Aanbiedingsbrief sturen op een sterk Sportbedrijf

De raad van de gemeente Lelystad Postbus 91 8200 AB LELYSTAD

uw brief van --behandeld door P.B. Nieuwenhuis

uw kenmerk --

ons kenmerk --

doorkiesnummer 14-0320

bijlagen 3

datum 12 juli 2021 RKR dossiernummer --

onderwerp Aanbiedingsbrief ‘Sturen op een sterk Sportbedrijf’.

pr-nummer --

Geachte raad,

Hierbij bieden wij u het rapport van ons onderzoek naar de organisatievorm van en de governance op Sportbedrijf aan. Het rapport ‘Sturen op een sterk Sportbedrijf’ beschrijft de manier waarop de gemeente Lelystad het aanbod van sportvoorzieningen sinds 1998 heeft georganiseerd. In dat jaar is besloten om het beheer en onderhoud van sportaccommodaties – en daarmee een groot deel van de uitvoering van het sportbeleid – onder te brengen bij de NV Sportbedrijf Lelystad. Dit bedrijf, waarvan de gemeente enig aandeelhouder is, beheert en exploiteert sindsdien de sportaccommodaties. Dat gebeurde tot voor kort in een BV die binnen een holdingconstructie onder de NV was geplaatst. Sinds 1 januari 2021 is Sportbedrijf ondergebracht in één enkele NV. De rekenkamer Lelystad wil de gemeenteraad met dit rapport inzicht bieden in de achtergronden van de keuze die eind jaren negentig is gemaakt voor het op afstand plaatsen van het sportaccommodatiebeheer en onderhoud.

Rekenkamer Lelystad Stadhuisplein 2 Postbus 91 8200 AB Lelystad 14-0320 www.lelystad.nl/rekenkamer rekenkamer@lelystad.nl

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 2

Daarbij heeft de rekenkamer in aanmerking genomen dat de gemeenteraad behoefte heeft aan transparantie over de organisatievorm van het Sportbedrijf, zowel over het besluitvormingsproces over de verzelfstandiging als over de eventuele risico’s van de constructie waarvoor indertijd is gekozen. Met de activiteiten van het Sportbedrijf is namelijk niet alleen een groot maatschappelijk belang gemoeid, maar ook een groot financieel belang. Het Sportbedrijf is binnen de gemeente één van de grootste subsidieontvangers. De jaarlijkse subsidie bedraagt op dit moment ruim € 4,3 miljoen (cijfers 2019 en 2020). De gemeente heeft daarnaast leningen en garantstellingen verstrekt aan het Sportbedrijf.

LEESWIJZER In deze brief geven wij als eerste een korte, globale schets van ons onderzoek weer. Hierna geeft de rekenkamer Lelystad de hoofdlijnen weer uit de bestuurlijke reactie. In het nawoord staan de slotoverwegingen van de rekenkamer Lelystad. Vervolgens vatten we in het kort de uitkomsten van het bestuurlijk overleg over dit onderzoek samen. Aan dit overleg hebben afvaardigingen van uw commissie van de rekening, het college, de rekenkamer en de onderzoekers deelgenomen. Het is vooral de bedoeling met het bestuurlijk overleg te komen tot heldere beslispunten voor de gemeenteraad. Eventuele onduidelijkheden die dit in de weg staan kunnen we in het overleg misschien wegnemen. Mogelijk verwachte uitvoeringsproblemen kunnen in het bestuurlijk overleg worden geduid en in de tijd worden geplaatst. De bestuurlijke reactie van het college staat in zijn geheel in de bijlagen bij deze brief, evenals een notitie van de onderzoekers in reactie daarop. Door deze inhoudelijke stappen in deze brief met u te delen, willen wij u in staat stellen het proces te volgen. Ook hopen wij op deze wijze een goede discussie en goede besluitvorming in uw raad over dit rapport te ondersteunen.

ONZEKER OF ORGANISATIEVORM SPORTBEDRIJF NOG STEEDS HET MEEST GESCHIKT IS Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de keuze die de gemeente Lelystad in 1998 heeft gemaakt voor de NV/BV-organisatievorm niet gebaseerd was op navolgbare besluitvorming. Het is niet eenduidig te achterhalen waarom precies voor deze organisatievorm is gekozen. Het gehanteerde NV/BV-model correspondeert niet éénop-één met een van de modellen, die indertijd aan de gemeente zijn voorgelegd door de ingehuurde externe adviseurs die het besluitvormingsproces begeleidden. Het is ook onduidelijk welke van de uitgangspunten een rol hebben gespeeld bij de keuze voor de huidige organisatievorm, of welke doorslaggevend zijn geweest.

Op basis van de analyse van de onderzoekers, komt de rekenkamer Lelystad tot de conclusie dat met de organisatievorm van een NV(/BV)-constructie (waaraan recent de stichting Lelystad Vitaal is toegevoegd) uitvoering kan worden gegeven aan het sportbeleid van de gemeente Lelystad. Maar het is geenszins zeker of deze organisatievorm het meest geschikt is om uitvoering te geven aan het sportbeleid. Duidelijk is wel dat de omstandigheden inmiddels zodanig zijn veranderd, dat de meeste van de uitgangspunten die in 1998 mede bepalend waren bij de keuze voor de huidige organisatievorm, niet meer actueel zijn. Daarnaast vormt de precaire financiële situatie waarin het Sportbedrijf nu verkeert een factor die van belang kan zijn in de gedachtenvorming over eventuele alternatieve organisatievormen voor de uitvoering van het sportbeleid.

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 3

NOG MAAR EEN ÉÉN OORSPRONKELIJK UITGANGSPUNT VOOR VERZELFSTANDIGING GELDIG De gemeente heeft in 1998 formeel vijf uitgangspunten vastgelegd voor de verzelfstandiging van het Sportbedrijf in een NV/BV1. Op dit moment wordt alleen nog voldaan aan het uitgangspunt van het ‘tegengaan van versnippering in de uitvoering van het sportbeleid’. Een impliciete maar belangrijke motivatie voor de verzelfstandiging was indertijd, dat er btw-voordelen zouden kunnen worden behaald door het optuigen van een NV/BV-constructie voor Sportbedrijf. Alleen: de fiscale regels zijn inmiddels veranderd waardoor het btw-voordeel is weggevallen. Het is belangrijk voor de legitimiteit 2 van de organisatievorm van Sportbedrijf, dat de gemeente periodiek nagaat in hoeverre de oorspronkelijke uitgangspunten voor verzelfstandiging nog gelden. Zowel het college als de raad hebben hieraan echter ruim twintig jaar nauwelijks aandacht besteed. Het Sportbedrijf is in die periode maar één keer geëvalueerd, waarbij maar zeer beperkt is getoetst aan de uitgangspunten uit 1998.

COLLEGE VOERT ROL VAN EIGENAAR IN DE PRAKTIJK NOGAL BEPERKT UIT Het college vervult in grote lijnen twee rollen ten opzichte van het Sportbedrijf: die van eigenaar/aandeelhouder en die van opdrachtgever. De rol van eigenaar vult het college formeel in door deel te nemen aan de algemene aandeelhoudersvergaderingen. Maar dit heeft in de praktijk weinig om het lijf. Er worden in de aandeelhoudersvergaderingen geen discussies gevoerd over de taakuitvoering door en de doelrealisatie van het Sportbedrijf. Er wordt ook nauwelijks verantwoording gevraagd van het Sportbedrijf.

COLLEGE VULT OPDRACHTGEVERSROL OOK ‘LOSJES’ IN De opdrachtgeversrol vult het college eveneens ‘losjes’ in. In de praktijk is het niet het college, maar de directeur van het Sportbedrijf die in grote lijnen de opdracht voor het Sportbedrijf formuleert en bepaalt hoe de verantwoording over de subsidies eruit ziet. Het college toetst niet of de subsidies doeltreffend en doelmatig zijn besteed. Goed opdrachtgeverschap is van groot belang om te kunnen sturen op de samenwerking met de opdrachtnemer. Een voorwaarde voor goed opdrachtgeverschap is duidelijkheid over wat de opdracht precies inhoudt en wat daarbuiten valt, waarop de gemeente stuurt en waarover Sportbedrijf verantwoording moet afleggen. Doordat er over deze punten nauwelijks inhoudelijk met het Sportbedrijf wordt gesproken, komt het opdrachtgeverschap van het college niet voldoende uit de verf. Daarmee wordt het Sportbedrijf in zijn rol van opdrachtnemer eigenlijk tekortgedaan.

RAAD NEEMT GENOEGEN MET ONVOLLEDIGE INFORMATIE OVER SPORTBEDRIJF Niet alleen de aansturing van Sportbedrijf door het college mist scherpte, maar het college kan ook moeilijk tegenover de raad onderbouwen of het Sportbedrijf de gemaakte afspraken nakomt. Het college legt dus niet op een volwaardige manier verantwoording af aan de raad. Raadsleden nemen genoegen met de onvolledige

1

Deze uitgangspunten waren: • tegengaan van versnippering in de uitvoering van het sportbeleid; • kostenbeheersing; • behoud van gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het sportbeleid; • effectieve besturing (vanuit de NV) van werkzaamheden in extra (nog op te richten) BV’s; • scheiding tussen vermogensbeheer en beheer c.q. exploitatie van accommodaties. 2 Ook wel: politieke steun.

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 4

informatie die zij ontvangen. De raad neemt binnen de eigenaar/opdrachtnemer-relatie weliswaar geen zelfstandige positie in, maar kan het college wel om verantwoording en informatie vragen over de besteding van het subsidiegeld. Hij zou concreet vanuit zijn kaderstellende en controlerende bevoegdheden het college kunnen opdragen om (a) ‘harde’ verantwoordingsinformatie op te halen bij het Sportbedrijf over de doelrealisatie en de behaalde maatschappelijke effecten, en (b) deze informatie aan de raad te verstrekken. Gelet op de ‘magere’ invulling die het college geeft aan zijn rollen, ligt het voor de hand om dit ook te doen.

RAAD DOET ER GOED AAN NADRUKKELIJKER EEN VINGER AAN DE POLS TE HOUDEN Er staat namelijk wel iets op het spel: de continuïteit van het Sportbedrijf en de continuïteit van de uitvoering van het Lelystadse sportbeleid. De begroting van het Sportbedrijf staat op dit moment onder druk. Sinds enkele jaren heeft het bedrijf te maken met extra fiscale lasten, waardoor het lastig wordt om de exploitatie van accommodaties rond te krijgen. Daarbij komt dat de gemeente het takenpakket van het Sportbedrijf heeft verzwaard, zonder het subsidiebedrag bij te stellen. Tegelijkertijd zijn activiteiten vervallen waarmee het Sportbedrijf eigen inkomsten binnenhaalde, zoals het schoolzwemmen. Doordat de gevolgen van de coronamaatregelen van de rijksoverheid hier nog bovenop zijn gekomen, is een precaire situatie ontstaan. De raad zou er daarom goed aan doen nadrukkelijker een vinger aan de pols te houden.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN De rekenkamer Lelystad concludeert in dit onderzoek dat met de organisatievorm van een NV(/BV)-constructie uitvoering kan worden gegeven aan het sportbeleid van de gemeente Lelystad, maar het is niet zeker of deze organisatievorm ook het meest geschikt is om uitvoering te geven aan het sportbeleid.

DEELCONCLUSIES REKENKAMER 1.

Het Lelystadse gemeentebestuur heeft tot op heden niet getoetst of de uitgangspunten voor de verzelfstandiging van het Sportbedrijf en de keuze voor een NV/BV-constructie nog wel geldig zijn.

2.

De uitvoering van het Lelystadse sportbeleid door het Sportbedrijf wordt niet systematisch gemonitord.

3.

Het college ziet er niet toe op dat het Sportbedrijf de afgesproken prestaties en doelen behaalt en roept het Sportbedrijf nauwelijks ter verantwoording, ofschoon dit past bij de rol van aandeelhouder en opdrachtgever.

4.

Het is onduidelijk of de subsidies aan het Sportbedrijf doeltreffend en doelmatig worden besteed.

5.

Het gemeentebestuur mist informatie die nodig is voor democratische controle op het Sportbedrijf.

6.

De raad vult zijn kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van het sportbeleid nog onvoldoende in.

In aansluiting op de conclusies beveelt de rekenkamer Lelystad de Lelystadse raad aan te besluiten tot het volgende:

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 5

AANBEVELINGEN REKENKAMER 1.

Stel vast welke uitgangspunten van de verzelfstandiging van het Sportbedrijf voor de raad belangrijk zijn en weeg af of de huidige organisatievorm (dan wel een alternatieve organisatievorm) daaraan voldoet.

2.

Zet de kaderstellende en controlerende bevoegdheden van de raad actief in om meer grip te krijgen op de beleidsuitvoering door het Sportbedrijf.

3.

Draag het college op om zorg te dragen voor systematische jaarlijkse monitoring van de taakuitvoering door het Sportbedrijf en meer structuur aan te brengen in de informatievoorziening aan de raad.

4.

Stel het college vragen over zaken die van belang zijn voor een goede uitvoering van de kaderstellende en controlerende raadstaken ten aanzien van het sportbeleid.

UITKOMSTEN BESTUURLIJK WEDERHOOR IN GROTE LIJNEN Uit het (schriftelijk) bestuurlijk wederhoor op het onderzoek naar organisatievorm en governance Sportbedrijf komt naar voren dat het college in het rapport ‘Sturen op een sterk Sportbedrijf’ aanleiding ziet om te komen tot verbeteringen. Het college concludeert op grond van de bevinden uit het rapport dat de monitoring en verslaglegging van de uitvoering van het beleid op onderdelen nader kan worden aangescherpt, waardoor het college de raad uiteindelijk inzichtelijker over de uitvoering van het sport- en beweegbeleid kan informeren.

Het college herkent zich echter niet in het beeld dat de raad onvoldoende over de uitvoering van het sportbeleid wordt geïnformeerd. De manier waarop de raad wordt geïnformeerd over de besluiten van het college is meeromvattend dan alleen de relatie met het Sportbedrijf Lelystad. Het college verwijst verder naar de algemene informatieafspraken tussen het college en de gemeenteraad. De raad ontvangt - naast de verantwoording in de jaarrekening van de gemeente - een overzicht van alle besluiten van het college (onder meer over de subsidiering van instellingen) en kan daarmee informatie over een collegebesluit opvragen (inclusief de onderliggende documenten). Wel stelt het college voor om bij de oplevering van de jaarlijkse verantwoordingsdocumenten door het Sportbedrijf Lelystad een verslag op te nemen met de resultaten van de beleidsuitvoering (output), conform art. 20 lid 2 a en b van de ALV. Daarnaast wil het college samen met het Sportbedrijf Lelystad bezien op welke manier de monitoring van de effecten van de beleidsinspanning (outcome) verder kan worden verbeterd.

De fiscale veranderingen op het gebied van de btw en de vennootschapsbelasting hebben volgens het college inderdaad een aanzienlijk negatief effect op de bedrijfsvoering van het Sportbedrijf. Het college is in gesprek met Sportbedrijf Lelystad onder andere om de organisatievorm nader te bekijken, waarbij de uitkomsten van het ‘Sturen op een sterk Sportbedrijf’ in de gesprekken meegenomen kunnen worden. Tot slot gaat het college in zijn bestuurlijke reactie in op de minimale ambtelijke capaciteit op diverse beleidsterreinen, waaronder het sport- en beweegbeleid. De beperkte ambtelijke capaciteit is veroorzaakt door bezuinigingen op de formatie in de afgelopen jaren. Die bezuinigingen hebben onder meer gevolgen voor (de

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 6

ondersteuning van) de regiefunctie van het gemeentebestuur. Temeer omdat het sport- en beweegbeleid steeds meer raakvlakken krijgt met andere beleidsterreinen. Het wordt steeds duidelijker dat er grenzen zijn aan wat de huidige ambtelijke capaciteit nog kan bijdragen. Dit is een punt van aandacht voor het college. Het college heeft ook een aantal detailopmerkingen gemaakt bij het rapport, waar de onderzoekers van Berenschot een reactie op hebben geformuleerd. We verwijzen voor hiervoor naar de bijlagen bij deze brief.

NAWOORD REKENKAMER De rekenkamer Lelystad dankt het college voor zijn bestuurlijke reactie en is verheugd dat het college aanknopingspunten in het rapport ziet voor de verbetering van de governance op het Sportbedrijf. Temeer omdat de raad veel te winnen heeft bij een goede opvolging van de aanbevelingen uit dit rapport.

Kaders stellen is één van de kerntaken van de gemeenteraad. Daarnaast heeft de raad een controlerende taak en een volksvertegenwoordigende taak. Kaderstelling is een keuze die raadsleden maken om actief hun invloed op de hoofdlijnen van het beleid uit te oefenen. Door het stellen van duidelijke kaders kan de raad zelf accenten leggen ten aanzien van sportbeleid en uitvoering daarvan en de betrokken belangen afwegen. Duidelijke kaderstelling is dus ook een manier om als raad - weliswaar indirect via het college - invloed uit te oefenen op wat Sportbedrijf doet en de manier waarop de subsidie voor de uitvoering van het sportbeleid wordt besteed. Op deze manier is de raad uiteindelijk ook beter in staat om politieke verantwoording af te leggen aan de Lelystadse samenleving over politieke keuzes en prioriteiten.

Om heldere kaders mee te geven is het belangrijk duidelijk te definiëren wat de raad wil bereiken, wat de raad wil meten en hoe hij dat wil meten. Ook is het belangrijk dat de informatie op basis waarvan de raad zijn kaders stelt tijdig, volledig, juist, helder, scherp en eenduidig is. De raad kan bovendien actief meegeven op welke momenten en hoe hij geïnformeerd wil worden en wanneer hij de mogelijkheid wil hebben om bij te sturen.

Raadsleden moeten ook het handelen van (uitvoerende) verbonden partijen controleren. Aan de hand van die controle kan de raad het sportbeleid en de uitvoering daarvan (politiek) steunen of proberen bij te sturen. Met die politieke steun krijgt het beleid legitimiteit: het onderzoek wijst uit dat juist die legitimiteit van beleid cruciaal is. Daarom is een duidelijke, juiste, tijdige en volledige verantwoording van het college – en in afgeleide daarvan het Sportbedrijf – over gevoerd beleid, de resultaten en effecten daarvan en over concreet handelen evenzeer cruciaal.

Op die manier kan de raad beter nagaan of hij waar voor zijn geld krijgt. Ook krijgt hij zo meer grip op de resultaten. De resultaten van Sportbedrijf kan de raad dan afzetten tegen alle andere effecten en doelen die de gemeente Lelystad in de stad wil bereiken. De raad kan beoordelen of het geld voor de beleidsuitvoering rondom sport goed besteed is. Misschien wil hij die middelen liever aan andere doelen besteden?

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 7

Kortom: de raad krijgt meer grip op de uitvoering van de beleidsuitvoering Sport, kan betere onderbouwde keuzes maken, kan beter de diverse belangen afwegen, kan beter controleren en daardoor ook beter verantwoording afleggen aan de Lelystadse burgers. Wanneer de raad weet wat het beleid oplevert, kan hij het goede gesprek aangaan met het college over welke resultaten hij wil en of hij tevreden is met de uitkomsten van het sportbeleid. Ook kan de raad dan een beter oordeel vellen over wat de beleidsuitvoering sport hem waard is. Zo weet de raad of hij zijn ambities ten aanzien van het Sportbedrijf moet bijstellen of juist niet.

UITKOMSTEN BESTUURLIJK OVERLEG IN GROTE LIJNEN Op 8 juli 2021 heeft in goede sfeer het bestuurlijk overleg plaatsgevonden over het rapport ‘Sturen op een sterk Sportbedrijf’. Uit dit overleg leidt de rekenkamer Lelystad af, dat het college in grote lijnen het rekenkamerrapport onderschrijft en ermee gaat werken. De portefeuillehouder sportbeleid erkent dat het college in het verleden anders stuurde op het Sportbedrijf dan tegenwoordig. Die aansturing is weliswaar nu strakker, maar er kunnen nog verbeterslagen worden gemaakt. Het college kan nog dichter op het Sportbedrijf zitten qua sturing en ook de monitoring kan beter. Het college neemt zich dan ook voor de verbeteringen concreet vorm te geven.

In het verleden is voor de sturing gebruik gemaakt van sportakkoorden, waarvan er nog één van kracht is op dit moment. Het college heeft echter grote ambities voor de sport in Lelystad. De wethouder vindt het belangrijk het Sportbedrijf nu het juiste ‘fundament’ mee te geven. Lelystad heeft namelijk een grote groeiambitie en wil in 2040 een zelfstandige, sociaal veerkrachtige, duurzame, aantrekkelijke en economisch sterke stad zijn met 100.000 inwoners. Daarbij hoort volgens de wethouder ook een hoge ambitie voor het sportbeleid. Daarom zijn college en ambtelijke organisatie nu bezig met het opstellen van een nieuwe sportvisie. Die sportvisie beschrijft de ambities voor zowel de korte als de lange termijn en voor zowel binnensporten als buitensporten, maar ook wat er concreet nodig is om die ambities te verwezenlijken. De groeiambitie van Lelystad heeft daarmee gevolgen voor het Lelystadse Sportbedrijf. Het rekenkamerrapport ‘Sturen op een sterk Sportbedrijf’ wordt bij het opstellen van de sportvisie meegenomen. Het is de bedoeling dat de nieuwe sportvisie eind september 2021 klaar is voor behandeling door de raad.

TOT SLOT De rekenkamer Lelystad vertrouwt erop hiermee in afdoende mate te zijn ingegaan op de grote lijnen van bestuurlijke reactie en het bestuurlijke overleg naar aanleiding van dit onderzoek. Voor onze reactie op de detailopmerkingen van het college verwijzen wij naar de notitie van de onderzoekers van Berenschot in de bijlagen bij deze aanbiedingsbrief.

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 8

Natuurlijk is de rekenkamer Lelystad graag bereid tot nadere toelichting en gedachtewisseling over de bevindingen, conclusies en aanbevelingen. Indien uw raad over dit onderwerp – of daarmee verband houdende onderwerpen – nog aanvullende vragen heeft, kunt u contact opnemen met de rekenkamer Lelystad. Wij zullen ons uiterste best doen uw vragen zo goed mogelijk beantwoorden. Met vriendelijke groet, Namens de rekenkamer van de gemeente Lelystad, de secretaris,

de voorzitter,

P.B. Nieuwenhuis

R.J.E. Douma

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

BIJLAGE: BESTUURLIJKE REACTIE VAN HET COLLEGE

pagina 9

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 10

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 11

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 12

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 13

BIJLAGE: NOTITIE ONDERZOEKERS OVER DE BESTUURLIJKE REACTIE

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 14

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 15

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 16

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 17

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 18

ons kenmerk --

datum 12 juli 2021

pagina 19