Collegemededeling 14sep21 n.a.v. provinciaal 'Financieel verdiepingsonderzoek 2021-2024'

21

Tabel 3.1.3 Van formeel naar structureel en reëel saldo 2021-2024 (bedragen * € 1.000) Saldo B2021 B2022 B2023 Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente Weglaten incidentele lasten volgens gemeente Weglaten incidentele baten volgens gemeente Structureel saldo volgens gemeente Formeel begrotingssaldo volgens de gemeente Weglaten incidentele lasten volgens provincie Weglaten incidentele baten volgens provincie Structureel saldo volgens provincie Correctie realiteit totaal structurele ramingen Structureel en reëel saldo volgens provincie

-968 994 2.825 -2.800 -968 994 2.825 -2.800 0 -2.800

-1.479 34 228 -1.673 -1.479 34 228 -1.673 0 -1.673

82 0 0 82 82 0 0 82 0 82

B2024 330 3 0 327 327 3 0 330 0 330

Uit beide tabellen 3.1.2 en 3.1.3 blijkt dat de financiële opgave voor Leudal groot is. Het is van belang om de invulling van de taakstellingen, mede gelet op de aanzienlijke omvang, te blijven monitoren. Indien de taakstellingen niet realiseerbaar blijken, zal tijdig bijgesteld moeten worden. Het blijven opvangen van structurele tekorten met incidentele middelen, zoals de onttrekkingen aan reserves, is geen duurzame oplossing. Dit onderschrijft Leudal ook zelf in de begroting 2021. Deze systematiek is met ingang van de begroting 2021 losgelaten. Presentatie structureel en reëel saldo begroting en afzonderlijke jaren meerjarenraming De Provincie dringt er al enkele jaren in de begrotingsbrief bij de gemeenten op aan om de berekening van het structurele saldo van de begroting en de meerjarenraming volgens een bij die brief gevoegd model in de begroting te presenteren. Dit doen we, omdat het belangrijk is dat de raad een goed inzicht heeft op de structurele en reële saldi van de begroting en meerjarenraming. Want niet alleen wij als toezichthouder moeten op basis van de Gemeentewet (art. 203) het structureel en reëel saldo van de begroting en de meerjarenraming hanteren en wel om de toezichtvorm voor de begroting te bepalen. Ook de raad moet op basis van de Gemeentewet (art. 189, lid 2) de begroting vaststellen met een structureel en reëel evenwicht of overschot.

De raad kan daarvan afwijken als aannemelijk is dat zo’n evenwicht of overschot op zijn laatst aan het eind van de meerjarenraming bestaat. Het is dan ook essentieel dat de raad op het moment dat hij de begroting vaststelt de structurele en reële saldi van de begroting en meerjarenraming kent. Leudal heeft de presentatie van het structureel en reëel evenwicht in de bestuurlijke samenvatting voorin de begroting en achterin de begroting in bijlage nummer 5.2 opgenomen. We benadrukken wel dat de gepresenteerde saldi voor de raad leidend (moeten) zijn bij zijn besluit om de begroting vast te stellen. Onze aanbeveling is dan ook om deze saldi deel te laten uitmaken van het raadsvoorstel en vaststellingsbesluit van de begroting. Onderhoud kapitaalgoederen Uit paragraaf 4.3 blijkt dat Leudal geen risico’s loopt bij het onderhoud aan kapitaalgoederen. In de paragraaf van de begroting geeft Leudal bij elk kapitaalgoed aan dat er geen achterstallig onderhoud is en dat de financiële consequenties van de afzonderlijke plannen financieel zijn vertaald in de begroting 2021 en meerjarenraming.

22

De Meerjarenonderhoudsplannen gebouwen worden tijdens de samenstelling van dit onderzoek geactualiseerd en door de raad vastgesteld. De gemeente heeft aangegeven dat de financiële consequenties worden meegenomen in de begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025. Aanvullend heeft Leudal aangegeven dat naar verwachting de reeds opgenomen bedragen van € 1,7 miljoen toereikend zullen zijn om het niveau uit te voeren waarbij geen kapitaalvernietiging optreedt (NEN niveau 4). Weerstandsvermogen In de volgende paragraaf, 3.2, gaan we in op het eigen vermogen van de gemeente. Die paragraaf laat zien dat de algemene reserve is afgenomen. Rekening houdend met de tekorten in de jaren 2021 en 2022, is de omvang niet voldoende om de risico’s te dekken. Uit aanvullende informatie blijkt dat een nieuwe nota weerstandsvermogen en risicomanagement in 2021 door de raad wordt vastgesteld. We benadrukken het belang hiervan. Indien de door de raad gestelde doelstelling niet wordt gehaald, is het belangrijk om aan te geven binnen welke termijn en met welke maatregelen gestreefd wordt om de doelstelling weer te halen. Demografische ontwikkelingen Leudal heeft al enige tijd te maken met vergrijzing en ontgroening en een dalend aantal inwoners. Het stelt de gemeente voor uitdagingen, bijvoorbeeld bij de bepaling van welke en hoeveel accommodaties de gemeente moet hebben.

De laatste jaren heeft de gemeente hier tijd, energie en geld in gestoken. Het nieuwe accommodatiebeleid, dat verder uitwerking krijgt, zal moeten leiden tot verdere besparingen. De demografische ontwikkelingen zetten de gemeente ook financieel onder druk door dalende inkomsten, terwijl de uitgaven veel minder en langzamer dalen. Er kunnen zelfs extra lasten ontstaan. De demografische ontwikkelingen hebben een negatieve invloed op de financiële positie van Leudal. Overige ontwikkelingen en hun financiële gevolgen We zien de afgelopen jaren dat de begroting van Leudal onder druk komt te staan. Die druk op de begroting lichten we nu nog wat verder toe. Het gaat over zaken en ontwikkelingen die wellicht op termijn de financiële resultaten kunnen blijven of gaan beïnvloeden. Het sociaal domein Al vanaf 2015, het jaar van de decentralisatie van de taken in het sociaal domein, loopt Leudal tegen financiële problemen bij de uitvoering van deze nieuwe taken aan. Met name bij de Jeugdzorg zijn de lasten groter dan wat de gemeente ervoor van het Rijk ontvangt. In 2015 werd het tekort nog opgevangen met een verevening tussen de Midden-Limburgse gemeenten.

Vanaf 2016 heeft Leudal naast tekorten als gevolg van toenemende vergrijzing, het langer zelfstandig blijven wonen van ouderen en het abonnementstarief voor de huishoudelijke hulp ontstaan ook bij de uitvoering van de Wmo financiële tekorten. Leudal wil meer sturing van en grip op het sociaal domein door zelf heel actief te gaan opereren. Voor het sociaal domein is er op dit moment een forse taakstelling. Leudal heeft aangegeven dat bij de vaststelling van de kadernota 2022 medio juli 2021 het inzicht in realisatie van de taakstellingen en het deel van de taakstellingen dat nog ingevuld moet worden, in beeld wordt gebracht zowel voor het begrotingsjaar als aanvullende jaren van de meerjarenraming. In maart 2021 is de stand van zaken geschetst in de commissie sociaal domein. We staan er in de volgende kop bij stil. 23

1e Rapportage Duurzaam Financieel Evenwicht Sociaal Domein Op 1 maart 2021 is de 1e Rapportage Duurzaam Financieel Evenwicht Sociaal Domein in de commissie sociaal domein besproken. In de rapportage is ingegaan op de 0-meting voor toegang (Jeugd en WMO). Dit is een cruciale draaiknop om de lasten van het sociaal domein omlaag te brengen. Aangegeven is dat de uitvoering van de toegang maandelijks wordt gemonitord in het Kernteam. De resultaten worden verwerkt in de rapportages aan de stuurgroep en de raad (commissie sociaal). Aan het einde van 2021 wordt wederom een 0(+1)-meting uitgevoerd voor de Toegang Wmo en Jeugd om te kijken of de voortgang op de verbeterpunten zijn gerealiseerd. Uit de presentatie blijkt dat naar verwachting de taakstelling in het jaar 2021 gerealiseerd gaat worden. Voor 2021 is er een taakstelling van € 489.000. Het oorspronkelijk bedrag van € 689.000 is verlaagd met het budget voor transitie- en uitvoeringskosten van € 200.000. Op basis van de gegevens die tijdens afronding van dit onderzoek bekend zijn, is er een besparing gerealiseerd van € 597.000. In de rapportage is ook ingegaan op de status van de uitwerking van de verwervingsstrategie die moet leiden tot meer grip en sturing op een beperkter aantal aanbieders. Stand van zaken overige taakstellingen eind juni 2021 In tabel 3.1.1.

zijn de taakstellingen in beeld gebracht die opgenomen zijn in de begroting 2021. Tijdens de samenstelling van dit onderzoek heeft Leudal de laatste stand van zaken toegelicht.  Taakstelling van Vastgoed: de taakstelling wordt ingevuld met incidentele verkopen van panden. Vanaf 2023 is er geen taakstelling meer;  Taakstelling op accommodaties: In de raadsvergadering van 11 februari 2020 heeft de raad het Accommodatiebeleid vastgesteld. Hieraan gelieerd is een taakstelling in de Programmabegroting van afgerond structureel € 174.000. Deze taakstelling was ook al voor de jaren 2020 en 2021 in geraamd. Door de vaststelling van het Accommodatiebeleid begin 2020 is het niet haalbaar (gebleken) deze taakstelling voor die twee jaren (al) in te vullen. Leudal heeft verder toegelicht dat de exploitatielasten van de vrijkomende sportparken in Ell, Grathem en Kelpen-Oler, als gevolg van het nieuwe Sportpark DFO’ 20, gebruikt zijn als (mede) dekking voor de aanleg van dit nieuwe Sportpark DFO’2O. De vervallen exploitatielasten van de voornoemde vrijkomende sportparken zijn dus niet ten gunste gekomen van de ‘taakstelling accommodaties’. Leudal gaat ervan uit dat vanaf het begrotingsjaar 2022 door een aantal ontwikkelingen en opgaven uit het Accommodatiebeleid een bijdrage geleverd kan worden aan het invullen van de taakstelling.

Door de bouw van de nieuwe basisschool in Ittervoort met een gymzaal komen een aantal gymlokalen in Hunsel, Ittervoort en Neeritter vrij. Verder noemt Leudal de ontwikkelingen omtrent een mogelijk dorpshuis voor de kern Neeritter, waardoor de panden aan de Driessensstraat (gemeentelijk eigendom) vrijkomen waarin nu de Heemkundevereniging en Jong Nederland gehuisvest zijn;  Taakstelling Personeel en Organisatie: van deze taakstelling is reeds een bedrag van € 115.000 gerealiseerd doordat het aantal afdelingshoofden is teruggebracht van 4 naar 3;  Taakstelling Motie sturing. Het Managementteam is bezig met het opstellen van een advies ter invulling van de taakstelling en het bedrag rondom de motie strakker sturen. Het gemeentefonds Bij de algemene uitkering uit het gemeentefonds, veruit de belangrijkste inkomstenbron van de gemeente, spelen verschillende zaken. 24

Herverdeling Na veel discussies over het verdeelmodel voor de algemene uitkering worden sinds 2019 onderzoeken uitgevoerd naar een nieuw verdeelmodel. Het huidige verdeelmodel met in de loop van de tijd steeds nieuwe aanpassingen en aanvullingen wordt sinds 1997 gebruikt. Het huidige onderzoek is opgedeeld in een onderzoek naar de verdeling van de gelden voor de taken in het sociaal domein, een onderzoek naar de verdeling van de gelden voor de overige taken die met de algemene uitkering worden bekostigd, het klassiek domein genoemd, en een onderzoek naar de verevening van de inkomsten, waar bij de verdeling rekening mee wordt gehouden. Invoering van een nieuw verdeelmodel was voor 2021 voorzien. De uitkomsten van de eerste onderzoeken in het voorjaar van 2020 riepen echter bij de fondsbeheerders zoveel vragen op dat aanvullende onderzoeken zijn uitgevoerd. De begin 2020 afgeronde onderzoeken zijn niet gepubliceerd, maar wel is over het onderzoek naar een nieuwe verdeling van de gelden voor het sociaal domein een globaal beeld geschetst. Dat hield in dat voor het totaal van de gemeenten, ingedeeld naar vijf groottegroepen, het gemiddelde herverdeeleffect voor dit onderdeel bekend werd gemaakt.

Daaruit bleek dat de groep met de kleinste gemeenten, tot 20.000 inwoners, bij de nieuwe verdeling van de gelden voor het sociaal domein er gemiddeld € 58 per inwoner op achteruit zouden gaan. Bij de groep gemeenten tussen 20.000 en 50.000 inwoners was het gemiddelde nadeel € 33 per inwoner en bij de groep tussen 50.000 en 100.000 inwoners € 9 per inwoner. Bij de groep tussen 100.000 en 250.000 inwoners was er gemiddeld een voordeel van € 18 per inwoner en bij de laatste groep, met meer dan 250.000 inwoners was het voordeel gemiddeld € 106 per inwoner. Een duidelijke verschuiving van gelden van klein naar groot. Over de effecten van de nieuwe verdeling van de gelden voor het klassiek domein en van de nieuwe verevening van inkomsten is toen niets bekend gemaakt. Het in 2020 uitgevoerde onderzoek zorgde voor een verschuiving van de invoering van 2021 naar 2022. Na afronding van de nieuwe onderzoeken is door de fondsbeheerders besloten niet zelf meer te besluiten over het nieuwe verdeelmodel, maar om dat over te laten aan de fondsbeheerders in het nieuwe kabinet. Daarmee is het een punt geworden dat ook bij de kabinetsformatie op de agenda staat en niet meer per 2022 kan worden ingevoerd, maar per 2023.

Begin februari 2021 hebben de fondsbeheerders hun voorstellen voor een nieuw verdeelmodel voor de algemene uitkering voor advies aan de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gestuurd. Toen zijn ook alle onderzoeksrapporten met de gevolgen voor de afzonderlijke gemeenten bekend geworden. Op basis van de berichten over de herverdeeleffecten bij het onderzoek naar een nieuw verdeelmodel voor de gelden voor het sociaal domein is Leudal er bij de voorbereiding van de begroting 2021-2024 vanuit gegaan dat er vanaf 2022 een fors nadeel zou gaan ontstaan. Leudal hield oorspronkelijk rekening met een nadeel van € 100 per inwoner. Omdat een nieuw verdeelmodel geleidelijk, in vier jaarlijkse stappen wordt ingevoerd, heeft de gemeente gerekend met een nadeel van € 0 per inwoner voor 2022, van € 6,75 per inwoner voor 2023 en van € 12,50 per inwoner voor 2024. In absolute bedragen zijn de nadelen € 0 in 2022, € 225.000 in 2023 en € 450.000 in 2024 en deze bedragen zitten in de geraamde saldi van de meerjarenbegroting 2021-2024. Leudal rekent verder door naar € 18,75 in 2025 (€ 675.000) en € 25 per inwoner in 2026 (€ 900.000). In de risicobeheermatrix is aangegeven dat op basis van de begroting 2021 het bedrag van de herijking € 3,6 miljoen (100 euro per inwoner). In de begroting 2021 is uiteindelijk € 25 per inwoner meegenomen voor jaarschijf 2026.

Het overige deel € 75 per inwoners is opgenomen als structureel risico in de 25

risicobeheermatrix te weten € 2,7 miljoen. In 2026 is het nadeel van € 100 per inwoner zichtbaar; € 25 per inwoner in de exploitatie, € 75 per inwoners is meegenomen bij de risico’s. Naast dit bedrag is de extra uitkering van € 400.000 voor Jeugd, die structureel is opgenomen in de begroting en meerjarenramingraming, ook op advies van de provincie Limburg, opgenomen in de risicobeheermatrix. In totaliteit is een bedrag van € 3,1 miljoen afgezet tegen de weerstandscapaciteit voor dit onderdeel. Deze cijfers van de herverdeeleffecten moeten nog wel geactualiseerd worden. Maar waarschijnlijk belangrijker om op te merken is dat de adviezen van ROB en daarna VNG en de vele reacties van gemeenten nog tot tal van bijstellingen kunnen leiden. Te lage bedragen voor het sociaal domein Volgens een recent onderzoek zijn er maar 11 gemeenten in Nederland die aan de uitvoering van de Jeugdzorg geld overhouden. Bijna alle gemeenten moeten eigen middelen bijleggen om de Jeugdzorg uit te voeren. In een ander onderzoek is het tekort bij de Jeugdzorg nu op € 1,7 miljard per jaar berekend. Bij de Wmo en de Participatiewet is de situatie wat beter; er zijn meer gemeenten die met de rijksbijdrage uitkomen en de tekorten bij de overige gemeenten zijn minder extreem. Maar ook bij deze onderdelen is er in totaliteit sprake van een tekortschietende rijksbijdrage.

In totaal zorgen de taken in het sociaal domein voor aanzienlijke tekorten bij de Nederlandse gemeenten. Dat geldt ook voor Leudal. Leudal heeft een aanzienlijke taakstelling opgenomen om tekorten binnen het sociaal domein, specifiek op de Jeugdzorg, te dekken. Als de druk van de Nederlandse gemeenten, de financiële toezichthouders en adviesinstanties als de ROB op het Rijk/de fondsbeheerders om de rijksbijdrage voor de uitvoering van de taken in het sociaal domein aanzienlijk te verhogen succes heeft, zal dit ook voor Leudal van groot belang zijn. Opschalingskorting tot € 975 miljoen in 2025 In 2015 zijn de fondsbeheerders gestart met het korten van de algemene uitkering onder de noemer ‘opschalingskorting’. Omdat er gericht beleid zou worden gevoerd om gemeenten via herindeling meer massa te geven, waardoor ze beter in staat zouden zijn om allerlei taken uit te voeren. En niet alleen beter, maar ook goedkoper. Toen gestart werd met de opschalingskorting in 2015, was dit beleid al weer van de agenda gehaald. Maar de opschalingskorting, die tot 2025 oploopt tot een structurele uitname van € 975 miljoen, is nooit herroepen of herzien. Alleen in 2020 en 2021 is afgezien van de geplande verhoging in die jaren van de opschalingskorting in verband met de financiële problemen bij gemeenten door de COVID-19-pandemie. Maar voor 2022 e.v.

staan nog steeds de oorspronkelijk geraamde uitnames in de boeken. In de begroting 2021 is niet ingegaan op de opschalingskorting. Normeringssystematiek Met de normeringssystematiek wordt bepaald hoe de ontwikkeling van de rijksuitgaven en de algemene uitkering in het gemeentefonds aan elkaar gekoppeld zijn. Vooral bekend als ‘samen de trap op en samen de trap af’. In verband met de COVID-19-pandemie is na mei 2020 de normeringssystematiek voor 2020 en 2021 buiten werking gesteld. De accressen, de uitkomst van de toepassing van de normeringssystematiek, zijn bevroren voor 2020 en 2021 op de uitkomsten, zoals in de meicirculaire 2020 opgenomen.

26

Intussen ligt er een rapport van een ambtelijke werkgroep van het Rijk, de VNG en het IPO met een evaluatie van de werking van de normeringssystematiek in de laatste kabinetsperiode. Het rapport bevat geen advies, welke normeringssystematiek na 2021 moet worden gekozen. Het gaat daarbij om de vraag wat belangrijk(er) is: een stabiel accres of een accres, dat de ontwikkeling van de rijksuitgaven strak volgt. De ervaringen van de gemeenten in de laatste jaren spelen daarbij een rol. Door een achterblijvende uitvoering van de rijksbegroting is het accres van het lopende jaar regelmatig naar beneden bijgesteld, tot ongenoegen van de gemeenten. Door de bevriezing van het accres in 2020 en 2021 speelt nu ook de vraag hoe de normeringssystematiek weer in werking wordt gesteld. Op welk niveau wordt ingestapt? COVID-19-pandemie De COVID-19-pandemie zorgt er ook voor dat de gemeente op tal van terreinen extra lasten heeft en op andere gebieden juist baten misloopt. Het Rijk heeft tot nu toe in vier compensatiepakketten voor gemeenten hier geld voor beschikbaar gesteld. De pandemie heeft duidelijk gemaakt dat moeilijk te voorspellen is, hoe de pandemie zich ontwikkelt, welke maatregelen gelden en wat de gevolgen voor de gemeenten zijn. Veel gemeenten gaan er op basis van de ervaringen tot nu toe vanuit dat de financiële gevolgen van de pandemie voor de gemeenten beperkt zijn.

De compensatie van het Rijk dekt redelijk de extra lasten en het verlies aan baten. In hoeverre er sprake zal zijn van structurele gevolgen door een langdurige economische terugslag, is nog moeilijk te zeggen. De economische verwachtingen voor de jaren na de pandemie veranderen nog snel en zijn soms positief en dan weer somber. Leudal houdt in de meerjarenbegroting 2021-2024 geen rekening met budgettaire gevolgen van de COVID-19-pandemie. Duurzaamheid Leudal zet in op duurzaamheid binnen Limburg. De gemeente wil haar bijdrage hierin uitbreiden. Gemeentelijk eigendom wordt zo veel als mogelijk verduurzaamd. Verder worden duurzaamheidsinitiatieven die voortkomen uit de samenleving ondersteunt door de gemeente door regelgeving te beperken, door kennis beschikbaar te stellen, door subsidies te verstrekken of door fiscale regelingen te gebruiken. Energiebesparende maatregelen en het opwekken van zonne,- en windenergie zal de komende jaren verder geïnventariseerd worden. Leudal streeft daarbij zo veel mogelijk naar initiatieven waarbij burgers actief kunnen participeren in de verduurzaming van hun directe omgeving (bijv. in coöperatieve vorm). Financiële effecten uit de paragrafen In de zeven paragrafen van hoofdstuk 4 hebben we de zeven verplichte paragrafen uit het BBV onderzocht.

In de zeven BBV-paragrafen komen onderwerpen aan de orde die dwars door de hele begroting en meerjarenraming financiële gevolgen kunnen hebben. Aan het begin van elke paragraaf van hoofdstuk 4 hebben we met gezichtjes aangegeven hoe wij de financiële gevolgen van de onderwerpen die in die paragraaf aan de orde komen, voor de begroting en meerjarenraming zien. In tabel 3.1.3 zijn die beoordelingen in de vorm van gezichtjes bij elkaar gebracht.

27

Tabel 3.1.3 Financiële effecten uit de paragrafen Paragraaf Lokale heffingen Weerstandsvermogen en risicobeheersing Onderhoud kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden partijen Grondbeleid

Begroting

Meerjarenraming

      

      

Betekenis symbolen en afkortingen:  = positief,  = neutraal;  = negatief. Uit de tabel blijkt dat de effecten van de paragrafen voor de begroting vijf keer met een positief gezicht zijn aangeduid, één keer met een neutraal gezicht en één keer negatief gezicht. De negatieve uitkomst bij weerstandsvermogen komt naar voren in paragraaf 4.2. In de begroting 2021 is de weerstandscapaciteit niet voldoende om de risico’s te dekken. In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing blikt Leudal vooruit naar de 2e raadsrapportage 2020. De weerstandscapaciteit neemt toe als gevolg van een toevoeging van € 1,4 miljoen aan de algemene reserve. Voor de meerjarenraming is de uitslag één keer een positief gezichtje en zes keer een neutraal gezichtje Het inzicht in meerjarige informatie in de paragraaf kan op onderdelen worden verbeterd. Jaarrekeningen We vinden het belangrijk om terug te kijken naar behaalde rekeningresultaten. Negatieve rekeningresultaten kunnen een indicator zijn voor een financiële probleemsituatie. Daarom kijken we naar de wijze hoe tekorten tot stand zijn gekomen en of sprake is van een structureel tekort. In de navolgende tabel worden de door de raad vastgestelde jaarrekeningresultaten gepresenteerd. Tabel 3.1.4 Terugblik jaarrekeningresultaten 2015-2019 (bedragen * € 1.000) Jaar R2016 R2017 R2018 R2019 Concept R 2020 Jaarrekeningresultaat

693

1.510

1.480

-868

3.421

Uit de tabel blijkt dat Leudal in de jaarrekening 2020 een tekort heeft. Belangrijkste oorzaak van het tekort is de uitvoering van het sociaal domein. Samenvattende conclusie met betrekking tot het financiële beeld 2021-2024 van Leudal In deze paragraaf hebben we uitgebreid gekeken naar het financiële beeld van de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024 van Leudal. Te zien is dat Leudal door ontwikkelingen, die alle of bijna alle gemeenten raken, in financiële problemen is gekomen. De lasten voor de gemeentelijke taken nemen toe, de baten blijven achter hetgeen leidt tot tekorten. De invulling van de taakstellingen, waarbij de taakstelling voor het sociaal domein de grootste is, zullen moeten leiden tot een nieuw structureel en reëel evenwicht vanaf het begrotingsjaar 2023. 28

Landelijk zijn er inhoudelijke uitdagingen om te komen tot een goed functionerend stelsel voor kinderen en jongeren. In de meicirculaire zal een extra incidentele bijdrage van het Rijk voor het jaar 2021 beschikbaar worden gesteld van € 613 miljoen. Op dit moment is nog niet bekend welke bedrag Leudal zal ontvangen. Voor gebouwen zijn onderhoudsplannen in ontwikkeling. De gemeente heeft aangegeven dat bij vaststelling van de begroting 2022 de nieuwe Meerjaren onderhoudsplannen financieel vertaald worden in de begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025. De invulling van de taakstellingen, waarbij de taakstelling voor het Sociaal Domein de grootste is, zullen moeten leiden tot een structureel en reëel evenwicht vanaf het begrotingsjaar 2023. Als de taakstellingen niet realiseerbaar zijn, zal de gemeente alternatieve maatregelen moeten treffen om structureel en reëel evenwicht te bereiken in de jaren 2023 en 2024. De begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025 moet met de gekozen aanpak in 2023 weer een structureel en reëel evenwicht hebben bereikt, waarbij de structurele lasten gedekt worden met structurele baten en het gebouwenplan financieel is vertaald. Naast de inzet van de gemeente zelf zal dat in belangrijke mate afhankelijk zijn van allerlei macroontwikkelingen.

Te denken valt aan het verloop van de COVID-19-pandemie, het nieuwe verdeelmodel voor het gemeentefonds, extra middelen in het gemeentefonds en de economische situatie Indicatoren voor evenwicht Al eerder hebben wij het structurele evenwicht als een belangrijke factor in onze analyses genoemd. Wij gaan hier nog verder op in. Ons toezicht kent een belangrijke indicator voor evenwicht: - structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming. Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar Structureel en reëel evenwicht is in de huidige Gemeentewet / Gemeenschappelijk Toezichtkader 2020 het geldende beoordelingscriterium. Met structureel evenwicht bedoelen wij de situatie waarin: - ten minste alle structurele lasten worden gedekt door structurele baten en - incidentele lasten kunnen worden gedekt door incidentele baten (waaronder onttrekkingen aan de algemene reserve). Met het criterium reëel evenwicht beoordelen wij ook de kwaliteit van de begroting en meerjarenraming. Dit houdt in dat gekeken wordt naar het realiteitsgehalte en de volledigheid van de geraamde baten en lasten. Bij de beoordeling van de realiteit en de volledigheid van de ramingen zijn in beginsel ook alle risico’s die het structurele evenwicht in gevaar kunnen brengen relevant voor ons.

Of de ramingen reëel zijn, toetsen wij verder onder meer aan de hand van de paragrafen en de uiteenzetting van de financiële positie. Op basis van deze beoordeling kunnen wij voor de bepaling van het structureel en reëel evenwicht het door de gemeente geraamde en gepresenteerde resultaat, zowel voor de begroting als voor de meerjarenraming, corrigeren. Uit onze analyse blijkt, dat Leudal niet aan deze voorwaarde voldoet in begrotingsjaar 2021. Structureel en reëel evenwicht voor het begrotingsjaar Beoordeling: onvoldoende

29

Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming Met dit structureel en reëel evenwicht bedoelen wij de situatie waarin alle jaren van de meerjarenraming structureel en reëel in evenwicht zijn. Uit onze analyses blijkt, dat deze situatie in Leudal, net als het begrotingsjaar 2021, niet geldt voor het jaar 2022. Voor de jaren 2023 en 2024 is wel structureel en reëel evenwicht geraamd. Ondanks dat voor 2022 nog sprake is van een structureel en reëel tekort, geven we de gemeente een voldoende als kwalificering. Leudal zit in een intensief traject om de tekorten in het sociaal domein terug te dringen. Van belang is dat de taakstellingen gerealiseerd gaan worden in de lopende meerjarenraming. Structureel en reëel evenwicht voor de meerjarenraming Beoordeling: voldoende Stuurinformatie We bekijken of de raad goede stuurinformatie heeft bij de begroting. Voor de strategische stuurinformatie gaat het dan om de beschikbaarheid van een duidelijk en actueel kader met de visie van de raad, de relatie daarmee in de begroting, het inzicht geven in de begroting in ontwikkelingen en de toetsbaarheid van de programma’s in de begroting. De scores uit het onderzoek laten zien dat de strategische stuurinformatie op een voldoende niveau zit. De nieuwe strategische visie is op dit moment nog in ontwikkeling.

Voor de tactische stuurinformatie kijken we naar de toepassing van de regels voor de p-&c-producten en –processen in het BBV en de financiële verordening. Gemiddeld is de tactische stuurinformatie van goed niveau. Er zijn wel aanbevelingen om de stuurinformatie op tactisch niveau te verbeteren. In paragraaf 3.4 en in de afzonderlijke paragrafen zijn aanbevelingen openomen. Bij de operationele stuurinformatie kijken we of de begroting een volledig, actueel en begrijpelijk beeld schetst. Ook de operationele stuurinformatie is gemiddeld goed.

30

3.2.

Analyse vermogen

Onderzoek

Begroting

Meerjaren-

Strategisch

Tactisch

Operationeel

raming Vermogen





Algemeen

Ontwikkeling

oordeel Voldoende

Goed

Goed





Conclusie Reserves en voorzieningen maken onderdeel uit van respectievelijk het eigen en vreemd vermogen. Beleidsuitgangspunten voor reserves en voorzieningen zijn vastgelegd in de nota Reserves en voorzieningen (2019), die voor de onderdelen reserves en voorzieningen een actualisatie is van de nota reserves, voorzieningen en risicomanagement (2014). Ook in de nieuwe nota is een relatie gelegd met het weerstandsvermogen. De beleidsuitgangspunten voor weerstandsvermogen en risicobeheersing zijn gedateerd. Actualisatie is in 2021 voorzien. In paragraaf 4.2 staan we hier separaat bij stil. Leudal voldoet aan de eisen die het BBV stelt ten aanzien van reserves en voorzieningen. Op enkele onderdelen zijn verbeteringen mogelijk om de transparantie voor de raad en derden te vergroten. Ook aan de specifieke eisen in de financiële verordening (2018) is voldaan. Het totaal aan reserves en voorzieningen laat in de periode 2016-2019, op rekeningbasis, een dalend verloop zien. In de begroting 2021 is eenzelfde tendens te zien voor het begrotingsjaar en de meerjarenraming. Vanaf het begrotingsjaar 2023 laat de algemene reserve een gelijk verloop zien en is de omvang € 4,1 miljoen. In de begroting 2020 is een fors beslag gelegd op de algemene reserve vanwege tekorten in het sociaal domein en ter dekking van de begrotingstekorten in de jaren 2020, 2021 en 2022.

De gepresenteerde afname in de jaren 2021 en 2022 is het gevolg van de besluitvorming over de begroting 2020. Ook in de begroting 2021 sluiten de jaren 2021 en 2022 met tekorten. In de begroting 2021 zijn voor deze tekorten geen dekkingsmiddelen aangewezen. Wel is er bij de besluitvorming van de 2e raadsrapportage 2020 een bedrag van € 1,4 miljoen aan de algemene reserve toegevoegd. In de stand van € 6,3 miljoen per 1 januari 2021 is met dit bedrag nog geen rekening gehouden. Indien uiteindelijk wordt besloten om de tekorten in 2021 en 2022 te dekken uit de algemene reserve als algehele achtervang, zal de algemene reserve echter verder afnemen. Uit paragraaf 4.2 blijkt dat de weerstandsratio op basis van de begroting 2021 niet voldoet aan de eigen norm en < 1 is. Dat betekent dat de algemene reserve niet voldoende is om alle aanwezige risico’s te dekken. Leudal heeft aangegeven dat de ratio toeneemt in de jaarrekening 2020. De raad heeft geen minimale omvang van de algemene reserve vastgesteld. De raad is hiertoe niet verplicht, maar we geven wel in overweging om een minimale norm vast te stellen. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  voeg incidentele meevallers toe te voegen aan de algemene reserve om de weerstandscapaciteit verder te vergroten;  overweeg om een minimale omvang van de algemene te reserve vast te stellen.

31

Waarom onderzoek naar vermogen? Het vermogen heeft bij gemeenten een andere rol dan bij bedrijven. Bedrijven streven naar vermogensvergroting met als doel: continuïteit waarborgen. Via de exploitatie trachten zij inkomsten te verwerven. Het accent ligt daardoor op het vermogen/de balans. Voor gemeenten is, vanwege het inkomensbestedend karakter voor realisatie van maatschappelijke doelen, de exploitatie het belangrijkste. Het vermogen is secundair. Toch is een juist inzicht in de gemeentelijke vermogenspositie belangrijk om de financiële positie te kunnen beoordelen. Hoe gaat de gemeente Leudal om met haar reserves en voorzieningen? Beschikt zij over voldoende weerstandscapaciteit om eventuele tegenvallers op te vangen? Onderzoek en bevindingen In deze paragraaf kijken we naar het beleid van de gemeente met betrekking tot reserves en voorzieningen en de omvang van de reserves en voorzieningen over een wat langere periode. Voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen, maar zijn wel een eigen financieringsmiddel en worden daarom hier samen met de reserves, het eigen vermogen van de gemeente, bekeken. We blikken terug en kijken vooruit. Allereerst vermelden wij een aantal functies van reserves en voorzieningen. Deze functies zijn:  de bufferfunctie.

Vooral een reserve zonder bestemming kan gebruikt worden om tegenvallers op te vangen zonder dat daarvoor gelijk een bezuiniging hoeft te worden aangebracht. De bufferfunctie is van belang voor het weerstandsvermogen van de gemeente. Daarbij kijken we welke weerstandscapaciteit beschikbaar is om risico’s op te vangen. De algemene reserve is de meest beschikbare weerstandscapaciteit, omdat aan het geld in de algemene reserve nog geen enkele bestemming is gegeven;  de bestedingsfunctie. Door vooraf te sparen voor een bepaalde, grote uitgaaf is zo’n incidentele uitgaaf mogelijk zonder dat de begroting daardoor uit het evenwicht raakt;  de financierings- en inkomensfunctie. De gelden in de reserves en voorzieningen staan in de regel niet op de bank als ‘spaarpotjes’, maar worden primair bij de gemeente gebruikt om de investeringen te financieren: de financieringsfunctie. Het voordeel hiervan is dat de gemeente bij de financiering van haar investeringen geen gevolgen ondervindt van schommelingen in de rentestand op de (gelden) kapitaalmarkt. De begroting is hierdoor minder gevoelig voor renteschommelingen. De inkomensfunctie ontstaat doordat met reserves en voorzieningen rentelasten worden vermeden;  de verplichtingenfunctie. Deze functie geldt voor voorzieningen.

De gemeente moet een voorziening vormen, omdat ze een verplichting is aangegaan, waarvoor ze een toereikend bedrag opzij moet zetten;  de egalisatiefunctie. Met een reserve en voorziening kunnen schommelingen van jaar op jaar van lasten en baten, in de exploitatie worden gladgestreken. Tarieven of het resultaat worden zo geëgaliseerd. De wet- en regelgeving stelt eisen aan reserves en voorzieningen. We zetten dit hierna uiteen waarna we ingaan op de specifieke kaders die de raad van Leudal heeft gesteld ten aanzien van reserves en voorzieningen.

32

Wettelijke eisen BBV De landelijke kaderstelling voor reserves en voorzieningen is vastgelegd in het BBV. In het BBV is bepaald wanneer sprake is van een reserve en wanneer van een voorziening. Verder is geregeld welk soort reserves en welk soort voorzieningen mogelijk zijn. Over de omvang is echter voor reserves niets geregeld. Voorzieningen moeten de omvang hebben die overeenkomt met de verplichting, waarvoor de voorziening is gevormd. Aan voorzieningen mag dan ook geen rente worden toegevoegd, tenzij het een voorziening tegen contante waarde is. In het BBV is verder geregeld dat in de begroting een (meer)jarig overzicht moet zijn opgenomen met de stand en het gespecificeerde verloop van de reserves en voorzieningen. In de begroting zijn totaaloverzichten opgenomen van zowel de standen van de reserves als de voorzieningen. In beide overzichten is de stand per 31 december weergegeven. Omdat in de begroting de begrote cijfers zijn opgenomen, wijzen wij u erop om de standen dan ook per 1 januari op te nemen. Na het totaaloverzicht van de reserves en het totaaloverzicht van de voorzieningen zijn alle reserves en voorzieningen in een separaat overzicht opgenomen. In de overzichten is per reserve en per voorziening het gespecifieerde verloop cijfermatig weergegeven (toevoegingen en onttrekkingen) en is wel de stand per 1 januari opgenomen.

Er ontbreekt in de begroting een separaat overzicht van de structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves, waarbij de afzonderlijke reserves aan bod komen, aangevuld met een toelichting. In paragraaf 3.4 is hierbij stilgestaan. In de brief met aandachtspunten voor de begroting 2022 is hier ook bij stilgestaan. Leudal voldoet met de informatie over reserves en voorzieningen in ruime aan de eisen die de wetgever stelt in het BBV. Net als in het BBV is ook in het gemeenschappelijk toezichtkader 2020 niets bepaald over de omvang van reserves. In het toezichtkader gaan we er wel vanuit dat de raad beleid rond het weerstandsvermogen heeft bepaald en dat de gemeente een werkend systeem van risicomanagement heeft. Daarmee bepaalt elke gemeente voor haar eigen situatie hoe groot de beschikbare weerstandscapaciteit moet zijn. De (incidentele) beschikbare weerstandscapaciteit bestaat meestal geheel of grotendeels uit de algemene reserve. Indirect zegt het toezichtkader dus wel iets over de omvang van de algemene reserve, maar dat is geheel afhankelijk van het risicoprofiel van de gemeente. In paragraaf 4.2 kijken we naar het weerstandsvermogen van Leudal. Financiële verordening In de financiële verordening 2018 zijn de kaders ten aanzien van reserves verder aangescherpt.

Vermeld is dat het college een nota reserves en voorzieningen ter behandeling en ter vaststelling aan de raad aanbiedt. In de nota dient in te worden gegaan op de vorming en de besteding van reserves en voorzieningen. Eénmaal per raadsperiode dient de nota geëvalueerd te worden en waar nodig te worden herzien. Voor instellingen van een nieuwe reserve dient minimaal in te worden gegaan op: het specifieke doel, de voeding van de reserve, de maximale hoogte en de maximale looptijd van de reserve. Tot slot is bepaald dat wanneer een bestemmingsreserve voor een investeringsvoornemen binnen de aangegeven maximale looptijd niet heeft geleid tot een investering, de bestemmingsreserve vrijvalt en wordt toegevoegd aan de algemene reserve. Wij zien dat Leudal de financiële verordening goed naleeft. De nota reserves en voorzieningen is in 2019 geactualiseerd en ter behandeling aan de raad voorgelegd. Voor het onderdeel weerstandsvermogen heeft voor geen volledige actualisatie plaatsgevonden. In paragraaf 4.2 staan we hier nader bij stil. 33

Nota reserves en voorzieningen 2019 Door de actualisering van de nota reserves en voorzieningen zijn actuele, specifieke beleidsuitgangspunten voor reserves en voorzieningen bepaald. In de nota is ingegaan op het doel, de vorming en de besteding van de diverse reserves en voorzieningen. Bij de vorming van een bestemmingsreserve of een voorziening dienen criteria te worden gehanteerd. Leudal verwijst hierbij naar de voorschriften, het BBV, dat in acht dient te worden genomen. Ook zijn aanvullende uitgangspunten/spelregels voor de instelling van een reserve bepaald. Leudal volgt het advies op van de commissie BBV om met ingang van het begrotingsjaar 2020 geen rente meer toe te voegen aan de reserves om de exploitatie niet onnodig te belasten. In de nota reserves en voorzieningen is een directe relatie gelegd met het weerstandsvermogen. Er is een separate alinea gewijd aan het weerstandsvermogen, de onderdelen die hiertoe behoren en er is verwezen naar de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de begroting. De algemene reserve is het belangrijkste onderdeel van de weerstandscapaciteit. Leudal heeft geen minimale norm voor de algemene reserve gesteld. Voor het weerstandsvermogen is in de nota ingegaan op een ideale bandbreedte (zie paragraaf 4.2). Bij de actualisering van de nota is een aantal reserves opgeheven.

Hierdoor is een bedrag van € 1,5 miljoen aan de algemene reserve toegevoegd om het weerstandsvermogen aan te vullen. In aanvulling op de nota reserves en voorzieningen heeft de raad op 11 februari 2020 besloten tot vorming van de Reserve Vastgoed. Hier staan we later in de paragraaf bij stil. Coalitieakkoord In het coalitieakkoord heeft de coalitie aangegeven het belangrijk te vinden om over een sterke buffer te beschikken: ‘het weerstandsvermogen moet dan ook tegen een stootje kunnen.’ Investeringen lange termijn Bij inzet van reserves voor investeringen, ook op de lange termijn, dient rekening te worden gehouden met de vervanging van de investeringen. Dit om te voorkomen dat bij de vervanging geen rekening is gehouden met kapitaallasten. Leudal heeft in het verleden aangegeven dat de reserve Essentgelden beschikbaar is om investeringen te doen die nodig zijn voor vervangingsinvesteringen. Het overhevelen uit de reserve Essentgelden voor vervangingsinvesteringen heeft voor het laatst plaatsgevonden voor Openbare Verlichting voor de jaren 2019-2022. Wij beoordelen de stuurinformatie op strategisch niveau gemiddeld voldoende. Op tactisch en operationeel niveaus scoort Leudal gemiddeld goed.

Verloop vermogen, terugblik en vooruitblik In de volgende alinea’s kijken we terug op het verloop van de reserves en voorzieningen in de periode 2016-2019 en blikken we vooruit op basis van de gegevens in de begroting 2021 en meerjarenraming.

34

Stand en verloop reserves en voorzieningen jaarrekeningen 2016-2019 In tabel 3.2.1 kijken we terug naar de stand van de algemene reserve, de bestemmingsreserves en de voorzieningen. In deze tabel zijn de rekeningcijfers in beeld gebracht per 31 december voor de jaren 2016 tot en met 2019. Na de tabel lichten wij de cijfers op hoofdlijnen toe. De jaarrekening 2020 is tijdens de samenstelling van dit onderzoek nog niet door de raad vastgesteld. We nemen in de tabel de conceptstanden van de reserves en voorzieningen op, maar in de analyse onder de tabel hebben we uitsluitend de definitieve cijfers meegenomen over de periode 2016-2019. Tabel 3.2.1 Terugblik reserves en voorzieningen 2021-2024, stand per 31-12 (bedragen * € 1.000) Jaar R2016 R2017 R2018 R2019 Conc. R 2020 Algemene reserve 5.497 5.798 5.147 9.166 9.535 Resultaat 694 1.511 1.480 -868 3.421 Bestemmingsreserves 68.260 63.699 62.185 55.104 54.348 waarvan dekkingsreserves

15.677

17.395

18.153

17.094

17.388

waarvan reserve

2.769

2.252

2.349

2.221

2.234

4.149 78.600

4.250 75.258

4.186 72.998

4.079 67.481

4.168 71.472

grondexploitatie

Voorzieningen Totaal

Het verloop van reserves en voorzieningen op rekeningbasis 2016-2019 laat het volgende zien:  de algemene reserve laat een fluctuerend verloop zien. De algemene reserve laat in 2017 een stijging zien ten opzichte van 2016. Bij de vaststelling van de begroting 2017 is een bedrag van € 1,4 miljoen onttrokken aan de algemene reserve, als gevolg van afroming van de weerstandsratio. De hoogte van de algemene reserve is in de jaarrekening 2017, ondanks een forse onttrekking, per saldo toegenomen als gevolg van toevoegingen die gedurende het begrotingsjaar 2017 hebben plaatsgevonden, waaronder het resultaat van de 2e raadsrapportage 2017. Ook een deel van het jaarrekeningresultaat 2016 is toegevoegd aan de algemene reserve. De algemene reserve neemt in 2018 ten opzichte van 2017 af. Hier liggen een aantal mutaties aan ten grondslag. De 2e raadsrapportage liet onder meer een tekort zien van ruim € 535.000. In 2019 is de algemene reserve aanzienlijk toegenomen ten opzichte van 2018 als gevolg van bestemming van het rekeningsaldo 2018 en het opheffen van de reserve 3D;  het jaarrekeningtekort 2019 is het gevolg van het tekort in het Sociaal Domein (Jeugd - € 1,3 miljoen en WMO - € 738.000);  de bestemmingsreserves laten een dalend verloop zien. In 2019 is de daling groter dan de jaren ervoor.

De bestemmingsreserve 3D is opgeheven en overgeheveld naar de algemene reserve;  van de totale bestemmingsreserves is in de jaarrekening 2016 23,0% gevormd om kapitaallasten van gedane investeringen te dekken. In de jaarrekening 2019 is het aandeel van de dekkingsreserves toegenomen tot 31,0%;  de voorzieningen laten jaarlijks een dalend verloop zien. Verloop reserves en voorzieningen begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024 In tabel 3.2.2 zijn de begrotingscijfers per 1 januari voor de periode 2021-2024 in beeld gebracht. Na de gepresenteerde tabel volgt ook een korte analyse van de cijfers.

35

Tabel 3.2.2 Reserves en voorzieningen 2021-2024, stand per 1-1 (bedragen * € 1.000) Jaar B2021 B2022 B2023 Algemene reserve 6.364 4.344 4.136 Bestemmingsreserves 51.967 50.997 50.419

B2024 4.136 49.809

waarvan dekkingsreserves

17.395

16.757

16.078

15.400

waarvan reserve

2.004

1.983

1.957

1.957

4.167 60.270

4.535 59.668

4.893 59.448

5.228 59.173

grondexploitatie

Voorzieningen Totaal

Over het verloop van de reserves en voorzieningen merken wij het volgende op:  de algemene reserve laat een dalend verloop zien. Vanaf het jaar 2023 blijft de omvang gelijk. Bij de vaststelling van de begroting 2020 lieten de jaren 2020, 2021 en 2022 tekorten zien waarvoor de algemene reserve is aangesproken. Later in deze paragraaf komen we hier nog op terug;  de totale bestemmingsreserves laten een lichte afname zien in de periode 2021-2024. Tussen de bestemmingsreserves onderling en tussen de bestemmingsreserves en de voorzieningen vinden verschuivingen plaats;  van de totale bestemmingsreserves is in 2021 33,5% gevormd om kapitaallasten van investeringen te dekken. In 2024 is het aandeel van de dekkingsreserves 30,9%;  de totale voorzieningen nemen jaarlijks toe in de periode 2021-2024. De afgelopen jaren is een aantal nieuwe voorzieningen gevormd. In de meerjarenraming 2022-2024 neemt de dotatie aan de voorziening riolering elk jaar toe. Algemene reserve Bij de analyse van de jaarrekeningen 2016-2019 laat de algemene reserve een fluctuerend verloop zien met een stijging in de jaarrekening 2019. In de begroting 2021 is de stand van de algemene reserve gedaald ten opzichte van de stand in de jaarrekening.

In de begroting 2021 is het verloop van de algemene reserve duidelijk toegelicht waarbij alle raadsbesluiten zijn genoemd die hebben geleid tot een respectievelijk een onttrekking of toevoeging aan de algemene reserve. Deze toelichting is bij elke reserve en voorziening gedaan. In de begroting 2020 is een fors beslag gelegd op de algemene reserve. Voor de dekking van de tekorten in het sociaal domein zijn voor de jaren 2020 en 2021 onttrekkingen gedaan van respectievelijk € 1.175.000 en 1.071.000. Daarnaast liet de begroting 2020 en meerjarenraming 2021-2024 tekorten zien voor de jaren 2020, 2021 en 2022. De tekorten van respectievelijk € 205.000, € 930.000 en € 87.000 zijn ook in mindering gebracht op de algemene reserve. In de begroting 2021 is niet meer besloten om bedragen aan de algemene reserve toe te voegen of te onttrekken. De jaren 2021 en 2022 sluiten echter wel met een aanzienlijke tekorten (€ 876.000 in 2021 en € 1.479.000 in 2022). Voor de tekorten zijn in de begroting 2021 geen dekkingsmiddelen aangewezen. Bij de besluitvorming van de 2e raadsrapportage 2020 is de algemene reserve aangevuld met een bedrag van € 1,4 miljoen. In de stand van € 6,3 miljoen per 1-1-2021 is met dit bedrag nog geen rekening gehouden.

Bij daadwerkelijke tekorten in de jaarrekeningen 2021 en 2022 (zoals de verwachting is uit de ramingen van de begroting 2021 voor de jaren 2021 en 2022) zullen voor de desbetreffende jaren dekkingsmiddelen moeten worden aangewezen. Normaliter is de algemene reserve achtervang. De algemene reserve zal dan verder afnemen. Uit paragraaf 4.2 blijkt dat de weerstandsratio niet voldoet 36

aan de eigen norm en reeds < 1 is. We benadrukken om de bij incidentele meevallers de algemene reserve verder aan te vullen om de beschikbare weerstandscapaciteit verder te vergroten. In aanvulling op de cijfers in de jaarrekeningen 2015 tot en met 2019 en de begroting 2021 inclusief meerjarenraming 2022-2024, staan we kort stil bij een aantal bestemmingsreserves Instellen reserve verkoop vastgoed In aanvulling op de nota reserves en voorzieningen (2019) heeft de raad in februari 2020 besloten tot het instellen van een Reserve Verkoop vastgoed. Bij de instelling van de reserve is de reserve gevoed met een bedrag van € 650.000 uit de reserve Essentgelden. Leudal is in 2019 gestart met het aanwijzen van een viertal panden die aangewezen zijn als pilotlocatie voor het anders in de markt zetten. Niet langer is de prijs leidend, maar ook andere aspecten, zoals maatschappelijke meerwaarde, spelen een rol. Bij verkopen onder de boekwaarden, is sprake van een incidenteel boekverlies. De vier panden betreffen: boerderij Bruggerhof, voormalig bankgebouw Heythuysen, voormalig gemeentehuis Haelen en voormalig gemeentehuis Hunsel. De totale boekwaarde bedraagt volgens het raadsvoorstel 2020 afgerond € 1,2 miljoen. Uit het raadsvoorstel blijkt verder dat de panden niet goed zijn onderhouden en al geruime tijd te koop staan onder de boekwaarde.

Bij instelling van de reserve is besloten om 55% van de boekwaarden te storten in de reserve Verkoop vastgoed. Doel van de reserve is het opvangen van eventuele verliezen uit vastgoedtransacties voor bovenstaande vier panden. De omvang van de reserve, € 650.000, blijft in de begroting 2021-2024 constant. Reserve gemeentehuis Leudal De dekking van de kapitaallasten van het gemeentehuis in Heythuysen verloopt voor een groot deel via de dekkingsreserve gemeentehuis Leudal. In het verleden (1-1-2012) is besloten om de opbrengsten van de verkoop van het voormalig bankkantoor in Heythuysen en de verkoop van het voormalig gemeentehuis in Hunsel aan te wijzen als mede dekkingsmiddel voor het huidige gemeentehuis in Heythuysen. Verkoop van beide gebouwen heeft nog niet plaatsgevonden zoals geschetst in de vorige alinea bij ‘instellen reserve verkoop vastgoed.’ Tot 2020 is het tekort van dekking van kapitaallasten uit de begrotingsruimte gedekt. De raad van Leudal heeft in februari 2020 besloten om de reserve Essentgelden aan te spreken voor een bedrag van € 888.444 en dit bedrag toe te voegen aan de dekkingsreserve gemeentehuis Leudal. Hiermee is dekking van de kapitaallasten van het huidige gemeentehuis volledig voorzien. In de tabel is de toename van de dekkingsreserve opgenomen in de cijfers per 1-1-2021.

Van belang is om in de toekomst in de volledige dekking bij aanvang van de investering te voorzien en om hierin het voorzichtigheidsprincipe toe te passen. De gemeente heeft ambtelijk aangegeven om in de toekomst in de volledig dekking te voorzien. Reserve Essentgelden De reserve Essentgelden heeft een omvang van € 26,3 miljoen per 1 januari 2021 en heeft na de geraamde onttrekkingen in de meerjarenraming een omvang van € 25,3 miljoen. De reserve is in 2009 ingesteld als gevolg van de verkoop aandelen Essent. De minimale omvang is gesteld op € 20 miljoen. Dit bedrag is nodig om ook in de toekomst middelen beschikbaar te stellen ter vervanging van investeringen met een terugkerend karakter.

37

Voor de afzonderlijke jaren 2019-2022 zijn bedragen overgeheveld naar de reserve Openbare Verlichting voor vervangingsinvesteringen. In paragraaf 4.3 staan we separaat stil bij Openbare Verlichting. We zien dat het totale vermogen in de jaarrekeningen 2016-2019 is afgenomen, net als in de periode van de begrotingen 2021-2024.

38

3.3.

Analyse stuurinformatie

De informatie voor de raad om te sturen op strategisch niveaus is gemiddeld voldoende. De stuurinformatie op tactisch en operationeel niveau is gemiddeld goed. Leudal beschikt hiermee over belangrijke instrumenten om financieel in control te zijn. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  de strategische stuurinformatie kan verder verbeterd worden door op onderdelen visies te actualiseren;  de tactische stuurinformatie kan verbeterd worden door op enkele onderdelen een aantal verbeteringen aan te brengen om nog meer aan de eisen van het BBV te voldoen;  de operationele stuurinformatie kan verder verbeterd worden door op onderdelen meer meerjarige cijfermatige informatie op te nemen, de cijfers meer toe te lichten en verschillen te verklaren.

Stuurinformatie Oordeel strategisch: voldoende Oordeel tactisch: goed Oordeel operationeel: goed Waarom onderzoek naar stuurinformatie? Een gemeente is een complexe organisatie met een grote diversiteit aan producten en diensten. Om sturing te kunnen geven, is het van belang, dat de raad kaders stelt. Het is voor raad en college van groot belang om in control te zijn en om in control te blijven. Daarmee bedoelen we, dat de gemeente in staat is, sturing te geven aan haar financiële positie. Om dit te kunnen bereiken dient de raad invulling te geven aan zijn functies, namelijk de kaderstellende, de autorisatie-, de allocatie- en de controlerende functie. Om al deze functies adequaat te kunnen uitvoeren, zal de raad onder meer nota’s en plannen vaststellen. Met de vaststelling van de verordening ex art. 212 Gemeentewet, de financiële beheersverordening, legt de raad de basis voor veel van deze kaders. Ook zal de gemeente over actuele (door de raad) vastgestelde beheerplannen moeten beschikken. Onderzoek en bevindingen Ons onderzoek richt zich op randvoorwaarden om in control te kunnen zijn. Dit doen we, door met name te kijken naar de drie informatieniveaus: strategisch, tactisch en operationeel. De raad stelt de kaders op basis van een visie en op basis van interne en externe ontwikkelingen.

Dit gebeurt met de gemeentelijke programmabegroting, kadernota’s en andere beleidstukken. Het komt ook voor dat gemeenten de paragrafen uit de begroting een kaderstellende functie laten vervullen. Dit alles omschrijven we als informatievoorziening op strategisch niveau. Voor het bereiken van doelstellingen is informatievoorziening op tactisch niveau nodig. Zo kan de gemeente beslissingen nemen, die betrekking hebben op het toewijzen van middelen, vaststellen van procedures, budgetten en de beoordeling ervan. De informatiebehoefte wordt bepaald, door de informatie die nodig is, om doelstellingen haalbaar te maken. Dat gebeurt doorgaans met verordeningen, paragrafen en programma’s. 39

Om uiteindelijk de juiste beslissingen te kunnen nemen, of om bijsturing te kunnen geven, zijn vaak meer detaillistische gegevens nodig. Kwaliteit en tijdigheid van deze informatie zijn belangrijk en moeten afgestemd zijn op de informatie die nodig is om de juiste beslissingen te kunnen nemen in lijn met de doelstellingen van de programmabegroting. Dit is informatievoorziening op operationeel niveau. In ons onderzoek gaat de aandacht met name uit, naar die onderwerpen die voor sturing op de financiële positie belangrijk zijn en bovendien bij elke gemeente voorkomen. Aan het begin van deze paragraaf is de totale beoordeling van de stuurinformatie weergegeven. Leudal scoort gemiddeld op strategisch niveau voldoende en op tactisch en operationeel niveau goed. In tabel 3.3.1 zijn de afzonderlijke scores van de stuurinformatie samengevat weergegeven. Tabel 3.3.1 Resultaten onderzoek stuurinformatie begroting 2021 Stuurinformatie Strategisch Tactisch Begroting en meerjarenraming Voldoende Goed Vermogen Voldoende Goed Lokale heffingen Goed Goed Weerstandsvermogen en Voldoende Voldoende risicobeheersing Onderhoud kapitaalgoederen Voldoende Goed Financiering Goed Goed Bedrijfsvoering Voldoende Goed Verbonden partijen Voldoende Voldoende Grondbeleid Voldoende Voldoende

Operationeel Goed Goed Goed Voldoende

WF 7 3 1 2

Voldoende Goed Voldoende Goed Goed

2 1 1 2 1

De gewogen totaalbeoordeling van de stuurinformatie voor de negen onderdelen hebben we aan het begin van deze paragraaf al vermeld, maar herhalen we hier nog een keer: - op strategisch niveau is de stuurinformatie gemiddeld voldoende; - op tactisch niveau is de stuurinformatie gemiddeld goed; - op operationeel niveau is de stuurinformatie gemiddeld goed. De wegingsfactor die we voor het totaaloordeel hebben gebruikt, staat in de laatste kolom van tabel 3.3.1. Daaruit blijkt dat de onderdelen die het meest direct de financiële positie weergeven, de begroting en meerjarenraming en het vermogen, in ons oordeel over de stuurinformatie het zwaarst wegen. Samen bepalen ze 50% van het oordeel. De strategische stuurinformatie hebben we twee keer als goed beoordeeld en zeven keer als voldoende. Bij Weerstandsvermogen en risicobeheersing heeft Leudal tijdens de afronding van dit onderzoek ontwikkelingen genoemd die op strategisch niveau tot score voldoende hebben geleid. Bij de scores ‘voldoende’ beschikt de gemeente wel over kaderstelling, maar zijn nog duidelijke verbeteringen mogelijk. Het gewogen gemiddelde is voldoende. Bij de tactische stuurinformatie hebben we zes keer het niveau als goed gekwalificeerd en drie keer als voldoende. Leudal kan deze paragrafen verbeteren door het BBV en de financiële verordening op onderdelen beter toe te passen.

In de afzonderlijke paragrafen van hoofdstuk 4 en in paragraaf 3.4 is dit 40

nader toegelicht. Ook bij de paragrafen waar Leudal gemiddeld goed scoort zijn op onderdelen verbeteringen mogelijk bij het toepassen van wet- en regelgeving en de financiële verordening. Het gewogen gemiddelde van de tactische stuurinformatie is goed. De operationele stuurinformatie kwam zes keer op goed uit en drie keer op voldoende. De gewogen gemiddelde score is goed. De drie ‘voldoendes’ geven meestal aan dat de (cijfermatige en meerjarige) informatie in de begroting op onderdelen nog verbeterd kan worden door de cijfers tekstueel toe te lichten. Samenvattend vinden we dat aandachtspunt is en blijft om de stuurinformatie te blijven verbeteren om aansluiting te blijven houden bij de informatiebehoefte van de raad en het college. Het voldoen aan weten regelgeving is niet alleen een vereiste, maar het zorgt er ook voor dat de raad en derden een transparanter beeld krijgen. Bij de presentatie van de cijfers dient telkens uitgangspunt te zijn om de raad in positie te brengen om zijn kaderstellende en controlerende taak uit te kunnen voeren. Als wij op basis van onze beoordeling van de stuurinformatie concrete aanbevelingen hebben geformuleerd, dan zijn deze in de desbetreffende paragraaf van hoofdstuk 3 of 4 te vinden.

41

3.4.

Analyse Wet- en regelgeving

Conclusie Leudal voldoet voor wat betreft de termijn van inzending voor de begroting 2021 aan de wet- en regelgeving. Over het proces van vaststelling van de jaarrekening 2019 heeft in de zomerperiode bestuurlijk overleg plaatsgevonden met de Provincie Limburg. De jaarrekening 2019 is, na vaststelling op 30 juni 2020, nogmaals op rechtmatige wijze vastgesteld inclusief accountantsverslag en verslag van bevindingen op 29 september 2020. Inzending na 15 juli 2020 heeft, op grond van artikel 200 van de Gemeentewet, geen consequenties gehad voor de vorm van toezicht voor het begrotingsjaar 2021. Leudal past het BBV in voldoende mate toe. Bij de afzonderlijke paragrafen zijn, met uitzondering van de paragraaf lokale heffingen, aanbevelingen opgenomen om de paragrafen volledig aan de eisen van het BBV te laten voldoen. Ook voor de overige delen van de begroting zijn aanbevelingen opgenomen. Het voldoen aan wet- en regelgeving vergroot het inzicht en verschaft de raad transparantie. In de financiële verordening zijn beperkte kaders gesteld voor de afzonderlijke paragrafen. Leudal werkt in praktijk wel met afzonderlijke nota’s en plannen. Leudal is voornemens om de nota’s en plannen te actualiseren. De raad is vrij om afzonderlijke nota’s en plannen vast te stellen, in aanvulling op de financiële verordening.

Uit oogpunt van transparantie bevelen wij aan om de financiële verordening periodiek te blijven herzien en de bepalingen in de financiële verordening meer aan te laten sluiten bij de praktijk. Als Leudal er voor kiest om kaders voor de afzonderlijke paragrafen op te nemen in een nota, adviseren wij om deze ook op te nemen in de door de raad periodiek vast te stellen financiële verordening. Op basis van onze analyse de volgende aanbevelingen  breng de begroting verder in overeenstemming met de eisen van het BBV;  actualiseer de verordeningen 212, 213 en 213a Gemeentewet periodiek en laat de raad deze vaststellen.

Waarom onderzoek naar wet- en regelgeving? Gemeenten moeten voldoen aan allerlei wet- en regelgeving. Vanuit financieel perspectief zijn met name die regels en wetten van belang die de gemeenteraad in zijn kaderstellende en controlerende taak ondersteunen. Vanuit onze toezichthoudende rol ligt de focus op termijnen van begroting en rekening, het navolgen van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten, aanwezigheid van de rekenkamerfunctie en de aanwezigheid van de verplichte verordeningen 212, 213 en 213a. Wanneer een gemeente niet aan wettelijke verplichtingen voldoet, kan dit reden zijn om de gemeente onder preventief toezicht te stellen. Onderzoek en bevindingen Vervolgens staan we stil bij de toepassing van het BBV en de uitvoering van de specifieke kaders die gesteld zijn in de financiële verordening (ex artikel 212 Gemeentewet), in de controleverordening (ex 213 Gemeentewet) en de verordening met onderzoeken naar doelmatigheid en doeltreffendheid (ex artikel 213a Gemeentewet). Ook staan we kort stil bij de onderzoeken van de rekenkamercommissie. We beginnen eerst met de toepassing van de termijnen die voor de vaststelling en inzending van de begroting en jaarrekening gelden. 42