Rekenkamerrapport 'De informatiepositie van de Raad bij verbonden partijen' oktober 2021

Eindrapportage

De informatiepositie van de Raad bij verbonden partijen Een terug- en vooruitblik op een advies van de Rekenkamercommissie uit 2017

27 september 2021 Maarten Hageman, Lianneke den Toom en Laura Huntjens

1

Inhoudsopgave 1.

INLEIDING .................................................................................................................................. 5 1.1. DE CONTEXT ............................................................................................................................... 5 Geen gemakkelijke opgave ............................................................................................................. 5 1.2. AANLEIDING EN DOEL VAN ONS ONDERZOEK .................................................................................... 6 Aanleiding ....................................................................................................................................... 6 Doel ................................................................................................................................................. 6 1.3. ONDERZOEKSVRAGEN ................................................................................................................... 6 De hoofdvragen: .............................................................................................................................. 7 De deelvragen:................................................................................................................................. 7 1.4.

PROCES ...................................................................................................................................... 7 Documentenstudie .......................................................................................................................... 8 Interviews ........................................................................................................................................ 8 Sessies ............................................................................................................................................ 8 1.5. OPBOUW RAPPORTAGE ................................................................................................................. 9

2.

TERUGBLIK LEIDEN .................................................................................................................. 11 2.1. HET REKENKAMERONDERZOEK UIT 2017 ...................................................................................... 11 Beleidskader Verbonden Partijen ................................................................................................. 13 2.2. AANBEVELING 1: INFORMATIEVOORZIENING VAN VERBONDEN PARTIJEN ........................................... 14 Eisen aan de informatievoorziening ............................................................................................. 14 Informatievoorziening aan de raad .............................................................................................. 15 De bestudeerde documenten ....................................................................................................... 15 2.3. AANBEVELING 2: MIJLPALEN ...................................................................................................... 16 2.4. AANBEVELING 3 EN 4: DASHBOARD EN PARAGRAAF VERBONDEN PARTIJEN ...................................... 17 Dashboards ...................................................................................................................................

17 Paragraaf Verbonden Partijen ...................................................................................................... 17

3.

TERUGBLIK LEIDERDORP ......................................................................................................... 22 3.1. INFORMATIEVOORZIENING VAN VERBONDEN PARTIJEN .................................................................... 22 Informele samenwerkingsverbanden ........................................................................................... 23 3.2. PARAGRAAF VERBONDEN PARTIJEN ............................................................................................. 23 3.3. OMSLAGPUNT? ......................................................................................................................... 24

4.

BEANTWOORDING DEELVRAGEN 1-4 ...................................................................................... 26 4.1. DEELVRAAG 1............................................................................................................................ 26 Leiden ............................................................................................................................................ 26 Leiderdorp ..................................................................................................................................... 27 4.2. DEELVRAAG 2............................................................................................................................ 27 4.3. DEELVRAAG 3............................................................................................................................ 28 4.4. DEELVRAAG 4............................................................................................................................ 29 Leiden ............................................................................................................................................ 29 Leiderdorp ..................................................................................................................................... 29

5.

AANBEVELINGEN ..................................................................................................................... 32 5.1. TER INLEIDING ........................................................................................................................... 32 5.2. BASIS VERDER OP ORDE .............................................................................................................. 32 5.3 EEN ANDERE INFORMATIEPOSITIE ................................................................................................. 33 5.3 OPLOSSINGEN ELDERS? .............................................................................................................. 35 5.4.1 Maak meer verbinding in eigen huis.............................................................................. 35 5.4.2 Breng focus aan ............................................................................................................. 36 5.4.3 Maak verbinding met raadsleden van andere gemeenten ........................................... 39

BIJLAGE I: GERAADPLEEGDE STUKKEN .......................................................................................... 42 LEIDEN ................................................................................................................................................ 42 2

LEIDERDORP ......................................................................................................................................... 44 BIJLAGE II: FEITELIJKE BEVINDINGEN DOCUMENTEN LEIDEN....................................................... 47 Servicepunt71 ............................................................................................................................... 47 Regionale Dienst Openbare Gezondheidszorg ............................................................................. 48 Holland Rijnland ............................................................................................................................ 49 ODWH ............................................................................................................................................ 50 Belastingsamenwerking Gouwe-Rijnland (BSGR) ........................................................................ 50 VRHM ............................................................................................................................................ 51 BIJLAGE III: FEITELIJKE BEVINDINGEN DOCUMENTEN LEIDERDORP ............................................. 53 SP71 ..............................................................................................................................................

53 RDOG ............................................................................................................................................. 53 Holland Rijnland ............................................................................................................................ 54 ODWH ............................................................................................................................................ 54 VRHM ............................................................................................................................................ 54

3

1. Inleiding

4

1. Inleiding 1.1.

De context

Het is misschien wel het taaiste ongerief voor een raadslid: de wereld van regionale samenwerking en die zogeheten verbonden partijen. Hoe kun je je rol van volksvertegenwoordiger goed uitoefenen, kaders meegeven en je college controleren nu er steeds meer bovenlokaal wordt samengewerkt? Uit onderzoek blijkt dat een Nederlandse gemeente gemiddeld deel uitmaakt van 33 samenwerkingsverbanden (in 2017 was dat aantal nog 27). De gemeente Leiden was in het jaar 2020 actief in 42 samenwerkingsverbanden, wat nog onder het gemiddelde van 46 blijft van gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. De gemeente Leiderdorp werkte in 2020 in 29 samenwerkingsverbanden. Ook dat ligt wat onder het gemiddelde aantal van 32 samenwerkingsverbanden van gemeenten tussen de 20.000 en 50.000 inwoners.1 Weer ander onderzoek laat zien het gemiddelde aandeel van de gemeentelijke begroting dat via samenwerking wordt uitgegeven, van 8% in 2005 groeide naar bijna 25% in 2017, en deze trend zet zich almaar voort.2 Het lijkt van het allergrootste belang dat de gemeenteraad als hoofd van de gemeente en ook als gekozen volksvertegenwoordiging grip op het samenwerken krijgt. Geen gemakkelijke opgave De vormen van het samenwerken zijn zeer uiteenlopend: van een ‘licht’ convenant tot een ‘zwaar’ opgetuigd openbaar lichaam, en van dienstverleningsovereenkomst tot stichting.

En alles wat er nog meer is afgesproken met overeenkomsten, mandaatbesluiten en centrumregelingen. De samenwerkingspartijen verschillen: gemeentelijk, interbestuurlijk (het Rijk, departementen, provincie, waterschap), maar ook met particuliere partijen als het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen. Meestal is het college de formele samenwerkingspartij, maar soms neemt ook de raad zelf eraan deel. Samenwerking gebeurt soms verplicht (bijvoorbeeld in de veiligheids- en gezondheidsregio’s en de Regionale Energiestrategie) of min meer vrijwillig, zoals voor de maatschappelijke ondersteuning (Wmo, jeugdhulp en participatie). De schaal van samenwerkingsverbanden verschilt erg, van twee tot ook wel meer dan twintig deelnemers. Ook de onderwerpen van de samenwerking kennen een grote diversiteit, niet alleen ondersteunende en uitvoerende taken voor de gemeentelijke bedrijfsvoering, maar ook maatschappelijke thema’s die inwoners rechtstreeks raken in hun dagelijks leven, of het nu om mobiliteit, de arbeidsmarkt, gezondheid of welzijn gaat. Probeer in dat woud aan regelingen, vraagstukken, formele posities, rollen en belangen je weg als raadslid maar eens te vinden. Groot is dan ook het aantal klachten van raadsleden over het gebrek aan grip.

Groot is ook het aantal technische hulpmiddelen, aanbevelingen en handreikingen om een raadslid behulpzaam te zijn hij het ontwarren van alle juridische en bestuurskundige kluwen.

1 Inventarisatie Regionale samenwerkingsverbanden decentrale overheden 2020 (PROOF-Adviseurs en Kwink-groep; juni

2020), dat een vervolgonderzoek is op het Eindrapport Inventarisatie samenwerkingsverbanden decentrale overheden (PROOF-Adviseurs en Kwink-groep; juni 2017). https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/inventarisatieregionale-samenwerkingsverbanden-decentrale-overheden-2020/ 2 Allers, M.A., ‘Gemeentelijke fusies leiden niet tot minder samenwerking’, in Economisch-Statistische Berichten, 104, nr. 4769, p. 2-4.

5

Het vraagstuk kwam dan ook bepaald niet uit de lucht vallen toen in 2017 de Rekenkamercommissie van Leiden diverse aanbevelingen voor de raad opstelde in het rapport Binding met Verbonden Partijen. En het behoeft geen verbazing dat de raad van Leiden deze aanbevelingen omarmde. De aanbevelingen gingen vooral over een goede informatievoorziening voor de raad, zodat deze beter zou kunnen sturen, onder meer door zogeheten dynamische dashboards, met gegevens over de motieven en de gerealiseerde doelen van elke verbonden partij, maar ook over de keuzeruimte en politieke afwegingen voor de raad van Leiden zelf.

1.2.

Aanleiding en doel van ons onderzoek

Aanleiding In 2017 heeft de Leidse Rekenkamercommissie een onderzoek laten uitvoeren naar de relatie van de gemeente Leiden met verbonden partijen. Dit zijn publiekrechtelijke of privaatrechtelijke samenwerkingspartners waarin de gemeente zowel een bestuurlijk als een financieel belang heeft.3 De aanleiding voor dit onderzoek waren signalen van de gemeenteraad aan de Rekenkamercommissie over de moeite met het aansturen en controleren van verbonden partijen. De uitkomst van het onderzoek was dat de verhoudingen tussen de gemeente Leiden en verbonden partijen goed zijn geregeld, maar dat er nog verbeteringen gemaakt konden worden op het gebied van informatievoorziening. Op basis van die bevindingen formuleerde de Rekenkamercommissie concrete aanbevelingen. Nu vier jaar verder, wil de Rekenkamercommissie graag weten hoe opvolging aan deze aanbevelingen is gegeven. Wij kregen opdracht van de Rekenkamercommissie om dit te onderzoeken, niet alleen ‘normatief’ en feitelijk naar de wijze waarop in Leiden opvolging is gegeven aan de aanbevelingen uit 2017, maar ook naar de lessons learned. Vanuit dat laatste aspect moest een brug worden geslagen met aanbevelingen voor de toekomst. De Rekenkamercommissie is inmiddels uitgebreid naar de gemeente Leiderdorp. Het onderzoek en de aanbevelingen moesten ook van betekenis zijn voor deze gemeente.

Daarom is voor Leiderdorp onderzocht hoe in deze gemeente de inhoud van de aanbevelingen uit 2017 wordt beleefd. Doel Dit onderzoek heeft twee doelen. Allereerst is het doel om inzichtelijk te maken hoe de gemeenteraden in positie zijn gebracht in de afgelopen drie jaar en hoe dit samenhangt met de eerdere aanbevelingen. Het tweede doel is om de blik op de toekomst te werpen over de goede positie van de raden met betrekking tot verbonden partijen.

1.3.

Onderzoeksvragen

Het onderzoek beantwoordt twee hoofdvragen en zes deelvragen:

3 Op basis van artikel 1 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is er een bestuurlijk belang

wanneer er sprake is van stemrecht of van vertegenwoordiging in het bestuur en is er een financieel belang als er een bedrag ter beschikking is gesteld aan de rechtspersoon dat niet verhaalbaar is.

6

De hoofdvragen: 1) Hoe zijn de aanbevelingen uit het rekenkamerrapport Binding met Verbonden Partijen uit 2017 opgevolgd door de gemeente Leiden en tot welke maatregelen, veranderingen en effecten hebben de aanbevelingen geleid? 2) Hoe is de relatie van Leiderdorp met verbonden partijen gelet op de onderwerpen waarover de Rekerkamercommissie aanbevelingen aan de gemeente Leiden heeft gegeven en gelet op de toekomst? De deelvragen: 1) Wat hebben het college, de gemeenteraad en de ambtelijke organisatie van de gemeente Leiden gedaan om de aanbevelingen in het raadsbesluit om te zetten in (uitvoerings)maatregelen en hoe is de situatie in Leiderdorp? 2) Wat is het resultaat van de genomen maatregelen en hoe effectief worden deze maatregelen ervaren door het college, de raad en de ambtelijke organisatie van Leiden? 3) Welke overgenomen aanbevelingen zijn (nog) niet uitgewerkt in concrete maatregelen door Leiden, wat zijn de gevolgen hiervan en welke oorzaken zijn hiervoor aan te wijzen? 4) In hoeverre informeren de colleges van Leiden en Leiderdorp de betreffende gemeenteraden intensief en tijdig over verbonden partijen en welke middelen gebruiken de raden vervolgens om toezicht te houden op de verbonden partijen? 5) Welke (elders bewezen) werkwijzen betreffende grip, sturing en toezicht op verbonden partijen kunnen de Leidse en Leiderdorpse werkpraktijk verder verbeteren? 6) Gelet

op impact en risico: op welke samenwerkingsverbanden zouden de politieke en bestuurlijke nadruk van de gemeente Leiden en Leiderdorp de komende tijd moeten liggen?

1.4.

Proces

Het proces begon met een Startgesprek, een bijeenkomst met de Rekenkamercommissie en ambtelijke vertegenwoordigers van beide gemeenten. In deze bijeenkomst hebben we onze aanpak toegelicht en feedback hierop ontvangen. Na deze bijeenkomst zijn wij aan de slag gegaan met de documentenstudie. Het bleek dat het lastig was om de geschikte documenten te selecteren en beschikbaar te krijgen. Via tussentijdse afstemmingen met de Rekenkamercommissie konden we alle vraagstukken steeds oplossen. De samenwerking met de Rekenkamercommissie hebben we als prettig, open, behulpzaam en constructief ervaren.

Fase 1: Startgesprek

• • • • • •

Kennismaken Onderzoeksopzet Planning Rolverdeling Werkafspraken Huidige stand van zaken

Fase 2: Inventarisatie

• Bestuderen documenten • Interview portefeuillehouders Leiden en Leiderdorp • Optionele Interviews

Fase 3: Tussenrapportage

• Opstellen feitelijke tussenrapportage • Overleg subcommissie • Ambtelijk hoor en wederhoor

Fase 4: Sessies

• Gezamenlijke ambtelijke sessie • Gezamenlijke raadssessie • Optionele sessies

Fase 5: Eindrapportage

• Beantwoording onderzoeksvragen • Opstellen concept eindrapportage • Overleg subcommissie • Optionele eindsessie

7

Documentenstudie De documentenstudie vormde de basis van een eerste tussenrapportage. In de documentenstudie lag de focus nog op de stukken die de beide gemeenteraden ontvingen in de Planning & Control cyclus (hierna P&C-cyclus). Dit zijn met name de zogeheten kadernota, de (voorlopige) jaarrekening en de ontwerpbegroting van verbonden partijen en de begroting van de gemeente zelf. De documenten die werden bestudeerd bestreken de periode 2017-2020. In Leiden werden ook enkele stukken van voor 2016 bestudeerd om inzichtelijk te krijgen of er wijzigingen plaatsvonden sinds de aanbevelingen van 2017. Ook bestudeerden we het Beleidskader/de Nota verbonden partijen van de beide gemeenten. De bestudeerde documenten waren een selectie (steekproef) van de informatie die door het college naar de raad is gestuurd in de afgelopen jaren. De lijst met documenten werd ter instemming aan de ambtelijke organisaties van Leiden en Leiderdorp voorgelegd, om te toetsen aan representativiteit en betrouwbaarheid. Interviews Er zijn twee interviews gehouden met collegeleden van beide gemeenten. Dat was een beperkte interviewronde, die vooral werd benut om het eerste beeld uit de documentenstudie verder in te kleuren. De gesprekspartners werden in overleg met de Rekenkamercommissie gekozen. Voor Leiden is gesproken met de wethouder Gezondheid, Jeugdzorg & Welzijn (mw.

Damen) en voor Leiderdorp is gesproken met de wethouder Regionale Samenwerking (dhr. Van Woudenberg). Voor Leiden is in het gesprek meer inzicht gekregen in het vervolg op de aanbevelingen in 2017. Voor Leiderdorp stond het gesprek meer in het teken van de huidige positie van de raad. Een feitelijk verslag van de interviews is voorgelegd aan de gesprekspartners en door hen goedgekeurd. Sessies In de oorspronkelijke opzet van het onderzoek waren twee sessies opgenomen voor het bespreken van een tussenrapportage: een bijeenkomst met ambtelijke deskundigen (tevens ‘hoor en wederhoor’) en een sessie met raadsleden. In beide gevallen tegelijk voor Leiden en Leiderdorp. Dat bleek voor de ambtelijke sessie een te snelle processtap. Tot dat moment bestond de ons aangeboden documentatie vooral uit de financiële en wettelijke voorgeschreven stukken: een te beperkte basis voor een goed beeld over alle informatiestromen. Op ons verzoek ontvingen we de daaropvolgende periode alsnog de gevraagde informatie: ambtenaren van Leiden en Leiderdorp stuurden ons nieuwe documenten, en ook de griffies van beide gemeenten hebben ons uiteindelijk veel informatie en aanvullende documenten gegeven. Een gemeenschappelijke bijeenkomst van ambtenaren (in het kader van hoor en wederhoor) met ook de medewerkers van de griffie werd door deze laatsten als minder wenselijk gezien.

Daarom organiseerden we een afzonderlijke sessie voor medewerkers van de griffie van Leiden en Leiderdorp. Dankzij de sessie met raadsleden van de beide gemeenten werd ons beeld opnieuw aangevuld en verrijkt. Deze enkele on line-sessie, met een beperkt aantal deelnemers, bood weliswaar veel aanvullende informatie en indrukken, maar bleek onvoldoende om de resultaten van ons onderzoek te koppelen aan onder raadsleden levende ervaringen, wensen en behoeften. Dat gesprek met raadsleden zal zeker moeten worden voortgezet. Met name de zesde deelvraag heeft nog meer aandacht nodig, van raadsleden en zeker ook van de gemeentelijke ambtelijke specialisten.

8

1.5.

Opbouw rapportage

Dit rapport is opgebouwd in vijf hoofdstukken waarvan deze inleiding het eerste hoofdstuk is. In het tweede hoofdstuk vindt een terugblik over Leiden plaats. In dat hoofdstuk bekijken we welke maatregelen er zijn genomen naar aanleiding van de aanbevelingen uit 2017 en hoe effectief deze zijn. In het derde hoofdstuk beschrijven wij de informatiepositie van de gemeenteraad van Leiderdorp tussen 2017 en 2020. Het vierde hoofdstuk beantwoordt concreet de vier deelvragen. Het vijfde hoofdstuk biedt onze aanbevelingen voor de toekomst. Het gaat deels om concrete aanbevelingen voor Leiden en Leiderdorp op basis van ons onderzoek. Daarnaast stellen we in dat hoofdstuk de deelvragen 5 en 6 aan de orde. Het rapport bevat drie bijlagen met de geraadpleegde stukken, feitelijke bevindingen van documenten uit Leiden, en uit Leiderdorp.

9

2. Terugblik Leiden

10

2. Terugblik Leiden In dit hoofdstuk staan de eerste vier deelvragen van het onderzoek centraal. Deelvragen 1 t/m 3 gaan over de aanbevelingen van de Rekenkamercommissie. Deelvraag 4 gaat over de informatievoorziening; aangezien de informatievoorziening nauw samenhangt met de eerste aanbeveling, wordt deelvraag 4 ook in dit hoofdstuk meegenomen bij de eerste aanbeveling. Dit hoofdstuk is gestructureerd aan de hand van de vier aanbevelingen van de Rekenkamercommissie. Per aanbeveling beschrijven wij feitelijk hoe hier opvolging aan is gegeven. Dit hebben wij in eerste instantie gedaan aan de hand van de documenten die de raad ontving in het kader van de P&C-cyclus van verbonden partijen en van de gemeente zelf, het Beleidskader verbonden partijen en op basis van de notulen van raads- en commissievergaderingen. Dat was de basis van de tussenrapportage. De onderbouwing is terug te vinden verslag in bijlage II. Dankzij de ambtelijke sessie/ambtelijk hoor en wederhoor, de sessie met medewerkers van de griffie en de stroom aan nagezonden documenten konden we het feitelijke overzicht completeren.

2.1.

Het rekenkameronderzoek uit 2017

Het onderzoek van de Rekenkamercommissie Leiden naar verbonden partijen mondde uit in vier aanbevelingen aan de raad: •

“Stel scherpere eisen aan de informatievoorziening over verbonden partijen aan de gemeenteraad zodat helder is waar de Raad op kan sturen en wanneer (zie punt 3 hieronder). De Raad is nu te afhankelijk van complexe en uitgebreide rapportages die door de verbonden partijen zelf worden geleverd. Bij de bespreking van de rapportages in de Raad moet duidelijker aangegeven worden welke keuze voorligt voor de Raad.

•

Bepaal bij de verkenning van een nieuw samenwerkingsverband wat (tussentijdse) mijlpalen en beïnvloedingsmomenten voor de Raad zijn en zorg dat deze te allen tijde in te zien zijn voor de Raad.

•

Verzoek het College om dynamische dashboards op te stellen per verbonden partij voor een snel en adequaat zicht op de bestuurlijk relevante zaken die spelen. Deze dashboards zouden gebaseerd kunnen worden op de statische dashboards die zijn opgenomen achter in het feitenrapport. Een belangrijk onderdeel van het dashboard is ‘resultaat van samenwerking’. Maak hierin helder: -

Wat de motieven zijn voor samenwerking, zodat inzichtelijk is of deze nog steeds relevant zijn;

-

Wat de gezamenlijke doelen zijn; maak die zo concreet als mogelijk en maak helder in welke mate die gerealiseerd worden;

-

Wat de doelen van de gemeente Leiden zijn en of die zijn gerealiseerd;

-

In aanvulling daarop: wat exact de keuzeruimte voor de gemeente Leiden is.

-

Maak in het dashboard ook in een oogopslag helder op welke punten politieke afwegingen gemaakt kunnen en moeten worden en wat belangrijke procesmijlpalen zijn.

11

De raadscommissie Regio kan hierbij een rol spelen. De ambtelijke accounthouders zouden een rol kunnen spelen in het beheer en de actualisatie van de dashboards. •

Verzoek het College om de paragraaf verbonden partijen van de gemeentelijke begroting zodanig op te stellen dat deze meerwaarde biedt voor sturing en controle van de Raad. Het opnemen van de risico’s en de vertaling van wat dit betekent voor Leiden in de jaarstukken 2016 was hierbij al een goede stap.”

Een inhoudelijke bespreking vond plaats in de commissie Leefbaarheid en Bereikbaarheid (24 oktober 2017). Omdat het onderwerp breder was dan Leefbaarheid en Bereikbaarheid, werden ook de leden van andere commissies uitgenodigd. Naast de aanbevelingen van de Rekenkamercommissie, was er ook een reactie van het college (10 oktober 2017). Die reactie was verwerkt in een concept raadsvoorstel. De griffie stelde vervolgens een raadsvoorstel op namens de commissie, met opnieuw de aanbevelingen van de Rekenkamercommissie en de reactie van het college, en daaraan toegevoegd de bevindingen van de commissie zelf. Het concept-raadsbesluit bleef echter ongewijzigd en luidde dat de vier aanbevelingen van de Rekenkamercommissie werden overgenomen Als gezegd, In het raadsvoorstel is een reactie van het college op de aanbevelingen opgenomen. Wat betreft de eerste twee aanbevelingen gaf het college aan zich erop te gaan richten dat de producten van de samenwerkingsverbanden ‘klare taal kennen en beknopt zijn’. Op de tweede aanbeveling ging het college niet concreet in. Over de derde en vierde aanbeveling schreef het college dat er twijfel is of met het dashboard de control-functie van de raad wordt versterkt. Het college stelde daarom voor om in de paragraaf Verbonden Partijen te verwijzen naar de onderdelen uit de Programmabegroting.

Ook stelde het voor jaarlijks een paar verbonden partijen uit te nodigen om een toelichting te geven van hun werkzaamheden en om dit eventueel in gezamenlijkheid met de raden of raadscommissies uit de Leidse regio te organiseren. Verder gaf het college aan dat het meerjarenbeleidsplan een effectief sturingsinstrument voor de raad is. In het raadsvoorstel waren nu ook de bevindingen van de commissie verwerkt. Het betrof zes aanvullingen op de aanbevelingen: 1. De commissies en raad vroegtijdiger betrekken bij de besluitvorming van de verbonden partijen door onder andere de portefeuillehoudersoverleggen van het samenwerkingsorgaan Holland Rijnland explicieter te agenderen in de vakcommissies. Het college te verzoeken actief af te stemmen met de commissie over de (relevante) agendapunten en achteraf een terugkoppeling te geven. De portefeuillehouder heeft toegezegd dit punt onder de aandacht te brengen bij haar collega's in de regio en in het college; 2. De stukken die ter besluitvorming worden voorgelegd aan de raad voorzien van een ambtelijk advies (in samenwerking met de griffie), waarbij onder andere aandacht is voor die onderdelen waarop de raad invloed uit kan oefenen; 3. Een selectie van de meerjarenbeleidsplannen van de verbonden partijen aan de hand van de criteria beleidsmatig of bedrijfsvoering.

De portefeuillehouder zegt toe een voorstel aan de commissie voor te leggen; 4. Jaarlijks een informatiebijeenkomst (marktmodel) te organiseren met de verbonden partijen en zo mogelijk de betrokken raden uit de regio. De portefeuillehouder heeft toegezegd dit punt af te stemmen met de verbonden partijen.

12

5. De portefeuillehouder zegt toe met een voorstel te komen voor eind 2017 welke onderdelen in het dashboard aan bod moeten komen en neemt daarbij de volgende input vanuit de commissie mee: •

Kansen en risico's,

•

Doelen en resultaten,

•

Een evaluatie,

•

De sturingsmomenten van de raad

•

Waar in de programmabegroting de verbonden partij een bijdrage levert

•

Actuele gegevens

•

Bij de digitale begroting een link naar de verbonden partij en de actuele jaarrekening toevoegen

6. De commissie verzoekt het Presidium met een voorstel te komen in hoeverre de commissie Regio een rol kan spelen zoals voorgesteld wordt in aanbeveling 3. De raad besloot overeenkomstig het voorstel op 7 november 2017, zonder beraadslaging en hoofdelijke stemming. De aanbevelingen van het rapport van de Rekenkamercommissie werden zodoende overgenomen. Daarnaast verzocht de raad het college het verzoek de aanbevelingen te betrekken bij het Beleidskader Verbonden Partijen en verder uit te werken in de instrumenten voor sturing en controle voor de raad. Op 14 december 2017 stuurde wethouder Damen een brief aan de commissies Werk en Middelen en Leefbaarheid en Bereikbaarheid. Daarin gaf de wethouder aan hoe zij vorm wilde geven aan de haar toezeggingen in de commissie Leefbaarheid en Bereikbaarheid. De brief gaat vooral concreet in op de elementen die de dynamische dashboards zouden moeten bevatten voor het monitoren van verbonden partijen. Er wordt onderscheid gemaakt in ‘eigenaarsinformatie’ en ‘opdrachtgeversinformatie’. Ook gaat de brief in op Meerjarenbeleidsplannen van verbonden partijen; verder wordt gewezen op andere samenwerkingsverbanden die formeel geen verbonden partij zijn. Tenslotte wordt verwezen naar het Beleidskader verbonden partijen, dat op 11 januari 2018 zal worden besproken in de commissie Werk en middelen.

De commissie Leefbaarheid en Bereikbaarheid ging op 1 februari 2018 akkoord met deze afdoeningsvoorstellen. Beleidskader Verbonden Partijen In het raadsbesluit over de aanbevelingen van het rekenkameronderzoek, besloot de raad ook om het college te verzoeken om de aanbevelingen te betrekken bij het beleidskader Verbonden Partijen. Begin 2018 werd de actualisatie van het beleidskader voorgelegd aan de commissie Werk en Middelen. Eén van de aanleidingen van de actualisatie was het rekenkameronderzoek uit 2017. Het beleidskader ging zeer beknopt in de bevindingen uit het onderzoek. In de vergadering in de commissie Werk en Middelen werd geen link gelegd met de aanbevelingen uit 2017. De wethouder deed wel drie toezeggingen: •

Opnemen van de voorwaarden voor het aanvaarden van een bestuursfunctie door raadsleden worden vastgelegd;

•

Toelichten hoe de beheersmaatregelen zullen worden ingezet;

•

Een voorstel over de manier waarop de veiligheid van de ICT in de keten kan worden geborgd.

13

In de behandeling van het beleidskader Verbonden Partijen (25 januari 2018) werd in de raad een amendement aangenomen, waardoor twee nieuwe delen aan het raadsbesluit werden toegevoegd. Eén daarvan zag op de borging van de democratische controle van de raad bij het aangaan van een verbonden partij en de ander zag op het opnemen van de volgende zin: publiekrechtelijke verbonden partijen zullen hun (meerjaren)beleidsplannen voor wensen/bedenkingen voorleggen aan de gemeenteraad. In de toelichting wordt onder meer gesteld dat ook het college in zijn reactie op het rapport van de Rekenkamercommissie heeft aangegeven dat het meerjarenbeleidsplan het belangrijkste sturingsinstrument van de raad is. Het college ontraadde het amendement, onder meer omdat het bestuur van een verbonden partij daartoe besluiten moet nemen, ‘dubbele besluitlijnen onwenselijk zijn en omdat het de voorkeur verdient dat de raad al wordt betrokken voordat het bestuur van de verbonden partij het meerjarenbeleidsplan bespreekt.

2.2.

Aanbeveling 1: Informatievoorziening van verbonden partijen

“Stel scherpere eisen aan de informatievoorziening over verbonden partijen aan de gemeenteraad zodat helder is waar de Raad op kan sturen en wanneer (zie punt 3 hieronder). De Raad is nu te afhankelijk van complexe en uitgebreide rapportages die door de verbonden partijen zelf worden geleverd. Bij de bespreking van de rapportages in de Raad moet duidelijker aangegeven worden welke keuze voorligt voor de Raad.” Eisen aan de informatievoorziening De gemeenteraad kan voorwaarden stellen aan de informatievoorziening van verbonden partijen in een raadsbesluit. Dit kan zich direct richten tot de verbonden partijen, tot het college, of tot beide, afhankelijk van de strekking van de voorwaarden. In de documenten die wij hebben ontvangen hebben wij niet teruggelezen dat de gemeenteraad scherpere eisen is gaan stellen aan de informatievoorziening. Ook hebben wij niet gevonden dat de raad een verzoek aan het college of richting de verbonden partijen deed over de informatievoorziening. Wel bleek uit het gesprek met de portefeuillehouder dat het college in zijn contacten met verbonden partijen heeft gesproken over de wijze van informatievoorziening. Er zijn bijvoorbeeld met de Regionale Dienst Openbare Gezondheidszorg (RDOG) afspraken gemaakt over de stukken die aan de raad worden verstrekt.

Het uitgangspunt dat hierbij wordt gehanteerd is dat als de raad tevreden is met de stukken, het college dat ook is. We hebben niet kunnen terugvinden of en hoe uitvoering is gegeven aan het amendement van de raad bij de behandeling van het beleidskader Verbonden Partijen m.b.t. de wens dat publiekrechtelijke verbonden partijen de (meerjaren)beleidsplannen voor wensen/bedenkingen dienen voor te leggen aan de gemeenteraad. Het belangrijkste kader dat de gemeenteraad heeft vastgesteld voor verbonden partijen is het beleidskader Verbonden Partijen. In het kader is niet direct terug te vinden dat er eisen worden gesteld aan de informatievoorziening van verbonden partijen. Er is wel in opgenomen dat als de gemeenschappelijke regelingen een Meerjarenbeleidsplan hebben vastgesteld dit ook wordt toegezonden aan de raad. Uit de ontvangen informatie van de griffie (8 juni 2021) maken we op dat het per verbonden partij verschilt of de (meerjaren)beleidsplannen voor wensen/bedenkingen worden voorgelegd: er zijn samenwerkingsverbanden die dit opnemen in de conceptbegroting, en Holland Rijnland stelde in 2019 een strategische meerjarenvisie vast waarop raadsleden wensen en bedenkingen konden

14

geven. Deze informatie komt overeen met ons beeld op basis van de bestudeerde stukken. Het sluit ook aan op de situatie die we elders in Nederland aantreffen. Informatievoorziening aan de raad Publiekrechtelijk verbonden partijen, die zijn opgericht op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), zijn wettelijk verplicht een aantal documenten aan de raad aan te bieden (ook als de raad zelf geen deelnemer is in de verbonden partij). Voor privaatrechtelijke verbonden partijen geldt dat er geen wettelijke verplichting bestaat om documenten aan de raad te verstrekken. De informatie over privaatrechtelijke verbonden partijen dient wel in de paragraaf Verbonden Partijen van de begroting van de gemeente te worden opgenomen. In onderstaand kader is opgenomen welke documenten een gemeenteraad jaarlijks dient te ontvangen van publiekrechtelijke verbonden partijen. Verplichte informatievoorziening van publiekrechtelijke verbonden partijen (Wgr) 1.

Kadernota (Wgr art. 34b)

2.

Ontwerpbegroting (Wgr art. 35 lid 1)

3.

Begrotingswijziging, zo nodig (Wgr, art. 35 lid 4)

4.

Voorlopige jaarrekening (Wgr art. 34b)

5.

Jaarrekening (Wgr 34)

Voor de kadernota en de (voorlopige) jaarrekening geldt dat deze ter informatie worden verzonden aan de raad. Op de ontwerpbegroting en begrotingswijzigingen kan de gemeenteraad een zienswijze te geven. De documenten die de gemeenteraad ontvangt in het kader van de P&C-cyclus van verbonden partijen worden in Leiden in beginsel eerst inhoudelijk behandeld in de betreffende raadscommissie. Daarna vindt besluitvorming plaats door de gemeenteraad. Veel besluiten over een zienswijze worden in de raad als ‘hamerstuk’ geagendeerd en aangenomen zonder beraadslaging en hoofdelijke stemmig. De bestudeerde documenten In de stukken die wij hebben bestudeerd is geen vaste lijn te ontdekken over welke documenten de raad ontvangt en welk besluit hem wordt voorgelegd. Binnen de scope van het onderzoek hebben wij dit niet uitputtend kunnen onderzoeken. Uit onze steekproef onder wettelijk verplichte documenten komen echter wel enkele aandachtspunten naar voren. Soms werd een zienswijze gevraagd voor een document waarvoor dat niet is vereist (kadernota) en soms leek er sprake van een te late zienswijze (voor een begrotingswijziging, waartoe formeel al leek te zijn besloten door het bestuur van de verbonden partij).

Het aanbieden van de jaarstukken van de P&C-cyclus van de verbonden partijen verliep niet eenduidig: soms wordt alleen een ontwerpbegroting verstuurd, in andere gevallen met een kadernota en de jaarstukken van het voorafgaande jaar, al dan niet met accountsverklaring. Bij elke ontwerpbegroting van een verbonden partijen die aan de raad werd aangeboden voor een zienswijze was een raadsvoorstel gevoegd. In deze voorstellen is het kopje ‘kader’ opgenomen. De informatie die onder dit kopje werd aangeboden verschilde steeds. Soms werd er gerefereerd aan lokale of regionale kaders, een andere keer werd er nationale wetgeving mee bedoeld. In verschillende raads- en commissievergaderingen m.b.t. zienswijze kwam het thema informatie aan bod. De raad gaf bijvoorbeeld in enkele gevallen aan dat er informatie ontbrak of dat de

15

informatie onduidelijk was. Het ging hierbij om specifieke verbonden partijen en niet om de informatievoorziening in haar algemeenheid. In de commissie- en raadsvergaderingen hebben wij twee keer aangetroffen dat er is gerefereerd aan de aanbevelingen van het rekenkameronderzoek uit 2017. Beide keren waren in 2018. Bij de zienswijze van de ontwerpbegroting van de RDOG gaf de wethouder het aan het belangrijk te vinden om de raad goed op de hoogte te houden van de ontwikkelingen binnen de organisatie met het oog op het rekenkameronderzoek 2017. In ons gesprek met de portefeuillehouder gaf de portefeuillehouder aan dat het college het belangrijk vindt om de raad goed en tijdig mee te nemen met ontwikkelingen en dat er met verbonden partijen samen wordt gekeken welke informatie precies relevant is voor de raad. De portefeuillehouder gaf aan dit onder andere te doen door middel van mededelingen bij reguliere vergaderingen en door het verstrekken van het verslag van de bijeenkomsten van verbonden partijen in haar portefeuille. Wij hebben niet kunnen vinden dat deze werkwijze van het college ook actief aan de raad is gecommuniceerd. Maar het beeld wordt bevestigd door een memo ten behoeve van het ambtelijk hoor en wederhoor (21 mei 2021) naar aanleiding van onze tussenrapportage en de informatie van de griffie (8 juni 2021). We vermelden de volgende informatiestromen: •

De agenda’s van de commissies bevatten het vaste agendapunt regionale zaken, zodat raadsleden informatie ontvangen en vragen kunnen stellen.

•

Commissies ontvangen agenda’s, annotaties, besluitenlijsten en verslagen van de portefeuillehoudersoverleggen van Holland Rijnland; de commissies bespreken ook de AB-vergadering van Holland Rijnland voor en na. De commissie Leefbaarheid en Bereikbaarheid bereidt deze AB-vergadering voor, in aanwezigheid van de AB-leden en met input uit de besprekingen in de vakcommissies.

•

Raadsleden worden via de Regeling van werkzaamheden op de hoogte gebracht van alle (sub)regionale bijeenkomsten. Er vinden informatiebijeenkomsten plaats over regionale onderwerpen voor bijvoorbeeld de commissies Leefbaarheid en Bereikbaarheid en Stedelijke Ontwikkeling en ook voor de raad.

•

Ook de samenwerkingsverbanden zelf communiceren rechtstreeks naar raadsleden, met digitale magazines (Holland Rijnland), en bijvoorbeeld met een publieksjaarverslag (ODWH) en met informatiebijeenkomsten, zoals Holland Rijnland over de Regionale Energie Strategie, de Regionale Omgevingsagenda en de Regionale Strategie Mobiliteit. De VHRM organiseerde onlangs informatie webinars over de corona-ontwikkelingen en de begroting 2022.

2.3.

Aanbeveling 2: Mijlpalen

Bepaal bij de verkenning van een nieuw samenwerkingsverband wat (tussentijdse) mijlpalen en beïnvloedingsmomenten voor de Raad zijn. Deze aanbeveling werd niet opgenomen in het beleidskader Verbonden Partijen. Wij zijn overigens niet tegengekomen dat er in Leiden in de afgelopen drie jaar een nieuw samenwerkingsverband zou zijn aangegaan. We hebben dus niet kunnen achterhalen of bij een verkenning van een nieuw samenwerkingsverband ook aandacht was voor de mijlpalen en beïnvloedingsmomenten voor de raad zijn.

16

2.4.

Aanbeveling 3 en 4: Dashboard en paragraaf Verbonden Partijen

Verzoek het College om dynamische dashboards op te stellen per verbonden partij voor een snel en adequaat zicht op de bestuurlijk relevante zaken die spelen. Deze dashboards zouden gebaseerd kunnen worden op de statische dashboards die zijn opgenomen achter in het feitenrapport. Een belangrijk onderdeel van het dashboard is ‘resultaat van samenwerking’. Maak hierin helder: –

Wat de motieven zijn voor samenwerking, zodat inzichtelijk is of deze nog steeds relevant zijn;

–

Wat de gezamenlijke doelen zijn; maak die zo concreet als mogelijk en maak helder in welke mate die gerealiseerd worden;

–

Wat de doelen van de gemeente Leiden zijn en of die zijn gerealiseerd;

–

In aanvulling daarop: wat exact de keuzeruimte voor de gemeente Leiden is.

–

Maak in het dashboard ook in een oogopslag helder op welke punten politieke afwegingen gemaakt kunnen en moeten worden en wat belangrijke procesmijlpalen zijn.

De raadscommissie Regio kan hierbij een rol spelen. De ambtelijke accounthouders zouden een rol kunnen spelen in het beheer en de actualisatie van de dashboards. Verzoek het College om de paragraaf verbonden partijen van de gemeentelijke begroting zodanig op te stellen dat deze meerwaarde biedt voor sturing en controle van de Raad. Het opnemen van de risico’s en de vertaling van wat dit betekent voor Leiden in de jaarstukken 2016 was hierbij al een goede stap.” Dashboards Het college heeft in reactie op de aanbevelingen van het rekenkameronderzoek voorgesteld om het dashboard te integreren in de gemeentelijke begroting. Paragraaf Verbonden Partijen Volgens artikel 15 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten dient elke begroting van de gemeente een paragraaf verbonden partijen te bevatten. 1. De paragraaf betreffende de verbonden partijen bevat ten minste: a) De visie op en de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; b) De lijst van verbonden partijen, die wordt onderverdeeld in: 1°. gemeenschappelijke regelingen; 2°. vennootschappen en coöperaties; 3°. stichtingen en verenigingen, en, 4°. overige verbonden partijen; c) De lijst van verbonden partijen. 2.

In de lijst van verbonden partijen wordt ten minste de volgende informatie opgenomen: a) De wijze waarop de provincie onderscheidenlijk de gemeente een belang heeft in de verbonden partij en het openbaar belang dat ermee gediend wordt; b) Het belang dat de provincie onderscheidenlijk de gemeente in de verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar; c) De verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar;

17

d) e)

De verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar; De eventuele risico’s, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, onderdeel b, van de verbonden partij voor de financiële positie van de provincie onderscheidenlijk gemeente.

In de gemeentelijke begroting is het dashboard niet in zijn geheel ondergebracht bij de paragraaf Verbonden Partijen. De gemeente maakt namelijk een onderscheid tussen de rol van de gemeente als eigenaar en haar rol als opdrachtgever. In de paragraaf Verbonden Partijen wordt uitgegaan van de rol van eigenaar; en in het programmaonderdeel van de rol van opdrachtgever. In beide onderdelen van de begroting is een tabel opgenomen. De paragraaf Verbonden Partijen, die dus ingaat op de eigenaarsrol van de gemeente, biedt voor elke verbonden partij een tabel met algemene informatie. Het gaat dan over informatie als de vestigingsplaats, rechtsvorm, bevoegdheden, soort regeling en portefeuillehouder. Ook is de doelstelling, aard van de samenwerking, beleidsruimte, zeggenschap, samenwerkingspartners, risico’s opgenomen in de tabel. Aan het einde van elke tabel verwijst een link naar de verbonden partij. In onderstaande tabel is zichtbaar welke type informatie van een verbonden partij wordt weergegeven in paragraaf Verbonden Partijen.

In het inhoudelijke programmaonderdeel van de begroting is informatie over de verbonden partij opgenomen vanuit de opdrachtgeversrol. Dat gebeurt alleen voor de gemeenschappelijke

18

regelingen waaraan Leiden deelneemt. Dit vanuit de gedachte dat bestuurlijk en financieel belang het grootst is bij gemeenschappelijke regelingen. De tabel bevat de volgende informatie: motieven en doelen, kansen, risico’s, belangrijkste doelstellingen, belangrijkste mijlpalen en bijdrage. Hieronder is uit de begroting 2020 een tabel opgenomen van een verbonden partij uit het programmaonderdeel.

In de onlineversie van de begroting verwijst een link in de tabel van de eigenaarsrol naar de tabel van de opdrachtgeversrol en andersom. De tabellen in de begroting komen in grote mate overeen met de aanbeveling van de Rekenkamercommissie, maar niet volledig. Motieven en doelen van de regeling en de bestuurlijke mijlpunten komen aan de orde, maar niet de keuzeruimte voor de gemeente Leiden, noch de specifieke doelen voor de gemeente Leiden. Ook wordt niet duidelijk gemaakt in welke mate deze doelen voor Leiden zijn gerealiseerd, en voor de verbonden partij in haar geheel. Alhoewel er mijlpalen in de tabel zijn opgenomen, blijkt niet duidelijk wat de keuzemomenten zijn en welke politieke afwegingen gemaakt kunnen worden. In het gemeentelijke beleidskader Verbonden Partijen wordt niet gesproken over een dashboard.

19

Uit het verslagen van de raadsvergaderingen over de begrotingen van de gemeenten tussen 20182019 maken we niet op dat er is gesproken over verbonden partijen, er vragen zijn gesteld of ingegaan werd op de nieuwe informatieverstrekking in het dashboard of de paragraaf Verbonden Partijen.

20

3. Terugblik Leiderdorp

21

3. Terugblik Leiderdorp In dit hoofdstuk wordt teruggekeken naar de informatiepositie van de gemeenteraad van Leiderdorp in de periode 2017-2020. Onze bevindingen worden niet getoetst aan de aanbevelingen aan de Leidse gemeenteraad, omdat deze aanbevelingen formeel golden voor Leiden. De eerste aanbeveling (informatievoorziening) en de vierde aanbeveling (paragraaf Verbonden Partijen) vormen echter wel het denkraam voor ook de terugblik voor Leiderdorp. Deze aanbevelingen zien overigens op kwesties die in veel gemeenteraden spelen. In dit hoofdstuk bespreken we eerst de algemene informatiepositie van de raad. Hiervoor bestudeerden wij de paragraaf Verbonden Partijen van de gemeentelijke begroting en documenten die de raad heeft ontvangen van verbonden partijen in de P&C-cyclus. De feitelijke bevindingen op basis van de stukken van verbonden partijen die naar de raad zijn gestuurd zijn te lezen in bijlage III. Dankzij de ambtelijke sessie, de sessie met medewerkers van de griffie en enkele nagezonden documenten konden we het beeld verder inkleuren.

3.1.

Informatievoorziening van verbonden partijen

De nota Verbonden Partijen van de gemeente Leiderdorp komt uit 2011. De aanleiding van het opstellen van deze nota was de behoefte van de raad aan meer sturing. De nota biedt daarom handvatten voor het aangaan (de start) van een samenwerking en voor de sturing en controle tijdens een samenwerking. In de nota wordt niet specifiek ingegaan op de informatiepositie van de raad. Wel is er een spelregel opgesteld waarin staat dat de begrotingen en jaarrekeningen worden geagendeerd voor de gemeenteraad. Voor de zienswijzen van verbonden partijen die tussen 2017 en 2019 in de raad zijn behandeld hebben wij geen officiële raadsvoorstellen gevonden in de bestudeerde stukken. In de documenten van 2020 troffen wij wel raadsvoorstellen aan. Uit informatie van de griffie maken wij op dat er sinds 2019 inderdaad wordt gewerkt met formele raadsvoorstellen. Tussen 2017 en 2019 ontving de raad een document met een beschouwing vanuit het college op de ontwerpbegroting van de verbonden partij. Het format dat hiervoor werd gehanteerd was per verbonden partij verschillend. Het college gebruikte de ene keer een toelichtingsbrief, en de andere keer een memo, oplegnotitie, een conceptbrief of aanbiedingsbrief. Ook was de opbouw en de structuur per format niet eenduidig. Evengoed blijkt dat de raad actief betrokken was bij de zienswijze van de ontwerpbegrotingen van verbonden partijen.

Zo werd bij de zienswijze van de ontwerpbegroting SP71 in 2017 met een amendement ingestemd over het toevoegen van een inhoudelijke passage op het gebied van digitalisering en nieuwe huisvesting. Daarnaast werd in 2018 door de raad ingestemd met een voorstel van de wethouder voor een inhoudelijke nuancering aan de zienswijze van de Regionale Dienst Openbare Gezondheidszorg (RDOG) n.a.v. een vraag van een partij. Ook heeft de raad een aantal keer inhoudelijke amendementen aangenomen en zijn er verscheidende malen technische vragen gesteld. Door de portefeuillehouder wordt ervaren dat de raad scherp is op de formulering van de begroting van de verbonden partij. Uit ons gesprek met de portefeuillehouder Regionale Zaken bleek verder dat het college per keer bekijkt hoe het de raad wordt betrokken bij ontwikkelingen van verbonden partijen. Veelal gebeurt dit via de P&C-cyclus. De portefeuillehouder ziet het als taak van het college om de raad proactief te informeren bij ontwikkelingen. Wanneer een verbonden partij ‘stabiel’ is vindt de

22

informatievoorziening plaats via de P&C-cyclus. Er is hier volgens de portefeuillehouder een redelijk standaard wijze voor ontwikkeld. Uit het ons toegezonden memo van Leiderdorp (31 mei 2021, als schriftelijke terugkoppeling na het ambtelijke hoor en wederhoor tijdens de ambtelijke sessie), maken wij op dat de praktijk in Leiderdorp als ‘situationeel’ en flexibel is te typeren: al naar gelang de inhoud, worden geschikte informatievormen en in formatiemomenten gebruikt. De procedures zijn bewust niet strak ingericht, zodat snel op actuele ontwikkelingen kan worden ingespeeld. Ook voor de raadsleden van Leiderdorp geldt dat zij deel kunnen nemen aan informatiebijeenkomsten die door verbonden partijen worden georganiseerd. Er wordt gewezen op met name die van Holland Rijnland over de Regionale Energie Strategie, de Regionale Omgevingsagenda en de Regionale Strategie Mobiliteit. Verder praat de portefeuillehouder de fracties, op hun verzoek, bij over ontwikkelingen: deze ontmoetingen zijn gekoppeld aan de raadsagenda of vinden informeel plaats. De website van de gemeente zal worden vernieuwd en het is de bedoeling dat de daar belangrijkste informatie over verbonden partijen zal worden gepubliceerd en onderhouden. Informele samenwerkingsverbanden Ook de gemeente Leiderdorp werkt ook met andere partijen samen in samenwerkingsvormen die geen verbonden partijen zijn.

Het gaat dan bijvoorbeeld om Economie071, Waterketen, Land van Wijk en Wouden en Visie Hart van Holland. Er is niet wettelijk vastgelegd welke informatie de raad van het college dient te ontvangen van samenwerkingsverbanden die geen verbonden partijen zijn. De rol van de raad als toezichthouder op het college is echter wel voor zowel verbonden partijen als informele samenwerkingsverbanden gelijk. De raad dient dus voldoende informatie van het college te ontvangen om deze rol naar behoren uit te voeren. In de afgelopen paar jaar heeft de Leiderdorpse gemeenteraad diverse documenten van het college ontvangen over (informele) samenwerkingsverbanden. In september 2020 is er bijvoorbeeld een informatiebijeenkomst georganiseerd over de visie Hart van Holland. Verder werd de raad in zowel 2017 als 2020 gevraagd om akkoord te gaan met verlening van het Convenant Economie 071 en werd een besluit gevraagd over de vaststelling van de regionale bedrijvenstrategie.

3.2.

Paragraaf Verbonden Partijen

In de nota Verbonden Partijen is opgenomen welke informatie de paragraaf Verbonden Partijen in de gemeentelijke begroting dient te bevatten. Er wordt hierbij gerefereerd aan Besluit Begroting en Verantwoording en aan de gemeentelijke verordening uit 2009. In de paragraaf Verbonden Partijen wordt informatie per verbonden partij weergegeven in een tabel. In de programmaonderdelen van de begroting wordt ook verscheidende malen gerefereerd aan hoe de samenwerking met een verbonden partij bijdraagt aan de taken en doelen van de gemeente. Onderstaand is een tabel zichtbaar van de verbonden partij Holland Rijnland die in de paragraaf Verbonden Partijen van de begroting 2021 is opgenomen. Sinds 2020 wordt in de paragraaf opgenomen of (en hoe) het collegeadviezen van de Rekenkamercommissie heeft uitgevoerd.

23

3.3.

Omslagpunt?

Op 21 september 2020 nam de raad van Leiderdorp unaniem een motie aan waarin hij het college oproept meer te investeren in de samenwerking in Regio Leiden en daartoe het gesprek aan te gaan met andere gemeenten en ook inwoners en bedrijven. Op de argumenten gaan we nu niet verder in, maar de raad riep het college ook op de raad periodiek, eenmaal per kwartaal, op de hoogte te houden van de voortgang. De raad stelde op 25 januari 2021 een commissie regionale samenwerking in; de bestaande regiowerkgroep werd opgeheven. De argumenten waren onder meer dat er meer behoefte is aan grip, controle en kaderstelling, terwijl het ook de bedoeling is dat de commissie ‘als ogen en oren’ van de raad een coördinerende, afstemmende, informerende en adviserende rol zou pakken. De commissie brengt advies uit over de jaarstukken van verbonden partijen, over de sturing van en het toezicht erop, adviseert over het aangaan, wijzigen van, en het deelnemen aan gemeenschappelijke regelingen. Ze organiseert en faciliteert ontmoetingen met andere regiocommissies en woordvoerders regiozaken in de regio, voor het afstemmen van onderwerpen en zienswijzen. Ook heeft zij evaluaties van verbonden partijen tot taak, waarbij ze in gesprek kan gaan met vertegenwoordigers van verbonden partijen. De portefeuillehouder regiozaken en de regio-coördinator zijn vaste adviseurs van de commissie.

Tijdens de sessie met raadsleden (16 juni) bleek dat de ervaringen nog te pril waren om deze recente ontwikkelingen mee te nemen in ons onderzoek. De verdere wensen van de raadsleden, nemen we mee naar de aanbevelingen die hieronder in hoofdstuk 5 aan de orde komen.

24

4. Beantwoording deelvragen 1-4

25

4. Beantwoording deelvragen 1-4 4.1.

Deelvraag 1

1. Wat hebben het college, de gemeenteraad en de ambtelijke organisatie van de gemeente Leiden gedaan om de aanbevelingen in het raadsbesluit om te zetten in (uitvoerings)maatregelen en hoe is de situatie in Leiderdorp? Leiden In 2017 gaf de Rekenkamercommissie vier aanbevelingen aan de raad. De eerste aanbeveling gaat over het stellen van scherpere eisen van de informatievoorziening van verbonden partijen. In ons onderzoek hebben wij niet gevonden dat de gemeenteraad ofwel zelf scherpere eisen is gaan stellen (met bijvoorbeeld een kader) of het college heeft gevraagd om scherpere eisen te stellen. In het gesprek met de portefeuillehouder gaf deze aan dat het college strengere eisen stelt aan de informatievoorziening. Hierbij hanteert het college het uitgangspunt dat als het voor de raad goed is, dit ook zo is voor het college. Onduidelijk is echter wat de wensen van de raad precies zijn voor informatievoorziening. De commissie Leefbaarheid en Bereikbaarheid gaf in 2017 verdere invulling van de wijze van informatievoorziening door een zestal aanvullingen te formuleren. Wij zijn geen maatregelen tegengekomen die concreet verwijzen naar deze aanvullingen. De tweede aanbeveling gaat over het verkennen van mijlpalen en beïnvloedingsmomenten voor de Raad bij een nieuw samenwerkingsverband.

In de afgelopen vier jaar is er, voor zover ons bekend, geen nieuw samenwerkingsverband aangegaan. Welke maatregelen het college, de raad en de ambtelijke organisatie hebben genomen om uitvoering te geven aan de aanbeveling is dan ook niet duidelijk. Wel is zichtbaar dat in het geactualiseerde beleidskader Verbonden Partijen niets is opgenomen over hoe de raad precies betrokken wordt bij het verkennen van nieuwe samenwerkingsverbanden. De derde aanbeveling gaat over het verzoek aan het college om dynamische dashboards op te stellen per verbonden partij. Het college stelde voor om het dashboard te integreren in de gemeentelijke begroting. Dit heeft het college gerealiseerd door extra tabellen met informatie over gemeenschappelijke regelingen in de begroting op te nemen. Voor privaatrechtelijk vormgegeven verbonden partijen ontbreekt zo’n tabel. In de gemeentelijke begroting zijn door het integreren van de dashboard twee tabellen opgenomen. Eén onder de paragraaf Verbonden Partijen, vanuit de rol van eigenaar, en één onder de programmabegroting, vanuit de rol van opdrachtgever. In de onlineversie van de begroting worden beide tabellen door middel van een link met elkaar verbonden. In de aanbevelingen staat concreet welke onderdelen het dashboard in ieder geval omvat. Niet alle onderdelen uit deze aanbeveling zijn opgenomen in de tabel onder de programmabegroting.

Zo wordt in de tabel niet duidelijk wat de doelen specifiek voor Leiden zijn. Ook is niet duidelijk in welke mate deze doelen voor Leiden zijn gerealiseerd en voor de verbonden partij in het geheel. Alhoewel er mijlpalen in de tabel zijn opgenomen, ontbreekt welke keuzemomenten er voor de gemeente zijn en welke politieke afwegingen gemaakt kunnen worden. De vierde aanbeveling gaat over het zo opstellen van de paragraaf Verbonden Partijen van de gemeentelijke begroting dat deze meerwaarde biedt voor sturing en controle van de raad. Uit de vergelijking van de paragraaf Verbonden Partijen van 2018 tot en met die van 2018 blijkt dat enkele aanvullingen in de tabel zijn opgenomen. Dit zijn onder meer de wettelijke verplichting,

26

overgedragen bevoegdheden, raads- of collegeregeling en portefeuillehouder. De informatie in de tabel is beknopt. Zo is voor veel verbonden partijen bijvoorbeeld bij risico het volgende beschreven: “Er zijn geen materiële risico’s waarvoor maatregelen getroffen moeten worden.” Daarnaast verwijst de link in de tabel naar de website van een verbonden partij vaak naar de algemene hoofdpagina en niet naar de pagina met de jaarrekeningen en jaarverslagen. (Voor de verbonden partij – Holland Rijnland - waar wel direct wordt verwezen naar de jaarrekening en het jaarverslag is een oude link uit 2016 opgenomen.) In het beleidskader Verbonden Partijen zijn de aanbevelingen met betrekking tot informatieverstrekking in de gemeentelijke begroting niet concreet terug te vinden. Al met al luidt de conclusie dat de vertaalslag van de aanbevelingen naar een nieuwe praktijk deels is gemaakt. Het verzoek van de raad aan het college om de aanbevelingen bij de paragraaf en het Beleidskader Verbonden Partijen verder uit te werken voor de sturing en controleinstrumenten van de Raad is niet geheel geïmplementeerd. We zien dat enkele onderdelen uit de aanbevelingen van de Rekenkamercommissie zijn blijven liggen, overigens met instemming van de raad.

Het zijn echter belangrijke thema’s voor de positie van de raad in de regionale samenwerking: beïnvloedingsmomenten, keuzeruimte en mogelijkheden voor sturing. In onze aanbevelingen in hoofdstuk 5 komen we hierop terug. Leiderdorp Leiderdorp kent een nota Verbonden Partijen uit 2011. In deze nota is niet beschreven welke eisen er worden gesteld aan de informatievoorziening van verbonden partijen. Wij hebben niet kunnen terugvinden dat de raad of het college de afgelopen jaren scherpere eisen heeft gesteld aan de informatievoorziening voor de raad. Uit ons onderzoek is niet gebleken dat de huidige informatievoorziening tot ontevredenheid bij de raad leidt. Wat betreft de tweede aanbeveling (over het verkennen van mijlpalen en beïnvloedingsmomenten voor de Raad bij een nieuw samenwerkingsverband) merken we op dat de nota Verbonden Partijen wel spelregels bevat voor het aangaan van verbonden partijen. Er is hierbij niet specifiek aandacht voor hoe de raad wordt betrokken in deze processen. Voor de derde aanbeveling geldt dat Leiderdorp niet werkt met dasboards. Betreffende de vierde aanbeveling over de informatie in de paragraaf Verbonden Partijen geldt dat er in de nota Verbonden Partijen uit 2011 is opgenomen welke informatie in de paragraaf opgenomen moet worden. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in een tabel per verbonden partij.