2021.03.05 Bijlage bij Brief de heer Jense: Krimpen Rekenkamerrapport 'Een dure scheiding, onderzoek naar het afvalbeleid van de gemeente Krimpen aan den IJssel'.pdf

13 In de bestuurlijke reactie merkt het college terecht op dat de samenwerkingsovereenkomst met NV MAK niet is beëindigd in 2017. Zoals ook blijkt uit de nota van bevindingen heeft hoofdconclusie 4 betrekking op de samenwerking met Renewi binnen de NV MAK. (Bron: NV Milieuservices AVR Krimpen aan den IJssel, samenwerkingsovereenkomst gemeente Krimpen aan den IJssel en AVR, 30 juni 2003). 14 College van B en W Krimpen aan den IJssel, raadsmemo samenwerkingsovereenkomst en milieustraat, 3 juli 2017.

28

een dure scheiding

voorbereiding van het nieuwe afvalbeleid. Over DIFTAR merkt het college bij zijn reactie op hoofdconclusie 1 op dat aan deze maatregel ook nadelen kleven. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt echter dat deze nadelen in de praktijk beperkt zijn. Een groot aantal gemeenten, waaronder het merendeel van de aandeelhouders van Cyclus, is reeds overgegaan op DIFTAR. De rekenkamer heeft verder geen opmerkingen naar aanleiding van de reactie van het college op de aanbevelingen.

29

een dure scheiding

nota van bevindingen

1

inleiding

aanleiding landelijke doelstellingen afvalbeleid Afvalscheiding is een van de bouwstenen van de door de rijksoverheid gewenste beweging naar een circulaire economie: een economie die de herbruikbaarheid van producten en grondstoffen en het behoud van natuurlijke hulpbronnen als uitgangspunt heeft. 15 In het derde Landelijke Afvalbeheerplan 2017-2029 (LAP) 16 zijn drie doelstellingen voor gemeenten geformuleerd die bijdragen aan de transitie naar de circulaire economie (tabel 1-1).

tabel 1-1: doelen Landelijke Afvalbeheerplan doelstelling

realisatie 2014

realisatie 2014

2020

(Krimpen a/d IJssel)

(landelijk)

75

49

52

kilogram huishoudelijk afval per 400

786

500

317

240

omschrijving percentage gescheiden ingezameld huishoudelijke afval inwoner per jaar ongescheiden restafval per

100 (30 in

inwoner per jaar

2025)

De gemeente Krimpen aan den IJssel was in 2014 nog ver verwijderd van het realiseren van deze doelstellingen. Met het afvalbeleid voor de periode 2016-2020 17 stelde de gemeente zich ten doel de achterstand gedeeltelijk in te halen. Een afvalscheidingspercentage van zeventig in 2020 werd beoogd. 18 Een hoger percentage zou volgens de gemeente tot te veel weerstand bij inwoners leiden. Ten aanzien van de volumes huishoudelijk afval en ongescheiden restafval werden geen eigen doelstellingen geformuleerd. Het afvalbeleid mocht verder niet tot een lastenverzwaring voor de burgers leiden.

15 Minister van Economische Zaken, brief aan de Tweede Kamer inzake Groene economische groei in Nederland, 28 maart 2013.; Minister van Infrastructuur en Milieu, brief aan de Tweede Kamer inzake invulling programma Van Afval Naar Grondstof, 28 januari 2014. 16 Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Landelijk afvalbeheerplan 2017-2029. Het LAP trad in werking op 28 december 2018. 17 Gemeenteraad Krimpen aan den IJssel, Afvalscheidingsbeleid 2016-2020, vastgesteld op 11 juni 2015. 18 NV MAK, Afvalscheidingsadvies Krimpen aan den IJssel, 7 mei 2015.

33

een dure scheiding

afvalbeleid in de gemeenteraad Het afvalbeleid is met enige regelmaat onderwerp van discussie in de gemeenteraad, in moties 19 en in schriftelijke vragen. 20 Tijdens de zogeheten stemkastsessie van de rekenkamer over de onderzoeksprogrammering (op 14 januari 2020) hadden de aanwezige raadsleden veel belangstelling voor het onderwerp afvalbeleid. De rekenkamer heeft derhalve dit onderwerp opgenomen in de onderzoeksprogrammering.

beleidsmatige en financiële context beleidsmatige context landelijk beleid Het LAP moet leiden tot meer preventie en nuttige toepassing van afval en minder verbranding en stort van afval. Zowel bronscheiding als nascheiding 21 is toegestaan bij de inzameling van huishoudelijk afval. Om gemeenten te helpen de nodige stappen te zetten naar een circulaire economie is het programma ‘Van Afval Naar Grondstof (VANG) – huishoudelijk afval’ gestart. Dit programma is een samenwerking tussen het ministerie van Infrastructuur en Milieu, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), de Koninklijke Vereniging voor Afval- en Reinigingsmanagement (NVRD) 22 en Rijkswaterstaat en is onderdeel van de rijksbrede aanpak voor de Circulaire Economie in Nederland. 23 De doelstellingen van het Landelijk Afvalbeheerplan scheppen overigens slechts een inspanningsverplichting: een gemeente mag afwijken van de ambities als daar een goede motivatie voor is. Als het programma VANG niet voldoende resultaat oplevert, wordt volgens het LAP bezien of de beleidsvrijheid voor gemeenten wordt gehandhaafd. Gezien de huidige beleidsvrijheid van gemeenten valt het landelijke beleid overigens buiten de scope van dit onderzoek. lokaal beleid De zorg voor het inzamelen van huishoudelijk afval is een gemeentelijke taak volgens artikel 10.21 van de Wet milieubeheer.

Minstens eenmaal per week moet het aangeboden huishoudelijk afval van bewoners worden ingezameld. Daarbij is een gemeente verplicht om een afvalstoffenverordening op te stellen (artikelen 10.23-10.26 van de Wet milieubeheer).

19 Gemeenteraad Krimpen aan den IJssel, motie ‘differentiatie afvalstoffenheffing’, aangenomen op 7 november 2019. Gemeenteraad Krimpen aan den IJssel, motie ‘kosten afvalinzameling’, aangenomen op 7 november 2019. De gemeente Krimpen aan den IJssel kent nut een stelsel met twee tarieven (eenpersoonshuishoudens en meerpersoonshuishoudens). Met een meertarievenstelsel wordt een verdere differentiatie van tarieven bedoeld, bijvoorbeeld een tarief voor huishoudens van drie of meer personen. 20 College van B en W, Beantwoording schriftelijke vragen Fractie Stem van Krimpen RIB toekomst afvalinzameling en -beheer, 4 april 2018. 21 Bronscheiding: inzamelmethode waarbij huishoudelijk afval bij de bron (waar het afval vrijkomt) gescheiden wordt in grondstoffen. Nascheiding: inzamelmethode waarbij het restafval en/of een combinatie van grondstoffen integraal wordt ingezameld, en achteraf (door de verwerker) wordt gescheiden. Definities uit NVRD, Rijkswaterstaat en CyclusManagement, ‘Handboek Benchmark Huishoudelijk Afval’, februari 2018. 22 De afkorting staat voor Nederlandse Vereniging voor Reinigingsdirecteuren. 23 VANG HHA, Uitvoeringsprogramma VANG - Huishoudelijk Afval Herijking 2018 – 2020, ongedateerd.

34

een dure scheiding

In Krimpen aan den IJssel is de meest recente afvalstoffenverordening vastgesteld op 25 juni 2020. 24 De bijbehorende uitvoeringsregeling moet nog worden vastgesteld door het college. 25 Voor het momenteel vigerende beleid was het Afvalscheidingsplan Krimpen 2012 van kracht. Daarin was conform de toen geldende tweede versie van het LAP de doelstelling opgenomen om 60% van het afval gescheiden in te zamelen. De verwachting was dit zou worden gerealiseerd door herinvoering van gft-inzameling en intensivering van de inzameling van fijn huishoudelijke afvalstromen (papier, glas, kunststofverpakkingen, textiel). In 2012 en 2013 werd een proef gedaan met de ‘Basis Bak’, waarin verschillende afvalstromen samen werden ingezameld, waarna deze stromen met nascheiding verder werden verwerkt. Hoewel de Basisbak leidde tot meer afvalscheiding en minder restafval, bleken de verwerkingskosten te hoog en was implementatie in de hele gemeente daardoor niet mogelijk. 26 Het huidige afvalscheidingsbeleid is op 11 juni 2015 vastgesteld door de gemeenteraad. 27 De onderbouwing voor de beleidskeuzes is weergegeven in het ‘Afvalscheidingsadvies Krimpen aan den IJssel 2016-2020’, 28 dat is opgesteld door NV MAK, het bedrijf dat tot juli 2018 de afvalinzameling in Krimpen aan de IJssel uitvoerde, 29 in nauwe samenwerking met de gemeente.

Het afvalbeleid bestaat uit zes onderdelen: 1 Herinvoering van de inzameling van groente-, fruit- en tuinafval (gft-afval) bij laagbouw met minicontainers (in het verleden werd gft-afval ingezameld door middel van een duobak). 2 Invoering van inzameling van plastic afval, metaal (blik) en drankenkartons (pmd) bij laagbouw met minicontainers. 3 Omgekeerd inzamelen bij laagbouw. Hierbij wordt gescheiden afval aan huis ingezameld en restafval in verzamelcontainers. Bij hoogbouw loopt de inzameling via ondergrondse containers. De containers die voor restafval werden gebruikt worden nu ingezet voor de inzameling van pmd. 4 Afval Loont: inwoners kunnen bepaalde soorten afval gescheiden inleveren bij een Afval Loont-filiaal en krijgen daarvoor als vergoeding een geldbedrag. 5 Introductie van ondergrondse perscontainers voor plastic op strategische plaatsen, en verzamelcontainers voor gft-afval bij hoogbouw. 6 Continuering van diverse elementen van het bestaande afvalbeleid, zoals de milieustraat, papierinzameling, textielcontainers en grofvuil. Ondanks investeringen in de inzamelinfrastructuur zouden de jaarlijkse kosten van inzameling en verwerking van afval volgens het afvalbeleid vanaf 2020 € 265.000 lager kunnen zijn dan het referentiejaar 2015.

24 Gemeenteraad Krimpen aan den IJssel, Afvalstoffenverordening, vastgesteld op 25 juni 2020. 25 De huidige uitvoeringsregeling is gebaseerd op de oude verordening. College van B en W Krimpen aan den IJssel, uitvoeringsregeling afvalstoffenverordening, vastgesteld op 28 juni 2016. 26 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Jaarstukken 2014, 29 juni 2015. 27 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Afvalscheidingsbeleid ‘Afvalscheidingsadvies 2016-2020’, 11 juni 2015. 28 NV MAK, Afvalscheidingsadvies Krimpen aan den IJssel, 7 mei 2015. 29 De gemeente Krimpen aan den IJssel was de enige aandeelhouder van NV MAK.

35

een dure scheiding

De belangrijkste componenten van het beleid zijn inmiddels volgens het college al ingevoerd. 30 Dit jaar (2020) zal aanvullend afvalbeleid voor de periode na 2020 worden voorbereid. 31 nota verbonden partijen De inzameling en verwerking van huishoudelijk afval worden tot 2018 uitgevoerd door de naamloze vennootschappen Milieuservices AVR Krimpen (NV MAK) en vervolgens door Cyclus NV. Beide NV’s zijn verbonden partijen: privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. 32 De gemeente kent een nota verbonden partijen. 33 Deze nota bevat onder meer een afwegingskader (zie bijlage) voor het aangaan of beëindigen van de relatie met een verbonden partij en normen ten aanzien van de governance van verbonden partijen. Bij de vormgeving van de governance van verbonden partijen maakt de gemeente gebruik van een risicoanalyse. Op basis van deze risicoanalyse wordt een sturingsarrangement gekozen. Deze normen ten aanzien van governance zijn volgens de nota verbonden partijen alleen van toepassing op publiekrechtelijke samenwerkingsvormen (de gemeenschappelijke regelingen). Hiervoor is gekozen, omdat deze samenwerkingsvormen het grootste deel van de verbonden partijen vormt.

Volgens het raadsvoorstel kan, als de gekozen governance in de praktijk voldoet, deze op een later tijdstip op privaatrechtelijke samenwerkingsvormen worden toegepast. 34 Dit is echter nog niet gebeurd. Wel is in 2018 de vraagstelling van de risicoanalyse aangepast. 35 financiële context De kosten en opbrengsten van de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval (hierna: afvalbeheerkosten) worden in de begroting verantwoord op het programma Dienstverlening. De werkelijke afvalbeheerkosten bedroegen in 2019 € 5,7 mln. Dit was echter inclusief incidentele lasten van circa € 0,5 mln. in verband met de liquidatie van NV MAK 36 (zie paragraaf 1-3). De begrote afvalbeheerkosten voor 2020 bedroegen € 4,8 mln. Deze kosten worden voor 95 procent gedekt door de begrote opbrengsten uit de afvalstoffenheffing. De afvalstoffenheffing is derhalve binnen de bandbreedte van 90 tot en met 100 procent die met de raad is afgesproken in de nota lokale heffingen 2019. 37

bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijken De gemeente Krimpen aan den IJssel was tot de opheffing van de NV MAK in 2018 de enige aandeelhouder. Via deze NV werd de afvalinzameling en -verwerking in

30 College van B en W Krimpen aan den IJssel, Raadsinformatiebrief Schriftelijke vragen Stand van zaken omgekeerd inzamelen, 24 januari 2017. 31 Gesprek medewerker gemeente; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Begroting 2020, 7 november 2019. 32 Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, artikel 1 sub b, vastgesteld op 9 december 2017. De rekenkamer is op grond van artikel 184 van de Gemeentewet bevoegd onderzoek te doen naar verbonden partijen, waaronder naamloze vennootschappen waarvan de gemeente meer dan vijftig procent van het geplaatste aandelenkapitaal houdt. 33 Gemeenteraad Krimpen aan den IJsel, ´nota verbonden partijen 2016´, vastgesteld op 30 juni 2016. 34 Dit was ook volgens een betrokken ambtenaar de intentie bij het opstellen van de nota. Bron: interview. 35 Gemeenteraad Krimpen aan den IJsel, ´Wijziging vraagstelling risicoanalyse verbonden partijen´, vastgesteld op 15 maart 2018. 36 E-mail medewerker. 37 Gemeenteraad Krimpen aan den IJssel, nota lokale heffingen 2019, vastgesteld op 4 april 2019.

36

een dure scheiding

Krimpen aan den IJssel uitbesteed aan Renewi. Doordat verlenging of aanpassing van de overeenkomst tussen NV MAK en Renewi niet meer mogelijk zou zijn zonder de aanbestedingsregels te overtreden, is de overeenkomst per 1 juli 2018 beëindigd. Daarop werd besloten toe te treden tot Cyclus NV, waarna opdracht werd verleend aan deze NV om de afvalinzameling en -verwerking in Krimpen aan den IJssel uit te voeren. 38 Het aandeelhouderschap van Cyclus NV en NV MAK is de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de wethouder Financiën, terwijl de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de afvalinzameling en -verwerking is belegd bij een andere wethouder. 39 De ambtelijke verantwoordelijkheid voor het afvalbeleid is belegd bij de teams beleid en projecten / beheer en onderhoud openbare ruimte. De ambtelijke verantwoordelijkheid voor de financiën en het aandeelhouderschap ligt bij het team financiën. Ambtelijk is er een splitsing tussen de rol van contractbeheerder (verantwoordelijk voor de uitvoering van het afvalbeleid door de externe uitvoerder) en de ambtenaar verantwoordelijk voor beleidsontwikkeling.

doel- en vraagstelling en afbakening doelstelling Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer na te gaan of het afvalbeleid effectief en doelmatig is, of de raad adequaat wordt geïnformeerd over het afvalbeleid en welke lessen hieruit kunnen worden getrokken voor de toekomst. onderzoeksvragen centrale onderzoeksvraag De centrale vraag van dit onderzoek luidt als volgt: Is het afvalbeleid effectief en doelmatig, wordt de raad adequaat geïnformeerd over het afvalbeleid en welke lessen kunnen hieruit worden getrokken voor de toekomst? deelvragen De centrale onderzoeksvraag is verder uitgewerkt in zes deelvragen: 1 Is het afvalbeleid in opzet effectief om de doelstellingen (70% afvalscheiding in 2020, geen lastenverzwaring) te realiseren? 2 Is het afvalbeleid adequaat uitgevoerd? 3 Worden de doelstellingen van het afvalbeleid gerealiseerd? 4 Is de uitvoering van het afvalbeleid doelmatig? 5 Wordt de gemeenteraad adequaat geïnformeerd over het afvalbeleid? 6 Welke lessen kunnen uit het antwoord op de vragen 1, 2, 3, 4 en 5 worden getrokken voor de toekomst?

38 De juridische term is ‘quasi inbesteding’: een overheid verleent opdracht aan een gelieerde, maar separate rechtspersoon (publiek of privaat), zonder een aanbesteding te doen. Dit is toegestaan als wordt voldaan aan de criteria die zijn vastgelegd in art. 12 lid 1 richtlijn 2014/24. Bron: https://europadecentraal.nl/onderwerp/aanbesteden/inbesteden/, geraadpleegd op 19 mei 2020. 39 In 2020 heeft de betreffende wethouder de volgende onderwerpen in portefeuille: economie, werk en inkomen, participatiewet, maritieme maakindustrie, bereikbaarheid en mobiliteit, vergunningverlening, handhaving en toezicht, afvalinzameling, monumentenzorg, streekarchief, inkoopbeleid gemeente, informatie- en communicatietechnologie (ICT), DCMR, MRDH: Economisch vestigingsbeleid, project Centrumplan, project Grote kruising, wijkwethouder Langeland & Boveneind, 2e loco burgemeester.

37

een dure scheiding

afbakening Dit onderzoek beperkt zich tot de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval. De aanpak van zwerfafval, het schoonhouden van de buitenruimte en het verzamelen en verwerken van bedrijfsmatig afval blijven buiten beschouwing. Hiervoor zijn de volgende redenen: • De aanpak van zwerfafval en het schoonhouden van de buitenruimte is een apart proces binnen de gemeente. De kosten van dit proces worden (anders dan huishoudelijk afval) niet primair gefinancierd uit de afvalstoffenheffing. • Bedrijven zijn, anders dan particulieren, zelf verantwoordelijk voor het scheiden en afvoeren van afval en kunnen alleen kiezen voor een particuliere afvalinzamelingspartij. De gemeente kan overigens wel regels stellen voor de inzameling en verwerking van bedrijfsafval. Het onderzoek richt zich verder op de inzameling en verwerking van afval door de gemeente. Het inzamelen van bijvoorbeeld textiel of oud papier door o.a. scholen, kerken, stichtingen wordt buiten beschouwing gelaten. Het onderzoek heeft betrekking op de inrichting van de inzameling en verwerking van afval en het afvalbeleid in de periode 2016-2020.

leeswijzer In deze nota van bevindingen komen de onderzoeksvragen aan de orde. In hoofdstuk twee zal worden aangegeven hoe de gemeente het beleid ten aanzien van de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval heeft vormgegeven. Vervolgens zal de uitvoering van dit beleid besproken worden in hoofdstuk drie. In hoofdstuk vier komen de te verwachten resultaten van het beleid aan de orde. De doelmatigheid van het afvalbeleid wordt besproken in hoofdstuk vijf. Ten slotte wordt in hoofdstuk zes ingegaan op de informatievoorziening over het afvalbeleid aan de gemeenteraad. Deze nota van bevindingen bevat de analyses en feiten die horen bij de onderzoeksvragen. Bij de beantwoording van deelvragen wordt getoetst in hoeverre is voldaan aan normen en criteria die zijn opgenomen in de onderzoekopzet. De normen en criteria zijn in de loop van het onderzoek verder aangescherpt en aangevuld. De normen zijn vermeld in de inleidingen van de hoofdstukken. Het antwoord op de deelvragen één tot en met vijf, de lessen die hieruit kunnen worden getrokken (deelvraag zes) en het antwoord op de centrale vraag worden gegeven in een bestuurlijke nota die op basis van deze nota van bevindingen wordt opgesteld. Hierin zullen de bevindingen ook bestuurlijk worden gewogen en beoordeeld. schuingedrukte teksten In de nota van bevindingen begint elke paragraaf met een cursieve tekst.

Deze cursieve tekst vormt de korte conclusie van de betreffende (sub)paragraaf aan de hand van de gebruikte normen. Bij afwezigheid van normen kan de cursieve tekst een samenvatting zijn van de paragraaf. gekleurde kaders In de nota zijn roze gekleurde en geelgekleurde tekstblokken te vinden. De roze gekleurde tekstblokken bevatten aanvullende informatie die voor de oordeelsvorming

38

een dure scheiding

niet essentieel is, maar een nadere toelichting geven over bijvoorbeeld gebruikte begrippen en instrumenten. De geelgekleurde tekstblokken bevatten nadere informatie of uitleg over feiten waarover in het rapport wordt geoordeeld.

39

een dure scheiding

Rekenkamer

Krimpen aan den IJssel

40

een dure scheiding

2

opzet afvalbeleid

inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de opzet van het beleid van de gemeente Krimpen aan den IJssel ten aanzien van de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval. Daarbij staat de volgende vraag centraal: • Is het afvalbeleid in opzet effectief om de doelstellingen (70% afvalscheiding in 2020, geen lastenverzwaring) te realiseren? Voor beantwoording van deze vraag wordt getoetst aan de volgende norm en criteria: tabel 2-1: normen en criteria opzet afvalbeleid norm

Criteria

er is per doelstelling een

• er is een analyse van de oorzaken van het

adequate analyse van het

lage percentage afvalscheiding uitgevoerd,

probleem dat met het afvalbeleid

bestaande uit:

dient te worden opgelost

- sorteeranalyses van het restafval;

paragraaf 2-2-1

- raadpleging inwoners; - benchmark. • er is een analyse van de verwachte lasten

2-2-2

voor inwoners uitgevoerd, bestaande uit: - berekening verwachte afvalbeheerkosten; - een risicoanalyse. de gekozen maatregelen zijn in opzet effectief

• de maatregelen sluiten logisch aan bij de

2-3-1

oorzaken uit de probleemanalyse; • alternatieve maatregelen om de doelstellingen

2-3-2

te realiseren zijn onderzocht.

probleemanalyse De analyse van het probleem dat met het afvalbeleid dient te worden opgelost, namelijk de grote hoeveelheid restafval per huishouden, is niet adequaat. De gemeente heeft een sorteeranalyse uitgevoerd, waaruit blijkt dat het restafval grotendeels ook gescheiden had kunnen worden aangeboden. Ook is een enquête uitgevoerd en zijn inloopavonden georganiseerd om de voorkeuren en ideeën van inwoners in beeld te brengen. De enquête en de inloopavonden hebben geen rol gespeeld bij de probleemanalyse die aan het afvalbeleid ten grondslag lag. In het afvalbeleid wordt uitgegaan van een afvalscheidingsresultaat voor de periode tot en met 2013 dat niet kan worden gereconstrueerd en waarschijnlijk onjuist is. Hierdoor is mogelijk een te hoge of te lage doelstelling gekozen ten aanzien van afvalscheiding. Verder wordt een

41

een dure scheiding

vergelijking gemaakt met gemeenten in dezelfde stedelijkheidsklasse, terwijl niet verstedelijking maar het percentage hoogbouw de bepalende factor is voor het afvalscheidingsresultaat. Het niet inzamelen van gft-afval is volgens de gemeente de belangrijkste oorzaak van de (veronderstelde) achterstand ten opzichte van gemeenten in dezelfde stedelijkheidsklasse, maar de rekenkamer merkt op dat ook het niet toepassen van omgekeerd inzamelen en DIFTAR belangrijke verklarende factoren zijn. Deze worden niet door de gemeente genoemd. De gemeente heeft bovendien geen analyse gemaakt van de relatief hoge afvalproductie per inwoner in Krimpen aan den IJssel. De gemeente veronderstelt, zonder dat te onderbouwen, dat deze hoge afvalproductie wordt bepaald door autonome ontwikkelingen waarop de gemeente geen invloed heeft. De tekortkomingen in de probleemanalyse hebben ook consequenties voor de andere doelstelling van het afvalbeleid, namelijk dat de lasten voor bewoners niet mogen stijgen. De gemeente heeft weliswaar berekend dat de kosten op termijn dalen door het afvalbeleid, maar erkent dat als het gewenste afvalscheidingsresultaat niet wordt bereikt, het afvalbeleid juist kan leiden tot hogere kosten voor inwoners.

Bovendien is in de business case van het afvalbeleid geen rekening gehouden met een aantal risico’s, zoals extra projectkosten voor gesprekken met inwoners en de stijging van tarieven voor de verwerking van afval. oorzaken lage percentage afvalscheiding Met het afvalbeleid wil de gemeente de gescheiden inzameling van afval in Krimpen aan den IJssel verbeteren. Het beoogde effect van het afvalbeleid is “het zoveel mogelijk terugdringen van de hoeveelheid restafval per huishouden met (voorlopig) als indicator het afvalscheidingspercentage (tenminste 70% in 2020) zonder dat dit tot een lastenverzwaring voor inwoners leidt”. 40 sorteeranalyses Er wordt een ‘aanzienlijke sprong’ 41 in het afvalscheidingsresultaat beoogd. Het raadsvoorstel zelf bevat geen analyse van het huidige afvalscheidingsresultaat. Er wordt slechts verwezen naar een sorteeranalyse (zie kader) die is uitgevoerd in 2014 en naar het afvalscheidingsadvies Krimpen aan den IJssel 2016-2020, dat in 2015 is opgesteld door NV MAK. In dit advies wordt gebruik gemaakt van de resultaten van sorteeranalyses die zijn uitgevoerd in 2011 en 2013. Volgens het afvalscheidingsadvies blijkt uit deze sorteeranalyses dat 82% van het restafval in Krimpen aan den IJssel uit afval ook gescheiden aangeboden had kunnen worden, onder meer gft-afval (41%), papier (16%), grof afval (13%) en glas (5%).

Het grof afval bestaat uit hard kunststof, metaal, elektrische apparaten, hout, puin en klein chemisch afval (kca).

sorteeranalyse Bij sorteeranalyses wordt de samenstelling van het restafval onderzocht. Met deze gegevens kan per afvalfractie worden bepaald welk deel wordt gescheiden en welk deel in het restafval belandt. In november 2017 is bijvoorbeeld het restafval van vier ondergrondse containers (OC’s) van één locatie met laagbouw en acht OC’s van twee locaties met hoogbouw (waarvan één met en één zonder inpandige containers voor pmd en oud papier en karton (opk)) onderzocht. Per locatie is circa 720-860 kilo restafval opgehaald, waarvan ongeveer twee derde is gesorteerd in 21 verschillende

40 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Afvalscheidingsbeleid ‘Afvalscheidingsadvies 2016-2020’, 11 juni 2015. 41 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Afvalscheidingsbeleid ‘Afvalscheidingsadvies 2016-2020’, 11 juni 2015.

42

een dure scheiding

componenten. De samenstelling van het afval in de sorteeranalyse is een momentopname, omdat het aanbod van afval conjunctuurgevoelig en seizoensafhankelijk is. Daarnaast is het aantal locaties beperkt ten opzichte van het totale aantal locaties in Krimpen aan den IJssel. De cijfers kunnen daarom ook niet als representatief voor het hele jaar en de hele gemeente worden beschouwd, maar geven (mits in dezelfde maand uitgevoerd) wel een beeld van de ontwikkeling van de samenstelling van het afval.

De rekenkamer heeft de sorteeranalyses ontvangen uit 2014 en tevens uit juni 2016 en november 2017. De sorteeranalyse uit 2014 bevat alleen de uitkomsten van de afzonderlijke sorteerproeven in hoogbouw en laagbouw en kan dus niet vergeleken worden met het afvalscheidingsadvies, waarin de gemiddelde samenstelling van al het huishoudelijk afval (op basis van de sorteeranalyses) in Krimpen aan den IJssel is vermeld. In deze laatste twee documenten wordt wel de gemiddelde samenstelling van het fijn huishoudelijk restafval in 2013 en 2014 weergegeven. In deze jaren bestond het overgrote deel (2013: 89%; 2014: 84%) van het fijn huishoudelijk restafval uit afval dat ook gescheiden aangeboden had kunnen worden. De percentages grof afval volgens de sorteeranalyses kunnen niet worden gereconstrueerd, maar de samenstelling van het restafval komt verder in grote lijnen overeen met de cijfers die zijn gebruikt in het afvalscheidingsadvies en zijn bovendien in lijn met landelijke cijfers. 42 De rekenkamer acht de cijfers daarom plausibel. raadpleging inwoners Voorafgaand aan de besluitvorming over het afvalbeleid is een enquête onder inwoners uitgevoerd en zijn er zes inloopavonden georganiseerd.

Voor de enquête is een online vragenlijst uitgezet om inzicht te krijgen in de visie van inwoners op de toenmalige wijze van afval inzamelen en welke ideeën zij hebben om afvalscheiding in de toekomst te stimuleren. 43 De totale steekproefomvang (1.048) is voldoende groot om gezaghebbende conclusies te trekken. Ongeveer twee derde van de geraadpleegde inwoners geeft aan dat het ophalen van restafval en gft-afval aan huis (en andere reststromen wegbrengen) volgens hen tot de beste scheidingsresultaten zou leiden. Een minderheid van circa 20% denkt dat omgekeerd inzamelen tot de beste scheidingsresultaten zal leiden. De overige 13% van de inwoners verwachtte de beste resultaten van een systeem van vergoedingen voor ingeleverd gescheiden restafval (Afval loont). De inloopavonden zijn per wijk georganiseerd. Tijdens de inloopavond kregen inwoners informatie over de nieuwe wijze van afvalinzameling en gelegenheid om vragen te stellen aan de (wijk)wethouder en de afvalinzamelaar. 44 Uit de opzet van de enquête en de inloopavonden blijkt dat deze niet waren bedoeld om meer gegevens te verzamelen over de oorzaken van het afvalscheidingsgedrag in Krimpen aan de IJssel. Ook hebben ze niet meegewogen in de uiteindelijke keuze voor de inzamelmethode van omgekeerd inzamelen in combinatie met Afval loont.

De inzamelmethode werd vooral gekozen met de bedoeling de landelijke doelstellingen voor afvalscheiding te halen en de wens om meer grondstoffen te hergebruiken. 45 De

42 https://www.clo.nl/indicatoren/nl0141-samenstelling-restafval-huishoudens, geraadpleegd op 7 september 2020. 43 Antea Groep, ‘Afvalscheiding Krimpen aan den IJssel Resultaten opiniepeiling’, 7 mei 2015. 44 Brief gemeente Krimpen aan den IJssel, afvalinzameling 2016-2020, 6 februari 2015. 45 Interview.

43

een dure scheiding

verantwoordelijke wethouder vond dat er een systeemkeuze moest worden gemaakt. 46 De inloopavonden hebben wel tot enkele (beperkte) aanpassingen van het concept-afvalbeleid geleid (zie paragraaf 2-3-1). De inloopavonden en de uitkomsten van de enquête zijn ook benut bij de beleidsuitvoering: er is meer het gesprek met inwoners gezocht over de implementatie van het afvalbeleid. Bij de probleemanalyse die aan het afvalbeleid ten grondslag lag, hebben de enquête en de inloopavonden geen rol gespeeld. benchmark De gemeente heeft een vergelijking gemaakt met het afvalscheidingsresultaat van gemeenten in dezelfde zogeheten stedelijkheidsklasse. De rekenkamer heeft deze vergelijking geverifieerd (zie tabel 2-2).

tabel 2-2: afvalscheidingsresultaat CBS-cijfers 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

562

551

543

527

530

508

482

ingezameld gft-afval

72

70

73

69

70

70

66

afvalscheiding (percentage)

47

47

48

48

49

49

50

huishoudelijk afval

643

666

637

643

647

623

599

afvalscheiding

39

42

41

42

40

40

41

huishoudelijk afval

834

724

692

739

712

689

736

afvalscheiding (percentage)

49

45

44

46

44

45

49

CBS-stedelijkheidsklasse 2 huishoudelijk afval (kg per inwoner per jaar)

afvalscheidingsadviesKadIJ

CBS-KadIJ

Volgens het afvalscheidingsadvies verklaart met name de hoeveelheid ingezameld gftafval het verschil van circa 9 procentpunt met het afvalscheidingspercentage van gemeenten in dezelfde stedelijkheidsklasse. De rekenkamer merkt op dat deze vergelijking op twee punten tekortschiet. Allereerst komen de afvalscheidingsresultaten voor Krimpen aan den IJssel volgens het CBS niet overeen met de cijfers die zijn gepresenteerd in het afvalscheidingsadvies. Zo is de totale afvalproductie volgens het CBS in 2013 137 kilogram hoger dan en het afvalscheidingsresultaat 8 procentpunt hoger dan weergegeven in het afvalscheidingsadvies. Opvallend is dat in de jaarrapportage van NV MAK over 2015 juist een flink lager afvalscheidingspercentage van 35 in 2013 wordt vermeld. 47 De CBS-cijfers voor 2015 komen op detailniveau wel overeen met de cijfers van NV MAK. Het is daarom waarschijnlijk dat verschillen ontstaan door het onterecht

46 Interview. 47 NV MAK, concept jaarrapportage 2015 4e kwartaal, 22 maart 2016. In het jaarwerkplan 2016 van NV MAK wordt overigens ook geconstateerd dat het afvalscheidingspercentage in het afvalscheidingsadvies hoger zou liggen dan daadwerkelijk door NV MAK gemeten.

44

een dure scheiding

niet meerekenen van bepaalde categorieën afval zoals verbouwingsrestafval en puin door NV MAK en het -terecht- niet meerekenen van afval dat (conform een afspraak tussen beide gemeenten) door inwoners van de gemeente Krimpenerwaard wordt ingeleverd op het afvalbrengstation in Krimpen aan den IJssel. Het niet meerekenen van deze categorieën resulteert in een lager afvalscheidingspercentage en lagere afvalproductie. De gemeente Krimpen aan den IJssel en hun contactpersoon bij Renewi konden de verschillen desgevraagd niet verklaren. 48 Wel kon de gemeente bevestigen dat de NV MAK de aanname deed dat één op de drie bezoekers van het ABS uit de Krimpenerwaard kwam. De volumes zouden overeenkomstig zijn gecorrigeerd. De rekenkamer constateert dat het in het afvalscheidingsadvies vermelde afvalscheidingspercentage niet kan worden gereconstrueerd en waarschijnlijk onjuist is. Hierdoor is mogelijk een te hoge of te lage doelstelling gekozen ten aanzien van afvalscheiding. Een tweede tekortkoming betreft de vergelijking met gemeenten in dezelfde stedelijkheidsklasse. Die vergelijking geeft volgens de rekenkamer geen goed beeld van scheidingsresultaten. 49 Zie het onderstaand kader.

stedelijkheidsgraad, hoogbouw en afvalscheiding De stedelijkheidsklasse is een indeling die wordt gehanteerd door het Centraal Bureau voor de Statistiek en is gebaseerd op adressendichtheid. Gemeenten worden ingedeeld in vijf klassen, oplopend van niet stedelijk tot zeer sterk stedelijk. Krimpen aan den IJssel valt in stedelijkheidsklasse twee (sterk stedelijk) met een adressendichtheid tussen 1.500-2.500 adressen per vierkante kilometer; dit is de één na hoogste stedelijkheidsklasse. Adressendichtheid is op zichzelf niet bepalend voor het scheidingsresultaat. Dat geldt wel voor het percentage hoogbouwwoningen. Het percentage hoogbouwwoningen is in Krimpen aan den IJssel slechts 29,6%, wat juist lager is dan het landelijke gemiddelde van 35,7%. 50 De Nederlandse vereniging van afvalbedrijven, NVRD, onderscheidt vier hoogbouwklassen (A, B, C en D). Krimpen aan den IJssel valt in klasse C: 20-29 procent en dicht bij hoogbouwklasse B (30-49 procent). De afvalscheidingsresultaten van hoogbouwklasse B en C zijn overigens vergelijkbaar. Hoogbouw (of gestapelde bouw) 51 kent specifieke beperkingen die de afvalscheiding belemmeren. 52 Bij hoogbouwwoningen kan namelijk geen gebruikgemaakt worden van ophaalsystemen, zoals bijvoorbeeld minicontainers.

In plaats daarvan wordt gebruikgemaakt van zogeheten ‘brengsystemen’, waarbij bewoners afval moeten wegbrengen naar verzamelcontainers op enige afstand van hun woning. Brengsystemen hebben over het algemeen een lager afvalscheidingsresultaat dan haalsystemen. Ook hebben hoogbouwwoningen door hun kleinere omvang minder ruimte voor het sorteren van verschillende afvalfracties. Opslag van deze fracties moet bovendien binnenshuis

48 E-mails ambtenaar. 49 Overigens wordt in een bijlage bij het afvalscheidingsadvies wel een vergelijking gemaakt met gemeenten in hoogbouwklasse C, maar alleen voor wat betreft de totale hoeveelheid afval. 50 Percentage meergezinswoningen. Bron: https://syswov.datawonen.nl/, geraadpleegd op 6 juli 2020. 51 Gestapelde woningen zijn woningen die boven elkaar liggen. Gestapelde bouw kan variëren van een bouwblok met twee woningen boven elkaar tot vele woningen naast en boven elkaar. Het kan dus gaan om een flat, appartementengebouw, een portiekwoning, maisonnette e.d. Bron: CBS. 52 Bron voor de tekst in dit kader: C. Midden in opdracht van onder meer verschillende gemeenten en het ministerie van Infrastructuur en Milieu, ‘Verbetering afvalscheiding en inzameling hoogbouw, een literatuurstudie naar gedragsdeterminanten en interventies’, april 2015.

45

een dure scheiding

plaatsvinden. Daarnaast kenmerken hoogbouwomgevingen zich door bewoners met een relatief lage sociaaleconomische status, door een relatief hoog verloop en door culturele heterogeniteit en een lage sociale cohesie. Dit beperkt de effectiviteit van interventies die steunen op communicatie en voorlichting. Deze factoren, die het percentage afvalscheiding beïnvloeden, gelden in mindere mate voor de adressendichtheid.

Een vergelijking met gemeenten in dezelfde hoogbouwklasse 53 levert het volgende beeld op (zie tabel 2-3). tabel 2-3: vergelijking afvalscheiding (percentage) hoogbouwklasse en C en stedelijkheidsklasse twee 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

hoogbouwklasse C

46

47

49

51

52

53

52

stedelijkheidsklasse twee

47

47

48

48

49

49

50

Krimpen a/d IJssel CBS

49

45

44

46

44

45

49

Doordat gemeenten in stedelijkheidsklasse twee minder goede scheidingsresultaten behalen dan gemeenten in hoogbouwklasse C zou een vergelijking met de eerste categorie een voor Krimpen aan den IJssel relatief gunstiger beeld laten zien. Daar waarschijnlijk in het afvalscheidingsadvies onjuiste cijfers zijn getoond voor Krimpen aan den IJssel is het niet duidelijk of dit ook daadwerkelijk het geval was. De rekenkamer constateert in ieder geval dat het afvalbeleid is gebaseerd op onvolledige informatie. niet inzamelen gft-afval als verklaring afvalscheidingsresultaat In het raadsvoorstel, het afvalscheidingsadvies en de enquête wordt weinig aandacht besteed aan de oorzaken van het relatief lage percentage afvalscheiding in Krimpen aan den IJssel en de opvallend hoge afvalproductie in vergelijking met het landelijke gemiddelde (zie tabel 1-1). In het afvalscheidingsadvies wordt slechts één oorzaak van het lage afvalscheidingspercentage genoemd, namelijk het niet inzamelen van gftafval. Het circa tien procentpunt lagere afvalscheidingspercentage in Krimpen aan den IJssel is volgens het advies “vrijwel volledig toe te schrijven aan het niet gescheiden inzamelen van gft-afval”. Het niet aan huis inzamelen van gft-afval in Krimpen aan de IJssel is echter waarschijnlijk niet de enige verklaring voor het lage afvalscheidingspercentage.

Uit andere benchmarks 54 en wetenschappelijk onderzoek 55 kan worden afgeleid dat de bredere dienstverlening (welke grondstoffen aan huis worden opgehaald, inzamelfrequentie, toepassing van omgekeerd inzamelen etc.) en het niet toepassen van tariefdifferentiatie waarschijnlijk ook belangrijke verklarende factoren zijn.

53 Gemeenten in hoogbouwklasse C volgens bijlage 1 rapport Marktconformiteit 2018-2020 Cyclus N.V. 54 Zie bijvoorbeeld: Cyclusmanagement, ‘Benchmark huishoudelijk afval. Op koers richting de 100 kilogram’, december 2019. 55 Zie bijvoorbeeld Dijkgraaf en Gradus (2014), ‘The effectiveness of Dutch municipal recycling policies’, Tinbergen Institute Discussion Paper.

46

een dure scheiding

Het niet aan huis inzamelen van gft-afval verklaart bovendien niet de hoge afvalproductie in Krimpen aan den IJssel. 56 Door een huidige en een voormalige wethouder wordt wel gewezen op het hoge welvaartsniveau en een consumptiecultuur in Krimpen aan den IJssel. 57 Deze mogelijke oorzaken vergen een specifieke aanpak waarin communicatie een belangrijke rol speelt. Wat de oorzaken zijn van de hoge afvalproductie wordt niet toegelicht in het afvalscheidingsadvies. Volgens medewerkers van de gemeente waren en zijn de oorzaken van de hoge de hoge afvalproductie en het lage percentage afvalscheiding in Krimpen aan den IJssel niet bekend. 58 Wel blijkt uit het afvalscheidingsadvies dat de gemeente ontwikkelingen in de omvang en samenstelling van het huishoudelijk afval beschouwt als ontwikkelingen, waar de gemeente geen invloed op heeft of niet kan duiden. Zo is de hoeveelheid papier gedaald en deze ontwikkeling volgt volgens de gemeente de landelijke trend. 59 Ook is de hoeveelheid tuinafval in de periode 2007-2013 afgenomen, zonder dat daar in het afvalscheidingsadvies of raadsvoorstel een verklaring voor wordt gegeven. Een verklaring die tijdens het onderzoek wordt gegeven is de verandering in inrichting van tuinen van meer steen naar minder groen.

60 Aangezien de oorzaken van de hoge totale afvalproductie in Krimpen aan den IJssel niet in kaart zijn gebracht, acht de rekenkamer de probleemanalyse ook op dit punt niet adequaat. verwachte afvalbeheerkosten berekening verwachte afvalbeheerkosten De gemeente wil dat verhoging van het percentage afvalscheiding wordt gerealiseerd zonder dat dit tot een lastenverzwaring voor inwoners leidt. In het afvalscheidingsadvies dat is opgesteld door NV MAK en in het raadsvoorstel wordt ingegaan op de financiële effecten van de implementatie van het nieuwe afvalbeleid (zie tabel 2-4). Door afronding tellen de cijfers in de regel cumulatief niet precies op.

56 Bij de bespreking van het raadsvoorstel over het afvalbeleid wordt ook door de raad opgemerkt dat het beleid geen oplossing biedt voor de hoge afvalproductie: “De heer Neeleman (D66) zet vraagtekens bij de aangeboden variatie aan afvalinzamelingsmogelijkheden, en constateert dat er weinig aspecten in het plan van aanpak leiden tot terugdringen van de totale hoeveelheid afval.” Bron: Gemeenteraad Krimpen aan den IJssel, ‘besluitenlijst raadsvergadering 11 juni 2015. 57 Interviews. 58 Interview. 59 De hoeveelheid gescheiden ingezameld oud papier en karton per inwoner is in de periode 2007-2013 gedaald van 68 kilogram naar 55 kilogram. Tegelijkertijd is de hoeveelheid papier in restafval ook gedaald van 51 kilogram naar 41 kilogram per inwoner. Bron: CBS Statline. Gemeentelijke afvalstoffen; hoeveelheden, 25 juni 2020. Geraadpleegd op 2 juli 2020 en https://www.clo.nl/indicatoren/nl0141-samenstelling-restafval-huishoudens, geraadpleegd op 2 juli 2020. 60 Ambtelijke reactie, ontvangen op 19 oktober 2020.

47

een dure scheiding

tabel 2-4: financiële effecten implementatie afvalbeleid (x € 1.000)

financieel effect

2015

operationeel resultaat (a)

2016

2017

2018

2019

2020

-58

42

117

178

265

projectkosten (b)

-200

-150

-100

-50

25

0

saldo a+b

-200

-208

-58

67

153

265

cumulatief a+b

-200

-408

-465

-399

-246

19

Er is berekend dat het nieuwe afvalbeleid vanaf 2017 zou leiden tot per saldo lagere operationele kosten. De gescheiden inzameling van reststromen, zoals gft-afval en pmd, leidt tot extra kosten, maar deze worden gecompenseerd door opbrengsten uit reststromen, vermeden verwerkingskosten voor restafval en lagere kosten van inzameling van restafval via ondergrondse containers in plaats van minicontainers. In de periode tot en met 2019 wordt nog wel een netto negatief resultaat verwacht als gevolg van tijdelijke projectkosten maar vanaf 2020 is het netto resultaat positief. De terugverdientijd is dus zes jaar. De operationele kosten en de kapitaallasten voor de investering in ondergrondse containers komen ten laste van het resultaat van NV MAK en kunnen leiden tot een lager dividend c.q. een kapitaalstorting door de gemeente, als aandeelhouder van NV MAK. Het merendeel van de projectenkosten en de kapitaallasten voor de investering in de aanleg van ondergrondse putten zijn rechtstreeks voor rekening van de gemeente. De financiële voor- en nadelen van de implementatie van het afvalbeleid worden verrekend met de reserve egalisatie reiniging, zodat het tarief van de afvalstoffenheffing constant kan blijven. De rekenkamer heeft de berekening beoordeeld en acht het plausibel dat het afvalbeleid zich kan terugverdienen.

Het is echter onzeker hoe de totale afvalbeheerkosten en de lasten voor de inwoners zich zullen ontwikkelen, aangezien geen rekening is gehouden met een aantal risico’s en onzekerheden, zoals bijvoorbeeld andere verwerkingstarieven. risicoanalyse De berekening van de kosten van het afvalbeleid steunt op aannames ten aanzien van variabelen. Een deel van deze variabelen heeft direct verband met het afvalbeleid, zoals de frequentie van inzameling per afvalstroom en het verwachte percentage afvalscheiding. In het afvalscheidingsadvies is berekend wat het financieel effect is van een lager afvalscheidingsresultaat (90% of 80% van het beoogde resultaat). Dit zou een cumulatief negatief effect hebben van respectievelijk € 270.000 of € 550.000. De terugverdientijd van het nieuwe afvalbeleid zou verlengd worden met respectievelijk een of twee jaar. Een ander deel van de variabelen is exogeen, zoals de rentestand en kostprijzen. In het raadsvoorstel voor het afvalbeleid 2016-2020 en het afvalscheidingsadvies, dat daaraan ten grondslag ligt, worden drie risico’s voor het realiseren van de doelstelling met betrekking tot de lasten voor inwoners benoemd: • autonome ontwikkelingen, zoals de afschaffing van statiegeld, mutaties van de waarde van hergebruikte grondstoffen etc.

48

een dure scheiding

• een afname van de totale hoeveelheid afval kan het ‘terugverdienmodel’ negatief beïnvloeden; • burgers scheiden te weinig afval, wat eveneens kan leiden tot hogere kosten. Deze risico’s worden verder toegelicht in de risicoparagraaf van het afvalscheidingsadvies. Beide risico’s betreffen het afvalscheidingsresultaat. De rekenkamer heeft in paragraaf 2-2-1 reeds geconstateerd dat de probleemanalyse ten aanzien van het afvalscheidingsresultaat niet adequaat is. Het valt de rekenkamer verder op dat een daling van de totale hoeveelheid afval als risico wordt beschouwd, terwijl dit juist een belangrijke doelstelling is van het LAP (zie tabel 1-1). Inmiddels is gebleken dat de lasten voor inwoners gedurende de looptijd van het afvalbeleid zijn gestegen, terwijl de totale hoeveelheid afval niet is gedaald en de doelstelling ten aanzien van afvalscheiding waarschijnlijk wel wordt gehaald (zie paragraaf 4-2). Door een medewerker van de gemeente wordt daarover opgemerkt dat bij het opstellen van het afvalbeleid een business case is gemaakt met de kennis van toen.

61 Deze businesscase is volgens deze medewerker niet met de situatie van nu te vergelijken, omdat: • er door afvalscheiding meer logistieke kosten zijn ontstaan; • verwerkers strenger zijn geworden op kwaliteit; • de kosten van verwerking van restafval hard zijn gestegen; • extra projectkosten gemaakt zijn, onder meer voor het voeren van gesprekken met inwoners over de locaties van de ondergrondse containers. Belangrijk is volgens deze medewerker verder dat bij de doelstelling om de lasten niet te laten stijgen was gerekend met de reserve reiniging. De rekenkamer constateert dat deze kostenstijgingen in het raadsvoorstel deels hadden kunnen worden ingecalculeerd (bijvoorbeeld door een opslag voor onvoorziene kosten). Zo is in het raadsvoorstel wel vermeld dat er rekening gehouden wordt met de wensen van bewoners, maar er is vervolgens geen rekening gehouden met daaruit voortvloeiende extra kosten van gesprekken met bewoners. Ook merkt de rekenkamer op dat in het raadsvoorstel voor het afvalbeleid 2016-2020 niet staat dat dat de reserve reiniging ingezet wordt om een structurele lastenstijging te voorkomen. Er staat wel dat schommelingen in de afvalstoffenheffing opgevangen zullen worden door de reserve (zodat de afvalstoffenheffing niet op en neer gaat).

Het structureel inzetten van de reserve is sowieso niet mogelijk, aangezien de reserve niet wordt aangevuld en dus eindig is: het saldo per 1 januari 2015 bedroeg € 2,7 mln.

beoordeling maatregelen De rekenkamer constateert dat alle zes maatregelen van het afvalbeleid relevant zijn en kunnen bijdragen aan de doelstellingen van het afvalbeleid. Een deel van de aanpassingen van het afvalbeleid naar aanleiding van reacties van burgers draagt in opzet bij aan de doelstellingen (extra perscontainers, gft-containers bij hoogbouw), maar andere aanpassingen (uitstel omgekeerd inzamelen bij dijklint, geen verplichte minicontainers) kunnen juist afbreuk doen aan de realisatie van de doelstellingen. De gevolgen van deze aanpassingen op doelstellingen van het afvalbeleid zijn niet berekend.

61 Interview.

49

een dure scheiding

De gemeente heeft ook alternatieve maatregelen overwogen, waaronder nascheiding en DIFTAR. Uiteindelijk wordt gekozen voor het eerst invoeren van omgekeerd inzamelen om het aantal veranderingen beperkt te houden. DIFTAR wordt wel als optie open gehouden als blijkt dat de voorgenomen maatregelen niet leiden tot het voldoende terugdringen van de hoeveelheid restafval per huishouden en om uiteindelijk een scheidingspercentage van 75 te bereiken. In het afvalbeleid blijkt niet duidelijk wat de overwegingen van de gemeente waren om niet te kiezen voor nascheiding van afval. relevantie maatregelen In het raadsvoorstel voor het afvalbeleid 2016-2020 worden zes maatregelen genoemd, die moeten bijdragen aan de realisatie van de doelstellingen, namelijk meer afvalscheiding en geen hogere lasten voor de inwoners. Van de maatregelen wordt in onderstaand overzicht (tabel 2-5) weergegeven welke relatie zij hebben met de probleemanalyse en de doelstellingen van het afvalbeleid. tabel 2-5: maatregelen afvalbeleid versus probleemanalyse en doelstellingen

maatregel

sluit aan op de probleemanalyse en doelstellingen

herinvoering inzameling gft-afval met

ja, door inzameling aan huis wordt het gemakkelijker om

minicontainers bij laagbouw

gft-afval te scheiden

invoering inzameling pmd bij laagbouw met

ja, door inzameling aan huis in minicontainers wordt het

minicontainers in plaats van zakken

voor inwoners makkelijker om pmd te scheiden

omgekeerd inzamelen bij laagbouw

ja, het aanbieden van restafval wordt moeilijker, terwijl het scheiden van afval makkelijker wordt 62

Afval Loont

ja, een financiële prikkel kan helpen om inwoners meer

ondergrondse containers voor pmd op

ja, alhoewel inzameling van pmd in ondergrondse

strategische plaatsen en verzamelcontainers

containers voor bewoners van hoogbouw mogelijk minder

voor gft-afval bij hoogbouw

makkelijk is dan de bestaande inzameling met zakken

continuering milieustraat, inzameling papier,

ja, alhoewel deze maatregelen geen extra resultaat zullen

textiel en grofvuil

opleveren ten opzichte van de huidige situatie (niet

afval te laten scheiden

doorvoeren leidt tot een lager resultaat)

De rekenkamer constateert dat alle maatregelen bijdragen aan de doelstelling (70% afvalscheiding). De eerste vijf maatregelen leiden tot meer afvalscheiding ten opzichte van de huidige situatie, terwijl de laatste maatregel (continueren continuering milieustraat, inzameling papier, textiel en grofvuil) nodig is om het huidige afvalscheidingsresultaat te behouden. Meer afvalscheiding leidt in de regel ook tot lagere kosten voor de gemeente (zie paragraaf 2-2-2). Daarmee dragen de maatregelen in opzet ook bij aan de realisatie van de tweede doelstelling van het afvalbeleid (geen lastenverzwaring). In het raadsvoorstel worden in aanvulling op de maatregelen in tabel 2-5 enkele aanpassingen genoemd die zijn doorgevoerd naar aanleiding van reacties van burgers: • Op strategische plaatsen (zoals winkelcentra) worden extra ondergrondse

62 De minicontainers voor pmd, gft-afval en papier zijn optioneel. Ook wordt de optie geboden van kleinere minicontainers van 140 liter in plaats van 280 liter.

50

een dure scheiding

perscontainers voor plastic gerealiseerd. • Extra minicontainers worden niet verplicht. • Afvalinzameling langs het dijklint IJsseldijk en Lekdijk blijft vooralsnog op de huidige wijze gebeuren, omdat de mogelijkheden voor plaatsing van ondergrondse containers door kleiner zijn en instemming van het waterschap vergen; 63 • Rondom hoogbouw worden verzamelcontainers gerealiseerd waar gft-afval in kan worden gedeponeerd. Daarnaast blijven de milieuparkjes nabij hoogbouw en ook de inpandige papierinzameling bij hoogbouw blijft vooralsnog. • Naast de standaard containers (280 liter) worden ook minicontainers van 140 liter aangeboden. Twee aanpassingen, namelijk het realiseren van meer perscontainers voor plastic en verzamelcontainers voor gft-afval bij hoogbouw, dragen bij aan meer afvalscheiding. De overige aanpassingen, namelijk het niet verplicht stellen van minicontainers en het aanbieden van kleinere minicontainers, zorgen voor meer draagvlak, maar leiden mogelijk tot minder afvalscheiding. Het uitstellen van omgekeerd inzamelen voor het de dijklinten leidt ertoe dat het beoogde hogere afvalscheidingsresultaat mogelijk niet of later wordt gerealiseerd. Deze consequenties van deze aanpassingen (zowel ten aanzien van het afvalscheidingspercentage als de financiële gevolgen) zijn niet berekend in het raadsvoorstel.

64 alternatieve maatregelen In het afvalscheidingsadvies worden een aantal alternatieve maatregelen toegelicht, waaronder nascheiding en DIFTAR. nascheiding Onder nascheiding wordt beschouwd de scheiding die plaatsvindt na integrale inzameling. Nascheiding is als techniek (nog) innovatief en er is nog weinig bekend over de resultaten van nascheiding. Nascheiding is vooralsnog niet voor alle afvalfracties toepasbaar, maar met name voor kunststof. Nascheiding gaat bovendien ten koste van de effectiviteit van maatregelen gericht op bronscheiding (communicatie en investeringen in de infrastructuur voor gescheiden inzameling), wanneer beide maatregelen voor dezelfde afvalfractie worden ingezet. In Rotterdam is gestart met nascheiding van pmd door verwerker AVR. 65 Ook in buurgemeente Capelle aan den IJssel wordt afval nagescheiden. In het afvalbeleid blijkt niet duidelijk wat de overwegingen van de gemeente waren om niet te kiezen voor nascheiding van afval. In de ambtelijke reactie op deze nota wordt opgemerkt dat het vergroten van de bewustwording van afval en grondstoffen een overweging was om te kiezen voor bronscheiding in plaats van nascheiding.

63 Door NV Mak wordt in het afvalscheidingsadvies de verwachting uitgesproken dat de bespreking over de vormgeving van de inzameling in een maatwerkoplossing voor het dijklint zal resulteren. Tevens wordt gesuggereerd om daar restafval in te zamelen met een lagere frequentie om zo inwoners toch te stimuleren afval beter te scheiden. 64 Zo zijn de benodigde extra investeringen in verband met de maximum loopafstand van 175 meter niet onderdeel van het raadsvoorstel. Hiervoor is door de raad extra budget gevoteerd in september 2017. Bron: e-mail en gemeenteraad Krimpen aan den IJssel, Raadsvoorstel Omgekeerd inzamelen, vastgesteld op 14 september 2017. 65 College van B en W Rotterdam, brief aan de commissie Bouwen, Wonen en Buitenruimte ‘Stand van zaken nascheiding”, 9 maart 2018.

51

een dure scheiding

DIFTAR Een alternatieve maatregel om te komen tot meer hergebruik van afval en lagere kosten is het inbouwen van een financiële prikkel met een zogeheten DIFTAR-systeem (zie kader).

DIFTAR Ruim een derde van de Nederlandse gemeenten hanteert een DIFTAR-systeem ter bevordering van afvalscheiding. 66 DIFTAR is een verzamelterm voor methoden om afvalscheiding te bevorderen met een financiële prikkel. DIFTAR kan bijvoorbeeld inhouden dat bewoners een laag basistarief als afvalstoffenheffing betalen en daarnaast een tarief per lediging van de restafvalcontainer. De inzameling van andere afvalstromen zoals papier, glas en gft-afval is gratis. Uit onderzoek blijkt dat DIFTAR leidt tot betere afvalscheiding. Dijkgraaf en Gradus hebben in 2009 en 2014 het effect van DIFTAR op de hoeveelheid huishoudelijk afval en afvalscheiding onderzocht. 67 Zij vonden een groot en blijvend effect op de hoeveelheid restafval. Ook in een eerdere studie naar de effecten van het DIFTAR-systeem in de gemeente Oostzaan, door Linderhof et al. (2001), bleek een significante afname van de hoeveelheid restafval. 68 Het risico op illegale dumping, waar in een deel van de literatuur indicaties voor zijn gevonden, is volgens de onderzoekers klein, als gevolg van een effectief monitorings- en boetesysteem. De onderzoekers merken wel op dat praktische problemen de introductie van DIFTAR beperken tot gemeenten met een zekere mate van sociale controle en een beperkt aantal appartementsgebouwen.

In het afvalscheidingsadvies is aangegeven dat voor het bereiken van de ambitieuze afvalscheidingsdoelstellingen een combinatie van meerdere methoden nodig is. Volgens het advies horen onder deze methoden onvermijdelijk zowel omgekeerd inzamelen als DIFTAR. Om het aantal veranderingen in het afvalbeheer te beperken, is besloten om omgekeerd inzamelen en DIFTAR niet gelijktijdig in te voeren. Er is besloten tot de invoering van omgekeerd inzamelen op korte termijn en DIFTAR wordt gezien als een mogelijkheid voor invoering op langere termijn. Door de invoering van omgekeerd inzamelen kan DIFTAR in de toekomst makkelijker worden geïmplementeerd, omdat dan slechts één registratiesysteem nodig is (voor de verzamelcontainers). In de nota wordt een aantal voordelen van DIFTAR benoemd, namelijk het bewezen effect op het afvalscheidingsgedrag en de lagere logistieke kosten doordat minicontainers voller worden aangeboden. Dit laatste voordeel wordt door de invoering van omgekeerd inzamelen echter deels tenietgedaan. Bij omgekeerd inzamelen wordt restafval immers niet aangeboden in minicontainers, maar het dalende afvalaanbod kan er wellicht toe leiden dat verzamelcontainers ook minder vaak hoeven te worden geleegd. Een nadeel van DIFTAR is volgens de gemeente het risico dat het meet -en afrekensysteem niet tot uniforme uitkomsten leidt, wat kan leiden tot weerstand onder inwoners.

66 VANG. Factsheet ‘DIFTAR in 5 punten’. Verkregen op 6 februari 2017 van http://www.vang-hha.nl/nieuws-achtergronden/2015/artikelen/factsheet'diftar-5/. 67 Dijkgraaf en Gradus, Environmental activism and dynamics of unit-based pricing systems, in Resource and Energy Economics, 2009, 31, pp. 13–23 en Dijkgraaf en Gradus, The Effectiveness of Dutch Municipal Recycling Policies, Tinbergen Institute Discussion Paper TI 2014-155/VI, 2014. Zie ook M. Allers en C. Hoeben, Met gedifferentieerd tarief minder afval, Economisch Statistische Berichten, jaargang 94, 16 oktober 2009. 68 Linderhof et al., Weight-based pricing in the collection of household waste: the Oostzaan case, in Resource and Energy Economics, 2001, 23, pp. 359–371.

52

een dure scheiding

De gemeente houdt DIFTAR als optie open als blijkt dat de voorgenomen maatregelen niet leiden tot het voldoende terugdringen van de hoeveelheid restafval per huishouden en om uiteindelijk een scheidingspercentage van 75% te bereiken. aanpassen inzamelfrequentie DIFTAR en nascheiding zijn alternatieve maatregelen die vaak door gemeenten worden ingezet om het afvalscheidingspercentage te verhogen. Er zijn ook nog andere maatregelen die minder frequent worden toegepast. Een voorbeeld 69 van een alternatieve maatregel, die eveneens wordt genoemd in het afvalscheidingsadvies, is het wijzigen van de frequentie van de inzameling per afvalfractie. In sommige gemeenten, zoals Almere en Emmen, is geëxperimenteerd met een systeem waarbij de inzamelfrequentie van restafval wordt verlaagd en de frequentie voor scheidbare fracties zoals gft-afval en kunststof verhoogd. Het idee is dat dit een beter afvalscheidingsgedrag stimuleert. Het verhogen van de inzamelingsfrequentie voor scheidbare fracties, zonder flankerend beleid, heeft overigens slechts een klein positief effect op het percentage gerecycled afval. 70

69 Andere alternatieve maatregelen die aan de orde komen in het afvalscheidingsadvies zijn Afval loont (waarbij een vergoeding wordt betaald voor gescheiden ingeleverd afval) en de Basisbak (waarbij verschillende soorten herbruikbaar afval via één minicontainer worden ingezameld). 70 Dijkgraaf en Gradus, The Effectiveness of Dutch Municipal Recycling Policies, Tinbergen Institute Discussion Paper TI 2014-155/VI, 2014

53

een dure scheiding

Rekenkamer

Krimpen aan den IJssel

54

een dure scheiding

3

uitvoering afvalbeleid

inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de uitvoering van het afvalbeleid van de gemeente. Hierbij komt de volgende onderzoeksvraag aan de orde: • Is het afvalbeleid adequaat uitgevoerd? Bij de behandeling van deze onderzoeksvraag hanteert de rekenkamer normen en criteria. Deze worden toegelicht in tabel 3-1. tabel 3-1: normen en criteria uitvoering afvalbeleid norm het afvalbeleid wordt uitgevoerd

criteria • er is een planning voor de maatregelen

zoals gepland

paragraaf 3-2-1

opgesteld; • de voorgenomen maatregelen worden conform

3-2-2

planning uitgevoerd; • afspraken met de uitvoerders zijn in opzet

3-3-1

consistent met het afvalbeleid; • afspraken met de uitvoerders worden

3-3-2

gemonitord; • afspraken met de uitvoerders worden

3-3-3

nagekomen. de gemeente stuurt bij als de

• de gemeente heeft mogelijkheden om bij te

uitvoering van het afvalbeleid niet

3-4-1

sturen als de doelstellingen van het afvalbeleid

verloopt zoals gepland

niet worden gerealiseerd; • de gemeente maakt gebruik van deze

3-4-2

mogelijkheden.

planning en realisatie afvalbeleid Er was geen concrete tijdsplanning voor de uitvoering van elke maatregel in het afvalbeleid. Wel ging de gemeente ervan uit dat de maatregelen al in 2016 zouden zijn ingevoerd. De maatregelen van het afvalbeleid zijn grotendeels geïmplementeerd. Medio 2020 zijn twee van de zes maatregelen volledig gerealiseerd, drie grotendeels (bij meer dan 96% van de woningen) en één niet. Er wordt nog gewerkt aan een plan van aanpak voor het aan huis inzamelen van gft-afval en pmd en omgekeerd inzamelen bij de dijklinten aan de Lekdijk en IJsseldijk. Het is niet waarschijnlijk dat dit plan nog binnen de beleidsperiode wordt uitgevoerd. Ook moet voor enkele hoogbouwlocaties de gescheiden inzameling van pmd en opk nog mogelijk worden gemaakt. Het college geeft verschillende redenen voor de vertraagde implementatie van de beleidsmaatregelen: een te kleine personele capaciteit bij de uitvoerder (NV MAK) en de overgang van NV MAK naar Cyclus.

55

een dure scheiding

Afval Loont zal niet worden ingevoerd, omdat de invoering niet financieel aantrekkelijk is, er een risico bestond dat Afval Loont ten koste zou gaan van de resultaten van de andere maatregelen en de organisatie achter Afval Loont inmiddels geheel is gestopt. planning beleidsmaatregelen Om de doelstellingen van het afvalbeleid te realiseren zijn in het afvalbeleid zes maatregelen opgesteld (zie paragraaf 1-2-1). In het afvalbeleid 2016-2020 zelf was geen concrete tijdsplanning voor de uitvoering van elke maatregel opgesteld, wel wordt opgemerkt dat: • de maatregelen gefaseerd worden ingevoerd, te starten met de invoering van gescheiden inzameling van gft-afval en het openen van het filiaal van Afval Loont. • het jaar 2015 een “inregeljaar” is, waarbij aanbestedingen voor de ondergrondse containers, de minicontainers en het verwerkingscontract voor gft worden uitgevoerd; • drie maatregelen (herintroductie inzameling gft-afval, invoering inzameling pmd, omgekeerd inzamelen) nog niet direct kunnen worden uitgevoerd bij de zogeheten dijklinten: de Lekdijk en IJsseldijk. 71 Het is bij de goedkeuring van het raadsvoorstel (11 juni 2015) niet duidelijk wanneer de maatregelen wel kunnen worden uitgevoerd bij de dijklinten, maar de gemeente ging in de berekening van de financiële effecten van het beleid er van uit dat alle maatregelen in 2016 overal zouden zijn ingevoerd.