2021-11-15 Onderzoeksrapportage van EIB over onderwijshuisvesting in gemeenten WVOLV.pdf

Gemeente stelt kaders op voor kwaliteit schoolgebouwen De leefbaarheid binnen de gemeente is een belangrijk onderwerp en onderwijs speelt hierbij een belangrijke rol. De gemeente heeft een aantal specifieke beleidsambities voor schoolgebouwen in het IHP voor het genoemd: • Voldoende capaciteit gymzalen; • Door middel van volumeafspraken een goed en divers verspreid aanbod; • Het verbeteren van de functionaliteit van schoolgebouwen; • Integrale benadering van nieuwbouw, uitbreiding, renovatie en duurzaamheid; • Per situatie kijken of brede samenwerking of IKC realiseerbaar is; • VO-scholen met een (bredere) maatschappelijke functie; • Toekomstbestendige en duurzame huisvesting. D.2.3

Planvorming

Leidschendam-Voorburg stelt aparte IHP’s op voor primair en voortgezet onderwijs De gemeente Leidschendam-Voorburg kent aparte IHP’s voor primair en voortgezet onderwijs maar geeft aan achter de schermen wel de afstemming tussen beide IHP’s te zoeken. Sinds 2011 is de gemeente gestart met een IHP voor primair onderwijs en later is dit ook opgepakt voor het voortgezet onderwijs. Het meest recente IHP voor primair onderwijs heeft een looptijd van 2019-2023 met een doorkijk naar 2034. De IHP’s worden elke vier jaar bijgesteld. Het meest

76

recente IHP voor voortgezet onderwijs heeft een looptijd van 2017-2026. Hiermee is de periode die beschouwd is voor het voortgezet onderwijs korter dan in toekomstige wetgeving verplicht zal worden.67 Beide IHP’s zijn in samenwerking van gemeente en schoolbesturen opgesteld. Een extern bureau wordt ingehuurd om interviews te houden. Daarnaast worden integrale sessies gehouden met schoolbesturen en de wethouder. Ook worden de leerlingenprognoses getoetst bij de schoolbesturen. Schoolbesturen geven aan tevreden te zijn over dit proces en zich goed betrokken voelen. Daarnaast kijkt de gemeente één keer per vier jaar mee bij de MJOP’s. Het IHP wordt vervolgens geschreven door de gemeente en deze wordt voorgelegd aan het college en de Raad. De gemeente geeft aan dat goedkeuring van het vorige IHP snel verliep. Belangrijke factoren voor planvorming zijn ruimtebehoefte, bouwtechnische en functionele staat De belangrijkste factoren voor het bepalen van de opgaven lijken de bouwtechnische staat, functionele staat en de ruimtebehoeften. Per regio is onderzocht hoe leerlingenprognoses zich ontwikkelen in de komende jaren en of het huidige aanbod voldoende ruimte biedt voor deze ontwikkeling. De leerlingenprognose is afkomstig van Pronexus en bij het opstellen van een prognose wordt bijvoorbeeld rekening gehouden met nieuwbouwplannen.

Op basis van de prognoses worden de ruimtebehoeften vastgesteld. Aanvullend legt de gemeente samen met schoolbesturen volumeafspraken vast. Deze afspraken geven aan hoeveel leerlingen een school jaarlijks mag inschrijven en hebben als doel om een divers en verspreid aanbod van onderwijs te borgen. In de praktijk houden deze afspraken in dat de scholen ongeveer op peil worden gehouden qua grootte. Bij het VO zijn een aantal scholen die kunnen groeien op basis van de volumeafspraken. Op basis van deze factoren is een prioritering gemaakt en dit heeft geleid tot de selectie van schoolgebouwen en plannen in figuur D.2. Voor het primair onderwijs zijn drie tijdsvakken vastgesteld waarvan de schoolgebouwen in de eerste en tweede categorie in de gemeentelijke programmabegroting zijn opgenomen. Op basis van een recente programmabegroting kan gesteld worden dat tot 2020 gestart is met de realisatie van onder andere de Wegwijzer en de Trampoline. De derde categorie (2026-2032) voor het primair onderwijs betreft een voorlopige lijst van schoolgebouwen die mogelijk in aanmerking komen voor vervangende nieuwbouw. Tussen de projecten van categorie 3 kan worden geprioriteerd op basis van het bouwjaar, de MJOP’s, functionaliteit, een energiescan of uitbreidingsmogelijkheden.

De schoolgebouwen die opgenomen staan voor maatregelen in het IHP voor het VO hebben we ten behoeve van het figuur in dezelfde tijdsvakken ingedeeld.

67

Ministerie van OCW, 9 juli 2020. Beleidsreactie onderzoeksrapport onderwijshuisvesting en het

verhuistraject voor de Europese School Bergen

77

Figuur D.2

Overzicht geplande maatregelen gemeente Leidschendam-Voorburg, PO 2019-2032 en VO 2017-2026

2019-2023

2024-2025

2026-2032

Pius X (PO) De Vijverhof (PO)

M

Montessori NV&R (PO) De Wegwijzer (PO)/IKC de Tol De Trampoline (PO) Marie Bernadette (PO) Driemaster (PO) De Zonnewijzer (PO) Essesteijn (PO) De Parachute (PO) Cascade (PO) SBO De Vliethorst Veurs Voorburg (VO) Sint Maartenscollege (VO)

M

SG Dalton Voorburg (VO)

M

Corbulo College (VO)68 (Vervangende) nieuwbouw Renovatie Uitbreiding Monumentale status

M

Bron: IHP Leidschendam-Voorburg PO 2019-2032, IHP VO 2017-2026 en monumentenlijst Leidschendam-Voorburg, bewerking EIB Vertraging bij bouwprojecten komt soms voor De gemeente geeft aan dat ze opgestelde plannen ook echt willen uitvoeren en denken hierin te slagen omdat de plannen budgettair beter op orde zijn gebracht dan in het verleden. In het verleden is vertraging voorgekomen. Een voorbeeld van een complex project is de basisschool

68

Bij Corbulo college wordt eventuele onderwijskundige vernieuwing toegepast.

78

de Vijverhof. Dit komt omdat deze school voorbestemd is als gemeentelijk monument en het project daardoor complexer is. Bij dit type projecten moet onderzocht worden welke delen bewaard moeten blijven en welke mogelijkheden er over blijven voor renovatie of nieuwbouw. Monumentale projecten vallen gemiddeld duurder uit dan gemiddelde projecten. Een ander voorbeeld is het VO Veurs Voorburg. Deze school is sinds februari 2021 in aanbouw en sinds 2005 werden al nieuwbouwlocaties onderzocht. De gemeente geeft aan dat vervangende nieuwbouw vaak op locatie plaats vindt omdat er weinig ruimte is om scholen te verplaatsen. Vertraging heeft volgens de gemeente vaak te maken met ruimtelijke inpassing van gebouwen. Andere redenen zijn beperkte capaciteit binnen de gemeente of onderwijsstichtingen. Bij de gemeente werken twee medewerkers aan onderwijshuisvesting. Over het algemeen loopt de uitvoering aardig in de pas met de planning. Onderhoud door schoolbesturen zorgt voor sneller proces Sinds 2015 ligt de verantwoordelijkheid voor onderhoud van basisschoolgebouwen bij schoolbesturen. De schoolbesturen geven aan dat er geen sprake was van achterstallig onderhoud omdat schoolbesturen voor die tijd verantwoordelijk waren voor het aanvragen van onderhoud bij de gemeente.

Wel wordt aangegeven dat deze methode niet efficiënt was omdat er veel tijd zat tussen het bedenken wel onderhoud nodig was en het uitvoeren van dit onderhoud. Schoolbesturen voeren eigen onderzoeken uit en stellen MJOP’s op Schoolbesturen geven aan op basis van een onderzoek naar de gebouwen een meerjarenonderhoudsplan op te stellen. Het verschilt per schoolbestuur hoe vaak dit gebeurt. Hierbij lijkt het dat grote schoolbesturen vaker updates uitvoeren dan kleine schoolbesturen. Bij het opstellen van een MJOP geven de schoolbesturen aan rekening te houden met het IHP. Dit wordt gedaan door bepaalde onderhoudsmaatregelen af te schalen omdat deze anders leiden tot desinvesteringen. D.3

Financieel beeld

In deze paragraaf wordt ingegaan op het financiële beeld van de gemeente en schoolbesturen rond de opgave omtrent schoolgebouwen. Allereerst wordt hierbij ingegaan op de uitgangspunten van het financiële beleid van de gemeente. Hierbij wordt ingegaan op normbedragen die worden gehanteerd. Vervolgens worden de investeringen die gemoeid zijn met de in het IHP opgenomen plannen uitgelicht. Tot slot wordt de financiële opgave voor schoolbesturen aan de hand van meerjarenonderhoudsplannen toegelicht. Normbedragen VNG aangevuld met kosten op basis van referentieprojecten De gemeente hanteert de VNG-normbedragen als basis, zonder de ophoging van 9,6% op advies van de VNG ten behoeve van Bijna Energieneutrale Gebouwen (BENG) vanaf 2021. BENG wordt namelijk in bouwprojecten op basis van maatwerk begroot en meegenomen in de definitieve kredietverlening door de gemeenteraad. De gemeente geeft aan dat normbedragen veelal niet voldoen omdat er sprake is van aanvullende kosten naast bouwkosten maar ook van locatie specifieke omstandigheden zoals archeologische vondsten of vleermuizen. In het verleden zijn er kredieten opgenomen op basis van toen geldende normbedragen. Bij realisatie bleek vaak dat dit krediet te laag was. Om dit te voorkomen is de gemeente gestart met het hanteren van stelposten. Op basis van referentieprojecten in de gemeente zijn de oude kredieten opgehoogd.

Als er al een krediet stond opgenomen in de programmabegroting is de verhoging in een stelpost opgenomen. Voor de nieuwbouw van de basisschoolgebouwen van de Vijverhof en de Marie-Bernadette wordt bijvoorbeeld een stelpost gehanteerd om rekening te houden met aanvullende kosten. Voor deze schoolgebouwen is een percentage gehanteerd van ongeveer 24,5%. Daarnaast hanteert de gemeente stelposten voor schoolgebouwen die in het meest recente IHP zijn opgenomen maar waarvoor nog geen krediet is vastgesteld door de raad. Voorbeelden hiervan zijn het Maartens college, het Dalton en de Driemaster. Volgens de gemeente is het opnemen van stelposten een duidelijke vooruitgang omdat er vroegtijdig meer realistische bedragen worden gehanteerd. Eerder werd per school ad hoc

79

besluiten genomen over het budget en dit zorgde soms voor vertraging. De gemeente hanteert normbedragen exclusief verhoging voor BENG. Het beeld van de gemeente is dat de totale programmabegroting voldoende middelen bevat om BENG bij de geplande schoolgebouwen te realiseren. De gemeente geeft aan twee keer per jaar de investeringsplanning te updaten als onderdeel van de programmabegroting op basis van de planning van schoolgebouwen. Daarnaast wordt de programmabegroting jaarlijks geïndexeerd op basis van de VNG-bouwkosttennorm voor de schoolgebouwen die nog niet aanbesteed zijn. De gemeente geeft in het IHP aan dat stijgende bouwkosten een risico vormen voor de begrotingen. Deze stijgingen kunnen zich voordoen door toenemende duurzaamheidseisen en krapte in de bouwmarkt. De afgelopen jaren is er sprake geweest van stijgende bouwkosten en dit heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat bij een project een vastgesteld krediet toch te laag was op basis van een definitieve offerte. Het verschil betrof € 850.000 en dit gaat om 10% van de geraamde kosten. De gemeente heeft niet alleen bij schoolgebouwen te maken met stijgende bouwkosten maar ook voor andere uitgaven. Het risico op stijgende bouwkosten wordt onderkend en momenteel in beeld gebracht.

Op basis van het tekort bij het eerdergenoemde voorbeeld zouden de totale kredieten onderwijsvesting in de periode 2022-2026 naar schatting met € 6 miljoen moeten stijgen. Vanaf 2010 investeerde de gemeente gemiddeld € 3,7 miljoen per jaar De totale investeringen van de afgelopen tien jaar worden in figuur D.3 weergegeven. Gemiddeld bedroegen de investeringen ongeveer € 3,7 miljoen per jaar al varieert dit per jaar van ongeveer € 0,5 miljoen tot bijna € 9 miljoen. In de laatste jaren waren de investeringen gemiddeld al iets hoger dan in eerdere jaren. In de periode 2010-2020 heeft de gemeente de volgende acties uitgevoerd: nieuwbouw en/of renovatie bij vijf basisschoolgebouwen, uitbreiding van één basisschoolgebouw, nieuwbouw en/of renovatie van twee schoolgebouwen in het voortgezet onderwijs en de nieuwbouw van één schoolgebouw voor het speciaal voortgezet onderwijs. De investeringen in deze schoolgebouwen zijn over meerdere jaren verdeeld en de balkjes zijn dus niet één op één toe te wijzen aan één school. Daarnaast is het mogelijk dat bij sommige schoolgebouwen ook investeringen hebben plaats gevonden in de jaren voor 2010. Aanvullend heeft de gemeente ook investeringen gedaan in de nieuwbouw van de Wegwijzer die naar verwachting in 2021 afgerond wordt.

Ten slotte bevatten deze investeringen ook andere posten zoals de voorbereidingskosten voor de nieuwbouw van de VO-school Veurs Voorburg die in 2021 gepland staat.

80

Figuur D.3

Investeringen schoolgebouwen in uitbreiding, nieuwbouw en renovatie, gemeente Leidschendam-Voorburg, 2010-2020, miljoen euro

10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Bron: Gemeente Leidschendam-Voorburg, bewerking EIB

Investeringen nemen toe in komende jaren De investeringen voor de periode 2021-2026 worden in figuur D.4 weergegeven. In deze periode liggen de gemiddelde investeringen per jaar hoger dan in de periode 2010-2020 en bedragen ruim € 13 miljoen. In totaal bedraagt de investering voor de periode 2021-2026 bijna € 79 miljoen. Voor deze periode zijn investeringen begroot voor de nieuwbouw van zes POschoolgebouwen, de uitbreiding van één PO-schoolgebouw, de nieuwbouw van twee VOschoolgebouwen en de renovatie van twee VO-schoolgebouwen. Voor een deel van deze posten gaat het nog om stelposten en worden specifiekere ramingen nog gemaakt. De opgave voor de komende jaren is relatief groot ten opzichte van de afgelopen 10 jaar. De gemeente geeft aan dat dit ten eerste komt doordat het opstellen van een onderwijsvisie en IHP’s bepaalde inzichten heeft opgeleverd. Daarnaast is het beeld van de gemeente dat veel schoolgebouwen rond dezelfde jaren gebouwd zijn waardoor deze ook gelijktijdig aan vervanging toe zijn. Daarbij komt dat er een aantal VO-schoolgebouwen op de planning staan. Met name het Maartencollege vergt hoge investeringen van ongeveer € 25 miljoen. De totale investeringen voor de nieuwbouw en renovatie van vier schoolgebouwen in het VO staan geraamd voor bijna € 48 miljoen.

Vanuit de investeringsraming zijn vierkante meterprijzen niet precies af te leiden omdat het aantal vierkante meters niet altijd bekend is. In het IHP staan geschatte vierkante meters vermeld maar deze zijn soms later aangepast. Daarnaast betreft een deel van de projecten realisaties van Integrale Kindcentra (IKC’s) waardoor de gemeente meer vierkante meters realiseert dan alleen voor de school zelf.

81

Figuur D.4

Investeringen schoolgebouwen in uitbreiding, nieuwbouw en renovatie, gemeente Leidschendam-Voorburg, 2021-2026, miljoen euro

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2021

2022

2023

2024

2025

2026

Bron: Gemeente Leidschendam-Voorburg, bewerking EIB

Het IHP voor het voortgezet onderwijs heeft een looptijd tot en met 2026 en alle investeringen die hierin worden geraamd zijn opgenomen in figuur D.4. Het IHP voor primair onderwijs loopt door tot 2032. In de periode 2026-2032 staan volgens het IHP voor primair onderwijs nog een aantal schoolgebouwen op de planning (figuur D.2). In deze periode staat de nieuwbouw van vier schoolgebouwen en de uitbreiding van één ander schoolgebouw gepland. De geraamde investeringen hiervan liggen op € 15,6 miljoen. Lasten groeien steeds verder toe naar budget In tabel D.4 wordt de uitkering volgens de rekentool van de PO-raad en de lasten volgens de programmabegroting in 2021 weergegeven. Op basis hiervan lijkt het saldo voor 2021 positief. De lasten variëren echter per jaar. Sinds 2010 varieerden de lasten van ongeveer € 3,2 miljoen tot bijna € 5,6 miljoen. De lasten bestaan met name uit rente en afschrijvingen. Daarnaast is er budget voor verduurzaming van gebouwen toegevoegd. In de komende vier jaar is dit een budget van € 432.500 per jaar. In totaal wordt tot 2050 rekening gehouden met een budget van ruim € 6,3 miljoen. De investeringen in schoolgebouwen leiden na realisatie van projecten tot hogere kapitaallasten. Doordat de investeringen in de komende jaren aanzienlijk zullen stijgen (figuur D.4) zullen de lasten in de komende jaren ook stijgen.

Dit komt ook naar voren in de programmabegroting waar de lasten voor schoolgebouwen tot 2024 stijgen waardoor het saldo kleiner lijkt te worden. De gemeente geeft aan dat op termijn het saldo tussen baten en lasten omslaat van positief naar negatief. De gemeente geeft hierbij aan dat de wettelijke taak voor adequate schoolgebouwen centraal staat en niet de verhouding tussen financiering en lasten. Schoolgebouwen worden door de gemeente niet als bezuinigingspost gezien.

82

Tabel D.4

Uitkering Gemeentefonds ten behoeve van schoolgebouwen en uitgaven per jaar, duizend euro

2021 Schatting totale uitkering onderwijshuisvesting*

5.772

Lasten (rente, afschrijvingen en exploitatie) Baten (huurlasten 2021 in geval van IKC)

4.300 113

Saldo

1.585 69

* Schatting op basis van rekentool PO-Raad

Bron: Gemeentelijke begroting Leidschendam-Voorburg en PO-Raad

Schoolbesturen dragen over het algemeen niet bij aan investeringen van gemeente Over het algemeen dragen schoolbesturen niet bij aan investeringen van de gemeente. In een enkel geval heeft een schoolbestuur een bijdrage gedaan voor een energieneutrale installatie. Hierbij ging het om een klein deel van de totale investering (ongeveer 1 à 2 procent). De gemeente geeft aan dat het meebetalen door schoolbesturen ingewikkeld is. Dit heeft onder andere te maken met de benodigde rekensom voor de bespaarde energielasten en het investeringsverbod voor schoolbesturen. Eén van de schoolbesturen geeft aan dat wanneer een schoolgebouw in het IHP komt bepaalde onderhoudsmaatregelen worden afgeschaald. Het bespaarde bedrag zou mogelijk bijgedragen kunnen worden bij nieuwbouw maar dit vormt een marginaal bedrag van het totaal. Beperkte lumpsum voor onderhoud De schoolbesturen geven aan gemiddeld een deel van de personele lumpsum te gebruiken voor het materiële deel. De systematiek waarop deze delen zijn gebaseerd worden niet reëel gevonden omdat er bijvoorbeeld geen relatie is met de staat van het gebouw. Het budget is bedoeld om schoolgebouwen in stand te houden en niet per se te verbeteren. Waar mogelijk investeren schoolbesturen in duurzamere opties bij onderhoud en investeren ze in maatregelen van de erkende maatregelenlijst.

Het ontbreekt echter aan middelen om te investeren in grotere duurzaamheidsmaatregelen. Op basis van de MJOP’s wordt gemiddeld een bedrag van € 32/m2 per jaar gereserveerd voor onderhoud. Wanneer een enkele outlier buiten beschouwing wordt gelaten liggen de investeringen in onderhoud per m2 per jaar lager voor grotere gebouwen. Daarnaast valt op dat niet alle schoolgebouwen die opgenomen staan in het IHP duidelijk rekening houden met lagere onderhoudskosten. Zo zijn bij een school nog investeringen in het dak gepland enkele jaren na nieuwbouw of renovatie. Daarnaast valt op dat schoolbesturen verschillende indexaties aanhouden van investeringen in onderhoud.

69

https://www.poraad.nl/ledenondersteuning/toolboxen/schoolgebouwen/besteding-onderwijshuisvesting

83

84

85