Aanbiedingsbrief regie in Lelystad def (1)

De raad van de gemeente Lelystad Postbus 91 8200 AB LELYSTAD

uw brief van --behandeld door P.B. Nieuwenhuis

uw kenmerk --

ons kenmerk --

doorkiesnummer 14-0320

bijlagen 2

onderwerp Aanbiedingsbrief onderzoek regie in Lelystad

datum 12 december 2019 RKR dossiernummer -pr-nummer --

Geachte raad, Hierbij bieden wij u ons onderzoek ‘Regie in uitvoering’ aan. Met dit onderzoek hebben wij een gemeenschappelijke taal en betekenis willen geven aan de diverse vormen van regie zoals die ook in de gemeente Lelystad worden toegepast. Aanleiding voor het onderzoek is de observatie dat in Lelystad beleid regelmatig in een vorm van regie tot stand komt en/of wordt uitgevoerd. Het is daarbij opvallend dat het begrip ‘regie’ daarbij niet wordt gebruikt. Dat op zich hoeft niet te verbazen, aangezien ook in andere gemeenten dezelfde observatie kan worden gedaan. Het hanteren van diverse definities is echter wel onhandig. Immers, als u als raad(sfracties) verschillende taal en betekenis toekent aan één en hetzelfde begrip, liggen spraakverwarring, gebrek aan onderling begrip en mogelijk teleurstellingen op de loer. En het belemmert de kwaliteit van de besluitvorming in de raad.

Rekenkamer Lelystad Stadhuisplein 2 Postbus 91 8200 AB Lelystad 14-0320 www.lelystad.nl/rekenkamer rekenkamer@lelystad.nl

ons kenmerk --

datum 12 december 2019

pagina 2

Met dit onderzoek heeft de rekenkamer Lelystad willen toetsen of onze observatie juist is en of het mogelijk is tot een gemeenschappelijke taal en betekenis voor regie te komen. Voordelen hiervan kunnen zijn minder onduidelijkheid en minder van de bijbehorende politieke, bestuurlijke en ambtelijke drukte. Een ander voordeel kan het eenvoudiger kennisnemen van ‘good practices’ in andere gemeenten zijn. LEESWIJZER In deze brief geven wij als eerste de bestuurlijke hoofdlijnen van ons onderzoek weer. Hierna volgt in zijn geheel de bestuurlijke reactie van het college. In aansluiting op de bestuurlijke reactie heeft de rekenkamer Lelystad iets nieuws geïntroduceerd: het bestuurlijk overleg over dit onderzoek. Aan dit overleg hebben afvaardigingen van uw commissie van de rekening, het college, de rekenkamer en de onderzoekers deelgenomen. Het is vooral de bedoeling met het bestuurlijk overleg te komen tot heldere beslispunten voor de gemeenteraad. Eventuele onduidelijkheden die dit in de weg staan kunnen we in het overleg misschien wegnemen. Mogelijk verwachte uitvoeringsproblemen kunnen in het bestuurlijk overleg worden geduid en in de tijd worden geplaatst. In ons nawoord hebben wij zowel de uitkomst van het bestuurlijk overleg recht willen doen als onze uiteindelijke standpunten aan uw raad opgenomen.

Door deze inhoudelijke stappen in deze brief met u te delen, willen wij u in staat stellen het proces te volgen én een goede discussie en goede besluiten in uw raad te ondersteunen. De hoofdlijnen, conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek geven we hieronder beknopt weer. HOEWEL REGIE IN LELYSTAD WORDT TOEGEPAST, WIL LELYSTAD GEEN REGIEGEMEENTE ZIJN Steeds vaker worden gemeentelijke taken uitgevoerd door regie toe te passen. Dat houdt in dat de gemeentelijke organisatie niet alles zelf uitvoert, maar die uitvoering samen met andere gemeenten, bedrijven, maatschappelijke instellingen of inwoners oppakt. Raad, college en ambtelijk apparaat van de Gemeente Lelystad herkennen deze ontwikkeling. Toch streeft het huidige Lelystadse college er niet naar regiegemeente te zijn. Het concernteam van de Gemeente Lelystad spreekt liever over omgevingsbewust en opgavengericht: per opgave en in afstemming met de inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven wordt beleid gemaakt en uitgevoerd. GEEN DUIDELIJKE DEFINITIES VOOR (DE DIVERSE VORMEN VAN) REGIE Uit het onderzoek naar de rol van de Lelystadse raad bij regie blijkt dat er nog geen duidelijke definities zijn. Regie komt in het algemeen in veel verschillende vormen voor. Deze vormen zijn te ordenen naar de mate waarin raad en organisatie grip hebben op de beleidskeuzes en de randvoorwaarden voor de uitvoering van deze keuzes.

Welke vorm van regie bij uitvoering van beleid een verstandige keuze is, hangt af van de opgave, de mogelijke inzet van (partijen uit) de samenleving en de ambities van raad en college. KEUZE VOOR REGIE HEEFT GEVOLGEN VOOR DE ROL VAN DE RAAD Opgaven gezamenlijk doen met andere gemeenten of met de samenleving heeft gevolgen voor de rol van de raad. Het betekent in ieder geval dat de ruimte voor de raad wordt ingeperkt. Immers, andere partijen doen in meer of mindere mate mee in het proces van kaderstelling. Soms heeft de gekozen vorm van samenwerking ook gevolgen voor de controlerende en vertegenwoordigende rol van de raad.

ons kenmerk --

datum 12 december 2019

pagina 3

In de praktijk heeft de raad dan minder grip, hoewel hij wel eindverantwoordelijk voor de consequenties en resultaten blijft. CASUSONDERZOEK: REGIE MET WISSELEND SUCCES TOEGEPAST IN LELYSTAD In drie casussen is regie in de Lelystadse praktijk bestudeerd: Buurtbegroting Lelystad-Haven (co creatie), Groot Onderhoud Buitenruimte (coproductie) en Parkeerservice (uitbesteding). Uit het casusonderzoek blijkt dat de organisatie steeds meer wordt ingericht op flexibele inzet van teams rond opgaven, maar dat gebeurt niet volgens een vooraf bedacht plan. Dat komt ook naar voren uit de keuzes die per opgave/beleidsterrein worden gemaakt: er worden niet steeds dezelfde begrippen gebruikt en er is geen consistent patroon in het formuleren van doelen en het kiezen van instrumenten. De organisatie lijkt desondanks in grote lijnen goed in staat de diverse vormen van regie toe te passen. Co creatie blijkt de meest ingewikkelde opgave voor de organisatie. De toepassing van regie in Lelystad wordt in dit onderzoek getypeerd als ‘werk in uitvoering’. Uit de casus Buurtbegroting blijkt dat de raad vooraf duidelijk positie heeft gekozen: de co creatie vindt plaats vanuit de inwoners waarbij het ambtelijk apparaat ondersteunt. Het proces om te komen tot besluitvorming is goed voorbereid en doordacht, het proces van uitvoering en realisatie echter niet. Hierbij past wel een nuancering.

De ambtelijke organisatie heeft het proces tot en met het vaststellen van de buurtbegroting gezien als co creatie. Het traject daarna hebben zij nooit als co creatie bestempeld. Het bleek voor de begeleidende ambtenaren niet makkelijk om het tempo van de inwoners te volgen en om de informatie - die nodig was om inwoners te laten kiezen - op tijd en op het juiste niveau aan te leveren. Toen de keuze voor projecten binnen de buurtbegroting was gemaakt, was het experiment in de ogen van de ambtelijke organisatie afgerond. Naar mening van de bewoners was het project toen echter nog lang niet klaar. Hieruit blijkt een behoorlijk verschil in verwachting tussen ambtelijke organisatie en inwoners. Met deze ontwikkelingen heeft de organisatie uiteindelijk vooraf onvoldoende rekening gehouden. De ambtelijke organisatie heeft er bijgevolg ook onvoldoende tijd en inzet voor gereserveerd. In de casus groot onderhoud (coproductie) heeft de raad steeds gevraagd om meer invloed voor inwoners. Hoewel de organisatie op alle fronten goed is ingericht op dit proces, zijn raad en inwoners niet altijd tevreden met de uitkomsten. Dat heeft er onder meer mee te maken dat de wensen van inwoners niet altijd passen binnen de wettelijke vereisten en de kaders zoals gesteld door de raad. In de casus Parkeerservice (uitbesteden) neemt Lelystad deel in een coöperatie.

Zowel de rol van eigenaar als de rol van afnemer zijn in de ambtelijke organisatie goed belegd. Er zijn heldere werkafspraken gemaakt tussen de coöperatie en de ambtelijke organisatie. De raad heeft op diverse momenten inhoudelijke kaders gesteld. De raad wordt - meer dan vooraf afgesproken - op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen in de coöperatie. De raad berust erin dat hij door de uitbesteding op afstand is komen te staan, maar blijft actief betrokken bij dit dossier. RAAD VAAK OP ACHTERSTAND BIJ TOEPASSING REGIE De bestudeerde theorie wijst uit dat het een goede praktijk is te werken vanuit een visie op regie, de vorm van regie aan te passen aan wat mogelijk is per opgave om tenslotte in een aantal stappen de regievorm op een passende wijze in te richten.

ons kenmerk --

datum 12 december 2019

pagina 4

Als de Lelystadse praktijk naast de theorie wordt gelegd, valt op dat raad en college geen transparante afspraken hebben gemaakt over wat de gevolgen van regie zijn voor: • de rollen van raad en college, • de onderlinge verhoudingen en • de verhouding tot de inwoners, instellingen en bedrijven. Het ontbreken van een visie hierop is jammer, want dit zet de raad op achterstand ten opzichte van het college en de organisatie. Regie betekent immers bijna per definitie een beperking om (bij) te sturen door de raad. De raad kan ook moeilijker controleren in dergelijke gevallen. Het kan ook gevolgen hebben voor de vertegenwoordigende rol van de raad. Bij toepassing van bepaalde vormen van regie neemt een deel van de inwoners vanuit een specifiek en primair eigen belang deel. Het is dan de vraag wie nog voor het algemeen belang opkomt, als de raad het niet meer doet of kan. Nu maakt de ambtelijke organisatie de afweging voor (een vorm van) regie bij iedere opgave. Dat betekent meteen dat de raad niet altijd (vooraf) wordt betrokken hierbij; dat gebeurt alleen als college en organisatie dat agenderen. De raad kan in voorkomende gevallen vanuit de controlerende rol wel reageren op de gemaakte keuzes, bijvoorbeeld door er vragen over te stellen of de gemaakte keuzes ter discussie te stellen. Het is belangrijk dat de raad grip houdt op taken die in regie worden uitgevoerd.

Immers, de raad blijft altijd politiek en bestuurlijk eindverantwoordelijk. Kaderstelling – bijvoorbeeld in de vorm van een visie op regie - lijkt een goed aanknopingspunt om de grip van de raad op de toepassing van regie te versterken. De raad zou zijn positie ook kunnen versterken door met het college in debat te gaan over nut en noodzaak van een visie of ambities rond regievoering. Dat zou de raad helpen om zelf actiever positie te kiezen en meer kaderstellend (vooraf) en minder controlerend (achteraf) betrokken te zijn.

CONCLUSIES REKENKAMER 1.

2.

3.

4.

College en organisatie van Lelystad hebben gekozen voor omgevingsbewust en opgavengericht werken. Gevolg is dat de organisatie in voorkomende gevallen uiteindelijk impliciet de keuze maakt voor de vorm van regie. Daarmee onttrekt deze keuze zich aan de waarneming van de raad. Door het ontbreken van een visie passen college en organisatie regie al werkenderwijs toe. In een dergelijke context is iedere eventuele inbreng van de raad meestal te laat. De raad zou zich altijd de vraag moeten stellen onder welke vorm van regie de vervolgbesluitvorming plaatsvindt. De ambtelijke organisatie weet in principe de diverse vormen van regie in de praktijk toe te passen en wordt aan de hand van experimenten ingericht op meer flexibele inzetbaarheid. Ondanks de inzet en expertise van de organisatie, onderschat zij soms wat nodig is om echt aan het tempo en de verwachtingen van inwoners te voldoen. De organisatie kiest bewust rol en positie bij de verschillende maatschappelijke opgaven. Zij maakt echter geen gebruik van een consistent patroon van afgebakende rollen met bijbehorende systematische toepassing van werkwijzen en instrumenten. Daardoor kan de raad niet controleren of de juiste vorm op de juiste manier wordt toegepast.

ons kenmerk --

5.

6.

7.

datum 12 december 2019

pagina 5

Co creatie vraagt tijd en ruimte om op het tempo van de samenleving mee te bewegen. De organisatie lijkt daar nog niet voldoende op toegerust. Ook was de organisatie in deze casus nog niet ingericht op het verstrekken van de informatie, die inwoners nodig hebben voor het maken van keuzes. Alleen het proces voor participatie was vooraf ingericht en dat bleek in de praktijk niet afdoende. Coproductie werkt pas als de kaders waarbinnen dit moet plaatsvinden zo zijn vormgegeven, dat inwoners ook voldoende ruimte krijgen om een wezenlijk effect te hebben op de uitkomst van het participatieproces. Uitbesteding van taken blijft een juridisch ingewikkeld proces voor raadsleden om goed te doorgronden. Door op de juiste momenten de juiste keuzes te maken en kaders te stellen, kan de raad echter goed invloed hebben uit de uitbesteding.

In aansluiting op de conclusies beveelt de rekenkamer Lelystad de Lelystadse raad aan te besluiten tot het volgende:

AANBEVELINGEN REKENKAMER 1. 2. 3. 4.

5. 6. 7. 8.

Het college te vragen te rapporteren hoe op dit moment in de organisatie invulling wordt gegeven aan de randvoorwaarden voor regievoering, ter voorbereiding op het formuleren van een visie. Het college te vragen een voorstel te doen voor een visie op regievoering en de rol van de raad daarbij en zich ook vooraf zelf te bezinnen op de onderwerpen waarbij de raad regie wel of niet wenselijk vindt. Als een visie niet mogelijk blijkt, controleer bij voorstellen actief of er een passende vorm van regie is gekozen. Elk beleidsdocument, waarin een aspect van regie meespeelt, te voorzien van een consistente en duidelijk kenbare analyse van het krachtenveld rondom de opgave en het format voor raadsvoorstellen aan te passen, zodat wordt verantwoord waarom bij deze opgave voor een bepaalde vorm van regie is gekozen. Het college te vragen te rapporteren hoe op dit moment in de organisatie invulling wordt gegeven aan de randvoorwaarden voor regievoering, ter voorbereiding op het formuleren van een visie. Het college te vragen een voorstel te doen voor een visie op regievoering en de rol van de raad daarbij en zich ook vooraf zelf te bezinnen op de onderwerpen waarbij de raad regie wel of niet wenselijk vindt. Als een visie niet mogelijk blijkt, controleer bij voorstellen actief of er een passende vorm van regie is gekozen.

Elk beleidsdocument, waarin een aspect van regie meespeelt, te voorzien van een consistente en duidelijk kenbare analyse van het krachtenveld rondom de opgave en het format voor raadsvoorstellen aan te passen, zodat wordt verantwoord waarom bij deze opgave voor een bepaalde vorm van regie is gekozen.

Ook heeft de rekenkamer Lelystad een aantal aanbevelingen voor de raad geformuleerd naar aanleiding van de bestudeerde casussen: 1. 2. 3.

Het college te vragen te rapporteren hoe de geleerde lessen uit de het co creatieproces buurtbegroting zijn vertaald in nieuwe faciliteiten en procesafspraken voor de wijken waar dit experiment is voortgezet. Een voorstel te vragen van het college voor een passend niveau van kaderstelling voor groot onderhoud, waarbij ruimte is voor coproductie met inwoners. De consequente toepassing van het kader verbonden partijen bij uitbesteding te borgen.

ons kenmerk --

datum 12 december 2019

pagina 6

BESTUURLIJK OVERLEG In het bestuurlijk wederhoor op het onderzoek naar regie geeft het college aan zich te kunnen vinden in de conclusies en aanbevelingen. Het college herkent ook veel van de bevindingen. Tevens zegt het college te willen komen tot een gedeeld begrippenapparaat. De rekenkamer Lelystad is verheugd over de positieve reactie van het college. De schriftelijke bestuurlijke reactie van het college is overigens opgenomen in de bijlagen bij deze aanbiedingsbrief. Al vroeg in het onderzoek is ons duidelijk geworden dat college en organisatie zich niet identificeren als regiegemeente. Toch heeft de rekenkamer de term regie wel degelijk aangetroffen. Zowel in oudere, als in meer recente Lelystadse stukken; bijvoorbeeld in het vorige collegeakkoord en meer recentelijk in het koersdocument. We hebben daarom gemeend de gekozen definities en het overkoepelende begrip regie te kunnen handhaven in het onderzoek. Bovendien vinden we dat de term regie goed past bij de rol van de raad, in de zin van kaderstelling, sturing en controle. Het begrip regie en de uitwerking daarvan in het rapport regie, zijn ontleend aan een uitgebreid theoretisch onderzoek. Met dat theoretisch onderzoek hebben de onderzoekers beoogd niet alleen invulling aan de begrippen te geven, maar ook de vergelijkbaarheid van en het lerend vermogen over regie te bevorderen.

Daarentegen wil het college in zijn bestuurlijk wederhoor en in het bestuurlijk overleg bij voorkeur spreken van participatie, omdat participatie in het overleg van gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie de gebruikelijke term zou zijn. Ook merkt het college op dat de ‘hoofdvorm uitbesteding’ een collegebevoegdheid is en daarmee niet onder het begrip participatie valt. Van de zijde van het college wordt regie een vaag begrip gevonden. Echter, dat geldt volgens de portefeuillehouder evenzeer voor de termen participatie, co creatie en coproductie. De portefeuillehouder zou het woord regie of participatie daarom liever vermijden en in eenvoudige taal willen uitleggen wat wordt bedoeld met deze begrippen. Daarom is volgens haar een waardevolle les uit het rapport dan ook ‘pas toe, maar leg ook uit’. Daarmee bedoelt zij dat het belangrijk is vaker vooraf uit te spreken welke verwachtingen er zijn, welke rollen de verschillende partijen hebben en welke doelen worden gediend. Die notie is volgens de portefeuillehouder belangrijker dan de discussie over de te gebruiken woorden. Verder ziet het college in onze aanbevelingen het bezwaar dat zowel het gebruik van het begrip regie als het opnemen hiervan in het standaard format van raadsvoorstellen leidt tot een verzwaring van de werklast van de organisatie.

De portefeuillehouder is geen voorstander van het maken van een visie specifiek op regie. Er zijn volgens de portefeuillehouder andere manieren om met de nagestreefde bewustwording om te gaan. De organisatie wil bijvoorbeeld zelf nog leerpunten uit de drie onderzochte cases destilleren. Die kunnen dienen als kapstok voor een discussie tussen raad en college. De portefeuillehouder doet de suggestie periodiek een moment te kiezen, waarop raad en college de dilemma’s omtrent regie en onderlinge verhoudingen kunnen bespreken. Een goed moment zou volgens haar bijvoorbeeld de jaarlijkse tweedaagse met raad en college kunnen zijn. Raad en college kunnen – volgens de portefeuillehouder - dan ook proberen sluitende afspraken met elkaar te maken en / of met elkaar alert zijn op de rolverdeling. Het Lelystadse bestuursakkoord kan naar mening van de portefeuillehouder een aanknopingspunt zijn voor een discussie tussen raad en college over regie en onderlinge verhoudingen. In dat stuk staan passages over hoe raad en college zich verhouden tot elkaar en tot de inwoners. Aan de hand daarvan kunnen raad en college uitwisselen hoe raad en college de onderlinge verhoudingen duiden in de diverse sturingssituaties. Als raad en college voor het creëren van bewustzijn omtrent regie

ons kenmerk --

datum 12 december 2019

pagina 7

een modus kunnen vinden, is de gemeente alweer een stuk verder in het proces van het op de juiste wijze toepassen van dit instrument. NAWOORD REKENKAMER Zoals eerder opgemerkt is de rekenkamer van mening dat het hanteren van één en het zelfde begrippenapparaat vele voordelen biedt. Afgezien van de gevoelswaarde van de begrippen participatie en regie, is het kiezen en gebruiken van één begrip belangrijk. Echter, regie en participatie zijn in de beleving van de rekenkamer geen onderling uitwisselbare begrippen; ze hebben een verschillende betekenis en inhoud. Regie gaat over de vorm waarin een gemeentelijke taak wordt georganiseerd en de organisatorische en procedurele aspecten en gevolgen die daarbij horen. Onder vormen van regie vallen niet alleen coproductie en co creatie, maar ook uitbesteden. De raad heeft namelijk nog steeds wel degelijk een rol bij uitbesteden. In elk van de drie hoofdvormen is het gevolg dat de gemeenteraad meer of minder afziet van de mogelijkheden tot kaderstellen en controleren van het beleid. De raad plaatst zichzelf dus op afstand. Deze afstand heeft ook invloed op (de manier van) het bereiken van maatschappelijk effect van beleid. Dat maakt het wenselijk dat de raad bij het besluit over het te voeren beleid ook de voor- en nadelen van de verschillende vormen van uitbesteden overweegt.

Tegelijkertijd vereist de andere rol van de raad bij uitbesteden en – in die situaties waarin de raad bevoegd is tot kaderstelling1 - een andere manier van kaderstellen. Anders geformuleerd: het gaat er in essentie om dat de raad zich per vorm van regie een andere wijze van kaderstellen en controleren aanmeet, waarbij het vooral belangrijk is dat de raad bewust positie kan kiezen of en wanneer (een vorm van) regie wordt toegepast. Een gezamenlijk, eenduidig en uitgelegd begrippenapparaat helpt de raad bij die bewuste keuze. Het gebruiken van algemeen aanvaarde begrippen maakt het daarnaast mogelijk dat Lelystad later - bij evaluatie van (de gekozen vorm van) regie - kan leren van wat andere gemeenten op het gebied van regie ontwikkelen. Op die manier kan de Gemeente Lelystad gebruik maken van de sterke punten van zowel de eigen werkwijze als die van anderen. Alles overziende blijft de rekenkamer bij zijn aanbeveling en keuze voor het begrip regie. Graag gaat de rekenkamer tot besluit van deze paragraaf in op de opmerkingen uit de bestuurlijke reactie over de aanbevelingen van de rekenkamer Lelystad:  De rekenkamer is verheugd dat het college de dilemma’s uit aanbeveling 1 en 2 herkent. Het college wil een visie op participatie maken, waarbij de ontwikkeling van de organisatie is inbegrepen.

In dat document zou de keuze voor een gemeenschappelijke taal over regie en participatie vastgelegd kunnen worden. Het zou goed zijn om daar een constructief en gezamenlijk proces van raad en college van te maken. In genoemde visie zouden de door de raad over te nemen aanbevelingen uit dit rapport over regie een plek moeten krijgen.  Aanbevelingen 3 en 4 zijn gericht op het samenspel tussen raad en college. In de dagelijkse praktijk van de organisatie kan het college een verbeterslag maken door raadsvoorstellen in voorkomende, relevante gevallen te voorzien van een herkenbare vaste indeling, waarin de mogelijke keuzes voor

1

Zie ook paragraaf 2.4 uit de nota van bevindingen.

ons kenmerk --



datum 12 december 2019

pagina 8

bepaalde vormen van regie wordt toegelicht. Natuurlijk kan het college afwachten tot de raad deze aanbevelingen overneemt, maar het college kan desgewenst ook het initiatief nemen. De rekenkamer is verheugd dat het college aanbevelingen 5 en 6 al oppakt. Desalniettemin is het goed dat de raad controleert of de in dit rapport genoemde thema’s ook terugkomen in de evaluaties die de raad te zien krijgt.

TOT SLOT Indien uw raad over dit onderwerp – of daarmee verband houdende onderwerpen – nog aanvullende vragen heeft, kunt u contact opnemen met de rekenkamer Lelystad. Wij zullen ons uiterste best doen uw vragen zo goed mogelijk beantwoorden. Wij vertrouwen erop dat wij u hiermee voldoende hebben ingelicht. Met vriendelijke groet, Namens de rekenkamer van de gemeente Lelystad, de secretaris,

de voorzitter,

P.B. Nieuwenhuis

R.J.E. Douma

ons kenmerk --

datum 12 december 2019

BIJLAGE: BESTUURLIJKE REACTIE VAN HET COLLEGE

pagina 9

ons kenmerk --

datum 12 december 2019

pagina 10

ons kenmerk --

datum 12 december 2019

pagina 11

ons kenmerk --

datum 12 december 2019

pagina 12

ons kenmerk --

datum 12 december 2019

pagina 13

ons kenmerk --

datum 12 december 2019

pagina 14