2021.03.05 Bijlage bij Brief de heer Jense: Krimpen Rekenkamerrapport 'Een dure scheiding, onderzoek naar het afvalbeleid van de gemeente Krimpen aan den IJssel'.pdf

142 Cyclus NV, Jaarverslag 2019, 18 juni 2020. 143 Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken, Publieke belangen en aandeelhouderschap, 12 juli 2006.

76

een dure scheiding

Uittreden als aandeelhouder betekent dat de afvalbeheertaken opnieuw aanbesteed moeten worden, omdat er dan geen sprake meer is van inbesteding bij Cyclus NV. De DVO met Cyclus NV is in dat geval onrechtmatig. Bij tussentijds opzeggen van de DVO moet aantoonbare schade worden vergoed, wat waarschijnlijk leidt tot aanzienlijke frictiekosten voor de gemeente. Cyclus NV is een zogeheten structuurvennootschap, waarbij een Raad van Commissarissen (RvC) bepaalde bevoegdheden van de AvA heeft overgenomen. 144 De Raad van Commissarissen houdt toezicht op de directie en dient bepaalde directiebesluiten goed te keuren. 145 Belangrijke directiebesluiten vereisen echter de instemming van de AvA, zoals meerjarenbeleidsplannen, de vaststelling van de jaarrekening en begroting en het investeringsplan, overeenkomsten met een waarde van meer dan € 4 mln. en het aangaan of verbreken van overeenkomsten met een looptijd langer dan zeven jaar. 146 Omdat bij Cyclus NV sprake is van een verlicht structuurregime wordt (anders dan bij een reguliere structuurvennootschap) de directie benoemd en ontslagen door de AvA, na een voorstel daartoe door de RvC. 147 gebruik sturingsinstrumenten NV MAK opdrachtgeversrol In de eerste anderhalf jaar van de beleidsperiode (2016-2020) heeft de gemeente haar sturingsmogelijkheden slechts ten dele hoeven te benutten.

Zoals besproken in paragraaf 3-3-2 stelde NV MAK in overleg met de gemeente jaarlijks een jaarwerkplan op waarin beleidsdoelstellingen en prestatieafspraken werden verwerkt. De maatregelen uit het afvalbeleid 2016-2020 werden door NV MAK uitgevoerd en verwerkt in de jaarwerkplannen. Er was in deze periode geen aanleiding om meer druk uit te oefenen, omdat de gemeente op koers lag om de beleidsdoelstellingen te realiseren (zie hoofdstuk 4). Het college heeft de gemeenteraad echter in juli 2017 geïnformeerd over het laten aflopen van de samenwerkingsovereenkomst met NV MAK (per 30 juni 2018). 148 Dat is conform de overeenkomst een jaar voor het aflopen van de overeenkomst aan NV MAK aangekondigd. De samenwerkingsovereenkomst met NV MAK werd beëindigd, onder meer omdat de inhoud van deze overeenkomst volgens het college niet aansloot bij de ambities van het college met betrekking tot de VANG-doelstellingen en de nieuwe inzamelmethodiek. 149 Aan het besluit van het college om de samenwerkingsovereenkomst niet te verlengen heeft een onderzoek 150 door een

144 Er is sprake van een structuurvennootschap als het balanstotaal ten minste € 16 miljoen bedraagt, als er een verplichte ondernemingsraad is en als er minimaal 100 werknemers in Nederland werkzaam zijn. Artikel 2:153 lid 2 Burgerlijk wetboek. 145 Cyclus NV, Statuten, 11 juli 2019. 146 Cyclus NV, Statuten, 11 juli 2019. 147 Als alle aandeelhouders publiekrechtelijke rechtspersonen zijn dan kan een verlicht structuurregime worden toegepast. De bevoegdheid om bestuurders te benoemen en te ontslaan blijft dan bij de AvA. Minister van financiën, brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal inzake Deelnemingenbeleid Rijksoverheid, kamerstuk 28165, nr. 197, 24 april 2009. 148 College van B en W Krimpen aan den IJssel, raadsmemo samenwerkingsovereenkomst en milieustraat, 3 juli 2017. 149 College van B en W Krimpen aan den IJssel, raadsmemo samenwerkingsovereenkomst en milieustraat, 3 juli 2017. 150 Extern adviesbureau, Evaluatie Samenwerking Gemeente - NV MAK, 16 juni 2017.

77

een dure scheiding

extern adviesbureau ten grondslag gelegen. Hierin wordt onder meer geconcludeerd dat: • de gemeente tevreden is over de uitvoering van de afvalinzameling door NV MAK; • er flinke besparingen zijn gerealiseerd; • er onduidelijkheid is in rollen en taakafbakening; • de gemeente geen zicht heeft op de (relatieve) prestaties van NV MAK. Volgens het externe adviesbureau zou “er tegemoet moeten worden gekomen aan de behoefte van de gemeente op het vlak van ontzorgen bij de afvalbeheertaak en dat de onduidelijkheden in de onderlinge rollen en taakafbakening moeten worden weggenomen. Ook moet de sturing van de gemeente als eigenaar en opdrachtgever scherper worden. De bestaande samenwerkingsovereenkomst uit 2003 biedt voldoende basis voor de samenwerking op het vlak van operationele inzameling, maar niet voldoende kader voor een heldere en eenduidige taakafbakening op alle aspecten van afvalbeheer en voor het in bredere zin ontzorgen van de gemeente op het vlak van afvalbeheer”. 151 In interviews met medewerkers en bestuurders worden ook nog andere redenen genoemd om de overeenkomst niet te verlengen: de overeenkomst verlengen was volgens de gemeente juridisch niet mogelijk, omdat de overeenkomst teveel zou moeten worden gewijzigd. 152 Er zou geen andere mogelijkheid zijn dan de overeenkomst te beëindigen.

Ook zou er sprake zijn van een cultuurverandering bij Renewi: die zou in de loop der tijd steeds zakelijker zijn geworden. Doordat de onderlinge afspraken niet helder waren, verliep de samenwerking steeds moeizamer. Toen de samenwerkingsovereenkomst werd beëindigd werden de onderlinge verhoudingen nog slechter. 153 De rekenkamer constateert dat de argumenten om de samenwerking te beëindigen onvoldoende zijn onderbouwd door de gemeente en onvoldoende basis boden om de samenwerking te beëindigen. Zo is het nieuwe inzamelmodel succesvol ingevoerd door NV MAK en Renewi, wat aantoont dat zij wel een bijdrage konden leveren aan het realiseren van de VANG-doelstellingen. Uit het onderzoek van het externe adviesbureau blijkt verder dat de onduidelijkheid in de rollen en taakafbakening ook is te wijten aan de opstelling van de gemeente. De gemeente hield bijvoorbeeld te weinig afstand ten opzichte van (de uitvoering van de afvalbeheertaak) door NV MAK. Door meer afstand te bewaren en rollen en taken beter vast te leggen, had de onderlinge samenwerking wellicht kunnen verbeteren en de gemeente meer ontzorgd kunnen worden. Ten slotte is niet duidelijk waarom de overeenkomst juridisch niet kon worden verlengd: dit was immers al eerder gebeurd. De overeenkomst kon elke vijf jaar (automatisch) worden verlengd.

154 De rekenkamer constateert verder dat in korte tijd werd besloten tot beëindigen van de samenwerking én toetreding tot Cyclus NV. Na het beëindigen van de samenwerkingsovereenkomst in juli 2017 heeft de gemeenteraad al in maart 2018 op voorstel van het college gekozen voor toetreding tot Cyclus NV en de afvalbeheertaken

151 Ibid, p. 6. 152 Interviews. 153 Interview. 154 NV Milieuservices AVR Krimpen aan den IJssel, samenwerkingsovereenkomst gemeente Krimpen aan den IJssel en AVR, 30 juni 2003.

78

een dure scheiding

daar in te besteden. 155 De afvalbeheertaken werden per 1 juli 2018 ondergebracht werden bij Cyclus NV. Cyclus NV zou door haar regionale netwerk over veel kennis beschikken en schaalvoordelen kunnen bieden. Ook zou de Cyclus NV de gemeente in staat stellen haar regierol beter in te vullen. Een medewerker had al in 2016 op basis van werkgebieden en inzamelmethoden geconcludeerd toetreding tot Cyclus het beste alternatief zou zijn voor het vormgeven van de afvalinzameling door de gemeente. 156 Die conclusie werd ook door andere medewerkers en bestuurders getrokken na de beëindiging van de samenwerking met Renewi. Voor het uitvoeren van een openbare aanbesteding was op dat moment niet meer genoeg tijd. 157 Door het late besluit om de overeenkomst niet te verlengen en de verstoorde verhouding met Renewi, was een zinvolle afweging van deze alternatieve opties voor toetreding tot Cyclus NV niet meer goed mogelijk. De beëindiging van de samenwerking met NV MAK verliep moeizaam. De gemeente heeft bij de ontvlechting van NV MAK informatie opgevraagd over de activa en verwerkingscontracten. De gevraagde informatie werd volgens de betrokken medewerker te laat of niet verstrekt wat de ontvlechting bemoeilijkte. 158 Hierover is meerdere keren geëscaleerd naar het management en de bestuurders van de gemeente en NV MAK.

Dit heeft echter niet tot geresulteerd in een volledige medewerking van NV MAK. Daar op dat moment al was besloten de samenwerkingsovereenkomst niet te verlengen had de gemeente echter geen aanvullende sturingsmogelijkheden. aandeelhoudersrol De gemeente maakte gebruik van de reguliere overleggen met NV MAK om de afspraken die het afvalbeleid raken te bespreken. Er is tot het staken van de activiteiten door NV MAK geen aanleiding voor de gemeente geweest om bevoegdheden zoals het ontslaan van de directie, het onthouden van goedkeuring aan begroting in te zetten, omdat de doelstellingen van het afvalbeleid zouden worden gerealiseerd. Als gevolg van het staken van de activiteiten werd NV MAK geliquideerd. De gemeente heeft bij het besluit tot staken van de activiteiten van NV MAK het ontslag van Renewi Overheidsdiensten BV (als rechtsopvolger van AVR West BV) als directeur geaccepteerd. Werknemers van NV MAK zijn met behoud van arbeidsvoorwaarden overgegaan naar Cyclus NV. De liquidatie van NV MAK is in 2020 afgerond. Conform de samenwerkingsovereenkomst zijn de liquidatiekosten van circa € 0,5 mln. betaald door de gemeente. 159 Cyclus NV opdrachtgeversrol Ook in de samenwerking met Cyclus NV heeft de gemeente haar sturingsmogelijkheden maar ten dele hoeven te benutten. Jaarlijks vindt er overleg

155 Gemeenteraad Krimpen aan den IJssel, raadsvoorstel ‘Toekomst afvalinzameling en beheer’, vastgesteld op 15 maart 2018. 156 Interview. 157 Interview. 158 Interview. 159 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Aandeelhoudersbesluit N.V. Milieuservices AVR-Krimpen aan den IJssel, 21 juni 2018; College van B en W, Raadsinformatiebrief Stand van zaken afwikkeling N.V. MAK, 7 juni 2019.

79

een dure scheiding

plaats over deel C van de DVO. In 2020 is één beleidswijziging doorgevoerd op initiatief van Cyclus NV en in overleg tussen beide partijen. Dit betrof het aanpassen van de inzamelfrequentie van gft-afval. 160 Deze beleidswijziging is verwerkt in de DVO van 2020. Hoewel één van de doelstellingen van het afvalbeleid, het gelijk houden van de lasten voor inwoners, niet wordt gerealiseerd (zie hoofdstuk 4) benut de gemeente nog niet al haar mogelijkheden om invloed uit te oefenen op Cyclus. Volgens bestuurders en medewerkers van de gemeente is er echter ook nog geen noodzaak tot het benutten van meer sturingsmogelijkheden door de gemeente. De recente stijging van de afvalbeheerkosten, die de stijging van de afvalstoffenheffing mede heeft veroorzaakt, zou vooral te wijten zijn aan landelijke ontwikkelingen. Op de oorzaken van de stijging van de afvalbeheerkosten en de lasten voor inwoners wordt ingegaan in paragrafen 4-3. De oorzaken van de recente stijging van de afvalbeheerkosten zijn weliswaar niet alleen landelijke ontwikkelingen, maar liggen wel buiten de invloedssfeer van Cyclus. De gemeente (en haar inwoners) zouden volgens de huidige wethouders bovendien zelf meer kunnen doen om de kosten te reduceren, namelijk door de vermindering van de afvalproductie per inwoner en het beter scheiden van afval.

161 Wel wordt opgemerkt dat Cyclus NV meer inspanningen moet plegen om hogere opbrengsten c.q. lagere verwerkingstarieven voor het afval te realiseren. 162 Dit laatste beeld bestaat echter niet bij alle betrokkenen op bestuurlijk niveau binnen de gemeente. 163 Wel is het de intentie van al deze betrokkenen om Cyclus NV hier (zo nodig) op aan te spreken. Uit een onderzoek door een extern adviesbureau onderzoek blijkt ook dat de kosten voor de gemeente Krimpen aan den IJssel in meerdere opzichten hoger dan marktconform zijn (zie ook paragraaf 3-3-3). Volgens de DVO-afspraken dient Cyclus NV maatregelen te nemen om de marktconformiteit te herstellen. Door de recente publicatiedatum van het rapport (5 juni 2020) was dit echter nog niet mogelijk. Wel wil Cyclus NV efficiëntieverbeteringen doorvoeren en een plan om de om de inzamelmiddelen te verbeteren opnieuw onder de aandacht bij de gemeente brengen. 164 Deze maatregelen van Cyclus NV dienen eerst te worden afgewacht, voordat aanvullende sturingsmogelijkheden worden ingezet. Er is nu geen aanleiding om als opdrachtgever meer sturingsinstrumenten in te zetten. Volgens medewerkers van de gemeente zou Cyclus NV hen nog wel wat meer proactief kunnen informeren, maar maakt de gemeente wel gebruik van de kennis die binnen Cyclus aanwezig is en oefent ze ook invloed uit op het regionale beleid van

160 Gemeente Krimpen aan den IJssel, raadsvoorstel Wijziging inzamelfrequentie Groente-, Fruit- en Tuinafval (GFT), 28 mei 2020, vastgesteld op 25 juni 2020. 161 Interviews. 162 Interview. Door Cyclus wordt opgemerkt dat “Cyclus NV wettelijk verplicht is om bij de verwerking van afvalstromen aanbestedingen te organiseren. Dit wordt ruimschoots van te voren besproken in het GP-A. Bij het schrijven van het bestek en bij het beoordelen van de inschrijvingen wordt voor elke aanbesteding een werkgroep geformeerd waar altijd ook gemeenten zitting in hebben. Een aantal ambtenaren vertegenwoordigt dan alle gemeenten, overigens altijd met instemming van die gemeenten. Dat geldt uiteraard ook voor Krimpen aan den IJssel. Het resultaat van de aanbesteding zorgt uiteindelijk voor het tarief. Ook dit wordt besproken in het GP-A en formeel vastgelegd”. Bron: Reactie Cyclus NV, 15 oktober 2020. 163 Interview. 164 Interview.

80

een dure scheiding

Cyclus NV. 165 Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de gemeente in het Adviesorgaan Regionaal Afvalbeleid aandacht heeft gevraagd voor hoogbouw bij een regionale communicatie campagne over de zuiverheid van gft-afval. 166 Wel wordt opgemerkt dat de beantwoording van vragen door Cyclus NV op zich liet wachten, maar dat dit verbeterd is na een gesprek met de bestuurder van Cyclus NV. De gewenste meer proactieve informatievoorziening is ook aan de orde gesteld in het DVO-overleg met Cyclus NV. 167 Overigens wordt door medewerkers van Cyclus NV opgemerkt dat ook de gemeente zich pro-actiever kan opstellen in de samenwerking (zie kader). De rekenkamer constateert dat de door Cyclus NV genoemde voorbeelden betrekking hebben op de kwaliteit van de beleidsinhoudelijke samenwerking en niet op het gebruik van sturingsmogelijkheden door de gemeente.

samenwerking Cyclus NV Door een bestuurder van Cyclus NV wordt gesteld dat de gemeente nog weinig gebruik maakt van haar mogelijkheden om invloed uit te oefenen op Cyclus NV. 168 Ook wordt door betrokkenen opgemerkt dat de gemeente niet actief zelf beleidskeuzes maakt en veel input nodig heeft vanuit Cyclus NV. 169 Ter illustratie hiervan wordt gewezen op een plan van Cyclus NV voor de implementatie van omgekeerd inzamelen op de dijklinten, waarvan gemeente nog geen gebruik maakt. 170 Over een ander plan, voor de optimalisering van de inzamelinfrastructuur in de gemeente, lukte het enige tijd niet om een gesprek te voeren met de gemeente. 171 Een verklaring die hiervoor gegeven wordt is de frequente wisseling van bestuurders en ambtenaren bij de gemeente waardoor kennis ontbreekt. De samenwerking zou weliswaar op operationeel vlak goed zijn, maar op tactisch en strategisch niveau zou het aan visie en kennis bij de gemeente ontbreken. Dit beeld wordt deels bevestigd door interviews met medewerkers en bestuurders van de gemeente en eigen observaties van de rekenkamer. Gedurende de onderzoeksperiode zijn de uitvoerende organisatie en vrijwel alle beleidsmedewerkers en bestuurders gewisseld. Kennis over aspecten van het afvalbeleid blijkt daardoor versnipperd, te berusten bij oud-medewerkers of is niet meer te achterhalen.

172 Een voormalig bestuurder merkt verder op dat op uitvoerend niveau financiële kennis ontbrak binnen de ambtelijke organisatie. 173 De huidige bestuurders vinden de kwaliteit van de ambtelijke ondersteuning echter voldoende. 174 De informatievoorziening aan het college zou nog verbeterd kunnen worden, maar dat zou vooral te wijten zijn aan de communicatie tussen de ambtelijke organisatie en Cyclus NV. 175

165 Interview. Ook in een ander interview met een bestuurder van de gemeente wordt geconstateerd dat de communicatie door Cyclus verbeterd kan worden (Bron: interview). 166 Cyclus NV, Verslag Grondstoffenplatform Ambtelijk, 21 november 2019, vastgesteld op 13 februari 2020. 167 Interview. 168 Interview. 169 Interview. 170 Interview. 171 Interview. Dit plan wordt ondertussen wel verder uitgewerkt en mogelijk nog in 2020 geïmplementeerd (e-mail ambtenaar). 172 Bron: interview. De rekenkamer heeft enkele gegevens, ondanks herhaalde verzoeken, niet ontvangen. Het betreffen onder meer een toelichting op de afvalscheidingsresultaten 173 Interview. 174 Interviews. 175 Interview. Cyclus betwist dit: “Het college wordt geïnformeerd door de ambtelijke organisatie, op basis van de rapportages zoals afgesproken en hierboven geschetst. Indien informatie ontbreekt en dit wordt aan ons kenbaar gemaakt, dan wordt dit door Cyclus zo snel mogelijk geleverd. Ook raadsvragen worden vaak voorgelegd aan Cyclus. Deze worden indien inhoudelijk mogelijk altijd direct beantwoord.” Bron: Reactie Cyclus NV, 15 oktober 2020.

81

een dure scheiding

In een interview wordt voorts opgemerkt dat voor de huidige beleidsperiode de beleidsontwikkeling werd uitgevoerd door NV MAK. De verantwoordelijke ambtenaar had weinig tijd voor de aansturing van NV MAK door onder meer een breed takenpakket. 176

aandeelhoudersrol Uit de verslagen van de een AvA’s blijkt niet dat de gemeente haar aandeelhoudersbevoegdheden heeft inzet om invloed uit te oefenen op de koers van Cyclus. In de AvA van 12 december 2019 wordt bijvoorbeeld door de gemeente Krimpen aan den IJssel (met alle andere aandeelhouders) akkoord gegaan met onder meer de meerjarenbegroting 2020-2024 en de evaluatie van de DVO-systematiek. De aanwezigen spreken hun vertrouwen uit in de directeur van Cyclus. 177 Wel vroeg een voormalige bestuurder, die gemeente als aandeelhouder vertegenwoordigde, in twee AvA’s de directie van Cyclus NV aandacht voor de inzichtelijkheid van de kostenontwikkeling. 178 Volgens de huidige wethouder die de gemeente als aandeelhouder in de AvA vertegenwoordigt is er echter nog geen aanleiding om (als aandeelhouder) in gesprek te treden met Cyclus NV over de ontwikkeling van de kosten. De wethouder die verantwoordelijk is voor het afvalbeleid dient eerst via de ambtelijke accounthouder Cyclus NV aan te sturen. Als dan blijkt dat Cyclus NV niet openstaat voor de wensen van de gemeente, zal de gemeente als aandeelhouder dit naar voren brengen. Mogelijk kan hierin de samenwerking worden gezocht met andere aandeelhouders. Er zijn echter momenteel bij de gemeente geen signalen die er op wijzen dat Cyclus NV niet open staat voor gemeentelijke wensen.

179 Beide wethouders geven aan pas kort in functie te zijn en daarom nog geen volledig beeld te hebben van de prestaties van Cyclus NV. Ze willen eerst nog in gesprek gaan met medeaandeelhouders en de directeur van Cyclus NV. 180 De eerstvolgende aandeelhoudersvergadering is in december 2020 gepland. De rekenkamer constateert dat er tot op dit moment geen aanleiding is om de bevoegdheden als aandeelhouder in te zetten om de tarieven van Cyclus, aangezien minder ingrijpende mogelijkheden om als opdrachtgever druk uit te oefenen (door het in overleggen kenbaar maken van wensen en het aanspreken van Cyclus) nog niet zijn uitgeput. Ook moet Cyclus NV nog gelegenheid krijgen om voorstellen te doen om de marktconformiteit van de tarieven te herstellen.

176 Interview. 177 Conceptverslag algemene vergadering van aandeelhouders Cyclus N.V, 12 december 2019. Deze vergadering gaf volgens de gemeente een representatief beeld van de AvA’s. Het is vooralsnog het enige vastgestelde verslag van een AvA waaraan de gemeente als aandeelhouder deelnam (Bron: e-mail). 178 Verslagen algemene vergadering van aandeelhouders Cyclus NV, 13 december 2018 en 20 juni 2019. 179 Interview. 180 Interviews.

82

een dure scheiding

4

resultaten afvalbeleid

inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de resultaten van het afvalbeleid van de gemeente. Hierbij komt de volgende onderzoeksvraag aan de orde: • Worden de doelstellingen van het afvalbeleid gerealiseerd? Zoals eerder beschreven (in hoofdstuk 2) heeft het afvalbeleid van Krimpen aan den IJssel twee doelstellingen: • een afvalscheidingspercentage van tenminste 70%; • geen hogere lasten voor inwoners. In de paragraaf 4-2 wordt ingegaan op de mate waarin de doelstelling inzake afvalscheiding wordt gerealiseerd. Belangrijke indicatoren van de lasten voor inwoners zijn het tarief van de afvalstoffenheffing en de kostendekkendheid van dit tarief. Deze indicatoren komen achtereenvolgens aan de orde in paragraaf 4-3.

afvalscheiding De doelstelling van een afvalscheidingspercentage van tenminste 70% wordt waarschijnlijk bijna behaald na invoering van de maatregelen van het huidige afvalbeleid. Ook ten aanzien van de andere VANG-doelstellingen (minder afval per inwoner, minder restafval) scoort de gemeente beter. Voor de realisatie van de VANG-doelstellingen zijn aanvullende maatregelen nodig, zoals DIFTAR. De eerste doelstelling van het afvalbeleid is het realiseren van een percentage afvalscheiding van 70% in 2020. De ontwikkeling van dit percentage wordt weergegeven in tabel 4-1. tabel 4-1: resultaten afvalscheiding

percentage gescheiden

2015

2016

2017

2018

2019

2020*

46

46

--

69

69

67

671

636

610

553

586

--

344

326

190

170

177

--

ingezameld huishoudelijk afval kilogram huishoudelijk afval per inwoner per jaar kilogram ongescheiden restafval per inwoner per jaar

*betreffen de cijfers tot en met augustus 2020.

83

een dure scheiding

Uit tabel 4-1 blijkt dat de gemeente de doelstelling ten aanzien van het percentage afvalscheiding bijna heeft gerealiseerd. Na de invoering van de belangrijkste maatregelen van het afvalbeleid (omgekeerd inzamelen, de herintroductie van inzameling van gft-afval, het aan huis inzamelen van pmd) in 2016 is het afvalscheidingspercentage gestegen met 23 procentpunt. De afgelopen twee jaar (2018, 2019) is het percentage echter constant gebleven. Het afvalscheidingspercentage in de periode januari t/m juli 2020 op 67% ligt. Dit is dus iets lager, vanwege met name de toegenomen hoeveelheid grof restafval op het grondstoffencentrum. 181 Het is mogelijk dat de implementatie van omgekeerd inzamelen bij de dijklinten er alsnog in kan resulteren dat de scheidingsdoelstelling wel binnen de beleidsperiode volledig wordt gerealiseerd. Het is niet waarschijnlijk dat dit nog binnen de beleidsperiode zal gebeuren. De totale hoeveelheid afval en de hoeveelheid restafval per inwoner zijn gedurende de beleidsperiode ook gedaald, maar zijn nog ver verwijderd van de VANG-doelstellingen (tabel 1-1). Aangezien de maatregelen van het afvalbeleid reeds grotendeels zijn geïmplementeerd zijn voor de realisatie van de VANG-doelstellingen aanvullende maatregelen nodig. Medewerkers en een bestuurder van Cyclus denken daarbij aan DIFTAR.

182 Volgens de gemeente kleven echter nog wel nadelen aan de invoering van DIFTAR, met name het ontbreken van het (politieke) draagvlak en mogelijke dumping van afval. 183 Uit onderzoek blijkt echter dat het risico op dumping van afval beperkt is (zie kader in paragraaf 2-3-2), terwijl met DIFTAR wel een substantiële verhoging van het afvalscheidingspercentage en verlaging van de restafvalproductie wordt gerealiseerd. De gemeente ziet met name het terugdringen van de hoeveelheid (rest)afval en het verhogen van het afvalscheidingspercentage bij hoogbouwwoningen als doelen voor de komende beleidsperiode. 184 Deze doelen zouden vooral moeten worden bereikt door gedragsverandering en communicatie. 185 Ook nascheiding van afval wordt als optie genoemd. 186 Naast het terugdringen van de hoeveelheid afval en de verbetering van het afvalscheidingspercentage noemt een betrokken medewerker de kwaliteit van het gescheiden ingezameld afval als aandachtspunt voor de volgende beleidsperiode. 187 Er is echter tot nu toe geen ingezameld gft-afval en papier afgekeurd en slechts éénmaal een lading pmd. 188

lasten inwoners Het afvalbeleid mocht niet leiden tot een lastenverzwaring voor inwoners. Deze doelstelling is niet gehaald. De afvalstoffenheffing in de gemeente Krimpen aan den IJssel is jarenlang vrijwel gelijk gebleven, maar is in 2020 met ruim 19% gestegen. De afvalstoffenheffing werd tot en met 2016 kunstmatig laag gehouden door onder meer het niet toerekenen van kosten van straatvegen en het meerekenen van de vrijval uit de egalisatiereserve reiniging in de

181 Email. 182 Interviews. 183 Interviews. 184 Interviews. 185 Interviews. 186 Interview. 187 Interview. 188 E-mail.

84

een dure scheiding

afvalbeheerkosten. Daardoor gaven deze cijfers geen goed beeld van de werkelijke afvalbeheerkosten. In 2019 is de egalisatiereserve reiniging leeggeraakt. Mede daardoor zijn de lasten voor inwoners vanaf 2020 gestegen. Andere oorzaken zijn een hogere verbrandingsbelasting en een stijging van de verwerkingskosten voor afval. In het jaar 2019 is er bovendien een fout gemaakt in de toerekening van kosten aan de afvalstoffenheffing, waardoor de kostendekkendheid zoals weergeven in de jaarrekening 2019 niet juist is. Volgens het overzicht van de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing zijn eenmalig liquidatiekosten van NV MAK ( € 0,5 mln.) toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Deze kosten zijn echter volgens een raadsbesluit uit de algemene middelen betaald. Daarnaast is de (gewijzigde) kostentoerekening inconsistent en onvoldoende duidelijk toegelicht. Zo zijn de opbrengsten van de verhuur van het grondstoffencentrum (€ 0,3 mln. in 2016) tot en met 2016 in mindering gebracht op de kosten en daarna als baten opgenomen. Aangezien het kostendekkendheidpercentage in 2015 en 2016 te hoog is weergegeven (100%) had de gemeenteraad een te gunstig beeld van ontwikkeling van de afvalbeheerkosten. Daardoor zijn mogelijk tariefstijgingen uitgesteld.

realisatie doelstelling lasten inwoners De tweede doelstelling van het afvalbeleid is dat de maatregelen gericht op afvalscheiding niet mogen leiden tot een lastenverzwaring voor de inwoners van de gemeente. 189 De belangrijkste indicator voor deze doelstelling is de afvalstoffenheffing. Inwoners van Krimpen aan den IJssel betalen voor de afvalinzameling en -verwerking van huishoudelijke afvalstoffen een afvalstoffenheffing. Die kan de gemeente invoeren op grond van artikel 15.33 van de Wet milieubeheer. De afvalstoffenheffing dient op grond van artikel 216 van de Gemeentewet te worden vastgesteld door de gemeenteraad in de afvalstoffenverordening. In tabel 4-2 is het tarief afvalstoffenheffing weergegeven. tabel 4-2: tarieven afvalstoffenheffing (€)

jaar

eenpersoonshuishouden

meerpersoonshuishouden

2015

242

264

2016

244

266

2017

246

269

2018

249

271

2019

253

276

2020

303

330

2021

343

412

In de jaren voor invoering van het afvalbeleid 2016-2020 is het tarief van de afvalstoffenheffing gedaald (2013 en 2014) of gelijk (2012 en 2015) gebleven. In 2016, 2017 en 2018 stijgt het tarief voor meerpersoonshuishoudens telkens met circa 1% en in 2019 met 1,8%. In 2020 volgt een stijging van 19,5%, wat betekent dat het tarief voor eenpersoonshuishoudens met € 49,61 stijgt en voor meerpersoonshuishoudens met € 54,12. In de kadernota 2021 spreekt het college opnieuw van een forse

189 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Afvalscheidingsbeleid ‘Afvalscheidingsadvies 2016-2020’, 11 juni 2015.

85

een dure scheiding

lastenverzwaring voor 2021, omdat de opbrengsten binnen de afvalexploitatie lager zijn dan begroot en de verwerkingskosten stijgen. 190 Dit komt onder meer door de hogere verbrandingsbelasting en een stijging van de tarieven (c.q. dalende opbrengsten) voor de verwerking van gescheiden ingezameld afval. In de conceptmeerjarenbegroting 2021-2024 zijn fors hogere tarieven opgenomen. 191 kostendekkendheid De tweede indicator van de lasten voor inwoners is het percentage kostendekkendheid. Immers, als het tarief afvalstoffenheffing niet kostendekkend is zal de gemeente het verschil op de afvalexploitatie uit de reserves of de algemene middelen moeten betalen. Dit leidt uiteindelijk toch tot hogere lasten (bijvoorbeeld een hogere onroerendzaakbelasting) of minder dienstverlening aan inwoners. De maximale kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing is 100%. Volgens de belastingnota 2013 van de gemeente Krimpen aan den IJssel is het beleid dat de afvalstoffenheffing 100% kostendekkend is. 192 In de nota lokale heffingen wordt dit uitgangspunt ten aanzien van kostendekking vervangen door een bandbreedte van 90%-100%. 193 De kostendekkendheid is tot en met het jaar 2016 100% en fluctueert daarna sterk. Figuur 4-1 laat de ontwikkeling van de (kostendekkendheid van de) afvalstoffenheffing zien. figuur 4-1 tarief en kostendekkendheid afvalstoffenheffing

het percentage kostendekkendheid betreft de realisatie, uitgezonderd het jaar 2020 waar de begroting is gebruikt. 194

190 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Kadernota 2021, vastgesteld op 9 juli 2020. 191 Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Meerjarenbegroting 2021-2024’, nog niet vastgesteld. 192 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Belastingnota 2013, vastgesteld op 19 december 2013. 193 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Nota lokale heffingen 2019, vastgesteld op 4 april 2019. 194 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Jaarstukken 2012, 2 mei 2013; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Jaarstukken 2013, 10 juni 2014; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Jaarstukken 2014, 2 juli 2015; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Jaarverslag 2015, 30 juni 2016; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Jaarverslag 2016, 22 juni 2017; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Jaarverslag 2017, 28 juni 2018; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Jaarverslag

86

een dure scheiding

Volgens tabel 4-1 is het percentage kostendekkendheid 100% in 2016, wat betekent dat alle afvalbeheerkosten zouden zijn gedekt door opbrengsten uit de afvalstoffenheffing. Daarna fluctueert het percentage kostendekkendheid. kostendekkendheid tarief niet goed weergegeven Het kostendekkendheidpercentage uit de jaarrekeningen (zoals weergegeven in figuur 4-1) geeft echter naar het oordeel van de rekenkamer geen goed beeld van de werkelijke afvalbeheerkosten. Hiervoor zijn drie redenen: 1 Tot en met 2016 is de onttrekking van de egalisatiereserve reiniging in mindering gebracht op de lasten die meegerekend werden in de kostendekkendheid. 2 Vanaf 2017 zijn de kosten voor straatvegen deels toegerekend aan de heffing en worden de baten anders aan de heffing toegerekend. Eerder werden deze kosten niet toegerekend, hoewel dit volgens het BBV wel was toegestaan. 3 Er is een fout gemaakt in de jaarrekening 2019 door de kosten voor de liquidatie van NV MAK toe te rekenen aan de lasten van de afvalstoffenheffing. In het vervolg van deze paragraaf worden de drie redenen waarom de kostendekkendheidpercentages geen goed beeld van de werkelijke afvalbeheerkosten geeft, achtereenvolgens toegelicht.

onttrekking egalisatiereserve reiniging Allereerst is er tot en met 2016 gebruikgemaakt van een egalisatiereserve reiniging die bedoeld was om de afvalbeheerkosten en de opbrengsten uit de afvalstoffenheffing in evenwicht te brengen, waarbij de onttrekking uit deze reserve in mindering is gebracht op de kosten. Het gebruik van een reserve om het tarief te ‘egaliseren’ is overigens op zichzelf rechtmatig en gebruikelijk bij veel gemeenten. In de begroting van 2010 is het voorstel verwerkt om de egalisatiereserve reiniging in te zetten voor dekking van de afvalexploitatie, zodat de dekking 100% is en de opbrengsten van de verkoop van de AVR-aandelen terugvloeiden naar de inwoners. 195 Vanaf 2010 is er jaarlijks een onttrekking gedaan vanuit de egalisatiereserve reiniging. Het verloop van de reserve is weergeven in figuur 4-2.

2018, 27 juni 2019; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Jaarverslag 2019, 25 juni 2020; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Meerjarenbegroting 20202023, 7 november 2019. 195 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Begroting 2010, vastgesteld op 12 november 2009; E-mail ambtenaar.

87

een dure scheiding

figuur 4-2 verloop reserve egalisatie reiniging

cijfers op basis van begrotingen en jaarstukken gemeente Krimpen aan den IJssel.

De reserve is in de jaren 2010 tot en met 2016 gebruikt om de lasten van de afvalinzameling en -verwerking zo te verlagen dat de lasten en baten jaarlijks gelijk waren. De reserve is dus benut om de afvalstoffenheffing kunstmatig laag te houden en niet voor het ‘egaliseren’ van fluctuaties in het tarief. De kostendekkendheid was in deze jaren dus steeds 100%. In 2017, 2018 en 2019 is slechts een deel van het tekort op de afvalexploitatie gedekt door vrijval van een bedrag uit de reserve. In deze jaren is deze vrijval niet in mindering gebracht op lasten van het afvalbeheer. anders toerekenen kosten straatvegen en overhead Ten tweede is vanaf 2017 gebruikgemaakt van een nieuw model om de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing te berekenen. Daardoor zijn er vanaf dat jaar meer kosten aan de heffing toegerekend. De reden die aan de raad was gecommuniceerd voor het opstellen van het nieuwe model waren wijzigingen in het BBV met betrekking tot toerekening van overhead en het stoppen van het meerekenen van de egalisatiereserve reiniging in de kostendekkendheid. 196 Overhead dient volgens het gewijzigde BBV voortaan centraal verantwoord te worden, waarna met onderbouwing overhead toegerekend mag worden aan taakvelden zoals afvalbeheer.

De echte reden voor het invoeren van het nieuwe model was het daadwerkelijk toerekenen van álle kosten van de afvalinzameling en -verwerking die mogen worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing. 197 Dit uitgangspunt is ook vastgelegd in de belastingnota 2013 en de het raadsvoorstel belasting en tariefvoorstellen 2016. 198

196 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Meerjarenbegroting 2017-2020, vastgesteld op 10 november 2016. 197 Interview. 198 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Raadsvoorstel belastingnota 2013, 19 december 2013; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Raadsvoorstel Belasting- en tariefvoorstellen 2016, 18 november 2015.

88

een dure scheiding

De rekenkamer constateert dat gebruik van het nieuwe model resulteert in een hoger bedrag dat toegerekend wordt aan de afvalstoffenheffing. De lasten voor 2015 en 2016 zijn bij gebruik van het model van 2017 naar schatting € 340.000 respectievelijk € 445.000 hoger dan verantwoord in de jaarrekening. 199 De wijzigingen in het gebruikte model om de afvalstoffenheffing te berekenen zijn als volgt: • Vanaf 2017 wordt straatvegen voor 25% toegerekend aan de lasten die de basis zijn voor de heffing. Dit is mogelijk tot maximaal een derde van de kosten, omdat straatvegen indirect een bijdrage levert aan de afvalexploitatie. 200 In de jaren 2017 tot en met 2019 gaat het gemiddeld om € 120.000. • Naast de directe kosten voor kwijtschelding van de afvalstoffenheffing wordt in de jaren 2017, 2018 en 2019 ook gemiddeld € 17.000 toegerekend aan salariskosten gerelateerd aan kwijtschelding van de afvalstoffenheffing (overheadkosten). • In 2015 en 2016 werden verschillende ‘overige baten’ en huuropbrengsten in mindering gebracht op de lasten, vanaf 2017 worden deze ‘overige baten’ meegerekend als baten. Het bedrag waar het om gaat verschilt per jaar en loopt sterk op van € 206.000 in 2015 en € 310.000 in 2016 naar € 778.000 in 2019.

201 De inkomsten stijgen door opbrengsten van pmd en door de aparte verantwoording van de inkomsten van het gebruik van het grondstoffencentrum (milieustraat) door de gemeente Krimpenerwaard. Tot en met juni 2018 liepen de baten en lasten voor het gebruik van de milieustraat via de exploitatie van de NV MAK. 202 De gemeente Krimpenerwaard heeft tot 31 december 2019 gebruik gemaakt van het grondstoffencentrum. 203 Door het aflopen van het contract zijn er minder baten voor de gemeente Krimpen aan den IJssel. 204 onjuiste toerekening kosten afvalstoffenheffing Als derde zijn er in de jaarstukken 2019 te veel lasten toegerekend aan de heffing. 205 In deze jaarstukken is bij de berekening van de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing een bedrag van circa € 0,5 mln. meegenomen in de lasten voor de liquidatie van NV MAK (zie kader). 206 De lasten inclusief dit bedrag zijn € 5,7 mln. De rekenkamer constateert dat deze toerekening in strijd is met de begrotingswijziging 2019 zoals vastgesteld door de gemeenteraad op 12 december 2019. Volgens dit besluit worden de lasten voor liquidatie van NV MAK namelijk gedekt vanuit de algemene reserve. 207 Deze fout had, zo blijkt uit een toelichting van de gemeente, overigens enkel gevolgen voor het percentage kostendekkendheid wat in de jaarrekening is weergeven en had geen directe gevolgen voor de tarieven van de afvalstoffenheffing.

Het bedrag is, conform de begrotingswijziging, betaald uit de algemene reserve. 208

199 Het bedrag is een schatting omdat de kosten voor straatvegen niet bij de rekenkamer bekend zijn, maar geschat zijn op basis van een gemiddelde wat toegerekend is in de jaren 2017 tot en met 2019 (€ 119.000). 200 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Nota lokale heffingen 2019, vastgesteld op 4 april 2019; Deloitte, Handreiking kostentoerekening, 10 oktober 2014. 201 2015 € 206.000; 2016 € 309.000; 2017 € 524.000; 2018 € 701.000; 2019 € 778.000. 202 Interview. 203 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Jaarverslag 2019, 25 juni 2020. 204 Interviews. 205 Bestand gemeente Krimpen aan den IJssel uitsplitsing kosten t.b.v. rekenkameronderzoek, aangeleverd op 23 juni 2020. 206 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Jaarverslag 2019, vastgesteld op 25 juni 2020. 207 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Raadsvoorstel Begrotingswijziging december 2019, vastgesteld op 12 december 2019. 208 Ambtelijke reactie, ontvangen op 19 oktober 2020.

89

een dure scheiding

kosten liquidatie NV MAK Volgens het raadsvoorstel Toekomst afvalinzameling en –beheer is het uitgangspunt dat de overgang van NV MAK naar Cyclus NV inclusief het liquideren van NV MAK budgettair neutraal verloopt. 209 Bij de behandeling van de kadernota 2019 worden de kosten van de overdracht van NV MAK naar Cyclus NV geraamd op € 25.000. 210 In de raadsinformatiebrief van 7 juni 2019 wordt de raad echter geïnformeerd dat kosten van liquidatie substantieel hoger liggen, namelijk circa € 0,5 mln. onder meer door een afkoopsom voor de arbeidsvoorwaarden van het personeel en de afwaardering van de aandelen van NV MAK. 211 De kosten van liquidatie bedragen inderdaad uiteindelijk, volgens de jaarrekening over 2019, circa € 0,5 mln. Dit bedrag bestaat onder meer uit een agiostorting van € 394.319. Deze storting was nodig om het negatieve eigen vermogen van NV MAK aan te zuiveren. Daarnaast wordt de boekwaarde van de aandelen ter grootte van € 144.000 afgeboekt. Dit laatste bedrag betrof de waarde van duo-containers voor restafval en gft-afval die waren ingebracht door de gemeente bij de oprichting van NV MAK. Deze containers waren er ondertussen niet meer en moesten dus worden afgeschreven. 212

gecorrigeerde kostendekkendheid De rekenkamer heeft de kostendekkendheidpercentages voor de jaren 2015 tot en met 2019 opnieuw berekend (zie figuur 4-2). 213 Voor de jaren 2015 en 2016 is in deze berekening ook gecorrigeerd naar het nieuwe rekenmodel dat vanaf 2017 wordt gebruikt. Een berekening van de jaren 2017, 2018 en 2019 met het model van 2016 en eerder is ook mogelijk, maar de rekenkamer heeft gekozen voor de gepresenteerde berekening omdat deze de mogelijkheid biedt om te vergelijken met de actuele situatie. De kostendekkendheidpercentages zoals gepresteerd in de jaarrekeningen geven het beeld dat de kostendekkendheid daalt en dat de lasten sterk stijgen. In de nota lokale heffingen 2019 worden beide (vermeende) ontwikkelingen verklaard door de wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). De rekenkamer constateert dat deze wijziging maar voor een zeer klein deel de daling van de kostendekkendheid verklaard. De belangrijkste verklaringen in de fluctuaties van het percentage kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing zijn de fout in de toerekening, het in mindering brengen op de lasten van reserve egalisatie reiniging en het toereken van kosten van straatvegen. In de begroting 2017 wordt het niet meer meerekenen van de egalisatiereserve reiniging wel genoemd als aanpassing in het model om de heffingen te berekenen.

Daarbij wordt echter niet expliciet gemaakt welke invloed deze wijziging had op het kostendekkendheidpercentage. 214

209 Gemeente Krimpen aan den IJssel, raadsvoorstel Toekomst afvalinzameling en – beheer, 15 maart 2018. 210 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Beantwoording Technische vragen Kadernota 2019, 3 juli 2018. 211 College van B en W, Raadsinformatiebrief Stand van zaken afwikkeling N.V. MAK, 7 juni 2019. 212 Interviews. 213 Bj de berekening zijn de drie genoemde redenen gecorrigeerd op de lasten en de baten. Vervolgens zijn met deze gecorrigeerde lasten en baten gecorrigeerde kostendekkendheidpercentages berekend. De bedragen en percentages van 2015 en 2016 zijn bij benadering omdat niet alle gegevens beschikbaar zijn. 214 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Meerjarenbegroting 2017-2020, vastgesteld op 10 november 2016.

90

een dure scheiding

Op basis van de berekening van de gecorrigeerde kostendekkendheidpercentages constateert de rekenkamer dat de kostendekkendheid bij de start van het beleid in 2015 bij benadering slechts 80% was. Er is dus niet sprake van een sterke daling van de kostendekkendheid, maar uit figuur 4-2 blijkt dat de kostendekkendheid in de periode 2015 tot en met 2019 ongeveer gelijk bleef. figuur 4-3 kostendekkendheid afvalstoffenheffing gecorrigeerd

Het verschil tussen de afvalbeheerkosten en de opbrengsten van de afvalstoffenheffing is jarenlang gedekt uit egalisatiereserve reiniging. Hierdoor was het niet nodig om de het tekort te dekken vanuit de algemene reserve of om de afvalstoffenheffing te verhogen. Zo kon de doelstelling van de gemeente om geen lastenverzwaring voor inwoners door te voeren gedurende 2016-2019 worden gerealiseerd. De afvalstoffenheffing is dus lange tijd kunstmatig laag gehouden en er is niet geanticipeerd op leeg raken van de reserve. Door hogere onttrekkingen van respectievelijk € 722.000 in 2015 en € 869.000 in 2016 raakte de reserve echter snel leeg en in 2019 is de reserve definitief leeg. Daarom werd met ingang van 2020 de afvalstoffenheffing met 19,5 procent verhoogd. De kostendekkendheid steeg daarmee tot 95%. 215 In de toekomst zullen aanvullende tariefstijgingen nodig zijn om de kostendekkendheid binnen de bandbreedte van 90%-100% te houden.

215 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Begroting 2020, 7 november 2019.

91

een dure scheiding

Rekenkamer

Krimpen aan den IJssel

92

een dure scheiding

5

doelmatigheid afvalbeleid

inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de uitvoering van het afvalbeleid van de gemeente. Hierbij komen de volgende onderzoeksvraag aan de orde: • Is de uitvoering van het afvalbeleid doelmatig? Bij de behandeling van deze onderzoeksvraag hanteert de rekenkamer normen en criteria. Deze worden toegelicht in tabel 5-1. tabel 5-1: normen en criteria doelmatigheid norm bij het aflopen van de overeenkomst

criteria • doelstelling en vraagstelling van het

met NV MAK in 2018 zijn alternatieven om de afvalverzameling en -

5-2-2

onderzoek is helder; • alle relevante opties zijn meegenomen en

verwerking efficiënter in te richten

5-2-3

beoordeeld;

met voldoende diepgang onderzocht

• er is een afwegingskader gehanteerd dat

en de inzichten uit dit onderzoek zijn

overeenstemt met gemeentelijk beleid;

gebruikt om de efficiëntie van de

• voor het onderzoek zijn controleerbare en

afvalinzameling en -verwerking te

erkend betrouwbare gegevens gebruikt;

vergroten

paragraaf

5-2-4 5-2-5

• het onderzoek bevat een berekening van de financiële consequenties van alternatieven;

5-2-6

• de getrokken conclusie(s) is/zijn logisch en consistent t.o.v. de bevindingen;

5-2-7

• op basis van de uitkomsten van het onderzoek komt het college tot een

5-2-8

onderbouwd besluit op basis van een gedegen afweging van alternatieven de kosten van inzameling en

• de afvalbeheerkosten zijn gelijk aan of lager

verwerking van huishoudelijk afval

dan andere gemeenten in dezelfde

zijn relatief laag

hoogbouwklasse • de afvalbeheerkosten zijn gelijk aan of lager

5-3-2

5-3-3

dan marktconform

onderzoek inrichting afvalbeheer Bij het aflopen van de overeenkomst met NV MAK in 2018 heeft het college een extern adviesbureau ingehuurd, dat zeven opties om de afvalverzameling en -verwerking in te richten onderzocht. Het besluit van de gemeenteraad, op voorstel van het college, om toe te treden tot Cyclus NV en de afvalbeheertaak in te besteden steunt in belangrijke mate op dit onderzoek.

93

een dure scheiding

Het onderzoek biedt echter onvoldoende basis voor dit besluit, onder meer doordat alternatieven om de afvalverzameling en -verwerking efficiënter in te richten buiten beschouwing zijn gelaten, het college de criteria en de beslisboom uit de nota verbonden partijen niet heeft opgenomen in de onderzoeksopdracht en alternatieven niet financieel zijn doorgerekend. Ook komt de onderbouwing van de criteria op onderdelen niet overeen met wetenschappelijk onderzoek. Zo gaat het externe bureau uit van schaalvoordelen bij de afvalinzameling bij toetreding tot een grotere organisatie. Deze aanname is echter niet juist: er is een optimale schaal voor afvalinzameling van circa 30.000 huishoudens. De beoordeling van de opties kan door een gebrekkige onderbouwing niet goed worden gereconstrueerd. In de toelichting op het collegebesluit wordt bovendien onterecht gesuggereerd dat het onderzoek zou blijken dat toetreding tot een bestaande organisatie het meest voor de hand ligt. Het onderzoek bevat echter geen expliciete aanbevelingen en geen keuze voor een van de opties. In de aanloop naar het besluit sorteert het college te snel voor naar één voorkeursoptie zonder de andere opties goed te onderzoeken. De verklaring die medewerkers van de gemeente hiervoor geven is de tijdsdruk door de korte periode waarbinnen de overgang naar een nieuwe inzamelorganisatie gerealiseerd moest worden.

inleiding Ten tijde van het opstellen van het huidige afvalbeleid was, zoals aangegeven, de afvalinzameling en -verwerking belegd bij NV MAK. NV MAK was volledig eigendom van de gemeente Krimpen aan den IJssel. Na oprichting in 2003 werd een samenwerkingsovereenkomst gesloten met AVR (zie kader) met een looptijd van tien jaar en met automatische verlenging van telkens vijf jaar. 216

overnames en verkoop AVR Holding AVR Bedrijven NV ontstond in 1998 bij het verzelfstandigen van NV Afvalverwerking Rijnmond door de gemeente Rotterdam. De gemeente Rotterdam was 100% aandeelhouder van Holding AVR Bedrijven NV. Een van de werkmaatschappijen van de holding was NV AVR. Vijftien procent van de aandelen van deze werkmaatschappij was in handen van een veertiental gemeenten, waaronder de gemeente Krimpen aan den IJssel. In 2005 besloot de gemeente Rotterdam de aandelen Holding AVR Bedrijven NV, inclusief de verschillende andere onderdelen van het AVR-concern, te verkopen aan een consortium van investeringsmaatschappijen. 217 In 2006 werd deze verkoop afgerond, waarna de gemeente Krimpen aan den IJssel in 2008 een storting ontving van € 4,1 mln. Dit bedrag werd gereserveerd in de reserve Egalisatie reiniging. 218 In 2003 sloot de gemeente Krimpen aan den IJssel via NV MAK een samenwerkingsovereenkomst met AVR. In 2007 nam AVR Van Gansewinkel Groep over, waarna de bedrijven samengevoegd werden tot Van Gansewinkel Groep en de overeenkomst van AVR overging naar Van Gansewinkel Milieuservices Overheidsdiensten. In 2016 werd Van Gansewinkel overgenomen door Shanks Group, waarna het nieuwe bedrijf vanaf 2017 verder ging onder de naam Renewi. 219

Conform artikel 13 lid 2 van de samenwerkingsovereenkomst werd de overeenkomst in 2017 geëvalueerd. Deze evaluatie werd uitgevoerd door een extern adviesbureau

216 Gemeente Krimpen aan den IJssel en AVR-West B.V. Samenwerkingsovereenkomst Gemeente Krimpen aan den IJssel en AVR, 30 juni 2003. 217 Gemeente Vlaardingen. Voorstel verkoop aandelen N.V. AVR, ongedateerd. 218 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Begroting 2010, vastgesteld op 12 november 2009. 219 Extern adviesbureau, Verkenning toekomst afvalbeheer Krimpen aan den IJssel, 22 augustus 2017.

94

een dure scheiding

waarbij de wijze van uitvoering van de samenwerkingsovereenkomst en het bijdragen aan de doelen van de gemeente onderzocht is. 220 Naast deze evaluatie (hierna te noemen ‘evaluatierapport’) is door hetzelfde adviesbureau ook een verkennend onderzoek uitgevoerd naar mogelijkheden voor de toekomstige uitvoering van het afvalbeleid (hierna te noemen ‘verkenningsrapport’). 221 Volgens dit rapport was de aanleiding voor dit onderzoek het aflopen van de samenwerkingsovereenkomst per 30 juni 2018 en de ontwikkeling van de gemeentelijke afvaltaak van afvalinzameling naar afvalbeheer in een circulaire economie. 222 In deze paragraaf wordt dit laatste onderzoek (dat in opdracht van het college is uitgevoerd) en de toepassing van de conclusies uit dit onderzoek door het college beoordeeld. 223 In onderstaande tabel wordt de diepgang van het verkenningsrapport beoordeeld aan de hand van de criteria zoals geformuleerd in tabel 5-2. Een nadere toelichting per criterium volgt in de paragrafen 5-2-2 t/m 5-2-6. tabel 5-2: beoordeling onderzoek toekomst afvalbeheer per criterium criteria

beoordeling

doelstelling/vraagstelling is helder

ja

alle relevante opties zijn meegenomen en beoordeeld

nee

afwegingskader toegepast dat overeenstemt met gemeentelijk beleid

nee

controleerbare en betrouwbare gegevens gebruikt

nee

financiële consequenties berekend

nee

conclusies zijn logisch en consistent t.o.v. de bevindingen

n.v.t.

op basis van de uitkomsten van het onderzoek komt het college tot een

nee

onderbouwd besluit op basis van een gedegen afweging van alternatieven

doel- en vraagstelling In het verkenningsrapport is de volgende doelstelling opgenomen: “In dit rapport wordt verkend wat de opties zijn voor de toekomstige taakuitvoering en organisatie van het afvalbeheer tegen de achtergrond van de ontwikkelingen rond VANG en het streven naar realisatie van een circulaire economie.” De vraagstelling is als volgt: “In welke constellatie kan de gemeente Krimpen aan den IJssel de toekomstige taakuitvoering op het vlak van afvalzorg in het kader van VANG-doelstellingen en eventueel circulaire economie het best oppakken, mede tegen de achtergrond van de ervaringen met uitvoering van de afvalzorgtaak door NV MAK?” Deze vraag is uitgewerkt in een zestal onderwerpen.

220 Extern adviesbureau, Evaluatie Samenwerking Gemeente - NV MAK, 16 juni 2017. 221 Extern adviesbureau, Verkenning toekomst afvalbeheer Krimpen aan den IJssel, 22 augustus 2017. 222 College van B en W, raadsinformatiebrief inzake Toekomst afvalinzameling en -beheer, 10 januari 2018. 223 Hierbij zijn de volgende stukken beoordeeld: Gemeente Krimpen aan den IJssel, raadsvoorstel Toekomst afvalinzameling en – beheer, 15 maart 2018, Gemeente Krimpen aan den IJssel, collegevoorstel Toekomst afvalinzameling en -beheer, 29 augustus 2017; Gemeente Krimpen aan den IJssel, collegevoorstel Toekomst afvalinzameling, 19 december 2017; College van B en W, raadsinformatiebrief inzake Toekomst afvalinzameling en -beheer, 10 januari 2018; College van B en W, raadsinformatiebrief inzake Toekomst afvalinzameling- en beheer, 13 maart 2018; College van B en W, raadsinformatiebrief inzake Schriftelijke vragen art. 42 Toekomst afvalinzameling en beheer. 4 april 2018.

95

een dure scheiding

In het hoofdstuk ‘toekomstperspectieven’ worden de eerste drie onderwerpen onderzocht. Dit zijn “de betekenis van het VANG-beleid voor de gemeente”, “de ambities van de gemeente Krimpen aan den IJssel” en “de mogelijkheden die de NV MAK kan bieden in de huidige constellatie”. Vervolgens wordt in het hoofdstuk ‘opties voor de toekomst’ onderzocht wat de organisatorische opties voor de gemeente zijn om te toekomstige ambities op het vlak van VANG vorm en inhoud te geven. Het rapport sluit af met de laatste twee onderwerpen: “waardering van de opties” en “de stappen die moeten worden gezet om de toekomstige organisatie van het gemeentelijk afvalbeheer te realiseren”. De rekenkamer constateert dat het onderzoek hiermee een heldere doel- en vraagstelling heeft. relevante opties meegenomen Niet alle relevante opties zijn meengenomen in de beoordeling. Zo is in het verkenningsrapport één optie, namelijk het continueren van de bestaande overeenkomst bij voorbaat uitgesloten, omdat deze optie niet ‘toekomstbestendig’ zou zijn volgens het evaluatierapport. De gegroeide relatie tussen de gemeente, NV MAK en het management van MAK zou het continueren van de overeenkomst verhinderen. Echter, zoals in het evaluatierapport wordt aangegeven, zijn er ook mogelijkheden om de afbakening van taken en rollen beter vast te leggen.

Ook het door de gemeente (in eigen beheer) uitvoeren van de afvalbeheertaak wordt als optie uitgesloten, omdat dit niet zou aansluiten bij het coalitieakkoord, waarin het college aangeeft een regierol te willen hebben en de uitvoering op afstand wordt geplaatst. De rekenkamer constateert echter dat het op afstand plaatsen van uitvoerende taken steeds een nadere afweging vergt. Immers niet alle uitvoerende taken worden op afstand geplaatst. De optie ‘toetreding tot een bestaande organisatie’ is ten onrechte als één optie gepresenteerd en beoordeeld. Een bestaande organisatie kan echter een overheid gedomineerd bedrijf zijn of een gemeenschappelijke regeling, waar respectievelijk privaatrechtelijke of publiekrechtelijke regels op van toepassing zijn. Dit heeft onder meer consequenties voor de invloed van de gemeente: die is minder groot bij een overheidsbedrijf dan bij een gemeenschappelijke regeling. afwegingskader De rekenkamer heeft onderzocht of in het verkenningsonderzoek gebruik gemaakt is van relevante en volledige criteria en of de toetsing consistent en onderbouwd is uitgevoerd. relevantie en volledigheid criteria De wijze waarop de uitvoering van de afvalbeheertaak dient te worden georganiseerd is uiteindelijk een politieke keuze.

Het is echter van belang dat voor een weloverwogen (geobjectiveerd) besluit er op een gestructureerde wijze wordt onderzocht wat de mogelijkheden zijn en wat de (verwachte) voordelen, nadelen en risico’s van de verschillende alternatieven zijn. 224 De door de gemeenteraad vastgestelde nota verbonden partijen bevat een afwegingskader dat hierbij kan

224 Het is een besluit dat wordt genomen door het college van B en W, nadat de raad zijn wensen en bedenkingen heeft kenbaar gemaakt en toestemming heeft verleend. Bronnen: artikel 160 lid 2 Gemeentewet; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Nota verbonden partijen, vastgesteld op 30 juni 2016.

96

een dure scheiding

worden toegepast (zie bijlage 1). 225 De normen en criteria uit de nota verbonden partijen zijn formeel alleen van toepassing op het oprichten van of deelnemen aan een publiekrechtelijke samenwerkingsvorm. De rekenkamer acht het afwegingskader evengoed bruikbaar bij het beoordelen van een nieuwe organisatie van de afvalbeheertaak, omdat het onderbrengen van deze taak in de publiekrechtelijke samenwerkingsvorm gemeenschappelijke regeling een van de verkende opties is. De rekenkamer constateert dat de in het verkenningsonderzoek gehanteerde criteria niet overeenstemmen met de criteria en de beslisboom van het afwegingskader in de nota verbonden partijen. De criteria en de beslisboom missen geheel in het verkennend onderzoek en zijn blijkbaar niet in de opdrachtverlening aan het externe adviesbureau meegenomen. In het verkennend onderzoek en in het raadsvoorstel worden in plaats van de criteria uit de nota verbonden partijen dertien andere criteria gebruikt. Een aantal criteria berust op verkeerde aannames en de kosten ontbreken als criterium. Blijkbaar was geen opdracht verstrekt aan het externe bureau om de kosten van de verschillende opties te berekenen. Uit het rapport van het externe bureau blijkt dat de criteria zijn ontleend aan de wensen van de gemeente en de eerdere evaluatie van de samenwerking tussen de gemeente en NV MAK.

226 De gemeente is derhalve verantwoordelijk voor de criteria in het onderzoek. In het raadsvoorstel waarin wordt voorgesteld om als aandeelhouder deel te nemen in Cyclus NV zijn de criteria uit de nota verbonden partijen overigens wél, maar slechts ten dele, behandeld. Het derde criterium (waarom niet kan worden volstaan met een rol als facilitator, subsidieverstrekker of opdrachtgever) wordt niet behandeld en de risico’s (criterium 9) en keuze voor de juridische organisatievorm (criterium 10) zijn slechts zeer beknopt onderbouwd. onderbouwing en consistentie toetsing De vijf resterende opties zijn beoordeeld aan de hand van de dertien criteria die geformuleerd zijn op basis van het evaluatierapport en op basis van gesprekken met bestuurlijke en ambtelijke vertegenwoordigers van de gemeente. De rekenkamer acht de beoordeling van de opties voor de organisatie voor de afvalbeheertaak tekortschieten.

Bij een aantal criteria ontbreekt een gedegen onderbouwing (zie paragraaf 5-2-4) of komt de toelichting niet overeen met de tabel: • invloed gemeente: de optie ‘aangepaste NV MAK’ scoort volgens de tekst het hoogst, maar dit komt niet overeen met de tabel; • schaalvoordelen: consequenties van de schaal voor de efficiëntie worden niet onderzocht; • risico afwijkende prijs: de grootte van het risico wordt niet toegelicht en er wordt geen prijsrange genoemd; Bovendien is niet aangegeven welk gewicht de verschillende criteria hebben in de keuze voor één van de opties. In het onderzoeksrapport wordt ook geen voorkeur uitgesproken voor een optie.

225 Wel is een medewerker van de gemeente van mening dat de nota verbonden partijen niet van toepassing was, omdat er tussen NV MAK en Cyclus NV sprake was van overgang van onderneming. Naar het oordeel van de rekenkamer sluit het een het ander niet uit: er is weliswaar sprake van overgang van onderneming, maar daarnaast is er sprake van een (nieuwe) deelneming zoals bedoeld in artikel 160 lid 2 van de Gemeentewet. 226 Extern adviesbureau, Verkenning toekomst afvalbeheer Krimpen aan den IJssel, 22 augustus 2017.

97

een dure scheiding

betrouwbaarheid gegevens Zoals uit de vorige paragraaf blijkt wordt in het verkenningsrapport gebruikgemaakt van dertien criteria om de verschillende opties voor de uitvoering van de afvalinzameling – en verwerking te beoordelen. De rekenkamer heeft de betrouwbaarheid van de gebruikte gegevens die ten grondslag liggen aan de beoordelingen proberen te beoordelen. De onderbouwingen zijn echter vaak te beperkt of ontbreken zelfs geheel. De scores kunnen hierdoor niet worden gereconstrueerd. Een aantal criteria berusten op verkeerde aannames. Het gaat om de volgende criteria: • realisatie van schaalvoordelen (kostendoelmatigheid); • risico afwijkende prijs; • invloed op de bedrijfsvoering; • flexibiliteit. realisatie van schaalvoordelen (kostendoelmatigheid) Het externe bureau gaat ervan uit dat een grotere organisatie meer schaalvoordelen biedt. Deze aanname is echter niet juist. Er is een optimale schaalgrootte voor efficiënte afvalinzameling van 30.000 huishoudens en bij meer huishoudens treden er ook schaalnadelen op (Wilschut en De Groot, 2013). Het aantal huishoudens in 2017 in de gemeente Krimpen aan den IJssel is 12.161, het aantal inwoners 29.123. 227 Bij zelfstandige uitvoering van de afvalinzameling opereert de gemeente dus onder de optimale schaal, waardoor er waarschijnlijk schaalnadelen zijn.

De rekenkamer constateert dat een grotere schaal van uitvoering dan alleen Krimpen aan den IJssel inderdaad wenselijk is, maar dat een substantiële schaalsprong niet nodig is. risico afwijkende prijs Bij de beoordeling van de verschillende opties is ook het criterium prijsrisico opgenomen: de opties ‘Aangepaste MAK’ en ‘Uitbesteding aan de markt’ worden negatief beoordeeld omdat er het risico is dat er tegen een hoge prijs wordt ingekocht. De beoordeling van dit criterium komt niet overeen met het onderzoek van Felsö et al. (2011), Wilschut en De Groot (2013), waaruit blijkt dat aanbesteding het meest kostendoelmatig is. Het organiseren van de inzameling via een overheidsbedrijf is één van de minst kostendoelmatige opties. De verschillen zijn echter klein en volgens Dijkgraaf en Gradus (2014) zelfs niet significant. Er wordt in het verkenningsrapport niet toegelicht wat een optimale schaalgrote is voor een afvalinzamelaar en er wordt niet onderbouwd binnen welke prijsbereik de verschillende opties te realiseren zijn. invloed op de bedrijfsvoering De rekenkamer constateert dat dit criterium op gespannen voet staat met twee andere criteria, namelijk ‘regierol’ en ‘ontzorgd worden’. Dit blijkt ook uit de respectievelijke scores op deze criteria.