210056 Bijlage 2 Strategische uitgangspunten Omgevingsplan Leiden

Bijlage 2: technische informatie over het (Leids) Omgevingsplan (van-rechtswege) Met deze bijlage willen wij u vooral technisch en feitelijk informeren over het Omgevingsplan1. Aanvullende (technische) informatie is wenselijk omdat er weinig raadsleden aanwezig waren bij de informatieve raadsessie op 16 maart jl. Daarnaast is het ‘omgevingsplan’ ook lastige materie en tot slot hopen wij u door middel van deze bijlage beter in staat te stellen om met zijn allen een goed inhoudelijke debat t.z.t. te voeren. Aanleiding Vooralsnog treedt op 1 januari 2022 de Omgevingswet (hierna: wet) in werking2. In aanloop naar de inwerkingtreding van deze wet is de gemeente, deels samen met de stad en haar partners, druk bezig met tal van voorbereidingen. Een voorbeeld hiervan is bv. de door uw raad medio 2019 vastgestelde Omgevingsvisie Leiden 2040 3 en de ontwerp Omgevingsvisie Leiden 2040 1.14, die ter inzage ligt.

Het feit dat op dit moment de laatste hand wordt gelegd aan de Omgevingsvisie Leiden 2040 1.1, maakt ook dat we inmiddels begonnen zijn met de eerste (denk)stappen rondom het Leids Omgevingsplan. Het Leids Omgevingsplan is naast de Leidse Ontwikkelperspectieven, immers het volgende product in de nieuwe ‘Leidse’ beleidscyclus voor u als gemeenteraad onder de wet. Als één van de eerste (denk)stappen in de totstandkoming van het Leidse Omgevingsplan wordt u als bevoegd gezag gevraagd worden om een aantal strategische keuzes te maken. Deze (strategische) keuzes dienen als uitgangspunten voor het college in de voorbereiding(en) op het Leids Omgevingsplan. Het maken van deze keuzes en het meegeven van de uitgangspunten

1 Het Omgevingsplan is een nieuw – wettelijk verplicht – kerninstrument onder de (naderende)

Omgevingswet. 2 Kamerbrief minister Ollongren, ‘Voortgang Omgevingswet april 2021’ d.d. 23 april 2021, kenmerk 20210000222462. 3 RV 19.0068, d.d. 15 juli 2019. 4 B&W 21.0156, d.d. 23 maart 2021.

moet u dan vooral als het begin van een (grotere/langere) dialoog beschouwen. Een dialoog die we (raad, college en stad) de komende jaren samen zullen gaan voeren. Strategische keuzes van u aan de voorkant van dit proces zijn noodzakelijk. Het Leids Omgevingsplan heeft namelijk: • een grote reikwijdte qua thematiek (de hele fysieke leefomgeving); • beslaat het gehele grondgebied van de gemeente Leiden; en • de inrichting is vanuit het rijk grotendeels vormvrij gelaten. Het Leidse Omgevingsplan kan daarmee – in potentie - dus enorm veel kanten. Dit vraagt, aan de voorkant, om enkele richtinggevende uitspraken (strategische keuzes). Het is namelijk niet realistisch en onwenselijk om alle potentiële varianten te verkennen en uit te werken. De keuzes die u straks maakt kunnen overigens gedurende de hele transitiefase (vooralsnog tot eind 2029) ook weer worden bijgesteld. Het doel van deze bijlage is dus om u als raad vooral: • verder (technisch) te informeren t.a.v. het raadsvoorstel en de keuzes; • (technisch) te informeren over het instrument ‘Omgevingsplan’. Dit (verder) informeren doen we hieronder op basis van een viertal overkoepelende thema’s/onderwerpen. 1. Van Bestemmingsplan naar Omgevingsplan Projecten en ontwikkelingen in onze stad worden nu nog vaak juridisch-planologisch gefaciliteerd met een bestemmingsplan op grond van de Wet ruimtelijk ordening.

Met de inwerkingtreding van de wet verandert dit. Wanneer de wet inwerking treedt ontstaat, o.b.v. het overgangsrecht, een tijdelijk van-rechtswege Leids Omgevingsplan (hierna: tijdelijk Leids Omgevingsplan). Met de inwerkingtreding van de wet verdwijnt dus het bestemmingsplan als instrument om projecten en ontwikkelingen (juridisch-planologisch) te faciliteren en te borgen. Waar het tijdelijk Leids Omgevingsplan uit bestaat wordt wettelijk voorgeschreven (art. 22.1 Ow en art. 4.6 Iow). Voor Leiden betekent dit dat het tijdelijk Leids Omgevingsplan op moment van inwerkingtreding (vooralsnog 1 januari 2022) bestaat uit: • De vigerende bestemmingsplannen5, zoals weergegeven op www.ruimtelijkeplannen.nl; • De verordening afvoer hemelwater en grondwater 6; en • De bruidsschat7 (art. 7.1 Ib). De overige regels en verordeningen die gaan over de fysieke leefomgeving, bv. de Verordening voor de fysieke leefomgeving Leiden 2020 8, maken dus geen onderdeel uit van dit tijdelijk Leids Omgevingsplan. Tijdens de transitiefase, tussen het moment van inwerkingtreding en vooralsnog eind 2029 9, moeten we het tijdelijk Leids Omgevingsplan ombouwen tot één gebiedsdekkend Leids Omgevingsplan (zie figuur 2). Dit Leids Omgevingsplan dient uiteindelijk te voldoen aan de eisen van de wet, maar geeft ook invulling aan de Leidse ambities en doelstellingen richting 2040.

Tijdens de transitiefase wordt het tijdelijk Leids Omgevingsplan gefaseerd verbouwd/omgebouwd tot één Leids Omgevingsplan. Hierbij schrijft de wet op onderdelen voor wat verplicht moet 5 Inclusief wijzigings-, uitwerkings- en inpassingsplannen (Leiden heeft op dit moment, april 2021, 70

vigerende plannen). 6 RV 20.0074, d.d. 8 oktober 2020. 7 De bruidsschat is een set van circa 300 (huidige) rijksregel, op het gebied van o.a. bouwen, erfgoed en milieu, die onder de Omgevingswet worden gedecentraliseerd naar de gemeente. NB: de bruidsschat kent ook nog een tweede deel met circa 300 rijksregels, maar deze zijn voor de Waterschappen. 8 RV 21.0021, d.d. 29 april 2021. 9 Kamerbrief van minister Ollongren aan de TK (Voortgangsbrief Omgevingswet november 2020, d.d. 13 november 2020, kenmerk 2020-0000652216).

landen in het Leids Omgevingsplan en ook wat niet mag landen in het Leids Omgevingsplan (art. 2.1 Ob). Daarnaast zal er op veel onderdelen ook een eigen keuze/afweging gemaakt moeten worden. Het maken van deze (nadere) keuzes en afwegingen zal o.a. onderdeel zijn van de verdere dialoog tijdens de transitiefase. Daarbij geldt dat alle onderdelen die niet direct onderdeel uitmaken van het tijdelijk Leids Omgevingsplan gewoon hun rechtskracht behouden. Deze rechtskracht behouden ze totdat de betreffende onderdelen zijn opgenomen in het Leids Omgevingsplan. NB: wanneer onderdelen na afloop van de transitiefase (nog) geen onderdeel uitmaken van het Leids Omgevingsplan verliezen zij wel hun rechtskracht.

Figuur 2: schematische weergave van Wro naar Omgevingsplan-van-rechtswege naar Leids Omgevingsplan. 2. Bestemmingsplan versus Omgevingsplan Het instrument bestemmingsplan wordt onder de wet dus vervangen door het Omgevingsplan én dus is het goed om stil te staan bij de belangrijkste (inhoudelijke) verschillen. De belangrijkste verschillen zijn in onderstaande tabel (tabel 1) weergegeven en worden daarna puntsgewijs (kort) toegelicht. Bestemmingsplan Regels in meerdere bestemmingsplannen en verordeningen Planhorizon van max 10 jaar Goede Ruimtelijke Ordening Weinig afwegingsruimte vanwege normen in rijksregels Geringe mogelijkheden voor flexibiliteit in bestemmingsplan

Omgevingsplan Regels in één omgevingsplan Geen planhorizon, maar continue actualisatie De fysieke leefomgeving (bredere reikwijdte) Meer afwegingsruimte door het decentraliseren van normen uit rijksregels naar gemeente Meer mogelijkheden voor flexibiliteit in Leids Omgevingsplan vanwege:

• Doorschuiven onderzoekslast • Nadeelcompensatie niet gekoppeld aan het Omgevingsplan • Introductie van organisch model van kostenverhaal naast integraal model van kostenverhaal Wettelijk enkel zienswijzen (art. 3:11 Awb) Wettelijk zienswijzen (art. 3:11 Awb) en participatie (Ow) Bestemmingsplaninformatie staat digitaal Nieuwe integrale manier van weergeven ‘los’ van veel andere informatie en digitaal raadplegen van informatie (DSO) Tabel 1: de belangrijkste verschillen tussen bestemmingsplannen en het Omgevingsplan. •

•

•

•

•

Onder de wet bundelen we voor het gehele gemeentelijke grondgebied de juridische regels over de fysieke leefomgeving in één Leids Omgevingsplan (art. 2.4 Ow). Waar in de huidige systematiek o.g.v. de Wro voor een (ruimtelijk) project en/of ontwikkeling een geheel nieuw (postzegel) bestemmingsplan wordt gemaakt, wijzigen we straks voor projecten en/of ontwikkelingen onderdelen van het Leids Omgevingsplan. Er is dus één Leids Omgevingsplan dat we (continu) wijzigen, waardoor er ten allen tijden één up to date Leids Omgevingsplan is; Op grond van de Wro was het verplicht om bestemmingsplannen elke 10 jaar te actualiseren. Deze actualiseringsplicht is inmiddels vervallen, zodat gemeenten de tijd hebben om zich op de wet voor te bereiden. Deze plicht zorgde ervoor dat bestemmingsplannen een planhorizon hadden van maximaal 10 jaar, waarbij de uitvoerbaarheid van het plan – met een grote mate van detaillering – moest zijn aangetoond. De wet kent deze verplichting niet. Het Leids Omgevingsplan hoeft dus niet in vast ritme geactualiseerd te worden, hoeft ook geen planhorizon te kennen van 10 jaar en de uitvoerbaarheid hoeft ook minder gedetailleerd te zijn aangetoond. Dit brengt impliciet met zich mee dat in tegenstelling tot bij bestemmingsplannen de onderzoekslast kan worden verminderd bij het Leids Omgevingsplan.

Bij de vaststelling van een (wijziging) Omgevingsplan biedt de wet de mogelijkheid om een deel van de onderzoekslast door te schuiven naar de uitvoeringsfase (omgevingsvergunning). Het Rijk vindt het namelijk een knelpunt dat in de huidige situatie in de planvorming al veel gedetailleerde informatie noodzakelijk is. Bij de vaststelling van een (wijziging) Omgevingsplan hoeven de maximale planologische mogelijkheden dus niet al tot in detail te zijn uitgezocht. Wel moet vastgesteld kunnen worden dat er op voorhand zich geen omstandigheden zullen voordoen die het aannemelijk maken dat de ontwikkeling die het omgevingsplan mogelijk maakt niet kan worden gerealiseerd; Waar bestemmingsplannen uitgaan van enkel ‘een goede ruimtelijke ordening’, kent het Leids Omgevingsplan straks een veel bredere reikwijdte, namelijk de gehele fysieke leefomgeving. Dit is ook één van de redenen dat deze brief ook in cc is verstuurd naar de overige commissies. De fysieke leefomgeving is een veel breder begrip en biedt dus ook meer mogelijkheden (en verplichtingen) om op andere aspecten regels op te nemen in het Leids Omgevingsplan. Hoewel het Rijk het begrip fysieke leefomgeving definieert, stelt het ook gelijk dat het geen uitputtende definitie is (art. 1.2, lid 2 Ow).

Het is dus ook deels aan de gemeente zelf om te bepalen wat het wel en niet onder de fysieke leefomgeving vindt vallen; De wet biedt meer eigen afwegingsruimte. Allereerst worden er rijksregels (de bruidsschat) gedecentraliseerd naar de gemeente Leiden. Daarnaast kan Leiden zelf straks op onderdelen veel meer binnen aangegeven bandbreedtes afwegingen maken, waar nu vaak één vaste norm wordt voorgeschreven. Ook kunnen er in het Leids Omgevingsplan veel meer varianten qua type(n) regels worden opgenomen. Zo kan er bv. gewerkt worden met ‘open’ normen, een meldingsplicht of met een (specifieke) zorgplicht. De wet maakt ook dat de flexibiliteit in het Leids Omgevingsplan kan worden vergroot. Het Leids Omgevingsplan hoeft niet meer een blauwdruk vast te leggen, maar kan meerdere eindbeelden tegelijk vastleggen. Dit wordt mogelijk gemaakt door een aantal

•

•

3.

veranderingen in het stelsel. Allereerst kan de onderzoekslast worden verschoven naar de vergunningsfase (zie ook hiervoor). Daarnaast ontstaat er bij het vaststellen van een (wijziging) Omgevingsplan geen planschade. Belanghebbende(n) hebben eventueel recht op nadeelcompensatie o.b.v. hetgeen dat daadwerkelijk in de vergunningsfase wordt gerealiseerd en niet o.b.v. de potentiële ontwikkelingen die het Leids Omgevingsplan biedt. Tot slot kan in het Leids Omgevingsplan ook meer geregeld worden over het kostenverhaal. Zodoende ontstaan ook mogelijkheden om kosten te verhalen als het eindbeeld nog niet voldoende helder is. Bij het opstellen van bestemmingsplan is er geen wettelijke verplichting om te participeren. Participatie vindt uiteraard wel (vaak) plaats op basis van de eigen gemeentelijke Participatie- en inspraakverordening 201910. Op grond van de Wro is enkel vastgelegd dat in welke gevallen een zienswijzeprocedure dient plaats te vinden bij bestemmingsplannen. De wijze wordt daarbij voorgeschreven door de Awb. De wet borgt straks, dat er naast een zienswijzeprocedure, ook verplicht participatie moet plaatsvinden bij het (wijzigen) Leids Omgevingsplan (art. 10.2 Ob). De wet introduceert een verplichte kennisgeving- en motiveringsplicht.

Concreet betekent dit dat het bevoegd gezag aan de voorkant moet (gaan) aangeven hoe belanghebbenden en andere bestuursorganen worden betrokken bij de voorbereiding. Bij de vaststelling motiveert het bevoegd gezag vervolgens hoe belanghebbenden en andere bestuursorganen zijn betrokken en wat er met de resultaten is gedaan. Bij de concrete invulling van de participatie moet de gemeente zich t.z.t. baseren op haar eigen (nieuwe nog vast te stellen) participatiebeleid11. Bestemmingsplaninformatie is te raadplegen op www.ruimtelijkeplannen.nl, maar deze informatie vertelt maar deels wat wel en niet op een bepaalde locatie mag. Andere relevante regels uit gemeentelijke verordeningen of vanuit de Provincie, het Waterschap of het Rijk, staan op andere plekken zoals: www.overheid.nl, www.gemeente.leiden.nl of www.infomil.nl. De informatie staat dus los van elkaar en is verspreid te vinden. In het Leids Omgevingsplan moet deze informatie integraal samenkomen en wordt vervolgens ook integraal digitaal ontsloten in het nieuwe omgevingsloket (DSO) 12. Toelatingsplanologie en Uitnodigingsplanologie

De theorie In de wetenschap worden vaak drie vormen van planologie beschreven. Er zijn er dus nog meer, waarbij soms ook andere benamingen worden gehanteerd. Wij gaan in deze brief uit van drie vormen van planologie, omdat alle vormen in meer of mindere mate wel eens worden toegepast in Leiden. • Toelatingsplanologie – reguleren; • Ontwikkelingsplanologie – regisseren; • Uitnodigingsplanologie – stimuleren en faciliteren. De huidige manier van bestemmen in de Leidse bestemmingsplannen heeft veel weg van toelatingsplanologie. De wet streeft juist veel meer naar uitnodigingsplanologie. We zullen dus vooral de focus leggen op toelatings- en uitnodigingsplanologie, omdat beide begrippen vaak in het raadsvoorstel ‘Strategische uitgangspunten Omgevingsplan Leiden’ terug zullen komen. Bij de uitleg hieronder staan we ook stil bij twee belangrijke aspecten die samenhangen met én beïnvloed worden door de vorm van ‘planologie’, namelijk flexibiliteit en (juridische) rechtszekerheid. Toelatingsplanologie

10 RV 19.0037, d.d. 20 juni 2019. 11 Het opstellen van gemeentelijk participatiebeleid is in de Omgevingswet toegevoegd n.a.v. de motie

Nooren in de EK bij de behandeling van de Iow (gewijzigde motie van het Lid Nooren c.s., d.d. 28 januari 2020, Eerste Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 34 986, AA). 12 https://pre.omgevingswet.overheid.nl/orienteren/

Bij toelatingsplanologie wordt uitgegaan van wat mag en kan (norm-/regelgericht). Er wordt uitputtend vastgelegd en gedetailleerd beschreven welk gebruik is toegestaan op een bepaalde locatie. Deze manier van bestemmen zorgt er feitelijk voor dat continu de feitelijke situatie wordt beschreven en vastgelegd. Deze vorm van bestemmen kent dus een hoge mate van (juridische) rechtszekerheid, maar biedt aan de andere kant weinig tot geen flexibiliteit en zorgt vaak voor lange (juridische) procedures. De weinige flexibiliteit zorgt voor veel ‘postzegel’ bestemmingsplannen. Postzegel bestemmingsplannen waarmee wenselijke projecten en ontwikkelingen, welke afwijken van de feitelijke vastgelegde situatie, maar die voldoen aan het eigen (gemeentelijk) visies en beleidsstukken, opnieuw worden vastgelegd. De manier van vastleggen is er vervolgens wederom op gericht dat enkel het project uitputtend wordt vastgelegd. De hoge mate van juridische rechtszekerheid van een gedetailleerd bestemmingsplan is dus relatief van aard. Want het bestemmingsplan geeft weliswaar gedetailleerd aan wat mag en kan, maar met een omgevingsvergunning of een nieuw ‘postzegel’ bestemmingsplan kan na een zorgvuldige procedure alsnog iets anders toegelaten worden.

Het is daarom goed om onderscheid te maken tussen ‘inhoudelijke rechtszekerheid’ (wat op een bepaald moment mag en kan) en ‘procedurele rechtszekerheid’ (zekerheid over de zorgvuldige procedure die gevoerd wordt voor een mogelijke afwijking van het bestemmingsplan). Uitnodigingsplanologie Bij uitnodigingsplanologie wordt niet in detail beschreven wat wel en niet mag, maar wordt veel meer op hoofdlijnen (globaal) bepaald waar veranderingen en ontwikkelingen gewenst zijn (doelgericht). Dit wordt gedaan met het oog op de lange termijn (doelen en ambities). Uitnodigingsplanologie beschrijft dus veel meer de gewenste toekomstige situatie, op basis van hetzelfde (gemeentelijke) vastgestelde visies en beleid. Het bevoegd gezag stelt zich dus meer uitnodigend en faciliterend op. Deze andere manier van bestemmen kent dus niet dezelfde mate van inhoudelijke rechtszekerheid, maar heeft wel een hogere mate procedurele rechtszekerheid. Het is op voorhand immers veel beter duidelijk dat er wijzigingen zullen/kunnen zijn in wat kan en mag. Het globalere plan geeft op voorhand aan binnen welke kaders die verandering zal/kan plaatsvinden. Bij een wijziging d.m.v. een postzegelplan of via een vergunning om af te wijken blijkt dat op voorhand niet uit het gedetailleerde plan. En een globaal plan bevordert bovendien de flexibiliteit en doorlooptijd van procedures.

Dat laatste omdat vaak alleen nog een binnenplanse omgevingsvergunning noodzakelijk zal zijn. Toelatingsplanologie Gedetailleerdere regels Vastleggen feitelijke (bestaande) situatie en/of gedetailleerd de toekomstige situatie

Uitnodigingsplanologie Globalere regels Vastleggen wenselijke (toekomstige) situatie zonder dat het eindbeeld precies vastgelegd wordt (geen blauwdruk) Minder inhoudelijke (juridische) rechtszekerheid, maar meer procedurele zekerheid

Meer inhoudelijke (juridische) rechtszekerheid, maar enkel zolang het plan niet aangepast wordt of er niet vanaf geweken wordt Minder flexibiliteit (langere procedures) Meer flexibiliteit (kortere procedures) Tabel 2: de belangrijkste verschillen tussen toelatingsplanologie en uitnodigingsplanologie.

In bovenstaande tabel zijn een aantal essentiële verschillen weergegeven tussen beide vormen. Hierbij wordt gelijk opgemerkt dat er nog veel meer verschillen te benoemen zijn én dat aan beide vormen ook nog meer voor- en nadelen c.q. risico/kansen kleven. Of iets gezien moet worden als een voor- of nadeel c.q. als een risico of kans, hangt uiteraard ook in belangrijke mate van de eigen interpretatie af. Sommige mensen zullen snellere procedures immers als kans zien of

ervaren terwijl anderen het als een risico zullen bestempelen i.h.k.v. bijvoorbeeld de zorgvuldigheid. Hoewel de wet dus meer en meer uitnodigingsplanologie promoot en hiervoor randvoorwaarden schept13, maakt de wet ook nog steeds toelatingsplanologie mogelijk. 4. De bestuurlijke besluitvorming De inhoudelijke wijzigingen en de nieuwe digitale manier van ontsluiten (DSO) zorgen ook voor wijzigingen in de bestuurlijke besluitvorming rondom het (wijzigen van het) Leids Omgevingsplan. Hoewel het raadsvoorstel ‘Strategische uitgangspunten Omgevingsplan Leiden’ hier verder niet op ingaat, of op ziet, staan we hier wel nu al even graag bij stil. Het blijft belangrijk om te benadrukken dat we straks slechts één Leids Omgevingsplan hebben en dat u als raad, wanneer u projecten en/of ontwikkelingen wilt faciliteren die niet voldoen aan het Leids Omgevingsplan, het Leids Omgevingsplan (op onderdelen) wijzigt én dus niet een geheel nieuw (postzegel) Omgevingsplan vaststelt. Omdat u slecht een wijziging (van het gehele Leids Omgevingsplan) zult vaststellen in de toekomst, maakt dit ook dat enkel de wijziging wordt voorbereidt en voorgelegd voor besluitvorming. Voor de beoordeling en vaststelling van de wijziging is het dus noodzakelijk om het nieuwe gewijzigde onderdeel in samenhang te bekijken en te beoordelen met het ongewijzigde deel van het Leids Omgevingsplan.

Ook zal er door de nieuwe digitale manier van ontsluiten ook (naar verwachting) e.e.a. op termijn veranderen in de manier waarop wijzigingen zullen worden aangeleverd. Waar bestemmingsplannen nu worden aangeboden in pdf-formaat, zal dat straks niet meer gaan. Hoe dit exact eruit gaat zien is nog niet helder en hierover zullen we nog nader met u communiceren en stilstaan. Meer informatie Meer weten over de Omgevingswet, het (Leidse) Omgevingsplan en de rol van de gemeenteraad? • Omgevingswet voor raadsleden - VNG (https://vng.nl/rubrieken/onderwerpen/omgevingswet-voor-raadsleden) • Omgevingsplan hoofdlijnen – Informatiepunt Leefomgeving (https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/omgevingsplan/) • Omgevingsplan – VNG (https://vng.nl/artikelen/omgevingsplan) Lijst van gebruikte afkortingen: AMvB: Awb: Ib: Iow: MvT: Ob: Ow: Wro:

13

Algemene maatregel van bestuur Algemene wet bestuursrecht Invoeringsbesluit Omgevingswet Invoeringswet Omgevingswet Memorie van Toelichting Omgevingsbesluit (AMvB) Omgevingswet Wet ruimtelijke ordening

MvT Omgevingswet.