BL Nota verstrekte leningen en garantstellingen 2024
Tekst van het document
Nota Verstrekte leningen en garantstellingen 2024
Gemeente Lelystad
Inhoud 1. INLEIDING ..........................................................................................................3 2. DOEL ................................................................................................................3 3. BEGRIPPEN .......................................................................................................4 4. WET- EN REGELGEVING......................................................................................5 5. BELEID, UITVOERING EN VOORWAARDEN .............................................................7 BIJLAGE 1: VERSTREKTE LENINGEN, GARANTSTELLINGEN EN BORGSTELLINGEN ..11
Nota versterkte leningen en garantstellingen 2024 – gemeente Lelystad
2
1. Inleiding De gemeente gebruikt leningen en garantstellingen als één van de middelen om maatschappelijke effecten te bereiken. Omdat er aan het verstrekken van leningen en garantstellingen risico’s verbonden zijn én omdat de financiële middelen van de gemeente beperkt zijn, is het goed om hiervoor spelregels vast te stellen. Met deze nota verstrekte leningen en garantstellingen 2024 komt de nota verstrekte leningen en garantstellingen 2019 te vervallen.
2. Doel Duidelijkheid over de criteria voor het aangaan en beheren van borgstellingen en verstrekte leningen. Leeswijzer In hoofdstuk 3 worden de begrippen rondom borgstellingen en leningen toegelicht. In hoofdstuk 4 wordt relevante wet- en regelgeving toegelicht. In hoofdstuk 5 tot slot worden de uitgangspunten ten aanzien van het beleid, de uitvoering en de voorwaarden voor garantstellingen en te verstrekken leningen benoemd.
Nota versterkte leningen en garantstellingen 2024 – gemeente Lelystad
3
3. Begrippen In de praktijk worden de begrippen garantstelling en borgstelling door elkaar heen gebruikt. In dit kader hanteren we de indeling zoals die in de BBV gebruikt wordt. De BBV maakt een onderscheid tussen borgstellingen en garantstellingen. Borgstellingen In de definitie van de BBV zijn borgstellingen de gewaarborgde leningen van Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) en Waarborgfonds Sport borgstellingen. Garantstellingen Dit zijn de directe borgstellingen (dus zonder achterliggend waarborgfonds) waarbij de gemeente garant staat voor een betalingsverplichting van een maatschappelijke instelling of organisatie jegens een derde partij. Dit kan gaan om een garantstelling voor een lening, huurverplichting of exploitatie. Stichting Waarborgfonds Sport (SWS) De gemeente heeft samen met de Stichting Waarborgfonds Sport (SWS) borgstellingen verstrekt voor leningen aan sportverenigingen. Doorgaans gaat dit om kleinere borgstellingen. Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw staat borg voor de rente- en aflossingsverplichtingen van de door WSW geborgde leningen van woningbouwcorporaties. Het rijk en de gemeenten zijn de achtervang voor de geborgde leningen waarbij op moment dat van die gezamenlijke achtervang gebruik gemaakt moet worden, het rijk en de gemeenten een renteloze lening verstrekken.
Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) Het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) borgt de leningen die burgers hebben afgesloten voor het kopen van een huis onder de Nationale Hypotheek Garantie (NHG). In het geval de leningnemer niet aan zijn financiële verplichtingen kan voldoen kunnen financiers het WEW aanspreken voor de restschuld bij gedwongen verkoop. Het Rijk en gemeenten vormden tot eind 2010 een gezamenlijke achtervang voor als het garantievermogen van het WEW ontoereikend zou blijken. Het Rijk heeft deze taak voor leningen die vanaf 2011 zijn afgesloten volledig overgenomen. Het WSW en WEW vallen buiten de reikwijdte van deze nota omdat het hier gaat om constructies waarbij ook andere partijen zoals het Rijk betrokken zijn en waar wij zelf als gemeente geen rechtstreekse aanvragen van ontvangen. Aanvragen voor borgstellingen waarbij het SWS betrokken is, vallen wel onder de reikwijdte van de nota, bij deze beoordelen wij nl. zelf ook de aanvraag. Verstrekte leningen Onder verstrekte leningen verstaan we leningen die we als gemeente verstrekken aan verbonden partijen of andere instellingen. Wat buiten de reikwijdte valt van deze nota zijn de leningen die vallen onder de Stichting Stimuleringsfonds Volkshuisvesting, de Kredietbank en Toekomstbestendig wonen. Hier liggen nl. separate afspraken aan ten grondslag.
Een overzicht van de verstrekte leningen, borg- en garantstellingen is te vinden in bijlage 1.
Nota versterkte leningen en garantstellingen 2024 – gemeente Lelystad
4
4. Wet- en regelgeving Wet Fido In de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido) is in artikel 2 opgenomen dat openbare lichamen uitsluitend voor de uitoefening van de publieke taak leningen aan mogen gaan, middelen mogen uitzetten of garanties mogen verstrekken. Staatssteun Wanneer overheidsgaranties of –leningen aan ondernemingen of organisaties worden verstrekt kan sprake zijn van een vorm van staatssteun indien de begunstigde onderneming of organisatie er een niet marktconform voordeel aan ontleent. In de ‘Mededeling over staatssteun in de vorm van garanties (2008/C 155/02) van de Europese Commissie wordt aangegeven onder welke omstandigheden deze steun al dan niet toegestaan is. Om te beoordelen of er sprake is van staatssteun, worden de volgende criteria gehanteerd (art. 107 lid 1 VWEU): -
de steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht; de steun wordt door staatsmiddelen bekostigd; deze staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit); de maatregel is selectief: het geldt voor één of enkele ondernemingen, een specifieke sector/regio; de maatregel vervalst de mededinging (in potentie) en (dreigt te) leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU.
De bovenstaande criteria zijn cumulatief. Dat wil zeggen dat er aan alle voorwaarden moet worden voldaan alvorens er sprake is van staatssteun. Mocht er aan alle criteria worden voldaan en er sprake zijn van staatssteun, dan wil dat niet automatisch zeggen dat de steun onverenigbaar is. Er bestaan meerdere vrijstellingen en uitzonderingen op het staatssteunverbod waar gebruik van kan worden gemaakt. Ten aanzien van individuele garanties heeft de Europese Commissie vier voorwaarden gesteld waaraan een garantie moet voldoen om niet onder het begrip staatssteun te vallen: 1. 2. 3. 4.
de kredietnemer verkeert niet in financiële moeilijkheden; de omvang van de garantie valt goed te meten op het tijdstip van toekenning; de garantie dekt niet meer dan 80% van de financiële verplichting; voor de garantie wordt een marktconforme prijs betaald.
Wet Markt en overheid Overheden die economische activiteiten verrichten moeten zich houden aan de gedragsregels Markt en Overheid, die zijn opgenomen in de Mededingingswet. De Wet Markt en Overheid bevat vier gedragsregels, die het gelijke speelveld tussen overheden en ondernemingen moeten creëren: -
-
Integrale kosten doorberekening: overheden moeten ten minste de integrale kosten van hun goederen of diensten in hun tarieven doorberekenen. Bevoordelingsverbod: overheden mogen hun eigen overheidsbedrijven niet bevoordelen ten opzichte van concurrerende bedrijven. Gegevensgebruik: overheden mogen de gegevens die ze vanuit hun publieke taak verkrijgen, niet gebruiken voor economische activiteiten die niet dienen ter uitvoering van deze taak. Dit verbod geldt niet als andere overheidsorganisaties of bedrijven ook over de gegevens kunnen beschikken. Functiescheiding: als een overheid op een bepaald terrein een bestuurlijke (bijvoorbeeld toetsende) rol heeft voor bepaalde economische activiteiten en ook zelf die economische activiteiten uitvoert, mogen niet dezelfde personen betrokken zijn bij de uitoefening van de
Nota versterkte leningen en garantstellingen 2024 – gemeente Lelystad
5
bestuurlijke bevoegdheid en bij het verrichten van de economische activiteiten van de overheidsorganisatie. Deze spelregels gelden ook bij het verstrekken van leningen, borg- en garantstellingen. Hiermee mogen we geen ongelijk speelveld creëren, bijvoorbeeld door een partij te bevoordelen met een lening tegen gunstige voorwaarden. Gemeentewet In artikel 212 van de Gemeentewet is aangegeven dat de Raad de uitgangspunten voor het financiële beleid van de gemeente vaststelt. De Raad stelt hiertoe de financiële verordening vast. In artikel 160 lid 1.d van de Gemeentewet is opgenomen dat het college bevoegd is te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de (rechtspersoon) gemeente. Het besluiten tot het aangaan van een overeenkomst van een lening en een garantstelling valt onder dit begrip. In artikel 169 lid 4 van de Gemeentewet is echter wel opgenomen dat het college de Raad vooraf inlichtingen geeft wanneer de Raad hierom verzoekt of wanneer een besluit ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. Wanneer een besluit ingrijpende gevolgen kan hebben dan mag het college geen besluit nemen alvorens de Raad haar bedenkingen en wensen ter kennis van het college brengt.
Algemene wet bestuursrecht (Awb) Een verzoek tot garantstelling, borgstelling of lening onder niet-marktconforme voorwaarden is volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een aanspraak op de financiële middelen, anders dan als betaling voor geleverde diensten of goederen. Een dergelijk verzoek moet daarom gezien worden als een subsidieaanvraag. Financiële verordening gemeente Lelystad In artikel 19 van de financiële verordening van de gemeente Lelystad is opgenomen dat het college één keer in de vier jaar de raad een nota verstrekte leningen en garantstellingen ter vaststelling aanbiedt. De nota bevat tenminste de spelregels over het verstrekken en beheren van leningen en garantstellingen. Het beheersen van de risico’s, en de informatievoorziening over de verstrekte leningen en garantstellingen. Treasurystatuut De treasuryfunctie omvat alle activiteiten die zich richten op het besturen en beheersen van, het verantwoorden over en het toezicht houden op de financiële vermogenswaarden, de financiële stromen, de financiële posities en de hieraan verbonden risico’s. In het treasurystatuut worden de spelregels hierover vastgelegd. Eén van de doelstellingen van de treasury is het beschermen van het gemeentelijke vermogen en (rente-)resultaten tegen ongewenste financiële risico’s zoals renterisico’s, koersrisico’s, kredietrisico’s, liquiditeitsrisico’s en valutarisico’s.
Dit omvat dus ook te verstrekken leningen en garantstellingen. Specifiek geldt dat bij het uitzetten van middelen, het verstrekken van garanties en het aangaan van financiële participaties uit hoofde van de publieke taak het college indien mogelijk zekerheden bedingt. Het college motiveert in zijn besluit het openbaar belang van dergelijke uitzettingen van middelen, verstrekkingen van garanties en financiële participaties.
Nota versterkte leningen en garantstellingen 2024 – gemeente Lelystad
6
5. Beleid, uitvoering en voorwaarden Hieronder worden de gemeentelijke uitgangspunten toegelicht voor het aangaan van nieuwe garantstellingen en leningen, hoe om gegaan wordt met het beheer en welke voorwaarden gesteld worden aan de te financieren instelling. Voor alle uitgangspunten geldt: pas toe, of leg uit. Beleid Uitgangspunt 1: Een garantstelling of lening mag slechts leiden tot een beperkt risico voor de Gemeente Lelystad. Het risico dat de gemeente loopt bij het afgeven van een garantstelling of het verstrekken van een lening is afhankelijk van de financiële positie van de aanvrager. Om inroeping van de garantstelling of nonbetaling bij de lening zoveel mogelijk te voorkomen zal dus bij de start een goede risicoanalyse gemaakt moeten worden. Op basis van de ingeleverde stukken moet beoordeeld worden of: • • • •
De organisatie/instelling geen structurele verliezen lijdt; Of het eigen vermogen ten opzichte van het balanstotaal voldoende is (solvabiliteit); Of er voldoende liquide middelen zijn om aan de kortlopende verplichtingen te voldoen (liquiditeit); Zijn investeringsplannen of groeiaannames realistisch?
Om het risico voor de gemeente te beperken kunnen bij de verstrekking extra voorwaarden gesteld worden. Uitgangspunt 2: Zonder de garantstelling of lening kan de betreffende activiteit of het project geen doorgang vinden. De aanvragende partij zal moeten aantonen dat financiële instellingen niet bereid zijn om een reguliere lening of een lening onder garantstelling aan te gaan. Enkel het feit dat een lening onder gemeentelijke garantstelling goedkoper is dan een reguliere bancaire lening is niet voldoende om voor garantstelling in aanmerking te komen. Voor door de gemeente te verstrekken leningen geldt i.v.m. de staatssteun bepalingen altijd een marktconforme rente en voorwaarden.
Uitgangspunt 3: De te borgen activiteit staat ten dienste van de Lelystadse samenleving. De wet Fido geeft aan het begrip publieke taak een beperkte invulling. De gemeenten bepalen in principe zelf wat onder de publieke taak verstaan moet worden en hoe deze zal worden uitgeoefend. De gemeente Lelystad geeft invulling aan het begrip publieke taak door zichzelf de volgende vraag te stellen: Staat de te borgen of te financieren activiteit ten dienste van de samenleving en draagt deze bij aan de realisatie van gemeentelijk beleid?
Nota versterkte leningen en garantstellingen 2024 – gemeente Lelystad
7
Uitgangspunt 4: Als er mogelijkheid is tot het verstrekken van een garantstelling onder een waarborgfonds dan heeft dat de voorkeur. Wanneer er een waarborgfonds bestaat waar een beroep op gedaan kan worden, bijvoorbeeld het waarborgfonds sport, moet altijd gestreefd worden naar het toewerken naar de eisen van het waarborgfonds, zodat de eventuele borgstelling voor een zo kort mogelijke periode plaats vindt. Afwijzing door het waarborgfonds betekent over het algemeen een groter risico. Het hiervoor genoemde uitgangspunt dat de borgstelling slechts tot een beperkt risico mag leiden, zal dan ook onverminderd aandacht moeten krijgen. Uitgangspunt 5: Het verstrekken van garantstellingen of leningen aan partijen die geen aan de gemeente gelieerde verbonden partij of subsidierelatie zijn gebeurt alleen bij hoge uitzondering. Het risico bij het verstrekken van een garantstelling of een lening aan een verbonden partij is het risico van het niet terugbetalen van de lening of het opeisbaar worden van een lening een stuk kleiner dan bijvoorbeeld bij een commerciële partij. Bij een verbonden partij hebben wij invloed middels het bestuur of de aandeelhoudersvergadering en kan deels bijgestuurd worden als de financiële resultaten achterblijven. Bij een subsidierelatie is dat niet het geval, maar bestaan vaak wel nauwe banden met de betreffende instelling.
Bij een derde partij, anders dan een verbonden partij of een subsidierelatie, hebben wij geen invloed, tenzij dit afgedwongen wordt door de voorwaarden in de lenings- of garantstellingsovereenkomst. Over het algemeen is het risicoprofiel van een lening, garant- of borgstelling aan een derde partij groot, en daar moet uiterst terughoudend mee omgegaan worden. Uitgangspunt 6: Als een nieuwe te verstrekken garantstelling of lening groter is dan € 100.000,- wordt de Raad door het College in de gelegenheid gesteld wensen of bedenkingen te uiten op de eerstvolgende besluitvormende vergadering, voordat het college een definitief besluit neemt. In artikel 160 lid 1 van de Gemeentewet is opgenomen dat het college bevoegd is tot het uitvoeren van privaatrechtelijke rechtshandelingen. Het aangaan van een overeenkomst van een lening en een garantstelling valt onder dit begrip. In het kader van de informatieplicht uit artikel 169 lid 4 van de Gemeentewet zal het college in ieder geval bij nieuw te verstrekken garantstellingen of leningen groter dan €100.000,- de raad in de gelegenheid stellen om wensen of bedenkingen te uiten. Als er sprake is van een aanvraag kleiner dan €100.000,- met een verhoogd risicoprofiel of andere bijzondere omstandigheden, dan zal deze in het kader van de informatieplicht ook voorgelegd worden aan de Raad.
Uitvoering Uitgangspunt 7: Bij de aanvraag voor een garant-, borgstelling of lening overlegt de aanvrager in ieder geval de volgende gegevens: -
een beschrijving van de activiteiten waarvoor de aanvraag gedaan wordt; de doelstellingen en resultaten die daarmee worden nagestreefd, en hoe de activiteiten daaraan bijdragen; het tijdsbestek waarbinnen de activiteiten worden uitgevoerd; de jaarrekeningen van de afgelopen drie boekjaren; een investeringsplan en/of begroting.
Nota versterkte leningen en garantstellingen 2024 – gemeente Lelystad
8
Uitgangspunt 8: Een aanvraag voor een garant-, borgstelling of lening wordt in ieder geval geweigerd: -
als de Europese Commissie overeenkomstig artikel 108, derde lid, van het Verdrag heeft vastgesteld dat de garant-, borgstelling of lening onverenigbaar is met de interne markt; als de activiteiten niet of niet in overwegende mate gericht zijn op de gemeente of haar inwoners; als de activiteiten niet bijdragen aan de realisatie van gemeentelijk beleid; als verstrekking in strijd zou zijn met een wettelijk voorschrift, het algemeen belang of de openbare orde; als de activiteiten van religieuze, levensbeschouwelijke of politieke aard zijn.
Uitgangspunt 9: De begunstigde van een garant-, borgstelling of verstrekte lening is verplicht om de volgende omstandigheden zo spoedig mogelijk te melden aan het college: -
wijziging van de statuten; het aangaan van aanvullende garant-, borgstellingen of leningen; het ontbinden van de rechtspersoon; financiële problemen dan wel een ophanden zijnde faillissement; het doen van aangifte tot faillissement of het aanvragen van surséance van betaling; het voornemen om activa waar zekerheden op rusten te verkopen of te vervreemden, hier is vooraf toestemming van de gemeente voor nodig.
Uitgangspunt 10: Jaarlijks bij het opmaken van de jaarrekening worden de gemeentelijke leningen en garantstellingen beoordeeld op het risico dat ze met zich mee brengen. Leningen worden jaarlijks bij de balans toegelicht en de garantstellingen worden toegelicht bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen. Standaard wordt er een algemeen risico opgenomen voor 10% van het totaal van de uitstaande leningen, en 10% van de garantstellingen. Als bij de jaarlijkse risicobeoordeling van een lening of garantstelling duidelijk wordt dat er sprake is van een verhoogd risicoprofiel, bijvoorbeeld door het niet kunnen voldoen van de aflossingsverplichting op een lening of een dreigend faillissement, zal er op dat moment voor gekozen worden om bij de eerstvolgende paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing een risico op te nemen specifiek voor de betreffende lening of garantstelling. Dan wel er wordt een gehele of gedeeltelijke voorziening ingesteld. Ook kan er vanuit oogpunt van de informatieplicht besloten worden door het college om tussentijds de Raad te informeren over een toegenomen risicoprofiel. Uitgangspunt 11: Als tijdens de looptijd van een garantstelling of lening blijkt dat sprake is van een verslechterende financiële situatie van de betreffende partij, wordt gekeken of mitigerende maatregelen mogelijk zijn.
Daarnaast zal er met de instelling waarvan blijkt dat de financiële situatie verslechterd is contact gezocht worden om te kijken waardoor de verslechterde situatie ontstaan is en wat de prognoses zijn. Aanvullend op de al in de onderliggende overeenkomst gestelde bepalingen, kunnen er wellicht aanvullende voorwaarden gesteld worden. In welke mate dat kan hangt af van de situatie; bij een lening aan een verbonden partij zal dit gemakkelijk zijn dan bij een garantstelling aan een partij waar wij geen deelnemer in zijn.
Nota versterkte leningen en garantstellingen 2024 – gemeente Lelystad
9
Voorwaarden Uitgangspunt 12: Bij het aangaan van een garantstelling of lening wordt het risico zoveel mogelijk beperkt door het stellen van aanvullende voorwaarden. In het leningscontract of garantstellingsovereenkomst worden bepalingen opgenomen om het risico voor de gemeente te beperken. Hieronder volgen een aantal belangrijke voorwaarden, echter deze opsomming is niet uitputtend, en kan van situatie tot situatie verschillen. Waar nodig zal juridische ondersteuning worden gezocht voor de uitwerking van de voorwaarden. Voorwaarden (niet limitatief): -
-
De instelling waar de gemeente garant voor staat of een lening aan verstrekt heeft moet jaarlijks voor 1 augustus van het volgende boekjaar de door de accountant vastgestelde jaarrekening aanleveren; Waar mogelijk worden zekerheden gesteld, zoals een hypothecaire inschrijving of preferentie ten opzichte van andere schuldeisers; Gestelde condities (rentepercentage, garantstellingsprovisie) mogen niet leiden tot ongeoorloofde staatssteun of overtreding van de bepalingen van de Wet markt en overheid; De te verstrekken lening, borg- of garantstelling moet een einddatum kennen.
Nota versterkte leningen en garantstellingen 2024 – gemeente Lelystad
10
Bijlage 1: Verstrekte leningen, garantstellingen en borgstellingen Hieronder worden ter informatie de tabellen voor de verstrekte leningen, garantstellingen en borgstellingen zoals gepresenteerd in de jaarrekening 2022 weergegeven. Verstrekte leningen De leningen aan verbonden partijen en andere instellingen vallen onder de reikwijdte van deze nota. Leningen aan de Stichting Stimuleringsfonds Volkshuisvesting, Kredietbank Nederland, Toekomstbestendig wonen en verstrekte hypotheken eigen personeel vallen buiten de reikwijdte van de nota, omdat daar aparte regelingen aan ten grondslag liggen.
Borgstellingen Hieronder het overzicht van de borgstellingen uit de jaarrekening 2022. Het waarborgfonds Sociale Woningbouw valt buiten de reikwijdte van de nota, omdat het gaat om een landelijke afspraken waar wij geen zelfstandig beleid op kunnen voeren. De overige borgstellingen betreffen de borgstellingen die vallen onder het Waarborgfonds Sport.
Nota versterkte leningen en garantstellingen 2024 – gemeente Lelystad
11
Garantstellingen Het overzicht hieronder betreffen de garantstellingen uit de jaarrekening 2022. Het grootste deel van de garantstellingen betreft HVC. Het gaat hier om het Lelystads deel (ca. 3%) van de leningen van HVC. Deze garantstelling bouwt de komende jaren af.
Nota versterkte leningen en garantstellingen 2024 – gemeente Lelystad
12