Vastgesteld besluit bij RV 21.0087 Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet- Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet (incl. err.)

RAADSVOORSTEL Rv. nr.: 21.0087

B en W-besluit d.d.: 7-9-2021 B en W-besluit nr.: 21.0427

* Z2290F681EB* Naam omgevingsprogramma: Duurzame Verstedelijking, Ruimte & Wonen

Onderwerp: Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet Aanleiding: De aanleiding voor dit raadsvoorstel is het vervangen van 26 wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving door één wet, de Omgevingswet. De Omgevingswet verandert onder andere de rol van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. Daarnaast heeft de Omgevingswet een maatschappelijk doel en verbeterdoelen die van belang zijn voor de raad en het college. Aangezien de Omgevingswet betrekking heeft op de gehele fysieke leefomgeving, is de Omgevingswet van belang voor alle Leidse raadscommissies. Concreter dan het besluit van de raad over het Raamwerk Omgevingswetinstrumentarium van januari 2020, doet het college hierbij een voorstel voor een complete set van bestuurlijke afspraken op hoofdlijnen over werken met de Omgevingswet. Hiermee kunnen de raad en het college praktisch aan de slag. De afspraken gaan onder andere in op thematisch beleid, gebiedsgericht beleid, kaders stellen door de raad voor projecten en de beleidscyclus. Werken met de Omgevingswet dwingt om meer stil staan bij de toepassing van de beleidscyclus als samenhangend geheel. Het bleek daarom onvermijdelijk dat het voorstel fors van omvang is geworden. Het onderdeel ‘Aanleiding’ is onderverdeeld in 4 paragrafen: 1. De komst van de Omgevingswet 2.

Omgevingswet verandert de rol van de gemeenteraad 3. Het maatschappelijke doel en de verbeterdoelen van de Omgevingswet 4. Relevantie voor alle Leidse raadscommissies 1. De komst van de Omgevingswet Het opstellen, uitvoeren en monitoren van beleid met betrekking tot de fysieke leefomgeving is gebonden aan regels uit tientallen wetten. Straks, naar verwachting per 1 juli 2022, hebben raad en college voor de ontwikkeling en de bescherming van de fysieke aspecten van de stad te maken met slechts één wet, de Omgevingswet. De Omgevingswet heeft invloed op hoe college en raad ambities met betrekking tot de fysieke leefomgeving uit een beleidsakkoord uitvoeren. Ter illustratie is hier een passage uit het Leidse beleidsakkoord 2018-2022 weergegeven over wat die ambities o.a. inhouden: “In de komende jaren staat Leiden Pagina 1 van 17

voor grote ruimtelijke uitdagingen. Om voor woningzoekenden een betaalbare stad te kunnen blijven, hebben we duizenden extra woningen nodig. Om ons te wapenen tegen de gevolgen van klimaatverandering is veel meer groen nodig in tuinen, op gebouwen en in de openbare ruimte. Om verdere opwarming van de aarde tegen te gaan, is grootschalige verduurzaming een vereiste.” Dit raadsvoorstel gaat in op hoe raad en college ambities met betrekking tot de fysieke leefomgeving onder de Omgevingswet kunnen realiseren. 2. Omgevingswet verandert de rol van de gemeenteraad De Omgevingswet beoogt een aangepast rolverdeling tussen raad, college en de samenleving om beter in te kunnen spelen op de uitdagingen in de fysieke leefomgeving. Het is de bedoeling van de wet dat de raad straks de regie voert door meer op hoofdlijnen te sturen en door kaders meer vooraf te stellen. Het college voert het beleid uit, maar wel altijd binnen de door de raad gestelde kaders. Hoe de raad inhoudelijk die regie voert bepaalt de raad uiteindelijk zelf. Daarnaast maakt de Omgevingswet het beter mogelijk om gebruik te maken van kansen die zich voordoen en initiatieven die zich aandienen vanuit de stad. Ten slotte vestigt de Omgevingswet nog meer de aandacht op het belang dat de raad niet alleen beleid vaststelt, maar ook in de gaten houdt of het resultaten voldoen aan de verwachtingen en waar nodig bijstuurt.

De Omgevingswet maakt het eenvoudiger voor de raad om een actieve rol te spelen in de fase van visie- en beleidsvorming. De Omgevingswet biedt de gemeenteraad veel ruimte om regie te voeren over bijvoorbeeld een gezonde en veilige leefomgeving. Nu is dat lastig, doordat bevoegdheden zijn verspreid over 26 wetten en talloze regelingen. Die komen straks samen in één wet. Dat maakt het ook voor de raad een stuk overzichtelijker. Het geeft de raad en het college veel meer ruimte om een samenhangende afweging te maken van verschillende beleidsaspecten bij de inrichting van de stad. Onderdeel van de Omgevingswet is het decentraliseren van rijksregels naar de gemeente. Hiermee krijgen raad en college meer beleidsinhoudelijke afwegingsruimte voor maatwerk voor de stad. Zij krijgen daarmee meer vrijheid om met inwoners, ondernemers en (regionale) partners de leefomgeving passend bij eigen ambities en opgaven in te richten en meer eigen keuzes te maken rond bijvoorbeeld energie, geluid, geur, woningbouw, bedrijvigheid of recreatie. Deze integrale afweging is bij uitstek iets waar de raad een belangrijke rol kan vervullen, omdat deze onderwerpen in de raad in samenhang besproken zullen worden. De wet verplicht de gemeente om, in afstemming met de omgeving, een omgevingsvisie te maken. In een omgevingsvisie geeft de raad aan wat men wil met de fysieke leefomgeving van de stad.

De raad geeft aan wat voor soort gemeente en gemeenschap ze wil nastreven en wat daarom leidend is bij de kwaliteit en inrichting van de fysieke leefomgeving. Dat legt de raad vast in de Omgevingsvisie en werkt hij uit in het Omgevingsplan, de kaders waarbinnen straks wordt gewerkt. Het proces van afweging wordt daarmee naar voren gehaald. Voorheen begon het afwegingsproces vaak pas als er een vergunning werd aangevraagd. Dat kan straks niet meer. Ook qua tijd, want de termijn waarbinnen de gemeente moet reageren op een aanvraag wordt fors korter: standaard 8 weken waar nu in veel gevallen 6 maanden geldt. Soms wordt niet eens meer een vergunning aangevraagd, als de raad heeft besloten dat bepaalde activiteiten zonder vergunning worden toegestaan als ze passen binnen de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan. Helder en inhoudelijk goed beleid

Pagina 2 van 17

is daarom noodzakelijk voor een goede vergunningverlening en voor een goede dienstverlening met betrekking tot activiteiten in de fysieke leefomgeving. De veranderende rol van de raad als gevolg van de Omgevingswet is aanleiding om door middel van dit voorstel afspraken te maken over hoe de raad en het college omgaan met die nieuwe rolverdeling. 3. Het maatschappelijke doel en de verbeterdoelen van de Omgevingswet Het maatschappelijke doel van de Omgevingswet is het beschermen en het benutten van de fysieke leefomgeving. Voor onze gemeente gaat het dus om de stad Leiden als fysieke leefomgeving. De raad en het college dienen een balans te bereiken tussen: 

een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit bereiken en in stand houden en



de fysieke leefomgeving doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen.

De wetgever duidt dit ook wel aan met ‘het bieden van ruimte voor ontwikkeling en het waarborgen van kwaliteit’, of nog bondiger met het ‘ja, mits’-principe. De Omgevingswet kent tevens 4 verbeterdoelen, die hieronder zijn uitgewerkt in de subparagraven a) t/m d). De verbeterdoelen gelden ook voor de gemeenteraad en het college.

a) Inzichtelijk omgevingsrecht De kaders, de producten en de processen die de gemeente gebruikt in het fysieke domein dienen inzichtelijk, voorspelbaar en gemakkelijk in het gebruik te zijn voor de Pagina 3 van 17

stad en de gemeentelijke organisatie zelf. De wet maakt dit voor raad en college onder andere op de volgende manier mogelijk.  Door de bundeling in de Omgevingswet van alle beleidsvelden die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving worden de raad en het college geholpen om duidelijker en overzichtelijker te zijn bij het stellen van kaders en bij de uitvoering.  De werking van de Omgevingswet is gebaseerd op een beleidscyclus waarin verschillende beleidsproducten zijn voorgeschreven in de diverse fasen van deze beleidscyclus. Met het gebruik van deze beleidscyclus moeten raad en college de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak vergroten.  Ook de ontsluiting van de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan via het landelijke digitale Omgevingsloket maakt de geldende beleidskaders en regels beter inzichtelijk. b) Leefomgeving centraal Onder de Omgevingswet dient de fysieke leefomgeving op een samenhangende manier centraal te staan in beleid, besluitvorming en regelgeving. Dit betekent dat raad en college niet vanuit afzonderlijke sectorale beleidsaspecten moeten opereren, maar de verschillende thematische beleidsaspecten en belangen in samenhang moeten beschouwen. Dat betekent dat raad en college een bepaald gebied in de stad of een bepaalde opgave voor de stad in zijn totaliteit moeten beschouwen.

Het is daarbij van belang dat college en raad niet werken met louter een optelsom van verschillende beleidsaspecten, maar dat de kansen en mogelijkheden vanuit de verschillende beleidsaspecten elkaar versterken om de gemeentelijke ambities ten aanzien van de fysieke leefomgeving van Leiden te realiseren. c) Ruimte voor lokaal maatwerk De Omgevingswet biedt de raad en het college meer bestuurlijke afwegingsruimte om doelen voor de fysieke leefomgeving in de stad te bereiken. De Omgevingswet is daarmee ook een decentralisatie operatie van kaderstelling door rijk naar gemeente. Dit betekent dat de Omgevingswet raad en college meer ruimte biedt voor maatwerk. Raad en college zullen tijdig en op een voor eenieder inzichtelijke manier moeten aangeven hoe ze met die ruimte willen omgaan. Maatwerk kan zo bijdragen aan de strategische ambities en beleidsdoeleinden van de raad voor de lange termijn. d) Snellere besluitvorming Besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving van de stad dient onder de Omgevingswet sneller en beter te gaan. Dat vergt een integrale en samenhangende werkwijze van met andere overheden, burgers en bedrijven. Openheid, flexibiliteit, uitnodigen, innoveren en vertrouwen zijn daarbij de kernwoorden.

Voor de meeste vergunningen gaat een reguliere procedure gelden met een beslistermijn van 8 weken, waardoor initiatiefnemers sneller weten waar ze aan toe zijn. Net als de veranderende rol van de raad onder de Omgevingswet, zijn het maatschappelijk doel en de vier verbeterdoelen van de Omgevingswet aanleiding om werkafspraken tussen raad en college vast te leggen over hoe deze doelen te realiseren.

Pagina 4 van 17

4. Relevantie voor alle Leidse raadscommissies De Omgevingswet geeft geen uitputtende opsomming van de thema’s die tot de fysieke leefomgeving behoren. Het betreft onder andere bouwwerken, infrastructuur, biodiversiteit, cultureel erfgoed, klimaat adaptatie, energietransitie, een gezonde fysieke leefomgeving en toegankelijkheid voor personen. Deze brede reikwijdte van de Omgevingswet raakt het werkterrein van alle Leidse raadscommissies. De aanleiding en de strekking van dit raadsvoorstel is daarom van belang voor alle commissies. Per raadscommissie zijn hieronder enkele onderwerpen benoemd die in de commissies aan bod komen en die tevens onder de werking van de Omgevingswet vallen. 



Leefbaarheid en Bereikbaarheid o Fysieke veiligheid o Bereikbaarheid o Natuur o Duurzaamheid o Openbaar groen o Kwaliteit openbare ruimte o Bruggen en viaducten o Beheer wegen o Openbaar water o Milieuhandhaving Stedelijke Ontwikkeling o Duurzame verstedelijking o Ruimtelijke planvorming o Vastgoed o Grondbeleid o Wijkvisies o Energietransitie o Handhaving bouwen o Monumenten





Onderwijs en Samenleving o Onderwijshuisvesting o Sportaccommodaties o Ontmoeting en participatie o Gezondheidspreventie o Opvang en onderdak kwetsbare groepen Werk en Middelen o Economie / ondernemers o Circulaire economie o Uitvoeringsprogramma Binnenstad o Cultuur o Cultureel erfgoed o Archeologie o Recreatie o Evenementen o Volkstuinen

Doel: Het doel van dit raadsvoorstel is om bestuurlijke afspraken vast te leggen over werken met de Omgevingswet. De afspraken gaan over de beleidscyclus en bijbehorende beleidsproducten uit de Omgevingswet (zoals de Omgevingsvisie, het Omgevingsplan en omgevingsprogramma’s), de bestuurlijke rolverdeling bij het werken met de Omgevingswet, het realiseren van de doelen van de Omgevingswet en de kaderstelling via de beleidsproducten van de Omgevingswet ten behoeve van planmatig uitgevoerde projecten. We leggen de afspraken vast in de ‘Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’. De implementatie van de Omgevingswet binnen de gemeente is een omvangrijk programma dat aangestuurd wordt vanuit het Programma Leiden 2040. De hierboven beschreven veranderingen die de Omgevingswet met zich mee brengt maken het noodzakelijk om hierover afspraken vast te leggen tussen raad en college. Gezien de omvang en de complexiteit van de Omgevingswet beperkt het college dit raadsvoorstel tot afspraken op hoofdlijnen over: 1. de beleidscyclus en bijbehorende beleidsproducten uit de Omgevingswet, zoals de Omgevingsvisie, het Omgevingsplan en omgevingsprogramma’s;

Pagina 5 van 17

2. de bestuurlijke rolverdeling tussen raad en college bij het werken met de Omgevingswet; 3. het realiseren van het maatschappelijk doel en de verbeterdoelen van de Omgevingswet; 4. de relatie tussen de enerzijds de beleidscyclus met de beleidsproducten en anderzijds planmatig uitgevoerde projecten. Deze afspraken zijn op dit moment al nodig om capaciteit en middelen zo goed mogelijk in te zetten bij de voorbereiding op het inwerkingtreden van de Omgevingswet (naar verwachting per 1 juli 2022). Onderhavig voorstel over werken met de Omgevingswet gaat over de essentie van de rol van de raad binnen het fysieke domein. Het college beseft dat discussie hierover primair aan de raad is. Het college heeft zich echter met dit voorstel ten doel gesteld een dergelijke discussie makkelijker te maken. Daarnaast is het ook belangrijk om ervaring op te gaan doen met de Omgevingswet aan de hand van de kennis van nu. Dit voorstel moet er aan bijdragen dat raad en college dat op een gestructureerde en transparante manier doen. Al werkende weg kan de raad bijsturen. Het onderhavige raadsvoorstel gaat niet over inhoudelijke beleidskeuzes.

Kader: Het kader voor dit raadsbesluit wordt bepaald door onder andere de wettelijke kaders van de Omgevingswet en door hetgeen de raad al eerder besloten heeft. De volgende aspecten bepalen het kader van dit raadsvoorstel: 1) de Omgevingswet en de daarbij behorende Algemene Maatregelen van Bestuur en de Ministeriële regeling; 2) in de verschillende genomen en toekomstige raadsbesluiten over beleidsproducten (zoals Omgevingsvisie, Ontwikkelperspectieven en Strategische uitgangspunten Omgevingsplan) besluit de raad over keuzemogelijkheden binnen de Omgevingswet (het onderhavige raadsvoorstel beoogt een totaal beeld te schetsen en waar nodig te voorzien in aanvullende besluitpunten); 3) Raamwerk Omgevingswet-instrumentarium gemeenteraad (Rv. nr. 19.0166 d.d. 2301-2020; 4) de implementatie van de Omgevingswet in Leiden wordt geïnitieerd vanuit het Programma Leiden 2040 en is veel breder van opzet dan onderhavig voorstel; 5) Programmavisie Omgevingswet ‘Samen maken we de stad’ (Rv. nr.: 16.0107 d.d. 2012-2016); 6) Werkwijzer participatie 2018 voor private (bouw)initiatieven (BW. nr. 18.0435 d.d. 1610-2018) 7) Motie van Van Sandick (CDA) inzake inventarisatie bestaand beleid voor de Omgevingswet (M17.0078/2). Vanuit de Omgevingswet gelden onder meer de volgende inhoudelijke verplichtingen: a.

de raad en college zijn verplicht om te werken volgens de beleidscyclus waarop de Omgevingswet is gebaseerd; b. de raad stelt uiterlijk in 2024 één omgevingsvisie vast voor de hele gemeente; c. de raad stelt uiterlijk in 2029 één omgevingsplan vast voor de hele gemeente; d. de raad en het college dienen in hun besluitvorming uit te gaan van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving (integraal werken); e. de besluitvorming door de raad en het college vindt plaats aan de hand van digitale bestanden volgens landelijke standaarden (geen pdf’s);

Pagina 6 van 17

f.

de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan dienen slim digitaal doorzoekbaar te zijn (volgens landelijke standaarden) die het college ontsluit via het digitale Landelijke Omgevingsloket; g. voordat een Omgevingsvisie, een Omgevingsplan of een Omgevingswet-programma of een wijziging daarvan in procedure gebracht kan worden, dient de raad op grond van de Omgevingswet eerst in beleidsregels vast te leggen welke voorwaarden er gelden voor participatie ten aanzien van deze beleidsproducten. In het zogenaamde Raamwerkbesluit van januari 2020 heeft de raad onder meer vastgelegd: I. dat de raad de regie voert op de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving door middel van kaderstellend beleid in de wettelijke instrumenten van Omgevingsvisie en Omgevingsplan; II. dat de raad de Omgevingsvisie voor grotere samenhangende delen van de stad kan uitwerken in een ontwikkelperspectieven; III. dat het college een werkwijze uitwerkt waarbij de raad proactief kaders voor de fysieke leefomgeving stelt door middel van de nieuwe Omgevingswet-instrumenten en niet langer via de werkwijze met een reactieve Nota van Uitgangspunten.

Overwegingen: De raad en het college kunnen de bevoegdheden, de beleidsproducten (zoals Omgevingsvisie, Omgevingsplan en omgevingsprogramma’s) en de procedures uit de Omgevingswet op verschillende manieren inzetten om de Leidse ambities en doelenstellingen in de fysieke leefomgeving van de stad te realiseren. De raad en het college leggen afspraken daarover vast in de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet. Aan die afspraken leggen de raad en het college een aantal uitgangspunten ten grondslag als uitwerking van het maatschappelijk doel en de verbeterdoelen van de Omgevingswet.

A. Uitgangspunten voor de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet Hieronder geeft het college aan wat de uitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan de voorgestelde Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet. De Werkwijzer zelf is verwoord in de besluittekst van dit raadsvoorstel. 1. Samenhang tussen beleidsvelden Door te werken met integrale beleidsproducten zorgen we voor samenhangend beleid dat de opgaven in de fysieke leefomgeving en een gebiedsgerichte benadering centraal stelt. De stad is immers feitelijk ook één samenhangend geheel en wordt door bewoners en ondernemers ook zo beleefd. We gaan daarom nog meer integraal werken ‘in de breedte’ en werken minder met sectoraal beleidsproducten. We zoeken naar mogelijkheden om vanuit een thematische invalshoek bij te dragen aan het totaal van de ambities op lokaal niveau.

2. Samenhang tussen de fasen van de beleidscyclus De verschillende beleidsproducten vormen ook onderling een samenhangend proces binnen de beleidscyclus waarop de Omgevingswet gebaseerd is. De beleidscyclus gaat uit van het ‘Plan-Do-Check-Act’-managementprincipe:  Plannen wat we gaan doen en hoe we dat gaan doen; Pagina 7 van 17

 Doen wat we hebben gepland;  Controleren of alles volgens plan is verlopen;  Aanpassen wat niet volgens plan is verlopen. We geven dus meer aandacht aan integraal werken binnen de fasen van de beleidscyclus en denken bij het opstellen van beleid na over hoe we het beleid gaan uitvoeren. We hebben hier feitelijk nog weinig ervaring mee opgedaan. Dit zal extra capaciteit en middelen vergen. Het college zal hier via aparte voorstellen later op terugkomen. 3. Ruimte bieden voor ontwikkeling en waarborgen van kwaliteit Met de beleidsproducten uit de Omgevingswet willen raad en college wenselijke ontwikkelingen zo goed mogelijk faciliteren en de wenselijk kwaliteit zo goed mogelijk waarborgen. Om te zorgen dat raad en college in het doorlopen van de beleidscyclus kansen zo goed mogelijk kunnen benutten, gebruiken we de kaderstellende beleidsproducten om vanuit ambities en doeleinden te sturen in plaats van te vroeg in de beleidscyclus oplossingen voor te schrijven. De raad voert daarbij de regie door meer op hoofdlijnen te sturen. Het college voert uit binnen de door de raad gestelde kaders. Via een getrechterde besluitvorming maken raad en college binnen de beleidscyclus keuzes die steeds concreter zijn. Raad en college maken daarbij onderscheid tussen resultaatsverplichtingen, inspanningsverplichtingen en resultaten die ‘fijn-zijn-om-tehebben’ (nice-to-have).

Raad en college gaan het ‘ja, mits’-principe dat we al omarmen, verder optimaliseren door bij het opstellen van beleid hier meer rekening mee te houden. 4. Een herkenbare en gestroomlijnde manier van kaders stellen De raad voert de regie op de ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving met het vooraf vaststellen van beleidskaders op hoofdlijnen en evalueert de uitvoering van het beleid aan de hand van monitoring. De raad stelt kaders voor de fysieke leefomgeving op drie integrale detailniveaus binnen de beleidscyclus en deze kaders bestaan uit: i. strategisch beleid op gemeentelijk niveau in de Omgevingsvisie (niveau 1) met onder andere ambities en beleid op hoofdlijnen voor de lange termijn op stadsniveau, eventueel gekoppeld aan globale delen daarvan; ii. strategisch beleid voor de lange termijn als uitwerking van de Omgevingsvisie voor grotere samenhangende delen van de stad in Ontwikkelperspectieven (niveau 2) met ambities en beleid op hoofdlijnen gekoppeld aan meer specifieke locaties, waarbij onder andere aangegeven wordt welke projecten of activiteiten waar wenselijk of noodzakelijk zijn; iii. operationeel beleid in het Omgevingsplan (niveau 3) waarin o.a.

voor projecten of activiteiten een complete set juridisch bindende kaders voorgeschreven wordt met ruimte voor meerdere uitvoeringsvarianten binnen deze kaders; waarbij de raad op dit operationele niveau 3 naast het Omgevingsplan ook gebruik kan maken van het bindend adviesrecht bij een omgevingsvergunning om af te wijken van het Omgevingsplan en van andere beschikbare instrumenten buiten de Omgevingswet, zoals de Financiële verordening ten behoeve van een subsidieregeling en beleidsregels waarnaar het Omgevingsplan verwijst voor bijvoorbeeld het welstandsbeleid. Ruimte voor meerdere uitvoeringsvarianten of oplossingen binnen het Omgevingsplan kan bijvoorbeeld bestaan uit:  marges voor de locatie van een gebouw of voor een hoogte accent, Pagina 8 van 17



meerdere oplossingsmogelijkheden voor parkeren of waterberging binnen gestelde normen,  aantal toegestane woningen binnen een bepaalde marge. De ruimte die er is wordt altijd bepaald door de raad bij de vaststelling van de wijziging van het Omgevingsplan. Het separate raadsvoorstel ‘Strategische uitgangspunten Omgevingsplan Leiden’ gaat daar dieper op in. Bij de aanvraag om de omgevingsvergunning voor een project of activiteit beoordeelt het college of de aanvraag voldoet aan de door de raad gestelde kaders in het Omgevingsplan. De gekozen uitvoeringsvariant kan alleen vergund worden indien het één van de varianten is die de raad mogelijk gemaakt heeft in het Omgevingsplan. De drie integrale beleidsniveaus zijn hieronder schematisch weergegeven.

Het college voert het beleid uit en bereidt het ook voor. Voor een goede regie op hoofdlijnen hanteert de raad een extra (vrijwillige) fase binnen beleidscyclus in aanvulling op de wettelijk verplichte Omgevingsvisie en Omgevingsplan, namelijk in de vorm van de eerder geïntroduceerde Ontwikkelperspectieven. Indien het realiseren van beleid niet mogelijk is door het enkel stellen van beleidskaders door de raad, maar een actieve sturing nodig is, is het college verantwoordelijk voor deze uitvoering, bijvoorbeeld via een Omgevingswet-programma of via het planmatig uitvoeren

Pagina 9 van 17

of faciliteren van een project binnen de door de raad gestelde fysieke beleidskaders in de beleidscyclus. Binnen planmatig werken aan een project zal het college werken met allerlei producten en besluiten die nodig zijn om een project fasegewijs tot uitvoering te brengen. De fysieke kaderstelling voor een project vindt echter altijd plaats door de raad door middel van genoemde beleidsproducten. We bewerkstelligen hiermee een duidelijke bestuurlijke rolverdeling en brengen een herkenbare orde aan in de kaderstellende beleidsproducten en daarmee in het beleidsproces. Daarnaast stuurt de raad op de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving door de inzet van financieel budget om doelen te realiseren (via de Programmabegroting). Dat verandert onder de Omgevingswet niet. 5. Samenhangende instrumenten (beleidsproducten en omgevingsvergunningen) Door samenhangend beleid vast te leggen in de integrale beleidsproducten en de beleidsproducten goed op elkaar af te stemmen binnen de beleidscyclus is het beleid inzichtelijker, eenvoudiger en voorspelbaarder. Hierdoor kan tevens de vergunningverlening beter en sneller verlopen en kan de dienstverlening in het algemeen verbeteren. We gaan de verschillende fasen binnen de beleidscyclus dus beter op elkaar afstemmen. 6.

Digitale dienstverlening Het beleid wordt inzichtelijker en de kwaliteit van de dienstverlening verbetert doordat het kaderstellend beleid in de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan straks beter vindbaar en raadpleegbaar is. Het beleid is namelijk straks in het nieuwe Landelijke Omgevingsloket te vinden en is daar goed digitaal raadpleegbaar en te doorzoeken. Beter en slimmer dan nu het geval is. Het is dus belangrijk dat het kaderstellend beleid een plek krijgen in de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan omdat deze beleidsproducten digitaal ontsloten kunnen worden via dit loket. 7. Inzichtelijkheid beleid ondersteunt participatieproces Betrokkenen bij participatieprocessen in voorbereiding op nieuw beleid kunnen daaraan alleen goed deelnemen indien alle gebruik kunnen maken van een gelijke informatievoorziening.

Bij participatie ten behoeve van besluitvorming binnen de beleidscyclus is het daarom belangrijk dat alle betrokkenen inzicht hebben in:  hoe alle betrokken beleidsaspecten en belangen een plek krijgen en tegen elkaar worden afgewogen;  welk beleid en welke regels waar gelden of zullen gelden (wat is of wordt waar toegestaan);  welke besluiten zijn er al genomen en zijn kaderstellend voor volgende besluiten; en welke besluiten zullen nog volgen binnen de verschillende fasen van de beleidscyclus (inzicht dus of het participatieproces over de stad als geheel gaat of over een specifiek project); Dat inzicht kan onder de Omgevingswet het beste gegarandeerd worden door het beleid vast te leggen in beleidsproducten die ontsloten kunnen worden via het nieuwe landelijke digitale Omgevingsloket, dus bijvoorbeeld via de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan.

Pagina 10 van 17

Met dit raadsvoorstel geeft de raad ook aan dat hij niet meer volgens de door het college vastgestelde ‘Werkwijzer participatie 2018 voor private (bouw)initiatieven’ zal werken wanneer de Omgevingswet in werking getreden is. De wijze van fysieke kaderstelling door de raad ten behoeve van projecten gebeurt vanaf dat moment in overeenstemming met de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet dat met dit raadsvoorstel (in de besluittekst) wordt vastgelegd. De wijze waarop participatie plaatsvindt zal overeenkomstig de Omgevingswet vastgelegd worden in het gemeentelijke participatiebeleid (zie hieronder bij onderdeel ‘B. Participatieplicht’). Het college zal na vaststelling van dit raadsvoorstel een besluit nemen over het intrekken van de Werkwijzer voor private initiatieven. Bij dit raadsvoorstel hoort een Toelichting. Deze is opgesteld voor een beter begrip van het raadsvoorstel. Het geeft inzicht in de theorie van de Omgevingswet. Daarnaast geeft het aan welke keuzes er te maken zijn bij het werken met de Omgevingswet en hoe in het raadsvoorstel met die keuzes is omgegaan. Een en ander is tevens uitgelegd aan de hand van voorbeelden uit de Leidse praktijk en aan de hand van figuren en schema’s. B.

Verplichte participatie voor gemeente Raad en college zijn op grond van de Omgevingswet verplicht om gemeentelijk participatiebeleid vast te stellen over hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen betrokken worden bij de voorbereiding van de Omgevingsvisie, het Omgevingsplan en omgevingsprogramma’s. Dit beleid kan vastleggen hoe de huidige bestuurspraktijk daarin is bij de voorbereiding van nieuw beleid. Bij de voorbereiding van genoemde beleidsproducten is een participatieproces conform dit beleid verplicht. Bij de vaststelling van de beleidsproducten moet worden aan gegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Daarbij moet worden aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het conform de Omgevingswet vast te stellen gemeentelijke participatiebeleid. Het college zal eind van dit jaar aan de raad een voorstel doen om de Participatie- en inspraakverordening op dit punt aan te passen aan de eisen van de Omgevingswet. Het in een participatieproces betrekken van anderen bij de voorbereiding van gemeentelijke besluitvorming over de fysieke leefomgeving doet Leiden nu vrijwillig conform de gemeentelijke Participatie- en inspraakverordening. Onder de Omgevingswet is het een wettelijke plicht.

Participatie ten behoeve van private projecten zal dan niet meer zoals nu apart geregeld zijn in een ‘Werkwijzer participatie voor private (bouw)initiatieven’, maar participatie zal voor gemeentelijke en/of private initiatieven via een separaat raadsvoorstel geregeld worden op gemeentelijk niveau voor de Omgevingswet-instrumenten in aanvulling op de wettelijke regelingen daarover. We zullen dan onderscheid maken tussen participatie over bestuurlijke kaderstelling voor bouwplannen en participatie over aanvragen om een omgevingsvergunning voor concrete bouwplannen die passen binnen het Omgevingsplan. Participatie over een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een concreet bouwplan gaat dan over het bouwplan zelf en niet meer over de eerder (na participatie) vastgestelde fysieke kaders voor het bouwplan.

Pagina 11 van 17

Het besluit over het formeel intrekken van de ‘Werkwijzer participatie voor private (bouw)initiatieven’ zal gelijktijdig plaatsvinden met en afgestemd worden op de besluitvorming over het genoemde raadsvoorstel over de gemeentelijke regeling van participatie. C. Afdoen van motie van Van Sandick (CDA) inzake inventarisatie bestaand beleid voor de Omgevingswet (M17.0078/2) In deze motie spreekt de raad zijn zorgen uit over hoe omgegaan wordt met bestaand beleid en bestaande regels onder de Omgevingswet. De raad verzoekt het college daarom om door middel van een raadsvoorstel:  een analyse te maken van al het beleid en de verordeningen in het licht van de Omgevingswet (visies, beleid, beheerplannen, verordeningen en beleidsregels);  in welk instrument deze al dan niet kunnen worden opgenomen (Omgevingsvisie, omgevingsprogramma’s of Omgevingsplan);  een onderbouwd voorstel voor integratie te doen;  aan te geven op welke punten een herijking van beleid of regels of de ontwikkeling van nieuw beleid of regels wenselijk is. Het college onderschrijft het belang van het vigerende beleid met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Van belang is dat het huidige beleid en de huidige regels ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet blijven gelden. Bij het raadsvoorstel ‘Strategische uitgangspunten Omgevingsplan Leiden’ (BW.nr. 21.0259 d.d.

18-05-2021) heeft het college in bijlage 3 een globaal overzicht toegevoegd van het huidige vigerende beleid. De raad beslist zelf over het eventueel intrekken ervan en over het overplaatsen van beleid naar de beleidsproducten uit de beleidscyclus van de Omgevingswet. Het college doet het voorstel om het beleid planmatig (in fasen) over te zeten naar de beleidsproducten van de Omgevingswet. Het college zal de raad daarover per brief in het eerste kwartaal van 2022 nader informeren. Het college beschouwt de motie hiermee als afgedaan. D. Mogelijkheid voor raadsleden om verduidelijkende vragen te stelen Gezien de omvang en complexiteit van dit raadsvoorstel biedt het college aan dat raadsleden voor de commissiebehandeling van onderhavig raadsvoorstel met behulp van ambtelijke ondersteuning zich aan de hand van vragen nader kunnen laten informeren over dit raadsvoorstel. Financiën: Het budget voor implementatie van de Omgevingswet in Leiden telt drie tranches. Er zijn tot nu toe twee tranches toegekend. De eerste was voor de periode 2016-2020. De tweede tranche is toegekend voor de jaren 2021-2022. Besluitvorming voor de volgende tranche wordt voorbereid voor de begroting/kaderbrief 2023 en verder.

Daarbij wordt naast de initiële implementatiekosten ook gekeken naar de structurele effecten voor productontwikkeling en organisatie die volgen uit werken met de wettelijke beleidscyclus en -producten van de Omgevingswet. Inspraak/participatie: Dit raadsvoorstel betreft werkafspraken tussen raad en college. Hierop is geen participatie van toepassing. Pagina 12 van 17

Evaluatie: In het voorstel is een jaarlijkse evaluatie door de raad opgenomen. Bijgevoegde informatie: Toelichting bij dit raadsvoorstel

Pagina 13 van 17

RAADSBESLUIT: De raad van de gemeente Leiden: Gezien het voorstel van burgemeester en wethouders (Raadsvoorstel 21.0087 van 7 september 2021), mede gezien het advies van de commissie Stedelijke Ontwikkeling, BESLUIT 1. om het ontwikkelen en het beschermen van de fysieke leefomgeving vorm te geven met de hieronder genoemde Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet met als doel dat de raad en het college hiermee uitvoering geven aan de onderschreven verbeterdoelen van de Omgevingswet; 2. dat deze verbeterdoelen voor de gemeentelijke uitvoering van de Omgevingswet betekenen dat deze uitvoering: a. inzichtelijk en voorspelbaar is, b. de leefomgeving centraal stelt (hiermee wordt bedoeld opgavegericht en integraal werken), c. inhoudt dat de raad en het college gebruikmaken van de door het rijk gedecentraliseerde bestuurlijke afwegingsruimte voor maatwerk en d. ervoor zorgt dat de besluitvorming snel en van goede kwaliteit is; 3. om de volgende Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet vast te stellen die inhoudt: ten aanzien van de beleidscyclus en regie a. dat de raad door middel van kaderstellend beleid regie op hoofdlijnen voert op het ontwikkelen en beschermen van de fysieke leefomgeving; b. dat de raad daarbij op drie detailniveaus fysieke kaders stelt met de integrale beleidsproducten uit de beleidscyclus van de Omgevingswet (als bedoeld onder 3.c.); c.

dat de drie verschillende integrale detailniveaus binnen de beleidscyclus bestaan uit: i. een beschrijving van de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied en de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid in de gemeentelijke Omgevingsvisie (niveau 1); ii. strategisch beleid voor de lange termijn als uitwerking van de Omgevingsvisie voor grotere samenhangende delen van de stad in Ontwikkelperspectieven (niveau 2) met ambities en beleid op hoofdlijnen gekoppeld aan meer specifieke locaties, waarbij o.a. aangegeven wordt welke projecten of activiteiten waar wenselijk of noodzakelijk zijn; iii. operationeel beleid in het Omgevingsplan (niveau 3) waarin o.a.

voor projecten of activiteiten een complete set juridisch bindende kaders voorgeschreven wordt met ruimte voor meerdere uitvoeringsvarianten binnen deze kaders; waarbij op dit operationele niveau 3 de raad naast het Omgevingsplan ook gebruik kan maken van het bindend adviesrecht bij een omgevingsvergunning om af te wijken van het Omgevingsplan en van andere beschikbare instrumenten buiten de Omgevingswet, zoals de Financiële verordening ten behoeve van een subsidieregeling en beleidsregels waarnaar het Omgevingsplan verwijst voor bijvoorbeeld het welstandsbeleid. Pagina 14 van 17

d. dat de raad tevens regie op hoofdlijnen voert door beleidsinhoudelijke monitoring en evaluatie van de uitvoering van het kaderstellend beleid voor de fysieke leefomgeving op basis van een monitoringsplan, dat het college uitvoert; ten aanzien van thematisch en/of gebiedsgericht beleid e. dat fasegewijs werken binnen de beleidscyclus inhoudt dat de raad nieuwe thematische en/of gebiedsgerichte fysieke beleidskaders vastlegt binnen de genoemde beleidsproducten op de drie genoemde detailniveaus binnen de beleidscyclus; f. dat de raad desgewenst een ‘totaalpakket’ van beleid voor een specifiek thema kan vaststellen door in een raadsvoorstel meerdere van de genoemde beleidsproducten op de drie genoemde detailniveaus van de beleidscyclus tegelijk vast te stellen of te wijzigen; en door eventueel tegelijk het college de opdracht te geven om beleid uit te werken via een Omgevingswetprogramma; ten aanzien van het realiseren van beleid via een Omgevingswet-programma of een project g. dat indien het realiseren van beleid niet mogelijk is door het enkel stellen van beleidskaders door de raad, maar een actieve sturing door de gemeente nodig is, het college verantwoordelijk is voor deze uitvoering, bijvoorbeeld via een Omgevingswet-programma of via een planmatig uitgevoerd project binnen de door de raad gestelde fysieke beleidskaders in de beleidscyclus als bedoeld onder 3.c.

ten aanzien van kaders voor activiteiten h. dat het werken volgens de beleidscyclus tevens inhoudt dat de raad beoordelingskaders voor activiteiten in de fysieke leefomgeving zo veel mogelijk vastlegt via het Omgevingsplan zelf in plaats van via beleid dat gaat over mogelijkheden om af te wijken van het Omgevingsplan; ten aanzien van de regio i. dat het gemeentelijk beleid zoals vastgelegd binnen de beleidscyclus het uitgangspunt is voor afstemming met de regio over regionaal beleid; j. dat het college in voorkomende gevallen voorstellen zal doen over hoe regionale afspraken die de gemeente maakt met betrekking tot de fysieke leefomgeving, uitgewerkt worden volgens de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet; 4. om bovenstaande Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet gefaseerd in te voeren volgens de volgende invoeringsmaatregelen en tevens de volgende overgangsbepalingen te hanteren: in het algemeen a. raad en college werken volgens genoemde Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet met ingang van de dag na het inwerkingtreden van de Omgevingswet (naar verwachting medio 2022) met inachtneming van onderstaande invoeringsmaatregelen en overgangsbepalingen; b.

bij besluiten over fysieke kaders vóór het inwerkingtreden van de Omgevingswet geven raad en college aan hoe die kaders na het inwerkingtreden van de Omgevingswet een plaats zullen krijgen volgens de afspraken uit de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet; ten aanzien van de Ontwikkelperspectieven c. de raad verzoekt het college om uiterlijk in 2024 een raadsvoorstel voor te leggen om te besluiten dat de Omgevingsvisie en de vastgestelde Ontwikkelperspectieven juridisch en digitaal opgaan in één beleidsproduct (de Omgevingsvisie) waarbij de Ontwikkelperspectieven afzonderlijk herkenbare en benoembare beleidsonderdelen blijven; ten aanzien van het vigerende beleid

Pagina 15 van 17

d. de raad verzoekt het college om een planning te maken voor de planmatige aanpak om bestaand thematisch en/of gebiedsgericht beleid (in tranches) aan te passen aan eisen uit de Omgevingswet en aan de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet (in samenhang met een nadere planning voor het verdere proces van de totstandkoming van het Leids Omgevingsplan), waarbij aandacht is voor de volgorde van totstandkoming, de participatie, de noodzakelijke middelen en de verdere met elkaar te voeren dialoog, en om de raad hierover uiterlijk in Q1 2022 per brief te informeren en om via de Kaderbrief deze aanpassing van de beleidsproducten aan te melden; e. de raad als uitgangspunt hanteert dat huidig gebiedsgericht beleid (zoals gebiedsvisies) dat vigeert naast de Omgevingsvisie en de Ontwikkelperspectieven overgezet wordt in het Omgevingsplan met inachtneming van de bredere reikwijdte van het Omgevingsplan dan de huidige ‘goede ruimtelijke ordening’ op basis van de Wet ruimtelijke ordening; f. bij besluiten om thematisch en/of gebiedsgericht beleid te laten voldoen aan de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet besluit de raad tevens ook over wat er met onderdelen van het beleid gebeurt dat geen plek krijgt binnen de beleidscyclus van de Omgevingswet; ten aanzien van het adviesrecht g.

de raad verzoekt het college om eind 2021 aan de raad een raadsvoorstel voor te leggen over het vastleggen van het adviesrecht in specifiek te benoemen categorieën van gevallen waarin een omgevingsvergunning wordt aangevraagd om af te wijken van het Omgevingsplan, waarbij het raadsvoorstel een uitwerking zal zijn van het eerder genoemde uitgangspunt dat de raad regie op hoofdlijnen voert op de ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving; ten aanzien van planmatig uitgevoerde projecten h. totdat vigerende thematische en/of gebiedsgerichte fysieke beleidskaders voldoen aan de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet, blijven deze bestaande fysieke beleidskaders gelden, ook voor projecten; i. met ingang van het inwerking treden van de Omgevingswet (naar verwachting medio 2022) zal de raad geen nieuwe procedures meer faciliteren volgens de ‘Werkwijzer participatie 2018 voor private (bouw)initiatieven’ met de daarbij behorende Nota van Uitgangspunten; daarvoor in de plaats stelt de raad dan de fysieke kaderstelling vast conform de Werkwijzer bestuur en Omgevingswet en vindt participatie dan plaats conform de Omgevingswet en een raadsbesluit over een eind van dit jaar voor te leggen voorstel over de Leidse uitwerking van de participatieregeling in de Omgevingswet; j.

procedures waarbij de raad volgens de ‘Werkwijzer participatie 2018 voor private (bouw)initiatieven’ een Nota van Uitgangspunten heeft vastgesteld vóór het inwerkingtreden van de Omgevingswet, zal de raad met inachtneming van die Nota van Uitgangspunten afronden; 5. om in 2022 te onderzoeken hoe de vergader- / commissiestructuur het best kan aansluiten bij de werkwijzer Bestuur en Omgevingswet; 6. om het werken volgens de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet als volgt binnen de P&C-cyclus te evalueren: a. het college doet verslag aan de raad over: i. de voortgang om conform de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet te werken; ii. welke zaken volgens het college daarbij goed gaan; iii. welke zaken volgens het college daarbij beter kunnen, met voorstellen om waar nodig het werken volgens de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet of volgens de Omgevingswet te optimaliseren;

Pagina 16 van 17

iv. welke link er is met de monitoring en evaluatie van het inhoudelijke fysieke beleid; v. relatie met separate evaluatie van het participatiebeleid; vi. afstemming met mogelijk door de raad zelf geïnitieerde monitoring en evaluatie van het werken volgens de Omgevingswet via bijvoorbeeld de Rekenkamer of een klankbordgroep van raadsleden; 7. dat hierbij de Motie van Van Sandick (CDA) inzake inventarisatie bestaand beleid voor de Omgevingswet (M17.0078/2) is afgedaan. Gedaan in de openbare raadsvergadering van 7 oktober 2021, de Griffier,

de Voorzitter,

dhr. G.F.C. Van Leiden

drs. H.J.J. Lenferink

Pagina 17 van 17