24.205 BL 3 Aanbiedingsbrief onderzoek Geheimhouding 19-2-2024 raad

De raad van de gemeente Lelystad Postbus 91 8200 AB LELYSTAD

uw brief van --behandeld door P.B. Nieuwenhuis

uw kenmerk --

ons kenmerk --

doorkiesnummer 14-0320

bijlagen 1

onderwerp Aanbiedingsbrief rapport rekenkameronderzoek ‘Openheid over Geheimhouding’.

datum 19 februari 2024 RKR dossiernummer -pr-nummer --

Geachte raad, Met genoegen biedt de rekenkamer Lelystad uw raad het rapport ‘Openheid over Geheimhouding’ aan over het rekenkameronderzoek naar het beleid voor en de praktijk van geheimhouding in de gemeente Lelystad. In het rapport staan onder meer beschouwingen op de mogelijke gevolgen van geheimhouding op de algehele kwaliteit van het bestuur van de gemeente Lelystad. De rekenkamer hoopt dat de

bevindingen, conclusies en

aanbevelingen uit dit onderzoek uw raad waardevolle inzichten bieden en kunnen bijdragen aan een effectiever en transparanter geheimhoudingsproces in de gemeente Lelystad.

EEN BROOS EVENWICHT TUSSEN OPENBAARHEID EN GEHEIMHOUDING. Binnen gemeenten wordt veel aandacht besteed aan geheimhouding, maar het blijft een ingewikkeld en technisch onderwerp. Voor een goed functionerende lokale democratie, is het essentieel dat overheidsinformatie openbaar is: dit principe is vastgelegd in de Grondwet. De gemeenteraad kan zijn kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol alleen effectief vervullen in een openbare context. Toch is volledige transparantie niet altijd haalbaar of wenselijk, bijvoorbeeld bij aanbestedingsprocedures (economische belangen) of zeer gevoelige informatie die nadelig kan zijn voor personen (persoonlijke levenssfeer). De Gemeentewet staat daarom Rekenkamer Lelystad Stadhuisplein 2 Postbus 91 8200 AB Lelystad 14-0320 www.lelystad.nl/rekenkamer rekenkamer@lelystad.nl

ons kenmerk --

datum 19 februari 2024

pagina 2

toe om geheimhouding op te leggen op documenten of specifieke delen daarvan. Zo houdt de gemeenteraad toegang tot geheime informatie en kan de raad ook bij geheim gehouden dossiers zijn werk blijven doen. De raad mag geheime informatie echter niet delen met derden.

Raadsleden ervaren geheimhouding daarom soms als een belemmering voor hun functioneren, zoals blijkt uit onderzoek van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (2017). Geheimhouding beperkt bijvoorbeeld de mogelijkheid om experts of externe adviseurs te raadplegen en om in het openbaar te debatteren. Daarnaast kan een raadslid door geheimhouding inhoudelijke vragen van burgers en media over geheime dossiers niet beantwoorden, wat ingaat tegen het principe van openbare verantwoording door een volksvertegenwoordiger.

Om ervoor te zorgen dat geheimhouding de uitvoering van taken door de raad niet teveel in de weg staat, zijn er regels voor vastgelegd in de Gemeentewet. Deze regels geven aan onder welke specifieke voorwaarden geheimhouding mag worden opgelegd en welke procedures moeten worden gevolgd. Een goede belangenafweging tussen geheimhouding en openbaarheid is van essentieel belang om de integriteit, transparantie en effectiviteit van een lokale democratie te waarborgen. Het bevordert het evenwicht tussen het recht op informatie van burgers en de bescherming van legitieme belangen die geheimhouding rechtvaardigen. Hoewel het geheim houden van bepaalde informatie soms nodig is, maakt dit dilemma geheimhouding tot een onderwerp van groot maatschappelijk belang.

DOELSTELLING ONDERZOEK GEHEIMHOUDING IN DE GEMEENTE LELYSTAD Het onderzoek naar geheimhouding in de gemeente Lelystad belicht de praktijk, naleving van wettelijke en lokale regelgeving en de gevolgen van geheimhouding voor het functioneren van de raad en het college in de periode 2018-2022. Het beleid en de praktijk zijn beoordeeld aan de hand van de toen geldende wet- en regelgeving, waarbij specifiek gekeken is naar de Gemeentewet en de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). De hoofdvraag in dit onderzoek luidt: 'Hoe beïnvloedt de geheimhoudingspraktijk van de gemeente Lelystad de kwaliteit van het bestuur van de gemeenteraad? En welke lessen kunnen worden getrokken voor de toekomst van de gemeente(raad) Lelystad op het gebied van geheimhouding?’

LEESWIJZER In deze brief willen wij u allereerst in een samenvatting op de hoogte brengen van bevindingen uit het onderzoek naar geheimhouding in de gemeente Lelystad. Vervolgens presenteren wij de conclusies en aanbevelingen die voortkomen uit het bevindingencomplex en de analyse daarvan. Daarna delen wij graag de bestuurlijke reactie van het college op de conclusies en aanbevelingen met u. Tot slot presenteren wij enkele afsluitende overwegingen van de rekenkamer Lelystad in het nawoord. Door deze stappen met u te delen, willen we ervoor zorgen dat u het proces goed kunt volgen. Tevens hopen wij op deze manier een constructieve discussie en weloverwogen besluitvorming in uw raad omtrent dit rapport te bevorderen.

ons kenmerk --

datum 19 februari 2024

pagina 3

GEHEIMHOUDING IN LELYSTAD: KWETSBAARHEDEN EN EFFECTEN OP HET DEMOCRATISCHE PROCES Het rapport 'Openheid over Geheimhouding' gaat over de manier waarop geheimhouding in de gemeente Lelystad wordt toegepast. Enkele belangrijke aandachtspunten zijn dat complete documenten soms als geheim worden bestempeld, er nauwelijks heroverweging plaatsvindt van opgelegde geheimhouding, er een gebrek is aan grip en centraal overzicht en dat de motivering van geheimhoudingsbesluiten soms te wensen overlaat. Het onderzoek biedt inzicht in de mogelijke gevolgen van deze kwetsbaarheden voor het democratische en bestuurlijke proces in Lelystad.

In de gemeente Lelystad wordt uit praktische overwegingen regelmatig geheimhouding op volledige documenten opgelegd. De wet schrijft voor dat altijd zo min mogelijk informatie geheim moet worden gemaakt. Welke informatie geheim moet zijn en welke niet, moet blijken uit de motivering om geheimhouding op te leggen. Op basis van deze motivering moet de raad kunnen beoordelen of de opgelegde geheimhouding passend en proportioneel is. Echter, vaak ontbreekt de motivering bij een geheimhoudingsbesluit of is de inhoudelijke argumentatie voor geheimhouding onzorgvuldig beschreven.

Het niet of onvoldoende motiveren van geheimhouding is in strijd met de wet (motiveringsbeginsel uit de Algemene Wet Bestuursrecht). Dat de kwaliteit van de achterliggende motivering in de gemeente Lelystad zo varieert, kan onder meer komen door de werkinstructies voor de ambtelijke organisatie ten aanzien van geheimhouding1. Deze zijn beknopt en op hoofdlijnen. Dit leidt tot interpretatieverschillen en variatie in de kwaliteit van argumentaties en de algemene geheimhoudingsprocedure. De instructies leiden tot een instrumentele aanpak waarbij formele stappen nauwkeurig worden gevolgd, maar weinig aandacht is voor de inhoudelijke kwaliteit. Het lijkt er bovendien op dat in veel gevallen eerst wordt besloten tot geheimhouding, waarna WOB-gronden en/of argumenten ter rechtvaardiging erbij worden gezocht. Voorstellen en adviezen voor het gemeentebestuur richten zich vooral op inhoudelijke onderwerpen, waarbij het geheimhoudingsbesluit vooral als formeel vereiste wordt beschouwd.

Bovendien: niet alle ambtenaren zijn even goed op de hoogte van (lokale) geheimhoudingsafspraken en wet- en regelgeving. Een beperkte groep medewerkers komt regelmatig in aanraking met geheimhouding van informatie, wat resulteert in kennisverschillen ten opzichte van collega's die hier niet zo vaak mee te maken hebben. De 'werktegel' op het intranet over geheimhouding is vooral bekend bij medewerkers met directe ervaring. De procedure vereist bovendien dat de kwaliteitstoets op correcte toepassing van geheimhoudingsregels feitelijk vóór de beoordeling door Bureau Collegeagenda is voltooid. Het initiatief en de verantwoordelijkheid voor juridische controle met betrekking tot geheimhouding ligt bij de steller van het stuk. Juristen worden daardoor in de praktijk niet systematisch betrokken. De wijze waarop en mate waarin juristen worden betrokken, varieert per geval, wat een risico en mogelijk onzorgvuldigheden in de argumentatie voor geheimhouding met zich meebrengt.

1

Een aangescherpte werkinstructie is overigens begin 2023 verschenen.

ons kenmerk --

datum 19 februari 2024

pagina 4

Het geheimhoudingsproces in de gemeente Lelystad lijkt kwetsbaar door de vele betrokken partijen, waaronder medewerkers, Bureau Collegeagenda, gemeentesecretaris, bestuurlijk portefeuillehouder, concernjurist, concerncontroller en de griffie. Elke actor is verantwoordelijk voor een specifiek deel van het proces, wat kan leiden tot een gebrek aan overkoepelende regie. Het Bureau Collegeagenda, de gemeentesecretaris en de griffie fungeren als cruciale poortwachters, waarbij ambtenaren en het college vooral vertrouwen op coördinatie door het Bureau Collegeagenda en de gemeentesecretaris. De gemeenteraad vertrouwt op de griffie voor zorgvuldige controle van geheimhouding. Daarenboven vertrouwen alle betrokkenen op de juridische afdeling om proportionele geheimhouding te waarborgen. De regie in het geheimhoudingsproces varieert afhankelijk van formele posities, inhoud van documenten, tijdsdruk, de (gepercipieerde) vanzelfsprekendheid van geheimhouding en de werkwijze van afzonderlijke ambtenaren.

Binnen de gemeente Lelystad ontbreekt een centraal register voor geheimhouding, ondanks signalen van zowel raadsleden als de (voormalige) griffie, die aangaven dat dit noodzakelijk is. Het gebrek aan een dergelijk register belemmert niet alleen de herleidbaarheid en navolgbaarheid van geheime dossiers, maar beperkt ook de grip op geheimhouding. Het ontbreken van het centrale register, maar ook onvolledige motivering en beknopte verslaglegging van vergaderingen, leiden ertoe dat het geheimhoudingsproces en de bijbehorende argumenten voor geheimhouding achteraf soms lastig te achterhalen zijn. Deze uitdagingen worden verder versterkt door frequente personeelswisselingen, waardoor het institutionele geheugen van de ambtelijke organisatie van de gemeente Lelystad verder achteruit gaat.

Het is onder deze omstandigheden extra lastig dat regelmatig bij geheimhouding wordt gekozen voor open einderegelingen, zonder specifiek moment voor heroverweging of voorwaarden waaronder geheimhouding moet worden opgeheven. Dit leidt er in de praktijk toe dat geheim gehouden documenten ook voor onbepaalde tijd geheim blijven. Het opleggen van geheimhouding wordt niet systematisch heroverwogen. Pas wanneer daar een specifieke aanleiding toe is - zoals bij WOB/Woo-verzoeken, vragen of herziening van dossiers - wordt geheimhouding heroverwogen. Het heroverwegen dan wel opheffen van geheimhouding is een belangrijke fase in het geheimhoudingsproces, waarbij wordt beoordeeld of de geheimhouding nog steeds gerechtvaardigd is en of de informatie openbaar kan worden gemaakt. Het is niet precies duidelijk hoe vaak dit gebeurt, maar het heroverwegen van geheimhouding lijkt in de gemeente Lelystad eerder uitzondering dan regel.

In de gemeente Lelystad wordt incidenteel geheime informatie gelekt, zowel onbewust – bijvoorbeeld per ongeluk door het gebrek aan grip op en overzicht van geheim gehouden stukken - als soms bewust. Hoewel degenen die informatie hebben gelekt hierop worden aangesproken, heeft het lekken in Lelystadse organisatie (nog) niet geleid tot sancties, aangiftes of strafrechtelijke vervolgingen. Tijdens het onderzoek gaven raadsleden diverse perspectieven op de mate van bewust lekken, variërend van zeer incidenteel tot een 'cultuur' waarin enkele raadsleden dit vaker doen. Het lekken van geheime informatie - bewust of onbewust - kan het democratische

ons kenmerk --

datum 19 februari 2024

pagina 5

proces verstoren en de positie van medewerkers, bestuurders, politici en de gemeente Lelystad als geheel schaden. Uit het onderzoek blijkt verder dat zowel het college als de raad belangstelling hebben voor geheimhouding, maar in de praktijk stellen zij weinig kritische vragen met betrekking tot voorgestelde besluiten omtrent het opleggen of bekrachtigen van geheimhouding. Dat komt onder meer door het beperkte aantal geheim gehouden dossiers in Lelystad. Bovendien beschikken raadsleden niet altijd over voldoende kennis met betrekking tot geheimhoudingskwesties. Het gebrek aan een degelijke onderbouwing bij het opleggen of bekrachtigen van geheimhouding in de voorstellen voor zowel het college als de raad zal dat verschijnsel versterken. Dit maakt het moeilijk om de rechtmatigheid en proportionaliteit van de geheimhoudingskeuze te beoordelen, waardoor bestuurders en raadsleden mogelijk ook minder geneigd zijn om kritische vragen te stellen.

Kortom: de toepassing van geheimhouding in Lelystad kan het democratische proces zowel ondersteunen als verstoren. Ondanks de genoemde verstorende aspecten, ervaren raadsleden weinig hinder van geheimhouding. Geheimhouding kan er immers ook voor zorgen dat raadsleden meer informatie in besloten vergaderingen of via geheime memo’s ontvangen dan ze zonder hadden gekregen, waardoor ze in die dossiers soms juist effectiever hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol kunnen vervullen.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Over het algemeen zijn betrokkenen tevreden over de geheimhoudingspraktijk in de gemeente Lelystad. Raadsleden hadden er naar hun gevoel weinig hinder van. Geheimhouding werd maar in beperkte mate opgelegd en de gebruikte WOB-gronden en motivaties waren grotendeels in overeenstemming met wet- en regelgeving. Het geheimhoudingsbeleid en de toepassing daarvan lijken overwegend rechtmatig en proportioneel. Desondanks is de geheimhoudingspraktijk in Lelystad kwetsbaar. Het onderzoek wijst uit dat deze praktijk het democratische proces - gedurende de onderzochte periode 2018 – 2022 - belemmerd kan hebben. Raadsleden kregen vaak niet de benodigde informatie om geheimhoudingsbesluiten goed te kunnen te beoordelen. Bovendien had de raad beperkt zicht op geheim gehouden stukken. Het lekken van geheime informatie bemoeilijkte ook het democratische proces en vormde een risico voor de gemeente Lelystad. Het is echter niet nauwkeurig vast te stellen in welke mate de raad de raad daadwerkelijk in zijn taken is belemmerd en wat de exacte implicaties waren voor de kwaliteit van het bestuur.

DEELCONCLUSIES 1.

De hinder van geheimhouding op de kwaliteit van het bestuur door de raad is moeilijk vast te stellen. Hoewel de raad weinig hinder lijkt te ervaren van geheimhouding, blijkt uit het onderzoek dat beperkte informatievoorziening en het lekken van geheime informatie het zuiver democratisch proces aantasten. Het is moeilijk om de werkelijke gevolgen voor de kwaliteit van het bestuur te beoordelen.

2.

Geheimhouding is een formaliteit en geen hoofdzaak in het democratisch bestuurlijke proces. Hoewel geheimhouding formeel wordt toegepast, blijkt uit het onderzoek dat het onderliggende afwegingsproces

ons kenmerk --

datum 19 februari 2024

pagina 6

tussen geheimhouding en openbaarheid niet systematisch wordt doorlopen. Geheimhouding wordt eerder beschouwd als een formele stap dan als een essentieel onderdeel van het democratisch bestuurlijke proces, waarbij de keuze voor geheimhouding vaak als vanzelfsprekend wordt ervaren. 3.

Geheimhouding lijkt proportioneel in onderzochte gevallen. Er zijn geen aanwijzingen gevonden van doelbewust misbruik of willekeurig opleggen van geheimhouding. De toepassing van geheimhouding lijkt met name gericht te zijn op situaties met financiële informatie, aanbestedingen, tegenstrijdige belangen en persoonsgegevens, waarbij het voorkomen van schade aan derden een belangrijke overweging is naast het strategische belang van de gemeente Lelystad om bepaalde informatie geheim te houden.

4.

Geheimhoudingsproces grotendeels conform wet- en regelgeving en lokaal beleid, maar niet altijd even zorgvuldig. De interpretatie van geheimhoudingsafspraken varieerde per medewerker, wat leidde tot inconsistenties in de onderbouwing van geheimhoudingsbesluiten. Daarnaast viel op dat er weinig aandacht was voor het opheffen van geheimhouding en dat het lekken van geheime informatie niet altijd consequent werd aangepakt.

Op basis van deze conclusies geeft de rekenkamer Lelystad de volgende aanbevelingen voor verbetering:

AANBEVELINGEN 1.

Investeer in kennis en afspraken over geheimhouding bij de raad. •

Geef de griffie de opdracht om in afstemming met de raad een (vierjaarlijkse) leercyclus over geheimhouding op te zetten ter bevordering van de kennis van de raad over geheimhouding en de ontwikkeling van het bijbehorende handelingsrepertoire. • Agendeer één (of meerdere) momenten per jaar voor een bespreking tussen college en raad over geheimhouding. 2. Investeer in de kennis van de ambtelijke staf over geheimhouding. •

Draag het college op om de opdracht te geven om jaarlijks een workshop te organiseren met enkele ambtenaren over geheimhouding. 3. Investeer in een zorgvuldige geheimhoudingswerkwijze die recht doet aan wet- en regelgeving en lokale afspraken over geheimhouding. • Vraag het college (en griffie) om collegevoorstellen en raadsvoorstellen om geheimhouding op te leggen te verbeteren. • Vraag het college (en griffie) om het geheimhoudingsproces (inclusief stukkenstroom richting college en raad) te optimaliseren. • Vraag het college om samen met de griffie te komen met een register waarin overzichtelijk alle stukken te vinden zijn waarop geheimhouding is opgelegd. Én agendeer jaarlijks één moment voor een bespreking van een geactualiseerd register van geheime stukken door de raad.

ons kenmerk --

datum 19 februari 2024

pagina 7

BESTUURLIJKE REACTIE VAN HET LELYSTADSE COLLEGE

ons kenmerk --

datum 19 februari 2024

pagina 8

ons kenmerk --

datum 19 februari 2024

pagina 9

NAWOORD REKENKAMER De rekenkamer Lelystad waardeert de constructieve reactie van het college op het rekenkamerrapport 'Openheid over Geheimhouding'. Ons rapport beoogt niet alleen een kritische evaluatie te zijn, maar levert idealiter ook een nuttige bijdrage aan een gedegen, inhoudelijke discussie met de raad over het beleid voor geheimhouding en de toepassing daarvan in Lelystad. Het verheugt de rekenkamer Lelystad dat het college de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek grotendeels kan onderschrijven. Het college wil samen met de griffie verbeteringen doorvoeren, te weten het initiëren van een leercyclus over geheimhouding, het organiseren van workshops voor ambtenaren en het optimaliseren van het geheimhoudingsproces. De rekenkamer kijkt met vertrouwen uit naar de implementatie van deze maatregelen, in de overtuiging dat ze een tastbare verbetering zullen brengen in de geheimhoudingspraktijk binnen de gemeente Lelystad. We hopen dat de resultaten uit het onderzoek een solide basis mogen zijn voor weloverwogen besluitvorming met betrekking tot de praktijk van geheimhouding in de gemeente Lelystad.

TOT SLOT Natuurlijk is de rekenkamer Lelystad graag bereid tot nadere toelichting en gedachtewisseling over de bevindingen, conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek. Mocht uw raad nog aanvullende vragen hebben over dit onderzoek en het rapport, nodigen wij u van harte uit om contact op te nemen met de rekenkamer Lelystad. Wij zullen ons uiterste best doen om uw vragen zo volledig mogelijk te beantwoorden. De rekenkamer Lelystad kijkt met belangstelling uit naar de behandeling van het rapport in de raad. Met vriendelijke groet, Namens de rekenkamer van de gemeente Lelystad, de secretaris,

de voorzitter,

P.B. Nieuwenhuis

R.J.E. Douma