24.205 BL 1 openheid over geheimhouding

Bijlage 1

Samenvatting bevindingen rapport ‘Openheid over geheimhouding’. Het rapport 'Openheid over Geheimhouding' gaat over de manier waarop geheimhouding in de gemeente Lelystad wordt toegepast. Enkele belangrijke aandachtspunten zijn dat complete documenten soms als geheim worden bestempeld, er nauwelijks heroverweging plaatsvindt van opgelegde geheimhouding, er een gebrek is aan grip en centraal overzicht en dat de motivering van geheimhoudingsbesluiten soms te wensen overlaat. Het onderzoek biedt inzicht in de mogelijke gevolgen van deze kwetsbaarheden voor het democratische en bestuurlijke proces in Lelystad. In de gemeente Lelystad wordt uit praktische overwegingen regelmatig geheimhouding op volledige documenten opgelegd. De wet schrijft voor dat altijd zo min mogelijk informatie geheim moet worden gemaakt. Welke informatie geheim moet zijn en welke niet, moet blijken uit de motivering om geheimhouding op te leggen. Op basis van deze motivering moet de raad kunnen beoordelen of de opgelegde geheimhouding passend en proportioneel is. Echter, vaak ontbreekt de motivering bij een geheimhoudingsbesluit of is de inhoudelijke argumentatie voor geheimhouding onzorgvuldig beschreven. Het niet of onvoldoende motiveren van geheimhouding is in strijd met de wet (motiveringsbeginsel uit de Algemene Wet Bestuursrecht).

Dat de kwaliteit van de achterliggende motivering in de gemeente Lelystad zo varieert, kan onder meer komen door de werkinstructies voor de ambtelijke organisatie ten aanzien van geheimhouding1. Deze zijn beknopt en op hoofdlijnen. Dit leidt tot interpretatieverschillen en variatie in de kwaliteit van argumentaties en de algemene geheimhoudingsprocedure. De instructies leiden tot een instrumentele aanpak waarbij formele stappen nauwkeurig worden gevolgd, maar weinig aandacht is voor de inhoudelijke kwaliteit. Het lijkt er bovendien op dat in veel gevallen eerst wordt besloten tot geheimhouding, waarna Wob-gronden en/of argumenten ter rechtvaardiging erbij worden gezocht. Voorstellen en adviezen voor het gemeentebestuur richten zich vooral op inhoudelijke onderwerpen, waarbij het geheimhoudingsbesluit vooral als formeel vereiste wordt beschouwd. Bovendien: niet alle ambtenaren zijn even goed op de hoogte van (lokale) geheimhoudingsafspraken en wet- en regelgeving. Een beperkte groep medewerkers komt regelmatig in aanraking met geheimhouding van informatie, wat resulteert in kennisverschillen ten opzichte van collega's die hier niet zo vaak mee te maken hebben. De 'werktegel' op het intranet over geheimhouding is vooral bekend bij medewerkers met directe ervaring.

De procedure vereist bovendien dat de kwaliteitstoets op correcte toepassing van geheimhoudingsregels feitelijk vóór de beoordeling door Bureau Collegeagenda is voltooid. Het initiatief en de verantwoordelijkheid voor juridische controle met betrekking tot geheimhouding ligt bij de steller van het stuk. Juristen worden daardoor in de praktijk niet systematisch betrokken. De wijze waarop en mate waarin juristen worden betrokken, varieert per geval, wat een risico en mogelijk onzorgvuldigheden in de argumentatie voor geheimhouding met zich meebrengt. Het geheimhoudingsproces in de gemeente Lelystad lijkt kwetsbaar door de vele betrokken partijen, waaronder medewerkers, Bureau Collegeagenda, gemeentesecretaris, bestuurlijk portefeuillehouder, concernjurist, concerncontroller en de griffie. Elke actor is verantwoordelijk voor een specifiek deel van het proces, wat kan leiden tot een gebrek aan overkoepelende regie. Het Bureau Collegeagenda, de gemeentesecretaris en de griffie fungeren als cruciale poortwachters, waarbij ambtenaren en het college vooral vertrouwen op coördinatie door het Bureau Collegeagenda en de gemeentesecretaris. De gemeenteraad vertrouwt op de griffie voor zorgvuldige controle van geheimhouding. Daarenboven vertrouwen alle betrokkenen op de juridische afdeling om proportionele geheimhouding te waarborgen.

De regie in het geheimhoudingsproces varieert afhankelijk van formele posities, inhoud van documenten, tijdsdruk, de (gepercipieerde) vanzelfsprekendheid van geheimhouding en de werkwijze van afzonderlijke ambtenaren.

1 Een aangescherpte werkinstructie is overigens begin 2023 verschenen.

Binnen de gemeente Lelystad ontbreekt een centraal register voor geheimhouding, ondanks signalen van zowel raadsleden als de (voormalige) griffie, die aangaven dat dit noodzakelijk is. Het gebrek aan een dergelijk register belemmert niet alleen de herleidbaarheid en navolgbaarheid van geheime dossiers, maar beperkt ook de grip op geheimhouding. Het ontbreken van het centrale register, maar ook onvolledige motivering en beknopte verslaglegging van vergaderingen, leiden ertoe dat het geheimhoudingsproces en de bijbehorende argumenten voor geheimhouding achteraf soms lastig te achterhalen zijn. Deze uitdagingen worden verder versterkt door frequente personeelswisselingen, waardoor het institutionele geheugen van de ambtelijke organisatie van de gemeente Lelystad verder achteruit gaat. Het is onder deze omstandigheden extra lastig dat regelmatig bij geheimhouding wordt gekozen voor open einderegelingen, zonder specifiek moment voor heroverweging of voorwaarden waaronder geheimhouding moet worden opgeheven. Dit leidt er in de praktijk toe dat geheim gehouden documenten ook voor onbepaalde tijd geheim blijven. Het opleggen van geheimhouding wordt niet systematisch heroverwogen. Pas wanneer daar een specifieke aanleiding toe is - zoals bij Wob/Wooverzoeken, vragen of herziening van dossiers - wordt geheimhouding heroverwogen.

Het heroverwegen dan wel opheffen van geheimhouding is een belangrijke fase in het geheimhoudingsproces, waarbij wordt beoordeeld of de geheimhouding nog steeds gerechtvaardigd is en of de informatie openbaar kan worden gemaakt. Het is niet precies duidelijk hoe vaak dit gebeurt, maar het heroverwegen van geheimhouding lijkt in de gemeente Lelystad eerder uitzondering dan regel. In de gemeente Lelystad wordt incidenteel geheime informatie gelekt, zowel onbewust – bijvoorbeeld per ongeluk door het gebrek aan grip op en overzicht van geheim gehouden stukken - als soms bewust. Hoewel degenen die informatie hebben gelekt hierop worden aangesproken, heeft het lekken in Lelystadse organisatie (nog) niet geleid tot sancties, aangiftes of strafrechtelijke vervolgingen. Tijdens het onderzoek gaven raadsleden diverse perspectieven op de mate van bewust lekken, variërend van zeer incidenteel tot een 'cultuur' waarin enkele raadsleden dit vaker doen. Het lekken van geheime informatie - bewust of onbewust - kan het democratische proces verstoren en de positie van medewerkers, bestuurders, politici en de gemeente Lelystad als geheel schaden.

Uit het onderzoek blijkt verder dat zowel het college als de raad belangstelling hebben voor geheimhouding, maar in de praktijk stellen zij weinig kritische vragen met betrekking tot voorgestelde besluiten omtrent het opleggen of bekrachtigen van geheimhouding. Dat komt onder meer door het beperkte aantal geheim gehouden dossiers in Lelystad. Bovendien beschikken raadsleden niet altijd over voldoende kennis met betrekking tot geheimhoudingskwesties. Het gebrek aan een degelijke onderbouwing bij het opleggen of bekrachtigen van geheimhouding in de voorstellen voor zowel het college als de raad zal dat verschijnsel versterken. Dit maakt het moeilijk om de rechtmatigheid en proportionaliteit van de geheimhoudingskeuze te beoordelen, waardoor bestuurders en raadsleden mogelijk ook minder geneigd zijn om kritische vragen te stellen. Kortom: de toepassing van geheimhouding in Lelystad kan het democratische proces zowel ondersteunen als verstoren. Ondanks de genoemde verstorende aspecten, ervaren raadsleden weinig hinder van geheimhouding. Geheimhouding kan er immers ook voor zorgen dat raadsleden meer informatie in besloten vergaderingen of via geheime memo’s ontvangen dan ze zonder hadden gekregen, waardoor ze in die dossiers soms juist effectiever hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol kunnen vervullen.