BL Rekenkameronderzoek Stadshart Lelystad
Tekst van het document
De raad van de gemeente Lelystad Postbus 91 8200 AB LELYSTAD
uw brief van --
uw kenmerk --
ons kenmerk --
behandeld door
doorkiesnummer 14-0320
bijlagen 1
onderwerp Aanbiedingsbrief rekenkamerrapport ‘Stadshart Lelystad: Ontwikkeling, beleidsinterventies en rol van de raad’.
datum 20 februari 2024 RKR dossiernummer -pr-nummer --
Geachte raad, Met genoegen biedt de rekenkamer Lelystad uw raad het rapport aan van het rekenkameronderzoek naar het Lelystadse Stadshart, uitgevoerd in de periode 2022-2023. In dit rapport delen we onze bevindingen, conclusies en aanbevelingen, gebaseerd op een grondige analyse van genomen beleidsmaatregelen en gedane financiële uitgaven uit het verleden en de bredere invloed van het Stadshart op de lokale samenleving.
VERANDEREND STADSHART: EEN LANDELIJK PERSPECTIEF. Nederlandse stadscentra ondergaan al een aantal jaren een opvallende gedaanteverandering, waarbij een langdurige trend zichtbaar is van onder meer een afnemend aantal winkels. Deze veranderingen vinden hun oorsprong in de opkomst van online winkelen, veranderende consumentenvoorkeuren, economische schommelingen, de hoge kosten van winkelpanden en technologische vooruitgang. Arbeidsmarktproblematiek en vergrijzing dragen hieraan ook bij. Experts verwachten dat het aantal winkels blijft dalen en dat eenmaal gesloten winkels niet terugkeren. Tegelijkertijd staat ook de horecasector voor uitdagingen.
Rekenkamer Lelystad Stadhuisplein 2 Postbus 91 8200 AB Lelystad 14-0320 www.lelystad.nl/rekenkamer rekenkamer@lelystad.nl
ons kenmerk --
datum 20 februari 2024
pagina 2
Ondanks een groei van 14% in 2023, ervoeren ook horecaondernemers financiële druk door stijgende kosten voor energie, personeel, inkoop en huisvesting, wat resulteerde in dalende marges. Ook in Lelystad zijn dergelijke ontwikkelingen zichtbaar. Het afgelopen jaar sloten bijvoorbeeld BCC, Big Bazaar, Ziengs en lokale horecaondernemingen zoals Le Journal en De Vier Engelen permanent hun deuren. Diverse ondernemingen hebben hun eigen redenen om te sluiten, variërend van bedrijfsbeëindiging, pensionering tot een verschuiving in focus en financiële/economische uitdagingen. Deze structurele veranderingen kunnen nadelige gevolgen hebben voor de beleving in stadscentra, vooral in middelgrote steden. Voor consumenten die bijvoorbeeld willen genieten van een ontspannen middag shoppen en wandelen door de winkelstraat, draagt het afnemende winkel- en horeca aanbod bij aan een minder aantrekkelijke binnenstad. Die afnemende aantrekkingskracht zet de leefbaarheid van stadscentra onder druk. Gemeenten streven daarom naar herontwikkeling van stadscentra. Winkelcentra passen zich aan met full-serviceconcepten, waar naast winkels ook horeca, sportfaciliteiten en dienstverlening aanwezig zijn. Veel gemeenten transformeren leegstaande panden naar woningen, wat stedelijke verdichting bevordert en leegstand beperkt.
Hoewel de transformatie naar woningen een levendiger stadscentrum kan opleveren, bestaat het risico dat de aantrekkingskracht voor bezoekers afneemt als het centrum voor een groot deel uit woningen bestaat. Een evenwicht tussen wonen en andere functies is cruciaal om de vitaliteit van het stadscentrum te behouden.
WAAROM HEBBEN WE DIT REKENKAMERONDERZOEK GEDAAN? De meeste politieke partijen in Lelystad hebben tijdens de gemeenteraadsverkiezingen van zowel 2016 als 2022 aandacht voor het verbeteren van het Lelystadse Stadshart. Het Stadshart van Lelystad kampt al geruime tijd met problemen, waarbij diverse betrokken partijen gedurende meer dan 25 jaar allerlei obstakels hebben ervaren. Gedurende die periode hebben het gemeentebestuur, ambtelijke organisatie, inwoners, ondernemers, eigenaren van panden in het Stadshart en externe adviseurs intensief samengewerkt aan oplossingen. Ondanks alle inspanningen, expertise, plannen, adviezen en goede bedoelingen, lijkt het Lelystadse Stadshart tot op heden niet blijvend te profiteren van deze inzet, zo blijkt uit signalen uit de lokale samenleving. Welke verklaringen kunnen we hiervoor vinden en hoe kan het beter? Het doel van dit onderzoek door de rekenkamer is om te begrijpen hoe de gemeenteraad - gegeven de huidige context, ontwikkelingen en trends - effectief sturing kan geven aan de ontwikkelingen in het Stadshart van Lelystad en hoe de raad hierin een positie kan verwerven.
De centrale vraag in dit onderzoek luidt: 'Op welke manier kan de raad het beleid voor het stadshart beïnvloeden en welke concrete handelingsmogelijkheden heeft de raad voor de nabije toekomst, gezien de manier waarop het 'voorgaande beleid' en de daaraan gerelateerde processen in het verleden zijn vormgegeven?'
LEESWIJZER In deze brief willen wij u allereerst op de hoogte brengen van bevindingen uit het onderzoek naar het Lelystadse Stadshart. Vervolgens presenteren wij de conclusies en aanbevelingen die voortkomen uit het bevindingencomplex en de analyse daarvan. Daarna delen wij graag de bestuurlijke reactie van het college op de
ons kenmerk --
datum 20 februari 2024
pagina 3
conclusies en aanbevelingen met u. Tot slot presenteren wij enkele afsluitende overwegingen van de rekenkamer Lelystad in het nawoord. Door deze stappen met u te delen, streven wij ernaar u in staat te stellen het proces goed te volgen. Tevens hopen wij op deze manier een constructieve discussie en weloverwogen besluitvorming in uw raad omtrent dit rapport te bevorderen.
HET STADSHART VAN LELYSTAD TE MIDDEN VAN UITDAGINGEN EN KANSEN De winkelfunctie van het Stadshart in Lelystad heeft de afgelopen jaren aan belang verloren, terwijl andere functies zoals cultuur en wonen juist in opkomst zijn, mede dankzij stimulerend beleid van de gemeente Lelystad. Het Stadshart ontwikkelt zich van een ‘place to buy’ naar meer een ‘place to be’. Positieve ontwikkelingen zijn zichtbaar in het stapelen van stedelijke functies, investeringen in het Agoratheater, een nieuwe bioscoop en het verplaatsen van poppodium Corneel. Er is ook aandacht voor de woonfunctie, met inzet op het realiseren van meer woningen om het Stadshart levendiger te maken. Transformatie naar andere functies lijkt onvermijdelijk voor sommige straten in het centrum van Lelystad. Echter, de horeca is beperkt aanwezig en er zijn uitdagingen met betrekking tot het aantrekken en vasthouden van bezoekers. Het fysieke winkelaanbod staat al jaren onder druk door toenemende online-verkopen, vooral in bepaalde branches zoals mode en schoenen. Het aanbod aan winkelruimte is inmiddels gekrompen, maar leegstandscijfers wijzen uit dat het aanbod nog steeds te groot is vergeleken met de behoefte. Bezoekers blijven relatief kort in het Stadshart en er is behoefte aan een duidelijk antwoord op de vraag waarom men het Stadshart zou moeten bezoeken.
Lelystad staat voor diverse uitdagingen bij het streven naar versterking van het Stadshart. De situatie kan worden gekenschetst als een moeilijke strijd: interne concurrentie binnen de gemeente Lelystad komt voort uit sterke wijk- en buurtwinkelcentra, het voormalige 'stadshart' Lelycentre en de gevestigde positie van Batavia Stad en Palazzo in respectievelijk mode en grootschalige detailhandel. Externe concurrentie komt van steden als Zwolle en Harderwijk, die niet alleen concurreren op winkelgebied maar ook op culturele voorzieningen en horeca. Bovendien zijn Almere en Zwolle aantrekkelijker voor zowel winkelend publiek als retailaanbieders, vanwege hun grotere inwonersaantallen. De trend is dat deze zich bij voorkeur richten op steden met meer dan 100.000 inwoners. De directe omgeving van Lelystad is dunbevolkt, met nabijgelegen kernen als Swifterbant, Dronten en Biddinghuizen die diverse alternatieven hebben voor winkelen en stedelijke voorzieningen. Ondanks deze uitdagingen heeft het Stadshart een belangrijke werkgelegenheidsconcentratie in Lelystad, met ongeveer 1.300 banen in detailhandel, horeca en cultuur. Het vervult een rol als 'top van de piramide' voor deze sectoren. Het Stadshart volgt eerder de ontwikkeling van Lelystad, dan dat het een zelfstandige economische motorfunctie vervult.
Belangrijke stedelijke voorzieningen in en om het Stadshart, zoals het Provinciehuis, de Rechtbank, het Waterschap, het ziekenhuis en een ROC/MBO-school, hebben geen sterke relatie met het Stadshart, maar zouden zonder het Stadshart nog minder geïntegreerd zijn in het stedelijke weefsel van Lelystad.
Het Masterplan Stadshart van rond 2000 en het daarop gebaseerde bestemmingsplan (2005) stelden kwantitatieve doelen voor uitbreiding van winkeloppervlak en andere voorzieningen. De herijking van het
ons kenmerk --
datum 20 februari 2024
pagina 4
Masterplan in 2012 verandert weinig aan deze doelen, behalve dat de volumes afnemen. Het rapport-Tankink uit 2015 en de strategische visie Stadshart uit 2016 verschuiven de focus van kwantitatieve naar vooral kwalitatieve doelen. Voor 2015 werd nog ingezet op uitbreiding van winkeloppervlak, maar vanaf dat jaar groeit de aandacht voor het mengen van functies waarbij meer ruimte wordt gelaten aan wonen, horeca, leisure en dienstverlening. Uit het rapport Tankink blijkt dat de groeiambities van Lelystad voor het Stadshart niet realistisch waren en dat het Stadshart voornamelijk een functie heeft voor de lokale bevolking en minder voor externe bezoekers. Het rapport-Tankink markeert een omslag van een beleid gericht op uitbreiding naar een beleid gericht op krimp, met als doel een betere balans tussen vraag en aanbod en het verminderen van leegstand. De gemeente Lelystad volgt hiermee landelijke ontwikkelingen, waarin veel steden overschakelen van groeigericht denken naar consolidatie of krimp in de detailhandel. In 2016 is een (nieuwe) visie opgesteld voor het Stadshart van Lelystad, genaamd 'Lelystad: op weg naar een levendig Stadshart'. Deze visie markeert een breuk met eerdere visies en legt de nadruk op het creëren van een levendige ervaring voor bezoekers, het versterken van de woonfunctie en het compacter maken van het winkelcircuit.
Het beleid voor het Stadshart is steeds minder gericht op detailhandel en meer op andere sectoren zoals cultuur, horeca, evenementen, wonen en vergroening. Er zijn ook verbanden gelegd met lokaal beleid op het gebied van bereikbaarheid en ruimtelijke ordening.
De betrokkenheid van de raad van Lelystad bij het Stadshart heeft zich door de jaren heen op diverse niveaus gemanifesteerd zoals het formuleren van visies, het herzien van het Masterplan en het aandragen van voorstellen ter verbreding van het gemeentelijk beleid met betrekking tot het Stadshart. De raad kijkt niet alleen naar winkelfuncties, maar houdt zich bezig met een bredere benadering van de binnenstad, inclusief de organisatie en samenwerking tussen verschillende belanghebbenden. De focus van de raad ligt voornamelijk op kaderstelling; de controlerende rol staat bij de raad minder op de voorgrond. Het ontbreken van heldere meetbare doelen na 2015 maakt effectieve controle lastig. Het initiatief-raadsvoorstel van 2015 vereist jaarlijkse verantwoording van het college over behaalde resultaten, maar het ontbreken van consistente doelvariabelen en een uniforme verantwoordingswijze bemoeilijkt een inzichtelijke beoordeling en controle door de raad.
Concrete voorbeelden van kaderstelling zijn de herijking van het Masterplan, het initiatief-raadsvoorstel 'Van Stadscentrum naar Stadshart' en het verzoek aan het college voor een strategische visie op het Stadshart. Deze kaderstelling strekt zich uit tot specifieke aspecten zoals parkeren, fietsen en vergroening van het Stadshart, waarbij de raad zijn budgetrecht gebruikt om grip te houden op gemeentelijke uitgaven. Op bepaalde momenten handhaaft de raad zijn positie bij het behouden van controle over de ontwikkelingen in het Stadshart, zoals het besluit om geen extra winkeloppervlak toe te voegen zonder dat daarvoor eerst een officieel raadsvoorstel is ingediend. De raad van Lelystad is niet alleen actief betrokken als initiator, maar ook als volksvertegenwoordiger, waarbij moties, amendementen en initiatief-raadsvoorstellen - zoals 'Van stadscentrum naar Stadshart' - de betrokkenheid illustreren bij zowel integrale visievorming als specifieke onderwerpen zoals parkeren, fietsen en vergroening. De ambities in het raadsakkoord voor 2022-2026 sluiten aan bij recente visies op het Stadshart, gericht op een combinatie en concentratie van stedelijke functies voor een verbeterde aantrekkingskracht.
ons kenmerk --
datum 20 februari 2024
pagina 5
Nu het raadsakkoord in uitvoering is, zijn er aandachtspunten zoals het concreet koppelen van het Stadshart aan de profilering van Lelystad als hoofdstad van de nieuwe natuur. Uitdagingen liggen ook in het verplaatsen van avond- en nachthoreca naar het Theaterkwartier en het stimuleren van bezoekers van grote publiekstrekkers naar het Stadshart. Belangrijke aandachtspunten zijn onder andere de openbare ruimte, beleving, leegstand, markt en parkeren, waar de raad kan sturen en controleren op de voortgang.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN De analyse van de positie van het Stadshart, zoals beschreven in de 'Strategische visie Stadshart' uit 2016 die is gebaseerd op het rapport-Tankink, is nog steeds grotendeels relevant en van toepassing. De belangrijkste behoefte blijft de transformatie van het Stadshart naar een compacter, levendiger en groener gebied. Hoewel er sinds het uitbrengen van de strategische visie verbeteringen zijn gerealiseerd rond het Theaterkwartier en de Promesse, is verdere optimalisatie van het Stadshart nodig. Het versterken van het Stadshart vereist nauwe samenwerking en betrokkenheid van alle belanghebbenden, zowel vanuit de gemeente als van relevante private en maatschappelijke partners. Ondanks de actieve rol van de raad in de doorontwikkeling van het Stadshart, neigt zijn betrokkenheid naar agenderen en kaders stellen in plaats van daadwerkelijk sturend en controlerend optreden. Hoewel de sturende rol van de Lelystadse raad sterker ontwikkeld lijkt te zijn dan de controlerende rol, ontbreekt een planmatige overgang van de huidige situatie ('ist') naar het gewenste toekomstbeeld ('soll'). Belangrijke oorzaken van het ontbreken van deze planmatige aanpak zijn de beperkte maakbaarheid van binnenstadontwikkeling en de manier waarop de doelen zijn uitgewerkt, evenals de manier waarop het college keuzes aan de raad voorlegt.
Raadsleden geven te kennen dat het college bij belangrijke beslissingen zelden meerdere (beleids)alternatieven aan de raad voorlegt. Bovendien wordt een voorgelegde keuze niet altijd voldoende geplaatst in de bredere context, zoals van het deelgebied binnen het Stadshart waarop de keuze betrekking heeft (bijvoorbeeld keuzes ten aanzien van het buseiland die ook breder gevolgen hebben voor het Stationsgebied).
DEELCONCLUSIES 1.
Er is momenteel behoorlijk inzicht in de positie van het Stadshart en er is een heldere toekomstvisie, met brede steun voor de ontwikkeling naar een compacter, levendiger en groener gebied.
2.
De programmatische aanpak voor het versterken van het Stadshart moet nog op verschillende punten nader worden uitgewerkt, met specifieke aandacht voor het behapbaar houden van te ontwikkelen plannen en het werken met een beperkt aantal gebiedsplannen binnen de grotere herontwikkeling. Die gebiedsplannen kunnen gericht zijn op 1. respectievelijk Agorahof, 2. Theaterkwartier en omgeving; 3. Stationsgebied en westelijke entree Stadshart; 4. Promesse, de Wissel en overig kernwinkelgebied; Stadhuisplein en omgeving en tot slot 5. de Oostzijde van het Stadshart (Neringstraat en Neringweg e.o.). Voor de eerste drie deelgebieden binnen het Stadshart is al vrij duidelijk welke functies zich daar concentreren en welke kwaliteiten verder moeten worden ontwikkeld. Echter, voor de overige twee deelgebieden is dit veel minder
ons kenmerk --
datum 20 februari 2024
pagina 6
concreet. Vooral voor deze gebieden is de uitdaging om 'het Stadshart opnieuw uit te vinden' en een heldere identiteit en functies te definiëren. 3.
De visies en de daaruit voortvloeiende plannen voor het vergroenen en bevorderen van beleving binnen de relevante thematische invalshoeken zijn minder gedetailleerd uitgewerkt in vergelijking met terreinen zoals winkelen, werken, wonen en cultuur.
4.
Het is niet helemaal duidelijk voor welke doelgroep het Stadshart eigenlijk bedoeld is en wat het Stadshart uniek maakt (identiteit). Hoewel er op papier afstemming is tussen verschillende winkelgebieden in Lelystad, lijkt het Stadshart zich vooral te richten op dingen die niet voldoende worden aangeboden in de wijkwinkelcentra, Bataviastad en Palazzo. Het zou beter zijn als er een onderbouwing wordt gemaakt waarom mensen, vooral inwoners van Lelystad, eigenlijk het Stadshart zouden willen bezoeken.
5.
Aan enkele belangrijke voorwaarden voor een effectieve aanpak van de herontwikkeling van het Stadscentrum is nog niet voldaan. Van belang daarbij zijn de gebrekkige organisatiegraad van ondernemers en vastgoedeigenaren in het Stadshart en, mede daardoor, de problematische gang van zaken rondom het ondernemersfonds.
6.
De controlerende rol heeft minder aandacht gekregen dan de sturende rol van de raad.
7.
Gebrek aan uitgewerkte doelen en een vaste set doelvariabelen bemoeilijkt de controlerende rol. De controlerende rol wordt ook bemoeilijkt door een gebrek aan uitgewerkte doelen op een aantal relevante invalshoeken van de doorontwikkeling van het Stadshart (met name vergroenen en stimuleren van beleving) en het ontbreken van een vaste set van doelvariabelen en daarop toegesneden sturings- en monitoringsindicatoren.
8.
Onduidelijke doelformulering en gebrek aan (beleids)alternatieven belemmeren de sturende rol. De weinig uitgewerkte doelformulering en het ontbreken van een vaste set van doelvariabelen maakt ook de aansturing van de doorontwikkeling van het Stadshart lastig en bemoeilijkt ook het planmatig toewerken naar een voor de toekomst gewenst perspectief. De raad kan ook wat dit betreft beter in positie worden gebracht. Het gegeven dat de raad doorgaans geen alternatieven krijgt voorgelegd bij te maken keuzes, bemoeilijkt de sturende rol nog verder.
Op basis van deze conclusies geeft de rekenkamer Lelystad de volgende handvatten voor verbetering:
AANBEVELINGEN 1.
Beantwoordt als gemeente, met private partners, de vraag voor wie het Stadshart er is c.q. wil zijn en waarom men, primair inwoners van Lelystad, het Stadshart zou willen bezoeken.
2.
Zet een proces op gericht op de concretisering van het toekomstperspectief voor de deelgebieden van het Stadshart waarvoor dit perspectief momenteel nog onvoldoende aanwezig en helder is (met name omgeving Stadhuisplein en oostzijde Stadshart rondom Neringpassage/Neringweg).
3.
Concretiseer de ambitie om het Stadshart te vergroenen en de beleving in het Stadshart te stimuleren. Formuleer concrete doelen en benoem potentiële ‘doorbraakprojecten’, zoals mogelijk de verplaatsing van
ons kenmerk --
datum 20 februari 2024
pagina 7
horeca van het horecapleintje ten noorden van het Stadshart naar Agorahof en omgeving of de herhuisvesting van poppodium Corneel richting Theaterkwartier 1. 4.
Blijf inzetten op een betere onderlinge samenwerking van ondernemers en ook vastgoedeigenaren en van gemeente met de private sector in en om het Stadshart. De gemeente kan dit niet afdwingen maar kan werken aan vertrouwen onderling en samenwerking stimuleren door perspectief te bieden en extra inspanningen van de gemeente afhankelijk te stellen van een minimum inzet vanuit de private zijde.
5.
Geef als raad het college opdracht om de ambities voor het Stadshart, in samenspraak met de raad, te concretiseren en waar mogelijk te voorzien van concrete sturings- en monitoringsindicatoren. Formuleer doelen en bijpassende indicatoren voor zowel het Stadshart als geheel als voor thematische invalshoeken en (een beperkt aantal nader te kiezen) deelgebieden binnen het Stadscentrum.
6.
Geef als raad het college opdracht zich over de ontwikkeling van het Stadshart als geheel en relevante thematische invalshoeken en deelgebieden periodiek te verantwoorden aan de hand van deze set van doelen en indicatoren en zorg voor continuïteit in deze set van doelen en indicatoren.
7.
Waarborg de integraliteit van (de aansturing van) de doorontwikkeling van het Stadshart door vanuit het overkoepelende doel (versterking van het Stadshart) langs een beperkt aantal lijnen (bijvoorbeeld verduidelijken profiel, compacter maken, beleving stimuleren en vergroenen) te komen tot steeds concretere doelen en indicatoren. De methodiek van de ‘doelenboom’ kan daarbij behulpzaam zijn.
8.
Verbindt als raad het kaderstellen beter met de controlerende taak en vice versa. Als kaders scherper c.q. SMART-er worden geformuleerd, vergemakkelijkt dit het toezien op voortgang. Als beter kan worden toegezien op de voortgang, kan er ook beter worden bijgestuurd. Verder is het van belang dat de raad scherp blijft op het nakomen van door het college ten aanzien van de kaderstelling gedane toezeggingen.
9.
Verzoek als raad het college bij belangrijke keuzes op zijn minst twee alternatieven voor te leggen, met van deze alternatieven een nadere uitwerking met zowel de verwachte voordelen als eventuele minpunten en risico’s.
1
Begin september 2023 werd overigens bekend dat het de bedoeling is om de nieuwbouw van Poppodium Corneel in het Theaterkwartier te laten plaatsvinden. Het nieuwe poppodium moet in de hoek van de Agorahof en de Waagpassage komen, tegenover Kok Experience. Daar staat nu nog gebouw De Trommel, dat gesloopt moet worden.