Aanbiedingsbrief code rood voor de jeugdzorg def.pdf
Tekst van het document
De raad van de gemeente Lelystad Postbus 91 8200 AB LELYSTAD
uw brief van --behandeld door P.B. Nieuwenhuis
uw kenmerk --
ons kenmerk --
doorkiesnummer 14-0320
bijlagen 3
onderwerp Aanbiedingsbrief ‘Code rood voor de jeugdzorg’.
datum 7 september 2021 RKR dossiernummer -pr-nummer --
Geachte raad,
Hierbij bieden wij u het bestuurlijke en feitelijke rapport aan van het rekenkameronderzoek naar de governance op de jeugdhulp in de periode 20 maart 2014 tot 20 november 2020. Op 10 november 2020 heeft de Lelystadse gemeenteraad in meerderheid de motie ‘Code Rood voor de Jeugdzorg’ aangenomen. In deze motie verzoekt de raad de rekenkamer Lelystad onderzoek te doen naar de bestuurlijke aansturing en informatievoorziening rond het dossier jeugdzorg.
De rekenkamer heeft de motie van de raad vertaald naar een grofmazig onderzoeksontwerp. Deze zogenaamde ‘grove contouren’ heeft de rekenkamer afgestemd met een vertegenwoordiging van de indieners van de motie ‘code rood voor de jeugdzorg’. Op basis van de uitkomst hiervan heeft de rekenkamer de onderzoeksvraag uitgezet en een externe onderzoeker geworven.
Rekenkamer Lelystad Stadhuisplein 2 Postbus 91 8200 AB Lelystad 14-0320 www.lelystad.nl/rekenkamer rekenkamer@lelystad.nl
ons kenmerk --
datum 7 september 2021
pagina 2
DOELSTELLING EN AFBAKENING VAN DIT REKENKAMERONDERZOEK De rekenkamer Lelystad wil de gemeenteraad met deze rapporten inzicht bieden in enerzijds de manier waarop de gemeente Lelystad de jeugdhulp heeft georganiseerd en anderzijds de verbetermogelijkheden op het gebied van sturing, verantwoording en controle1. De hoofdvraag van de rekenkamer Lelystad voor dit onderzoek is:
Op welke wijze zijn ambities, doelstellingen en kwaliteitscriteria in het jeugdzorgbeleid − door de gemeente Lelystad vormgegeven en geborgd? Welke aanbevelingen voor verbetering kunnen worden gedaan? Gevraagd is om te kijken naar de mate waarin de raad, het college, de ambtelijke organisatie en de extern betrokken partijen sturing en invulling gaven aan de jeugdhulp in de periode van 20 maart 2014 tot 20 november 2020.
In dit onderzoek is de samenwerking binnen de jeugdhulp in Lelystad onderzocht onder meer aan de hand van de factoren vorm, proces en relatie. Een ander belangrijk aspect is de informatievoorziening. Een goede informatievoorziening is een randvoorwaarde voor het bereiken van maatschappelijke doelen, maar ook voor de sturing op en controle van beleid alsmede voor het afleggen van publieke verantwoording over de gemaakte politieke keuzes.
LEESWIJZER In deze brief geven wij als eerste een korte weergave van de conclusies en de aanbevelingen. Vervolgens geeft de rekenkamer Lelystad de hoofdlijnen weer uit de bestuurlijke reactie. De bestuurlijke reactie staat in zijn geheel in bijlage 1 bij deze aanbiedingsbrief. In de bestuurlijke reactie wordt verwezen naar de technische reactie van de ambtelijke organisatie. De bestuurlijke en technische reactie zijn in de definitieve versies van de rapporten verwerkt. Zo zijn bijvoorbeeld de omschrijvingen rond de netwerksamenwerking en de coöperatie aangepast. In het nawoord staan de slotoverwegingen van de rekenkamer Lelystad. Door deze stappen in deze brief met u te delen, willen wij u in staat stellen het proces te volgen. Ook hopen wij op deze wijze een goede discussie en goede besluitvorming in uw raad over dit rapport te ondersteunen.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN De overkoepelende conclusie van de rekenkamer Lelystad in dit onderzoek is, dat de samenwerking omtrent jeugdhulp niet altijd goed verliep. De keuzes die de gemeente Lelystad na de decentralisatie heeft gemaakt voor de inrichting en organisatie van de jeugdhulp in Lelystad, hebben er uiteindelijk toe geleid dat het gemeentebestuur meer op afstand kwam te staan, minder grip en steeds minder sturingsmogelijkheden had. In de hele onderzoeksperiode hebben diverse betrokkenen vele fouten gemaakt. Deze fouten werden vooral ingegeven door een gebrek aan duidelijke en concrete keuzes van het gemeentebestuur. Dit alles heeft ertoe
1 Hoe de jeugdzorg in Lelystad precies beleidsmatig c.q. inhoudelijk is vormgegeven valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek.
ons kenmerk --
datum 7 september 2021
pagina 3
geleid dat de uitvoering van de jeugdhulp ontspoorde in Lelystad. Er is niet één partij geweest die duidelijk de overhand heeft gehad in dit ‘systeemfalen’.2
Deelconclusies ten aanzien van de governance op de uitvoering jeugdhulp 1.
Aanvankelijk had het gemeentebestuur voldoende aandacht voor het betrekken van belanghebbenden, maar die aandacht is in de loop van de jaren verslapt. De netwerksamenwerking kon nog rekenen op breed draagvlak bij betrokkenen. De coöperatie en de BV zijn tot stand gekomen met slechts beperkte betrokkenheid van belanghebbenden.
2.
Het gemeentebestuur heeft tot twee maal toe – zowel bij de coöperatie als bij de jeugd BV – zo goed als autonoom en zonder deugdelijke evaluatie vooraf een rigoureuze organisatiewijziging opgelegd aan andere participanten binnen het samenwerkingsverband jeugdhulp.
3.
Het daadkrachtig ingrijpen in de organisatievorm leek een doel op zich, waarbij niet helder werd wat er met de nieuwe samenwerkingsvorm bereikt moest worden en hoe de ingreep zou moeten bijdragen aan de verbetering van de governance.
4.
De governance op de samenwerking is bij deze organisatiewijzigingen telkens niet zorgvuldig uitgewerkt op het gebied van vorm, proces en relatie om de samenwerking kans van slagen te laten geven.
5.
Afspraken waren onvoldoende concreet en werden niet schriftelijk vastgelegd. Dat heeft de sturing bemoeilijkt en daardoor bleef er veel verantwoordelijkheid bij JGT, die daar misschien niet had moeten liggen.
Deelconclusies ten aanzien van de politieke sturing 1.
De raad stelde te abstracte en veelomvattende kaders, die daardoor niet altijd uitvoerbaar waren. Op de uitvoerbaarheid van raadsbesluiten en moties wordt (te) weinig getoetst. Dat maakt controle achteraf door de raad ook lastig. Na 2019 heeft op dit vlak wel een duidelijke verbetering plaatsgevonden.
2.
De raad maakt zijn verwachtingen niet altijd voldoende expliciet en is ook niet altijd consistent in zijn wensen, zoals die in aangenomen moties naar voren komen.
3.
Het is belangrijk om ervoor te waken dat de verhoudingen tussen raadsfracties onderling en tussen raad en college niet zodanig op scherp komen te staan, dat deze het vinden van oplossingen voor maatschappelijke problemen in de weg staan. Toenemende polarisering bemoeilijkt het maken van politieke keuzes en het delen van informatie, hetgeen de positie van de raad uiteindelijk alleen maar zal verslechteren.
Deelconclusies ten aanzien van de interne samenwerking binnen de gemeente Lelystad 1.
Zowel de ambtelijke organisatie als het college waren in onvoldoende mate in staat tot integrale aansturing van en controle op de jeugdhulp. Interventies beperkten zich tot de beleidsinhoud. Het team beleid jeugd was te krap bemenst en er was niet voorzien in alle benodigde disciplines.
2 Systeemfalen betekent in deze context dat er veel fouten zijn gemaakt, gedurende een langere periode. Systematische aspect
verwijst naar schaal en duur van het falen van de gehele samenwerking dan wel van alle partners binnen de samenwerking.
ons kenmerk --
2.
datum 7 september 2021
pagina 4
Het college heeft als collegiaal bestuur gehandeld. Voor de wethouders voor jeugd, Wmo en financiën trokken veel gezamenlijk op. Het is niet altijd duidelijk waarom bepaalde besluiten genomen werden en soms zelfs ook niet door wie.
In aansluiting op de conclusies beveelt de rekenkamer Lelystad de Lelystadse raad aan te besluiten tot het volgende:
AANBEVELINGEN REKENKAMER 1.
Draag het college op Jeugd BV (JEL) evenwichtig te organiseren waarbij niet alleen aandacht is voor de vorm, maar ook voor de beleidsinhoud, de relaties en het proces.
2.
Draag het college op om in de samenwerkingsovereenkomst met Jeugd BV (JEL) heldere en concrete afspraken te maken, die ook toets- en controleerbaar zijn. Afspraken die gaandeweg in (werk)overleggen worden gemaakt moeten ook schriftelijk vastgelegd worden, zodat ook deze te controleren zijn.
3.
Draag het college op om ervoor te zorgen dat belanghebbenden (stakeholders) betrokken blijven bij de beleidsvorming en keuzes van raad én college.
4.
Draag het college op om te zorgen voor meer integrale sturing en controle op de uitvoeringsorganisatie Jeugd BV (JEL), zorgorganisaties en gemeentelijke organisatie intern, zodat inhoud, vorm, relatie en werkprocessen elkaar versterken en langs elkaar heen werken.
5.
Vraag het college om de door het gemeentebestuur vastgestelde kaders te toetsen op uitvoerbaarheid en controleerbaarheid, om te voorkomen dat onhaalbare eisen gesteld worden.
6.
Overweeg als raad informele of alternatieve manieren om de informatievoorziening van de raad te versterken, bijvoorbeeld door rondetafelgesprekken met deskundigen of belanghebbenden rond jeugdhulp en jeugdzorg3.
7.
Zet de kaderstellende en controlerende bevoegdheden van de raad meer structureel in om meer grip te krijgen op de beleidsuitvoering door het Jeugd BV (JEL) en waar nodig incrementeel bij te sturen teneinde te rigoureuze ingrepen te vermijden.
8.
Draag het college op om zorg te dragen voor periodieke evaluatie van de manier waarop de governance op de jeugdhulp is ingericht is en functioneert. Betrek hierbij alle belanghebbenden.
UITKOMSTEN BESTUURLIJK WEDERHOOR IN GROTE LIJNEN Uit het (schriftelijk) bestuurlijk wederhoor op het onderzoek naar de governance op de jeugdzorg komt naar voren dat het college in het rapport de zoektocht herkent die alle betrokkenen bij de jeugdzorg hebben gemaakt om de opdracht van de gemeente omtrent de jeugdzorg waar te maken. Het college spreekt zijn waardering uit voor het rapport en de aanbevelingen uit het onderzoek. In de conclusies ziet het college veel terug van de inzichten die de gemeente Lelystad de afgelopen jaren zelf ook heeft opgedaan. Het college kan zich in grote lijnen verenigen
3 Zie ook: Tips voor een betere informatievoorziening gemeenteraad | Nederlandse Vereniging voor Raadsleden.
ons kenmerk --
datum 7 september 2021
pagina 5
met de hoofdconclusie en deelconclusies, al wil hij ook weer niet meegaan in de kwalificaties ‘loslaten van de inhoud’ of het ‘totaal uit de hand lopen van de jeugdzorg’. Daarentegen kan hij zich wel in hoge mate vinden in de aanbevelingen uit het rapport. Het college acht deze verder ook goed uitvoerbaar en voegt aan de aanbevelingen van de rekenkamer nog een goede suggestie toe over het formeler inrichten van de relatie opdrachtgever en opdrachtnemer. De rekenkamer Lelystad neemt deze aanbeveling graag over. Voor de volledige bestuurlijke reactie van het college verwijzen we naar bijlage 1 bij deze brief.
NAWOORD REKENKAMER De rekenkamer Lelystad dankt het college voor zijn constructieve en bereidwillige bestuurlijke reactie. De rekenkamer is verheugd dat het college zich grotendeels kan vinden in de conclusies en aanbevelingen uit het rapport jeugdzorg. Het college betreurt in zijn bestuurlijke reactie de gecombineerde procedure voor technisch en bestuurlijk wederhoor. De rekenkamer Lelystad had in dit geval ook liever de gebruikelijke procedures voor hoor- en wederhoor gehanteerd. Dat was echter vanwege de afspraken die wij met de gemeenteraad hebben gemaakt over de publicatie van het rapport niet mogelijk binnen de beschikbare tijd. De rekenkamer heeft overwogen de procedure voor bestuurlijk wederhoor omwille van de tijd te laten vervallen. Daar heeft de rekenkamer Lelystad in dit geval echter expliciet niet voor gekozen, omdat zij juist bij dit onderzoek waarde hechtte aan een reactie van het college op de uitkomsten van het onderzoek. De rekenkamer Lelystad waardeert het zeer dat zowel het college als de ambtelijke organisatie de moeite hebben genomen zich aan het krappe tijdpad van de rekenkamer te houden.
TOT SLOT De rekenkamer Lelystad vertrouwt erop hiermee in afdoende mate te zijn ingegaan op de grote lijnen van bestuurlijke reactie van het college naar aanleiding van dit onderzoek. Natuurlijk is de rekenkamer Lelystad graag bereid tot nadere toelichting en gedachtewisseling over de bevindingen, conclusies en aanbevelingen. Indien uw raad over dit onderwerp – of daarmee verband houdende onderwerpen – nog aanvullende vragen heeft, kunt u contact opnemen met de rekenkamer Lelystad. Wij zullen ons uiterste best doen uw vragen zo goed mogelijk beantwoorden. Met vriendelijke groet, Namens de rekenkamer van de gemeente Lelystad, de secretaris,
de voorzitter,
P.B. Nieuwenhuis
R.J.E. Douma
ons kenmerk --
datum 7 september 2021
BIJLAGE 1: BESTUURLIJKE REACTIE VAN HET COLLEGE
pagina 6
ons kenmerk --
datum 7 september 2021
pagina 7
ons kenmerk --
datum 7 september 2021
pagina 8