3176 Bijlage 4 Toelichting Definitief ontwerp tweede wijziging gemeenschappelijke regeling Avalex 2018 na zienswijze

Memo Aan

Bestuur Avalex

Van

Secretaris-directeur Avalex

Datum

8 september 2023

Onderwerp

Toelichting tweede wijziging Gemeenschappelijke regeling (GR) Avalex 2018, na zienswijze

1. Inleiding Met ingang van 1 juli 2022 is een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in werking getreden. Deze wijziging heeft als doel de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen en de kaderstellende en controlerende rol van gemeenteraden, provinciale staten en algemene besturen van waterschappen in relatie tot gemeenschappelijke regelingen te versterken. Daarmee wordt meer ruimte voor invloed op besluitvorming bij gemeenschappelijke regelingen (GR) aan gemeenteraden gegeven. In een brief van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de bestaande gemeenschappelijke regelingen is deze wijziging aangekondigd. Het bestuur is hier op 18 februari, 8 juli en 21 oktober 2022 over geïnformeerd. Deze wijziging heeft ook impact op Avalex en leidt tot aanpassing van de GR Avalex. Dit vormt ook een natuurlijk moment dat de GR Avalex aangepast wordt, op basis van reeds genomen bestuursbesluiten. De ontwerpwijziging van de GR Avalex 2018 is ambtelijk voorbereid met afgevaardigden uit een aantal gemeenten, afgestemd met het kernteam en juridisch voorgelegd aan PROOF-adviseurs. Conform de (herziene) besluitvormingsprocedure van een wijziging van een GR, is dit ontwerp in december 2022 ter zienswijze voorgelegd aan de deelnemende raden. Bestuurlijke weging van deze zienswijze heeft plaatsgevonden in juli 2023.

Op basis daarvan is gekomen tot een definitief ontwerp. Deze memo geeft per type wijziging in de Wgr de impact op de GR Avalex en een toelichting op de voorgestelde wijzigingen in het definitief ontwerp. Hierin zijn de wijzigingen na weging van de zienswijzen ook verwerkt.

2. Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen: impact GR Avalex De wijzigingen van de Wgr, die per 1 juli 2022 in werking zijn getreden, zijn onder te verdelen in de volgende categorieën: • De versterking van de positie van gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen. • De introductie van aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden. • Het verbeteren van de positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de regeling. Deze categorieën leiden tot de volgende wijzigingen: Wijzigingen die geen afweging vragen: 1. aanpassen van de termijnen in de begrotingscyclus met de gemeenten; 2. het toevoegen van een zienswijzeprocedure bij het treffen/wijzigen van een GR; Wijzigingen die wel een afweging vragen: 3. al dan niet uitbreiden van besluiten waar een zienswijzeprocedure voor van

1

Memo 4. 5. 6. 7.

toepassing wordt; al dan niet formeel regelen van (burger)participatie bij de besluitvorming binnen de GR; vormgeven van de actieve informatieplicht naar de raden, zonder tussenkomst van colleges. verplicht evalueren van de GR: met welke focus en frequentie; aanscherpen van regels bij uittreding uit de GR.

Voor een GR, niet zijnde een bedrijfsvoeringsorganisatie maar een openbaar lichaam (een GR met een AB en DB), geeft de wet de raden de aanvullend de volgende mogelijkheden: • gezamenlijk een voorstel te doen aan de GR tot het instellen van een regionale gemeenschappelijke adviescommissie. Uit de huidige GR Avalex blijkt dat Avalex al grotendeels invulling geeft aan de voorgestelde wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Een aantal wijzigingen is bovendien bestemd voor een ‘openbaar lichaam’ en daarmee niet van toepassing op Avalex als bedrijfsvoeringsorganisatie. In die zin hebben de wijzigingen in de Wgr beperkt impact op de werkwijze van Avalex. Het betreft vooral wijzigingen op uitwerkingsniveau die nu explicieter worden vastgelegd.

2

Memo 3. Impact Avalex per wijziging Wgr Ad. 1 Aanpassen termijnen begrotingscyclus: (Wgr art. 34, 35) Ingangsdatum juli 2022 Wijziging Wgr: • Bijdragen aan een GR zijn verplichte uitgaven voor een gemeente die moeten worden verwerkt in de begroting van de gemeente zelf. Om gemeenteraden meer positie te geven in de begrotingscyclus van een GR is ervoor gekozen de termijnen voor de indiening van de kadernota, ontwerpbegroting en begroting aan te passen. De begrotingscyclus van GR-en sluit daardoor beter aan op die van gemeenten, waardoor het voor gemeenteraden gemakkelijker wordt te overzien wat de gevolgen zijn van uitgaven aan regelingen voor de eigen gemeente. Ook krijgen gemeenteraden langer de tijd om een zienswijze op de conceptbegroting van een regeling te geven en ontvangen zij de kadernota later. Impact Avalex: • Beperkt. De bestuurlijke vergadercyclus zal aangepast moeten worden aan de nieuwe termijnen. Voorstel: • Wijzigen GR, art. 16, 17,18. De termijnen worden aangepast aan de gewijzigde termijnen. Artikel 16 Kadernota • ‘15’ te vervangen door ’30’.

Artikel 17 Zienswijzeprocedure en vaststelling begroting • Lid 1 ‘acht’ te vervangen door ‘12’ • Lid 6 (na vernummering: lid 7) ‘1 augustus’ te vervangen door ’15 september’ • Na lid 3 een nieuw lid toevoegen: ‘Het bestuur stelt de raden van de deelnemende gemeenten voorafgaande aan het vaststellen van de begroting schriftelijk en gemotiveerd in kennis van zijn oordeel over de zienswijze, bedoeld in het derde lid, alsmede van de eventuele conclusies die het daaraan verbindt.’ Artikel 18 Jaarrekening • Lid 2: ‘15’ te vervangen door ‘30’

Ad.2 Zienswijzeprocedure bij treffen regeling (Wgr art. 1) Ingangsdatum: juli 2022 Wijziging Wgr: Om de positie van de raad te verbeteren wordt de raad het recht toegekend om bij een ontwerpregeling een zienswijze naar voren te brengen. De raad kan zijn opvatting binnen acht weken kenbaar maken. Wanneer volgens de raad te weinig is gedaan met een zienswijze kan de raad ervoor kiezen geen toestemming te verlenen voor de GR. Impact Avalex: • Beperkt tot uitgebreid. In de bestaande situatie wordt bij een wijziging GR alleen om toestemming gevraagd van de raden. Dit wordt nu aangevuld met een zienswijze. Dit heeft impact op de doorlooptijd van besluitvorming, omdat de nieuwe/gewijzigde GR nu twee keer langs de raden gaat: eerst voor zienswijze en na weging van deze nogmaals, maar dan voor toestemming. Voorstel: • GR art. 21, 22, 23 aan te passen door te verwijzen naar het hele artikel; alle leden zijn van kracht. Artikel 21 Toetreding • Lid 3: verwijderen ‘tweede lid’

3

Memo Artikel 22 Uittreding en opheffing • Lid 8: verwijderen ‘tweede en derde lid’ Artikel 23 Wijziging • Lid 2: ‘tweede en derde lid’ te verwijderen.

Ad.3 Zienswijzeprocedure voor besluiten (Wgr art. 10) Wijziging Wgr: • Er wordt een verplichting geïntroduceerd om in de GR afspraken te maken over welke besluiten van het bestuur van een GR vatbaar zijn voor een zienswijze aan de gemeenteraden. Hierdoor wordt het voor gemeenteraden mogelijk hun opvatting te geven over een voorgenomen besluit. In de GR kan ook worden afgesproken dat geen besluiten vatbaar zijn voor een zienswijze van de gemeenteraden, maar dat is dan een keuze waar de gemeenteraden bij het voorleggen van de wijzigingsregeling mee in dienen te stemmen (art. 1 Wgr). Impact Avalex: • Beperkt tot uitgebreid. Afhankelijk van het aantal extra onderwerpen waarbij raden betrokken worden, kan dit impact hebben op de inhoud, en op de doorlooptijd van de besluitvorming. De zienswijze is vanuit de wet verplicht bij de begroting, bij wijziging van de GR incl toetreding en opheffing, en dat is in deze GR ook opgenomen in art16 en art 20, art 21 en art 22. De nieuwe Wgr vraagt ook expliciet te zijn in de GR over welke besluiten nog meer voor zienswijze in aanmerking komen. Ook waar besloten wordt deze zaken niet nader te regelen.

Omdat Avalex een uitvoeringsorganisatie is en een collegeregeling is het voorstel om bij voorbaat geen andere besluiten van het bestuur van Avalex voor zienswijze in aanmerking te laten komen, maar wel de openheid te houden indien besluiten grote impact zullen hebben op de strategie of toekomst van Avalex deze wel voor zienswijze voor te leggen. Voorstel: • Wijzigen door aan artikel 13 ‘verantwoording’ een lid toe te voegen, waarin we aangeven hoe Avalex hier invulling aan gaat geven. Art. 13 Verantwoording • Toevoegen nieuw lid, na lid 6: (gewijzigd vanwege zienswijze) In aanvulling op de in de wet genoemde besluiten die voor zienswijze dienen te worden voorgelegd aan de raden van de deelnemende gemeenten, legt het bestuur van Avalex een voorgenomen besluit dat belangrijke wijziging van de strategie betekent of belangrijk gevolg voor de toekomst van Avalex heeft, ook voor zienswijze voor aan de raden. Het gaat hierbij om strategische samenwerkingsverbanden met grote financiële impact, waaronder het toetreden van nieuwe deelnemers.

4

Memo Ad.4 Afspraken over participatie (Wgr art. 10) Wijziging Wgr: • In elke regeling moet worden opgenomen of, en zo ja op welke wijze, burgers de mogelijkheid krijgen tot inspraak over bepaalde onderwerpen die bij de GR zijn belegd. Impact Avalex: • Geen. Avalex is een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO), zijnde een beleidsarme samenwerkingsvorm binnen de gemeenschappelijke regelingen. De gemeenten zelf zijn beleidsverantwoordelijk. Voorstel: • Wijzigen GR, door een artikel toe te voegen aan de GR, waarin opgenomen is dat participatie over de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid via de gemeenteraden loopt, omdat op grond van de GR, door Avalex geen beleid wordt vastgesteld: Art.13 Verantwoording • Wijzigen titel artikel 13 door ‘verantwoording’ te vervangen door ‘inlichtingen en verantwoording’. • Toevoegen nieuw lid: participatie van ingezetenen uit deelnemende gemeenten over de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid verloopt via de gemeentelijke processen. Avalex vervult hierin een ondersteunende rol. (gewijzigd vanwege zienswijze)

Ad.5 Actieve informatieplicht (Wgr art. 17) Ingangsdatum juli 2022 Wijziging Wgr: • Het bestuur van de GR heeft een actieve informatieplicht om de raden rechtstreeks te informeren over wat er binnen de regeling speelt. Tot op heden gebeurde dat altijd via de colleges, waardoor de informatievoorziening altijd afhankelijk is van de colleges. Dat is juist de reden waarom in de gewijzigde Wgr de bepaling is opgenomen dat het bestuur de raad rechtstreeks informeert. In de GR moeten afspraken worden gemaakt over de wijze waarop deze informatie wordt aangeleverd. Impact Avalex: • Beperkt tot uitgebreid. Avalex heeft in haar GR al opgenomen op welke wijze de raden via de colleges geïnformeerd worden (Art 13: lid 2 en 3), maar ook dat het betreffende bestuurslid rechtstreeks de raad inlichtingen verstrekt of verantwoording aflegt. (Art 14 lid 4 en 5) Voorstel: • Een kleine tekstuele wijziging van de GR art. 13: Niet de ‘individuele bestuursleden’ maar ‘het bestuur’ informeert de raden, via de colleges. Daarnaast wordt ook ruimte geboden aan raden om rechtstreeks inlichten in te winnen bij Avalex. Artikel 13 Verantwoording • lid 2 en 4: ‘hem in’ te verwijderen • een lid toevoegen na lid 6: Het bestuur verstrekt zowel de colleges als de raden van de deelnemende gemeenten periodiek informatie over de voortgang van de Avalexdienstverlening, zoals vastgelegd in de DVO.

(gewijzigd vanwege zienswijze)

5

Memo Ad. 6 Afspraken over evaluatie (Wgr art. 11A) Wijziging Wgr: • Het wordt verplicht om afspraken te maken over evaluatie van de GR. De meerwaarde van een evaluatie is dat periodiek wordt stilgestaan bij het functioneren van de GR. Waar de evaluatie specifiek op gericht moet zijn, hoe vaak die moet plaatsvinden en op welke wijze wordt niet voorgeschreven. Er kan dus ook worden gekozen voor de afspraak om de regeling niet te evalueren, maar dit is dan een bewuste keuze waar de gemeenteraad bij het voorleggen van de wijzigingsregeling mee dient in te stemmen. Impact Avalex: • Geen. Avalex heeft in de huidige GR al voorzien in een artikel over evaluatie (GR art. 20). Voorstel: • Aanpassing van de GR is niet noodzakelijk vanwege de gewijzigde Wgr.

Ad. 7 Afspraken over uittreding (Wgr art. 9, lid 1) Wijziging Wgr: • In de huidige Wgr wordt volstaan met de afspraak dat het (algemeen) bestuur de uittredingsvoorwaarden vaststelt. In de gewijzigde Wgr moet dit worden aangescherpt. Voortaan moeten in ieder geval afspraken worden gemaakt over de voorwaarden waaronder uittreding plaatsvindt, de gevolgen voor het vermogen voor de rechtspersoon (waarbij moet worden gedacht aan afspraken over personeel, contracten, huisvesting en investeringen) én de gevolgen voor zowel de uittredende als de achterblijvende gemeenten. Impact Avalex: • Beperkt. Avalex heeft in de huidige GR al voorzien in een artikel over uittreding (GR art. 22). Dit artikel moet verder aangescherpt worden. Voorstel: • Wijzigen GR, art. 22, lid 4. Hierin explicieter het type kosten voor de uittredende gemeente benoemen, waar het bestuur zich bij het vaststellen van voorwaarden voor uittreding op baseert. Dit geeft gelijk inzicht op de impact op het vermogen. Artikel 22 Uittreding en opheffing • Lid 4 ‘op de kosten van desintegratie en, voor zover van toepassing, beëindiging van de activiteiten van Avalex, de kosten die Avalex maakt voor de dienstverlening aan de betreffende deelnemende gemeente, de door die deelnemende gemeente verschuldigde betalingen aan Avalex en de inbreng van de betreffende deelnemende gemeente’ te vervangen door:

•

6

Lid 4 ‘op de volgende kosten voor uittreding: -investeringen (inclusief onderhouds-/vervangingsinvesteringen) : generiek naar rato en individueel te herleiden naar betreffende gemeente -contractuele verplichtingen jegens derden, beide voor zover gerelateerd aan de DVO van de uittredende gemeente -effecten bezien op uittreding Avalex met betrekking tot deelnemingen aan derden. -financiële gevolgen voor de directe kosten en de overhead kosten, waaronder personeel. -aandeel naar rato in de algemene reserve, waarbij de algemene reserve van Avalex niet onder het vastgestelde weerstandsvermogen mag uitkomen.‘ -bij teruggave van de inzamelmiddelen en -voorzieningen worden desinvesteringskosten in rekening gebracht, conform afspraak in de dienstverleningsovereenkomst. Voor personeel wordt zo veel mogelijk uitgegaan van het principe ‘mens volgt werk’ indien taken overgaan naar een andere organisatie. Lid 6: ‘desintegratie’ te vervangen door ‘kosten overeenkomstig het vierde lid’

Memo 4. Wijzigen GR vanwege bestuursbesluiten Op het moment dat de GR Avalex aangepast wordt, zullen een aantal andere wijzigingen ook meegenomen worden. Wijzigingen op basis van reeds genomen bestuursbesluiten. Bestuursbesluit 16 december 2022 - Art. 6 Voorzitter Aanleiding: • De vertegenwoordigingsbevoegdheid van de voorzitter, zoals die in de Kamer van Koophandel opgenomen is, is nog niet als zodanig verwoord in de GR. Voorstel: • Een extra lid toe te voegen, voorafgaand aan de GR Avalex 2018, Art.6 lid 4: ‘De voorzitter vertegenwoordigt de bedrijfsvoeringsorganisatie in en buiten rechte.’

Bestuursbesluit 16 december 2022 - Art 12 Klankbord Avalex Aanleiding: • In het bestuur van 9 juli 2021 is vastgesteld om de namen van de klankbordorganen explicieter te benoemen bij een eerst volgende GR-wijziging. De taken en verantwoordelijkheden van één van die organen, het kernteam, zullen dan in een separaat proces ook vastgelegd worden. • Uit voortschrijdend inzicht blijkt dat het instellen van een klankbord niet verplicht is vanwege de Wgr. De organen die hiervoor in aanmerking zouden komen, onze ambtelijke voorportalen, zijn bovendien niet zozeer van Avalex maar veeleer van de gemeenten. Daarom wordt voorgesteld dit artikel uit de GR te halen. Voorstel: • Artikel 12 te laten vervallen binnen de GR Avalex 2018.

Bestuursbesluit 9 juli 2021 - Art. 15.10 garantstelling vanwege HVC Inhoud besluit: • In de bestuursvergadering van 9 juli 2021 is afgesproken dat Avalex garantstellingsbeleid opstelt vanwege de garantstelling voor de leningenportefeuille van HVC. Navraag door HVC bij de BNG leverde op dat de garantstelling vanwege het aandeelhouderschap bij HVC voor HVC pas geborgd is, als art.15, lid 10 van de GR Avalex aangepast is. Uit advies van de accountant van Avalex blijkt echter dat dit niet nodig is, en dat het opstellen van een garantstellingsbeleid Avalex volstaat en voldoende waarborgen geeft aan HVC. Aanpassing van de GR zal daarmee pas plaats vinden op een natuurlijk moment, wanneer er meer wijzigingen zijn. NB: in oktober 2021 is garantstellingsbeleid bestuurlijk vastgesteld. Uitgangspunt hierin is dat de onderlinge percentuele verdeling gebaseerd is op een verdeling van aandelen, berekend naar rato van het inwonertal op basis van de cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek en de hoeveelheid restafval van die betreffende gemeente op basis van de jaarrekeningcijfers. Voorstel: • Wijzigen GR, art. 15.10 Artikel 15 Financiële verantwoordelijkheid • Lid 10 na ‘verstrekt’ de volgende zin toe te voegen: ‘tot de door de GR verstrekte garanties voor de schulden van derden zoals schulden van HVC.’

7

Memo Bestuursbesluiten 8 juli en 17 december 2021 - Art. 20 Evaluatie Inhoud besluit: Geconstateerd is dat evaluatie conform de concreet geformuleerde data niet heeft plaatsgevonden. Er wordt wel degelijk belang gehecht aan de evaluatie, maar dan gericht op globale termijnen in plaats van op exacte data. Op basis van het besluit over de governance van Avalex, is aangegeven welke onderdelen betrokken worden en op welke wijze evaluatie plaatsvindt. De raad krijgt een actievere rol (consultatie) in het evaluatieproces. Voorstel: • GR art. 20 te wijzigen. Artikel 20 Evaluatie • Lid 1 ‘Uiterlijk 1 februari 2024’ te vervangen door ‘uiterlijk vijf jaar’ • Lid 3 ’Ten dienste van de evaluatie, bedoeld in het eerste en tweede lid, stelt het bestuur uiterlijk op 1 februari 2019 de evaluatie-indicatoren vast en besluit uiterlijk op 1 februari 2019 tot de uitvoering van een nulmeting met 1 februari 2018 als peildatum. De evaluatie-indicatoren hiervoor bedoeld gelden voor de nulmeting en alle daaropvolgende evaluaties.’ te vervangen door: Lid 3. ‘Bij aanvang van de evaluatie, zoals bedoeld in het eerste en tweede lid, zijn de evaluatie-indicatoren bekend. Deze vormen de basis voor alle daaropvolgende evaluaties.’

•

Toevoegen van een extra lid na lid 3: ‘Lid 4. Consultatie van de raden zal expliciet onderdeel uitmaken van deze evaluatie.’

Bestuursbesluit 16 december 2022 - Art. 25 Archief Aanleiding: • Er is nog geen archivaris aangewezen voor het toezicht op de archiefbescheiden die níet overgedragen zijn aan de archiefbewaarplaats. In de GR is alleen de mogelijkheid aangegeven dat het bestuur hiertoe de archivaris van gemeente Delft aan te wijzen. Hiertoe is echter een formeel besluit, inclusief aanwijzingsbesluit nodig. Om de werkzaamheden van de archivaris in gang te zetten is aanpassing van de GR noodzakelijk. Afstemming met de archivaris van Delft heeft hierover plaatsgevonden. Voorstel: • artikel 25 uit de GR Avalex 2018 als volgt te wijzigen: Artikel 25 Archief • Lid 7 ‘In afwijking van het zesde lid kan het bestuur de archivaris van de gemeente Delft, in overeenstemming met het college van die gemeente, aanwijzen als archivaris van Avalex.’ te vervangen door: Lid 7 ‘Het bestuur heeft de archivaris Delft aangewezen voor het toezicht op de archiefbescheiden die niet zijn overgebracht naar de archiefbewaarplaats.’ Na besluitvorming zal een vaststellingsovereenkomst ondertekend worden door de bestuursvoorzitter en door gemeente Delft.

8

Memo Bestuursbesluit 16 december 2022 - Tekstuele wijzigingen Aanleiding: • Er is een klein aantal tekstuele en / of grafische wijzigingen die gelijk meegenomen kan worden met de bovengenoemde wijzigingen. Voorstel: • de GR Avalex 2018 te wijzigen op de volgende tekstuele punten: Artikel 1 Begripsbepalingen • h: ‘Planbureau’ te vervangen door ‘Bureau’. • Een nieuwe begripsbepaling toevoegen: i: inzamelmiddelen en – voorzieningen: containers voor respectievelijk één huisaansluiting of meerdere huisaansluitingen Artikel 9 Taken • lid 1a: ‘Groente- Fruit- en Tuinafval (GFT)’ te vervangen door ‘groente- fruit- en tuinafval (gft)’ • lid 1a: ‘Klein Gevaarlijk Afval (KGA)’ te vervangen door ‘klein chemisch afval (kca) • lid 1b: ‘brengstations’ te vervangen door ‘milieustraten’ Artikel 15 Financiële verantwoordelijkheid • lid 1: ‘Colleges en Raden’ te vervangen door ‘colleges en raden’ • lid 1: ‘het’ toevoegen voorafgaand aan ‘in acht nemen’ • lid 3: de volgende zin te verwijderen: ‘De bijdrageverordening geldt voor de vaststelling van de begroting van 2020 of zoveel eerder als het bestuur dit bepaalt.’ (Een bijdrageverordening staat namelijk los van een begroting in een bepaald jaar. In lid 4 zou anders hetzelfde moeten gelden voor de ‘financiële verordening’ en ‘treasurystatuut’.)

9