220004 Bijlage 2 Concept centrumregeling inclusief toelichting

Artikel 10 Dit artikel voorziet in de ambtelijke afstemming die nodig is voor het goed functioneren van de samenwerking. Het artikel geeft daarbij de minimumeisen. Dat laat onverlet dat ook op andere manieren en vaker overlegd kan worden.

Artikel 11 Het college van Leiden is als college van de centrumgemeente politiek gezien eerstverantwoordelijke voor het handelen van de Leidse gemeentesecretaris als verantwoordelijk directeur van de ‘gezamenlijke’ uitvoeringsorganisatie. Omdat het college van een partnergemeente verantwoordelijk blijft voor de namens hem in mandaat uitgeoefende bevoegdheden, moet dat college wel over voldoende informatie beschikken. In het eerste lid wordt daarom voorzien in een inlichtingenplicht voor het Leidse college dan wel de gemeentesecretaris en een inlichtingenrecht voor (de leden van) de colleges van de partnergemeenten (zie ook art. 10:6 Awb).

Er geldt ook een actieve informatieplicht voor het college van Leiden (lid 2). Dat geldt ook voor de Leidse gemeentesecretaris die immers mandaatnemer is (lid 3, zie ook art. 10:6 Awb). Op deze manier kan het college van een partnergemeente weer aan zijn verplichtingen jegens zijn gemeenteraad voldoen (art. 169 Gemeentewet). Om aansluiting te zoeken bij de verantwoordelijkheid van het college van een partnergemeente (zie art. 169 Gemeentewet, met name lid 4) moeten het Leidse college of de gemeentesecretaris het college van de partnergemeente vooraf informeren wanneer een besluit ingrijpende gevolgen kan hebben (lid 3).

Artikel 12 De artikelen 11 en 13 zien op informatieplichten voor de centrumgemeente. De centrumgemeente heeft echter vaak ook informatie nodig voor het kunnen uitoefenen van zijn taken. Dit artikel verplicht het college van een partnergemeente de benodigde inlichtingen te verschaffen.

Artikel 13 Dit artikel regelt de informatievoorziening door ambtenaren van de gemeente Leiden aan bestuurders en ambtenaren van de partnergemeente(n).

Artikel 14 Een gemeentelijke rekenkamer doet onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (art. 182 lid 1 Gemeentewet). Deze bevoegdheid kan ook worden toegekend aan een rekenkamercommissie (art. 81oa Gemeentewet). Een rekenkamer kan bij het eigen gemeentebestuur alle documenten opvragen voor zover zij dat voor haar taak nodig heeft (art. 183 lid 1 Gemeentewet). Dit geldt strikt genomen niet voor een rekenkamercommissie (art. 81oa Gemeentewet), maar is wel gebruikelijk. Deze bevoegdheid richt zich echter alleen tot de eigen gemeente. De rekenkamer(commissie) van een partnergemeente kan wettelijk dus alleen inlichtingen vragen bij de eigen gemeente. Artikel 184 Gemeentewet geeft ook bevoegdheden voor o.a. gemeenschappelijke regelingen, maar een centrumregeling als deze valt daar niet onder. Met artikel 14 van de gemeenschappelijke regeling wordt geregeld dat de rekenkamer(commissie) van een partnergemeente ook inlichtingen kan vragen aan het Leidse apparaat. Dat moet dan natuurlijk wel zien op een onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid of rechtmatigheid van het door (of namens) het college of de burgemeester van de partnergemeente gevoerde bestuur. Op meer dan dat heeft deze gemeenschappelijke regeling immers geen betrekking.

Voor de volledigheid wordt hier opgemerkt dat in het midden is gelaten of de partner een eigen of gemeenschappelijke rekenkamer (lid 1 en 2) of een rekenkamercommissie (lid 3) heeft. Thans beschikken Leiden en Leiderdorp over een gezamenlijke rekenkamercommissie, Oegstgeest heeft een gezamenlijke rekenkamercommissie met Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg en Zoeterwoude heeft een eigen rekenkamercommissie. De gemeenteraad van een van de gemeenten heeft echter de vrijheid alsnog een rekenkamer in te stellen. Het zou vervelend zijn als dan ook de gemeenschappelijke regeling moet worden aangepast. Daarnaast is thans in de Tweede Kamer een wetsvoorstel aanhangig om een rekenkamer verplicht te maken, en zodoende de rekenkamercommissie als mogelijkheid dus af te schaffen.15 Met deze meer algemeen omschreven bepaling wordt voorkomen dat de gemeenschappelijke regeling naar aanleiding van die eventuele 15 Zie Kamerstukken II 2019/20, 35298, nr. 2.

wetswijziging moet worden aangepast. Mocht dat wetsvoorstel wet worden, dan kan bij een latere reguliere wijziging van deze gemeenschappelijke regeling eventueel het derde lid vervallen.

Artikel 15 In dit artikel is, op dezelfde wijze als voor de rekenkamer(commissie) in artikel 14, opgenomen dat een accountant van een van de partnergemeenten ook de benodigde informatie van de centrumgemeente kan krijgen.

Artikel 16 Bij geschillen omtrent de toepassing van de gemeenschappelijke regeling zijn gedeputeerde staten van Zuid-Holland bevoegd deze te beslechten (art. 28 Wgr). In veel gemeenschappelijke regelingen is echter een voorprocedure bedacht om bestuurlijke geschillen zoveel mogelijk in de kiem te smoren. Ook dit artikel voorziet daarin. Er wordt eerst een zgn. deskundigenadvies gevraagd. Dit advies is overigens niet bindend, omdat dat bij de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden niet mogelijk is. De geschillenregeling zoals deze opgenomen is in dit artikel gaat alleen over geschillen die ontstaan over de centrumregeling en de toepassing van de centrumregeling. In dat geval zijn gedeputeerde staten immers bevoegd (art. 28 Wgr). Er kunnen natuurlijk ook geschillen ontstaan in het kader van de dienstverlening (niet-nakoming, evt. andere vormen van schade), waarbij niet gedeputeerde staten (met beroepsmogelijkheid bij de bestuursrechter) maar de civiele rechter van de rechtbank Den Haag de beroepsinstantie is. Om die reden is voor die gevallen een aparte geschillenregeling opgenomen in de model-dienstverleningsovereenkomst, die vergelijkbaar is met de geschillenregeling van de centrumregeling.

Artikel 17 Een voor onbepaalde tijd getroffen gemeenschappelijke regeling (zie art. 24) moet onder meer bepalingen bevatten over wijziging van de gemeenschappelijke regeling (art. 9 lid 1 Wgr). Met deze bepaling wordt daarin voorzien. De bevoegdheid tot wijziging is een bevoegdheid van de deelnemers (art. 1 lid 3 jo. lid 1 Wgr). De bevoegdheid komt zodoende toe aan de colleges van de gemeenten gezamenlijk (lid 1). De colleges hebben wel toestemming van hun gemeenteraden nodig alvorens zij tot wijziging kunnen beslissen (lid 2; zie voorts art. 1 lid 3 jo. lid 2 Wgr). Hebben de colleges na de verkregen toestemming unaniem besloten tot wijziging, dan is de wijziging een feit (lid 3). De inwerkingtreding vindt plaats een dag na de bekendmaking van de wijziging door het college van Leiden (art. 17 lid 4 GR; zie voorts art. 26 lid 4 jo. lid 2 Wgr), tenzij in het wijzigingsbesluit een ander moment is opgenomen. De inzending van de wijziging en de bekendmaking hiervan geschieden overeenkomstig artikel 25 van deze regeling (zie art. 17 lid 4). Dat betekent dat het college van Leiden de wijziging bekendmaakt in het Gemeenteblad en verwerkt in het landelijke Wgr-register ex artikel 136 Wgr. De bekendmaking ex artikel 25 GR laat onverlet dat de colleges hun besluiten ook bekend moeten maken (art. 6 Bekendmakingswet).

Dat geldt niet voor het toestemmingsbesluit van de gemeenteraad, dat is bekendgemaakt door toezending aan het eigen college (art. 10:32 lid 1 jo. art. 10:31 lid 1 Awb).16

Artikel 18 Dit artikel regelt de toetreding van het college van een andere gemeente tot deze centrumregeling (lid 1 en 2). Dat kan bij besluit van het toetredende college en de reeds deelnemende colleges. De deelnemende colleges hoeven echter niet allemaal in te stemmen, het is voldoende wanneer het 16 Vgl. ABRvS 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3965.

Leidse college (als college van de centrumgemeente) en twee derde van de partnercolleges instemmen (lid 3). Daarmee wordt recht gedaan aan de bijzondere positie van de centrumgemeente, maar ook aan de positie van de partnergemeenten. Het Leidse college kan voorwaarden aan de toetreding verbinden, waarbij de overige colleges inbreng mogen plegen (lid 3). Is een college van een reeds bestaande partnergemeente het niet eens met de toetreding of de toetredingsvoorwaarden, dan kan dat een reden zijn om tegen te toestemming te stemmen.

Artikel 19 Een voor onbepaalde tijd getroffen gemeenschappelijke regeling (zie art. 24) moet onder meer bepalingen bevatten over opheffing (art. 9 lid 1 Wgr). Met deze bepaling wordt daarin voorzien. Opheffing van de gemeenschappelijke regeling geschiedt door gezamenlijk besluit van drie van de vier colleges van burgemeester en wethouders (lid 1). Het betreft hier dus geen unaniem besluit, dit omdat een gemeenschappelijke regeling niet met één deelnemer kan blijven bestaan. Voor het besluit tot opheffing geldt, anders dan bij besluiten tot treffen, toetreding, uittreding en wijziging, niet de procedure dat de gemeenteraad om toestemming moet worden gevraagd. De Wet gemeenschappelijke regelingen voorziet daar niet in (zie art. 1 lid 2 en 3 Wgr). Dit mag ook niet zomaar aanvullend in de gemeenschappelijke regeling geregeld worden, omdat voor een formele toestemming een wettelijke grondslag is vereist (art. 10:32 lid 1 jo. art. 10:26 Awb).17 Een toestemmingseis wordt immers als een vorm van bestuurlijk toezicht gezien, in dit geval binnengemeentelijk toezicht van de raad op het college, en dergelijk toezicht is alleen toegestaan als de wet in formele zin in die mogelijkheid voorziet. Indien besloten wordt tot opheffing, dan wordt een registeraccountant aangesteld om een opheffingsplan op te stellen (lid 3).

Dit plan moet in elk geval voorzien in de verplichtingen van de partnergemeenten ten aanzien van de financiële en personele gevolgen die voortvloeien uit de opheffing (lid 4). Het opheffingsplan wordt uitgevoerd door de gemeente Leiden (lid 5). Opheffing is in elk geval niet mogelijk gedurende de transitiefase, de eerste 2 jaar na de inwerkingtreding van de regeling.

Artikel 20 t/m 22 Een voor onbepaalde tijd getroffen gemeenschappelijke regeling (zie art. 24) moet onder meer bepalingen bevatten over de gevolgen van uittreding (art. 9 lid 1 Wgr). In het wetsvoorstel tot wijziging van de Wgr dat momenteel bij de Eerste Kamer ligt is opgenomen dat de gevolgen van uittreding uitgebreider worden geregeld in de gemeenschappelijke regeling zelf. Naar verwachting zal deze wetswijziging in 2022 of 2023 in werking treden. Om deze reden wordt de procedure in de artikelen 20 tot en met 22 uitgebreid geregeld. Uittreding is in elk geval niet mogelijk gedurende de transitiefase, de eerste 2 jaar na de inwerkingtreding van de regeling. Artikel 21 regelt de procedure voor vaststelling van het uittredingsplan. Het college van de centrumgemeente wijst op voordracht van de uittredende deelnemer en de secretaris van de centrumgemeente een onafhankelijke externe deskundige aan die het uittredingsplan voorbereidt en die onder meer de uittreedsom berekent. De onafhankelijke extern deskundige dient te beschikken over in ieder geval financiële en juridische kennis en expertise. De deskundige mag niet in dienst zijn bij de centrumgemeente of één van de partnergemeenten of voor hen in opdracht werken waardoor hij een tegenstrijdig belang kan hebben. Kosten die met de inhuur van de onafhankelijke externe 17 Vgl. Rb.

Maastricht 29 augustus 2008, ECLI:NL:RBMAA:2008:BE9499 (Streekgewest Westelijke Mijnstreek).

deskundige gepaard gaan behoren tot de frictiekosten. De kosten van inhuur van een advocaat of andere juridische expertise die voortkomen uit een conflict tussen partijen, behoren niet tot dergelijke frictiekosten en komen voor eigen rekening van de partijen die hen inschakelen. Het college van de centrumgemeente stelt tenminste 6 maanden voorafgaand aan het moment van uittreding het uittredingsplan en de voorlopige uittreedsom vast. Met deze procedure hebben alle betrokken partijen ten minste een half jaar voorafgaand aan de uitreding een hoge mate van duidelijkheid over de condities voor uittreding en de hoogte van de (voorlopige) uittreedsom. Omdat de hoogte van de uittreedsom in het laatste jaar van deelname aan de regeling nog kan wijzigen bepaalt het zesde lid dat het college van de centrumgemeente binnen zes maanden na het moment van uittreding de definitieve uittreedsom dient te bepalen. De berekening van de voorlopige uittreedsom en de definitieve uittreedsom is gebaseerd op de systematiek van de uittreding en de jaarrekening van het meest recent verstreken begrotingsjaar. Alleen kosten die het directe gevolg zijn van de uittreding komen voor compensatie in aanmerking. Onder de kosten die voor compensatie in aanmerking komen vallen ook toekomstige kosten.

Om die reden wordt bij het berekenen van de definitieve uittreedsom een risico-opslag van 10% toegepast om eventuele onvoorziene toekomstige kosten die ontstaan naar aanleiding van de uittreding te ondervangen. Met deze risico-opslag wordt de uittredende deelnemer ontzien van andere toekomstige onvoorzienbare kosten. De raming van toekomstige kosten dient in de regel mede te worden gebaseerd op aannames, onder meer omtrent de verwachte ontwikkeling van die toekomstige kosten en de kans dat deze kosten zich kunnen voordoen. Voor de onderbouwing van deze aannames is het van belang toepassing te geven aan voornoemde principes en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Kosten als gevolg van de uittreding dienen te worden verrekend met eventuele baten als gevolg van de uittreding. Doordat er uiterlijk zes maanden na uittreding een definitieve uittreedsom bepaald wordt, weten alle partijen waar ze aan toe zijn. De vaststelling van de definitieve uittreedsom is een besluit en is vatbaar voor bezwaar en beroep. Het college van de centrumgemeente biedt de uittredende deelnemer gedurende het uittredingsproces de keuze tussen betaling van de uittreedsom in enkele termijnen of betaling van de uittreedsom in één keer. Artikel 22 bepaalt welke kosten als gevolg van de uittreding voor compensatie door de uittredende deelnemer in aanmerking komen.

De uittredingsregeling maakt daarbij onderscheid tussen frictiekosten en desintegratiekosten. Het is raadzaam om allereerst de kosten per betrokken kostensoort te berekenen alsof sprake is van liquidatie van het aandeel van de uittredende deelnemer in die kostensoort. De kosten die aldus worden berekend (en bij de uittredende deelnemer in rekening gebracht dienen te worden) worden verminderd met eventuele baten die ontstaan doordat de capaciteit waarop de kosten betrekking hebben op alternatieve wijze kan worden ingezet (bijvoorbeeld: de inkomsten uit onderverhuur van overtollige bedrijfsruimte kunnen in mindering worden gebracht op de kosten voor leegstand). De definitieve uittreedsom bestaat dus uitsluitend uit een vergoeding ter compensatie van frictiekosten en desintegratiekosten, onder aftrek van eventuele baten. Voor de berekening van de frictiekosten en desintegratiekosten gelden de principes die hiervoor in de (rechts)praktijk worden geaccepteerd (lid 1). Toepassing van deze principes dient bij te dragen aan de objectieve bepaling van de uittreedsom. In dat kader wordt in de eerste plaats aangesloten bij de principes van goed koopmanschap zoals deze door bedrijven worden gebruikt in het kader van de inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting. Deze principes zijn het realiteitsbeginsel, het voorzichtigheidsbeginsel en het eenvoudsbeginsel.

In dat kader wordt in de tweede plaats aangesloten bij de principes van

accounting, zoals deze door accountants dienen te worden toegepast bij de controle van de boekhouding van organisaties. Daarbij gaat het om: • • • • • •

Het toerekeningsbeginsel; Het voorzichtigheidsprincipe; Het realisatieprincipe; Het matchingprincipe; Het continuïteitsprincipe; en Het bestendigheidsprincipe.

Naast deze principes gelden hier altijd en onverkort de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zorgvuldigheid, evenredigheid, motivering, etc.). Het uittredingsplan is immers een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht dat voor wat betreft de wijze van totstandkoming en inhoud aan deze beginselen moet voldoen. Alle frictiekosten en desintegratiekosten moeten bij de uittredende deelnemer in rekening gebracht worden. De uittredende deelnemer is verplicht deze kosten te betalen. Het gaat hierbij om het saldo van alle frictiekosten en desintegratiekosten. Eventuele baten van mitigerende maatregelen (bijvoorbeeld overname van overtollig personeel) moeten derhalve worden afgetrokken van de bruto kosten. Ook bij de regeling opgebouwde reserves waartoe de uittredende deelnemer gerechtigd is, dienen te worden verrekend met de verschuldigde frictiekosten en desintegratiekosten. De uittredende deelnemer is verplicht om binnen drie maanden nadat het college van de centrumgemeente de definitieve uittreedsom vastgesteld heeft te betalen. Kosten die de uittredende deelnemer maakt in het kader van de uittreding komen voor rekening van de uittredende deelnemer. Deze kosten kunnen niet in mindering worden gebracht op de uittreedsom. Het zesde lid regelt dat de datum van uittreding moet gelden als peildatum voor berekening van de uittreedsom.

Feiten en omstandigheden die na de datum opkomen dienen buiten beschouwing te worden gelaten bij de bepaling van de uittreedsom. Dit impliceert dat bij het berekenen van de compensatie van eventuele onvoorziene kosten een zo precies mogelijke raming moet worden gemaakt, gebaseerd op zo plausibel mogelijke aannames. Of deze aannames ook na de datum van uittreding blijken te kloppen mag vervolgens geen rol spelen. In zoverre moeten de uittredende deelnemer en de overige partijen beiden een inschatting maken van de risico’s die zij lopen bij het bepalen van de compensatie en de onderbouwing daarvan. Tot slot is de centrumgemeente gehouden al het mogelijke te doen om de kosten voor uittreding voor de uittredende deelnemer zo laag mogelijk te houden. Dat hoeft er echter niet toe te leiden dat de centrumgemeente reeds bepaalde ambities omlaag moet bijstellen en in gang gezette investeringen of aangegane verplichtingen moet staken.

Artikel 23 In afwijking van artikel 21 geldt voor Leiden een aparte set voorwaarden bij de uittreding, omdat de uittreding van Leiden (als centrumgemeente) verregaande gevolgen heeft. Zo geldt voor Leiden een langere opzegtermijn (3 jaar) en komen de consequenties van de uittreding dan ook voor rekening van Leiden. Dit is alleen anders wanneer de uittreding ook leidt tot een opheffing (daar moeten ex artikel 19 ten minste drie van de vier colleges dan toe beslissen). Dan wordt de procedure van artikel 19 verder gevolgd. In de drie jaar die zitten tussen het besluit tot uittreding en de daadwerkelijke inwerkingtreding van de uittreding van Leiden moet het ambtelijk overleg (artikel 10) de benodigde voorstellen doen, in

plaats van het college van de centrumgemeente. Indien gewenst kan het ambtelijk overleg bij onenigheid escaleren naar het bestuurlijk overleg. Uittreding is in elk geval niet mogelijk gedurende de transitiefase, de eerste 2 jaar na de inwerkingtreding van de regeling.

Artikel 24 Een gemeenschappelijke regeling kan voor bepaalde of voor onbepaalde tijd worden getroffen (vgl. art. 9 lid 1 Wgr). Deze gemeenschappelijke regeling wordt voor onbepaalde tijd getroffen, dit mede om meer zekerheid te bieden aan het personeel, maar ook om te voorkomen dat bijvoorbeeld een van de gemeenten door het niet verlengen zomaar uit de samenwerking zou stappen, met alle gevolgen van dien voor de overige deelnemers. Een gemeenschappelijke regeling voor bepaalde tijd komt immers van rechtswege te vervallen (zonder concrete besluitvorming daartoe). Dit zou er dus toe kunnen leiden dat door gebrek aan overeenstemming tussen de gemeenten personeel ineens boventallig wordt of dat een gemeente zonder besluit daartoe ophoudt deel te nemen.

Artikel 25 Artikel 26 lid 1 Wgr schrijft voor dat een gemeenschappelijke regeling bekend moet worden gemaakt. Met deze bepaling, in samenhang met de wet, is beschreven hoe dit gebeurt.

Artikel 26 Na de beoogde wetswijziging van de Wgr moet iets opgenomen worden over evaluatie. Dit artikel voorziet daarin. Evaluatie geschiedt eens per collegeperiode (4 jaar). Deze evaluatie kan natuurlijk samenvallen met een evaluatie van de verschillende dienstverleningsovereenkomsten, maar zal voornamelijk ook zien op de gezamenlijkheid waarbij een evaluatie van een afzonderlijke dienstverleningsovereenkomst juist ook de maatwerkafspraken die daarin staan beoordeeld zullen worden.

Artikel 27 Op grond van artikel 26 Wgr treedt een gemeenschappelijke regeling in werking op een in de gemeenschappelijke regeling te bepalen moment, dat in elk geval ná de bekendmaking van de gemeenschappelijke regeling moet liggen. In dit artikel wordt gekozen om de gemeenschappelijke regeling in werking te laten treden op 1 januari 2023 (lid 2), of wanneer de bekendmaking later geschiedt de maand na de bekendmaking (lid 1).

Artikel 28 Het is voor een gemeenschappelijke regeling handig een citeertitel te hebben zodat er in andere regelingen makkelijk naar verwezen kan worden.