouwen. Daarnaast zijn kapitaalgoederen van belang voor realisatie van gemeentelijke programma’s, zoals milieu, onderwijs en verkeer. De meeste kapitaalgoederen vervullen daarbij een belangrijke rol. Een integrale afweging tussen aanwezigheid van kapitaalgoederen, kwaliteitsniveau, onderhoud en visie is van strategisch belang voor de gemeente, en voor de financiële positie. Een aantal van de taken, waarop kapitaalgoederen betrekking hebben, is verplicht. Zo heeft de gemeente een wettelijke plicht rondom riolering en onderhoud van wegen. Achterstallig onderhoud kan leiden tot risico’s en daarbij mogelijke aansprakelijkstelling van de gemeente. Bovendien kan het leiden tot kapitaalvernietiging. Er is enige keuzevrijheid bij onderhoud kapitaalgoederen. De raad kan kiezen uit kwaliteitsniveaus bij onderhoud.

Het is van belang dat de raad zich binnen een periode van vier jaar ten minste één keer buigt over de vraag welke kwaliteitsniveaus passend worden gevonden. Oftewel: welke kwaliteit wil de raad, wat gaat dat kosten, nu en in de toekomst?

62

Met het onderhouden van kapitaalgoederen zijn forse bedragen gemoeid die structureel ten laste van de gemeentelijke begroting komen. Een zo volledig mogelijk overzicht én onderbouwing van deze kosten zijn daarom van groot belang voor een goed inzicht in de financiële positie. Lasten van instandhouding (onderhoud en vervanging) moeten realistisch zijn geraamd, conform beheerplannen. Verschuiven van lasten naar de toekomst is geen echte oplossing van een financieel probleem en moet daarom worden voorkomen. Kwalitatief goede beheerplannen zijn daarom belangrijk. Onderzoek en bevindingen In ons onderzoek hebben we gekeken naar de stand van zaken in de gemeente Leudal met betrekking tot het onderhoud aan kapitaalgoederen. We hebben bekeken of in visies aandacht is voor het beheer en onderhoud aan kapitaalgoederen. Verder hebben we onderzocht of er actuele plannen zijn, of de stuurinformatie uit de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen voldoet aan de eisen die het BBV stelt en of de financiële verordening is nageleefd voor wat betreft het onderdeel onderhoud kapitaalgoederen. We zetten eerst de bepalingen in het BBV en in de financiële verordening uiteen. Ook staan we in deze paragraaf specifiek stil bij de actuele uitgangspunten van het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader.